B. UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO LARGEMENT PERFECTIBLE
1. Une justification au premier euro qui ne permet pas un contrôle satisfaisant du Parlement
a) La veille, la surveillance, l'expertise et l'alerte sanitaires
L'action n° 1 « Veille, surveillance, expertise et alerte » constitue l'action majoritaire du programme. Elle est ainsi dotée de 71,82 millions d'euros pour 2008, en augmentation de plus de 8,5 millions d'euros par rapport à 2007 (+ 13,5 %) .
Cette action regroupe essentiellement des dépenses de fonctionnement (61,32 millions d'euros) constituées majoritairement de subventions pour charges de service public à destination des opérateurs de la mission, pour un montant total de 56,88 millions d'euros dont 45,6 millions d'euros versés à l'Institut national de veille sanitaire (InVS) dont l'action n° 1 du programme constitue le coeur de métier.
Les dépenses d'intervention de cette action s'élèvent à près de 10,5 millions d'euros pour 2008 et recouvrent notamment des crédits d'intervention au titre des services déconcentrés, en particulier ceux des départements et collectivités d'outre-mer. Ainsi, près de 5,9 millions d'euros seront consacrés en 2007 au financement de la lutte contre les arboviroses dans les DOM et les collectivités d'outre-mer à statut particulier afin de consolider la mise en place de la prévention, préparer les systèmes d'alerte, équiper les laboratoires, lutter contre les moustiques par l'achat d'insecticides et de répulsifs. Plus de 4 millions d'euros seront, en outre, affectés à la santé environnementale, au titre de la surveillance des milieux de vie (eau, air intérieur, pollens) et de la mise en oeuvre du Plan national santé environnement (PNSE).
Votre rapporteure spéciale remarque que la justification au premier euro de cette action fait état d'un certain nombre de dépenses qui ne semblent pas relever directement de la sécurité sanitaire , mais davantage de la mission « Santé », notamment celles relatives aux soins en milieu hospitalier, à l'impact de l'habitat sur la santé, à l'étude nationale relative à l'exposition au bruit, ou aux accidents de la vie courante. Cette observation conforte la remarque de votre rapporteure spéciale, développée dans son récent rapport sur les agences de sécurité sanitaire 19 ( * ) , à savoir la porosité des programmes « Veille et sécurité sanitaires » et « Santé publique et prévention » .
b) La gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises
L'action n° 2 « Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises » est dotée de 85,88 millions d'euros pour 2008 en AE et de 65,88 millions d'euros en CP, soit des crédits multipliés par 7 en AE et 5,4 en CP par rapport à 2007.
Cette action ne comprend que des dépenses de fonctionnement , dont 94,5 % en AE et 93 % en CP sont des subventions pour charge de service public destinées aux agences de sécurité sanitaire, en particulier de l'EPRUS. Les dépenses de fonctionnement courant s'élèvent, quant à elle, à près de 4,7 millions d'euros et se décomposent de la façon suivante :
Destination des crédits de fonctionnement courant de l'action n° 2
(en euros)
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Dispositifs financés |
Montant |
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Subvention à l'Entente interdépartementale pour la démoustication (EID) méditerranée |
250.000 |
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Organisation de colloques et de séminaires dans le cadre de la lutte contre la grippe aviaire |
130.000 |
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Traduction de documents de travail ou juridiques |
10.000 |
|
Prise en charge des frais de fonctionnement de la délégation interministérielle à la lutte contre la grippe aviaire (DILGA) |
400.000 |
|
Prise en charge des frais du comité d'initiative et de vigilance civique (CIVIC), groupe d'expert de la DILGA |
100.000 |
|
Réalisation d'études et organisation d'exercices (un exercice international, quatre exercices nationaux et trois exercices régionaux) visant à améliorer l'opérationnalité des plans de réponse aux menaces sanitaires graves (bioterrorisme et pandémie grippale) |
250.000 |
|
Constitution d'une réserve de précaution pour faire face rapidement à des situations d'urgence non prévues |
500.000 |
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Frais de dépistage de la rage (financement obligatoire prévu par le décret du 27 juin 1996) |
479.400 |
|
Plate-forme de gestion des alertes et retours d'expérience |
400.000 |
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Opérations relevant du Programme civil de défense (PCD) au titre des missions du haut fonctionnaire de sécurité et de défense |
1.599.083 |
|
Evénements indésirables |
600.000 |
|
Total |
4.718.483 |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
S'agissant de ces crédits de fonctionnement courant, votre rapporteure spéciale souhaite faire les remarques suivantes :
- l'organisation d'exercices de simulation visant à améliorer l'opérationnalité des plans de réponse aux menaces sanitaires graves est essentielle . Entre juin 2005 et juin 2006, quatre exercices nationaux de simulation, dans le cadre du plan de lutte contre la pandémie, ont été organisés. Ainsi que votre rapporteure spéciale l'avait souligné dans son rapport d'information sur la mise en oeuvre des moyens de lutte contre la « grippe aviaire » 20 ( * ) , ces exercices, par nature limités dans le temps, ne permettent pas de prendre la mesure de la dynamique d'une éventuelle épidémie ni de tester des procédures qui devraient trouver à s'appliquer sur plusieurs semaines d'affilée . C'est pourquoi, il avait été indiqué à votre rapporteure spéciale par le cabinet du ministre de la santé et des solidarités qu'il était envisagé de procéder à des exercices sur le long terme, qui pourraient durer plusieurs mois . Votre rapporteure spéciale doute que les crédits prévus à cet effet dans le présent projet de budget, qui sont d'ailleurs divisés par trois par rapport à 2007 , permettent d'organiser de tels exercices ;
- la constitution d'une réserve de précaution de 500.000 euros destinée à faire face à des situations d'urgence non prévues , telles la dramatique crise de chikungunya à la Réunion et à Mayotte en 2006 et des épidémies de méningite sur le territoire national, ne sera sans doute pas suffisante pour faire face à la survenance d'une crise sanitaire de grande ampleur . En effet, interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports avait précisé en 2007 qu'en cas de crise sanitaire grave comme celle de chikungunya, une réserve de l'ordre de 20 millions d'euros serait nécessaire.
|
Les ouvertures de crédits, par décrets d'avance, en 2006 en vue de faire face à la dramatique épidémie de chikungunya
Au total, ce sont donc 22,82 millions d'euros qui ont été ouverts par décrets d'avance en 2006 pour faire face à la dramatique crise sanitaire de chikungunya . |
De façon plus générale, votre rapporteure spéciale regrette que le projet annuel de performances de la mission « Sécurité sanitaire » ne permettent pas de retracer l'exécution des plans de programmation « Pandémie grippale » et « Biotox » .
c) La production et la mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs
L'action n° 3 « Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs » est dotée de 18,07 millions d'euros en 2008, en légère diminution par rapport à 2007 (- 0,8 %). Cette action avait enregistré une forte réduction de crédits en 2007, de près de 13,7 millions d'euros par rapport à 2006 (- 43 %).
Ainsi que le précise le projet annuel de performances, cette action a pour finalité de « mettre à l'abri de la survenance d'un danger ou d'en réduire l'amplitude ». Elle a pour objet la définition de normes ainsi que la réglementation et l'orientation des activités humaines susceptibles d'avoir un impact sanitaire. Enfin, sont également intégrés dans cette action les moyens prévus au titre des indemnisations et contentieux.
Cette action est composée essentiellement de dépenses de fonctionnement , dont :
- des dépenses de fonctionnement courant autres que celles du personnel, pour un montant de 5,5 millions d'euros ;
- des subventions pour charges de service public à destination des opérateurs du programme qui concourent à une plus grande efficacité dans la production du dispositif règlementaire, notamment l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) et l'Agence de biomédecine (ABM).
La justification au premier euro de l'action n° 3 fait apparaître une diminution importante , entre le projet de loi de finances pour 2007 et le projet de loi de finances pour 2008, des crédits destinés à financer des mesures, pourtant proches , à titre d'exemple :
Une diminution importante des crédits destinés à financer certaines mesures de l'action 3 du programme
(en euros)
|
Mesures |
Crédits inscrits en PLF pour 2007 |
Crédits inscrits en PLF pour 2008 |
|
Développement des systèmes d'information SISE-EAUX et SISE HABITAT |
1.400.000 |
260.000 |
|
Poursuite du plan de prévention des légionelloses |
1.500.000 |
300.000 |
|
Contrôle des risques liés au plomb et au bruit |
2.479.051 |
320.000 |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le représentant du responsable de programme a avancé plusieurs arguments :
- s'agissant du développement des systèmes d'information SISE-EAUX et SISE HABITAT, la diminution de crédits constatés correspondrait à la fin de la montée en charge de ces dispositifs ;
- concernant le plan de prévention des légionelloses, la réduction par cinq des crédits consacrés à cette mesure résulterait d'une erreur d'évaluation des besoins nécessaires en 2007 ;
- quant au contrôle des risques liés au plomb et au bruit, la diminution des crédits s'expliquerait par un transfert d'une partie de ces derniers vers la mission « Santé » . Votre rapporteure spéciale tient à souligner la nécessité de stabiliser le rattachement des crédits à une mission déterminée, afin de permettre un suivi et un contrôle efficace du Parlement ;
- de façon plus générale, il a été indiqué à votre rapporteure spéciale que la justification au premier euro du projet annuel de performances pour 2007 de la présente mission proposait une présentation très globale des crédits sous un intitulé qui mettait l'accent sur quelques actions phares, alors que le montant indiqué couvre un éventail d'action
2. Les enjeux liés aux opérateurs
a) Des crédits du programme essentiellement orientés vers le financement des agences sanitaires
Ainsi que le précise le projet annuel de performances, les crédits inscrits par la loi de finances sur ce programme sont essentiellement orientés vers le financement des agences sanitaires . Sur les 166,26 millions d'euros demandés sur ce programme pour 2008 en CP, 140,33 millions d'euros correspondent aux subventions à ces opérateurs.
Outre l'EPRUS qui vient d'être créé et rattaché au programme « Veille et sécurité sanitaires », cinq autres agences visent à doter le champ de la veille et de la sécurité sanitaires d'une expertise plus indépendante ainsi que de moyens accrus d'inspection et de contrôle (pour ceux possédant cette compétence). Il s'agit de l'Institut national de veille sanitaire (InVS), de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET), de l'Agence de biomédecine (ABM).
Subventions pour charges de service public par opérateur et par action en 2008
(en euros)
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Numéro de l'action du programme |
AFSSAPS AE = CP |
AFSSA AE = CP |
AFSSET AE = CP |
ABM AE = CP |
INVS AE = CP |
EPRUS |
TOTAL |
|
Action 01 |
699.795 |
4.779.594 |
2.488.740 |
3.340.008 |
45.569.922 |
0 |
56.878.059 |
|
Action 02 |
0 |
125.537 |
113.330 |
0 |
5.922.066 |
75.000.000 (AE) 55.000.000 (CP) |
81.160.933 (AE) 61.160.933 (CP) |
|
Action 03 |
7.065.503 |
1.957.093 |
37.777 |
3.341.136 |
0 |
0 |
12.401.509 |
|
Action 04 |
334.702 |
105.754 |
377.767 |
4.598.856 |
4.472.837 |
0 |
9.889.916 |
|
Total |
8.100.000 |
6.967.978 |
3.017.614 |
11.280.000 |
55.964.825 |
75.000.000 (AE) 55.000.000 (CP) |
160.330.417 (AE) 140.330.417 (CP) |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
La forte augmentation du montant global des subventions pour charge de service public tient, à la fois, à la création de l'EPRUS , qui représente, à lui seul, 46 % des subventions pour charge de service public en AE et 40 % en CP, ainsi qu'à l'augmentation de l'ensemble des subventions pour charge de service public versées aux opérateurs de la mission .
Récapitulation des crédits destinés aux opérateurs en 2007 et 2008
(en euros)
|
LFI 2007 |
PLF 2008 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Subventions pour charges de service public |
80.471.550 |
80.471.550 |
160.330.417 |
140.330.417 |
|
Total |
80.471.550 |
80.471.550 |
160.330.417 |
140.330.417 |
Source : projet annuel de performance pour 2008 de la présente mission
De façon générale, votre rapporteure spéciale note qu'un effort a été réalisé s'agissant des informations relatives aux principaux opérateurs de ce programme contenues dans le projet annuel de performances pour 2008 . Toutefois, elle regrette, comme l'année dernière, que certains opérateurs ne fassent l'objet d'aucun élément précis concernant leur budget prévisionnel ou la consolidation de leurs emplois : c'est le cas de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET) dont la fiche se situe dans le projet annuel de performances pour 2008 de la mission « Travail et emploi ». Il est également regrettable que les informations détaillées de l'annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, relatives à l'EPRUS, ne soient pas retranscrites dans le projet annuel de performances.
b) La croissance de la part des ressources propres et fiscales des agences de sécurité sanitaire
S'agissant de la structuration des ressources des agences, votre rapporteure spéciale note une croissance de la part des ressources propres ou fiscales dans les budgets prévisionnels pour 2007 de l'AFSSAPS, de l'AFSSA et de l'agence de la biomédecine (ABM).
La structuration des ressources de l'AFSSAPS, de l'AFSSA et de l'ABM
|
Agences |
Subvention de l'Etat et autres subventions |
Ressources fiscales |
Ressources propres |
|||
|
Budget prévisionnel pour 2006 |
Budget prévisionnel pour 2007 |
Budget prévisionnel pour 2006 |
Budget prévisionnel pour 2007 |
Budget prévisionnel pour 2006 |
Budget prévisionnel pour 2007 |
|
|
AFSSAPS |
16 % |
5 % |
72 % |
63 % |
12 % |
32 % |
|
AFSSA |
85 % |
71 % |
6 % |
13,5 % |
9 % |
14,5 % |
|
ABM |
60 % |
53 % |
0 % |
0 % |
40 % |
47 % |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
Interrogés sur l'impact de la tendance à l'autofinancement des agences sur la nature du contrôle exercé par les administrations de tutelle, les interlocuteurs de votre rapporteure spéciale, ont indiqué que l'affectation de taxes spécifiques, considérées comme des « ressources publiques » présentait certains avantages : commodité de gestion, bon rendement des taxes affectées, responsabilisation. Ce mode de financement n'aurait, par ailleurs, pas d'influence sur l'exercice des missions de l'agence, ni son contrôle.
Cependant, votre rapporteure spéciale estime que l'affectation de taxes à des opérateurs de l'Etat constitue une entorse à l'esprit de la LOLF et rejoint, sur ce point, la réflexion de votre rapporteur général sur le concept d'« agencisation de l'Etat » 21 ( * ) .
c) Les éléments relatifs à la consolidation des emplois des opérateurs
Un effort a également été effectué s'agissant de la consolidation des emplois des opérateurs pour lesquels la présentation des emplois en effectifs budgétaires a été abandonnée au profit d'une présentation en emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT). Tous les opérateurs sont désormais en mesure de fournir de données fiables s'agissant de la consolidation de ses emplois.
Consolidation des emplois des opérateurs du programme
(en ETPT)
|
Prévision 2007 |
Prévision 2008 |
|
|
Emplois (ETPT) rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère |
2.746 |
2.794 |
Source : projet annuel de performances pour 2008 de la présente mission
Le nombre d'emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère s'élève, pour 2008, à 2.794 emplois, en augmentation de 1,7 % par rapport à 2007, à périmètre constant (l'EFS et l'INTS, qui ne sont plus rattachés à la mission, comptaient 7.055 ETPT).
S'agissant du programme « Veille et sécurité sanitaires », les opérateurs qui bénéficient de postes supplémentaires sont les suivants :
- l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) pour laquelle les postes demandés en 2008 incluent la création de trois nouveaux postes dans le cadre du projet VEGA (3 ETPT) ;
- l'Agence de biomédecine (ABM) qui bénéficie comptera, pour 2008, 12 ETPT supplémentaires. La hausse des effectifs de l'ABM est liée à la montée en charge de l'agence qui se poursuit en 2008 (dispositif règlementaire, mission d'inspection, expertise et alerte) ;
- l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), dont l'augmentation des effectifs s'explique par la création de 13,3 ETPT dans le cadre du traitement des dossiers BIOCIDE et du programme européen INTARESE, ainsi que 5 ETPT, correspondant au recrutement, à mi-année 2008, de dix experts dans le cadre du plan santé au travail et trois experts dans le cadre du protocole REACH ;
- l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), pour lequel 17 ETPT ont été créés.
* 19 Rapport d'information n° 355 (2006-2007).
* 20 Rapport d'information n° 451 (2005-2006).
* 21 Rapport général n° 78 (2006-2007) du 23 novembre 2006, tome I, M. Philippe Marini, rapporteur général.