B. LA « JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO »
1. Une justification par nature satisfaisante pour les trois premiers programmes
La justification des crédits au premier euro n'appelle pas de commentaire particulier dans le cas des trois premiers programmes, constitués de dotations dont le taux de progression est fixé par la loi.
Les règles d'indexation des crédits des trois premiers programmes de la présente mission
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Règles d'indexation |
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119 Concours financiers aux communes et groupements de communes |
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01 Soutien aux projets des communes et groupements de communes |
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DGE |
Prévision de croissance de la FBCF des APU annexée au PLF |
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DDR |
Prévision de croissance de la FBCF des APU annexée au PLF |
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02 Dotation générale de décentralisation |
Croissance de la DGF |
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120 Concours financiers aux départements |
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01 Aides à l'équipement des départements |
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DDEC |
Comme la DGE |
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DGE |
Prévision de croissance de la FBCF des APU annexée au PLF |
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02 Dotation générale de décentralisation |
Croissance de la DGF |
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121 Concours financiers aux régions |
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01 Aides à l'équipement des régions = DRES |
Croissance de la DGE |
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02 Dotation générale de décentralisation |
Croissance de la DGF |
Source : code général des collectivités territoriales
2. Dans le cas du programme 122, une justification précise dans les documents transmis à votre rapporteur spécial
Dans le cas du programme 122 « Concours spécifiques et administration », la justification des crédits figurant dans le PAP demeure, selon votre rapporteur spécial, perfectible.
En effet, si l'indexation des crédits de l'action 03 « dotation générale de décentralisation » est inscrite dans la loi, les crédits demandés pour les deux autres actions, les actions 01 « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » (2.950.000 euros de crédits de paiement demandés pour 2008) et 02 « Administration des relations avec les collectivités territoriales » (1.855.295 euros de crédits de paiement demandés pour 2008) sont justifiés d'une manière qui ne permet pas de juger de leur bien-fondé.
Cependant, en réponse à une question posée par votre rapporteur spécial, le ministère de l'intérieur à transmis des informations détaillées, qui permettent de se faire une opinion plus précise.
Ces informations sont reproduites dans les tableaux ci-après. Ces tableaux présentent, en particulier, l'intérêt de rappeler le montant des crédits des années antérieures. Bien que la logique de la « justification au premier euro » implique de ne pas se focaliser sur les évolutions par rapport à l'année antérieure, il s'agit naturellement d'un élément d'appréciation important.
Ces tableaux permettent de mettre en évidence le caractère très contraint de la plupart de ces dépenses.
Ainsi, les dépenses de l'action « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales découlent de manière quasi-mécanique de la combinaison des mesures législatives relatives aux trois sous-actions (subventions aux communes minières, subventions aux communes en difficulté et reconstruction de ponts détruits par faits de guerre), et de la situation des communes concernées.
Quant à l'action « Administration des relations avec les collectivités territoriales », elle correspond, pour environ la moitié, aux dépenses d'informatique (1.355.000 euros d'AE et 785.000 euros de CP, sur un total de 2.275.295 euros d'AE et 1.855.295 euros de CP) 2 ( * ) . Le site Internet de la DGCL ne représente qu'une faible part de cette somme (60.000 euros de CP, uniquement en titre 3), les deux projets les plus coûteux étant le projet ACTES (aide au contrôle de légalité dématérialisé) et COLBERT, qui concernent respectivement le contrôle de légalité dématérialisé et la gestion de dotations, et doivent coûter chacun plusieurs centaines de milliers d'euros en 2008, en AE comme en CP. Dans le cas de COLBERT, le coût provient pour l'essentiel du projet COLBERT 2 départemental, qui, selon les termes du PAP, doit « assurer une plus grande fiabilité des échanges de données entre les préfectures et la DGCL grâce à un système garantissant l'absence de ruptures dans la chaîne informatique ».
La justification au premier euro du programme 122 : éléments fournis à votre rapporteur spécial, relatifs aux autorisations d'engagement
(en euros)
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Consommation |
Crédits demandés pour 2008 |
Justification succincte des crédits demandés |
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2005 |
2006 |
2007 (situation au 31/08/2007) |
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ACTION n° 01 : Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales |
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Subventions aux communes minières |
Pas d'AP avant 2006 |
604.521 |
0 |
600.000 |
Le calcul de l'aide à verser aux communes minières est effectué sur la base des coûts forfaitaires d'entretien réévalués sur la base de l'indice prévisionnel d'évolution des prix de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, fourni le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. 44 communes ont bénéficié de cette aide au titre de la gestion 2006, pour un montant total de 604.521 €. Le montant des crédits nécessaires pour 2008 est estimé à 600.000 € en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. |
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Subventions aux communes en difficulté |
Pas d'AP avant 2006 |
1.593.682 |
0 |
1.500.000 |
Des subventions exceptionnelles de fonctionnement peuvent être accordées par l'État aux communes en difficultés financières particulièrement graves à la suite de circonstances anormales. Ces aides attribuées sur arrêté conjoint des ministres de l'intérieur de l'outre-mer et des collectivités territoriales et du budget, des comptes publics et de la fonction publique ont vocation à favoriser la mise en place d'un plan de redressement et sont soumises à des conditions d'attribution prévues à l'article L. 2335-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). 12 communes ont bénéficié de cette aide en 2006 pour un montant total de 1 593 682 € en autorisation d'engagement et en crédits de paiement. Le montant des crédits pour 2008 est estimé à 1,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. |
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Reconstruction de ponts détruits par faits de guerre |
0 |
3.333 |
0 |
0 |
Le principe du financement par l'État du coût de reconstruction des ponts détruits par faits de guerre, posé par la loi du 28 octobre 1946 complétée par l'article 27 de la loi de finances rectificative du 3 août 1981, conduit l'État à subventionner des travaux de voirie de substitution dans la limite de 50% du coût de reconstruction à l'identique du pont détruit lorsque la collectivité avait renoncé à cette reconstruction. La loi de finances pour 2001 a établi une liste de 13 ponts jugés prioritaires et pour lesquels la reconstruction à l'identique est financée à 100% par l'État. Trois ponts sont encore en cours de reconstruction (pont de Fourneaux dans la Manche, pont de Niderviller en Moselle et pont de Thiennes dans le Pas-de-Calais). Les AE des ponts de Fourneaux et de Niderviller devraient être engagées au dernier trimestre 2007. Quant au pont de Thiennes, les AE ont été engagées en 2002 mais l'opération n'est pas encore soldée. |
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Autres subventions aux collectivités territoriales et organismes publics locaux (hors réserve parlementaire) |
2.136.768 |
2.996.960 |
2.063.013 |
0 |
En 2008, cette ligne budgétaire portera une opération subventionnée en 2003 au titre de la réserve parlementaire pour un montant total de 900 000 € en AE. Seuls 58 449 € de CP ont été consommés à ce titre jusqu'en 2006. Un montant de 450 000 € de CP est provisionné en 2008 pour couvrir cet engagement. |
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ACTION n° 02 : Administration des relations avec les collectivités territoriales |
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Fonctionnement courant de la direction générale des collectivités locales |
NC |
169.968 |
160.799 |
286.500 |
Le budget prévisionnel de fonctionnement courant de la direction générale des collectivités locales, hors pôle de Lyon, s'élève, pour 2008, à 286 500 €. Ces crédits couvrent les dépenses de fournitures de bureau, de maintenances diverses, de reprographie, d'affranchissement, de télécommunications, de missions et de documentation. Ce montant, rapporté aux effectifs travaillant au quotidien pour la DGCL, soit 201 ETPT environ, conduit à un ratio de 1 425 € par agent. Il tient compte des charges nouvelles correspondant notamment aux gratifications à verser aux étudiants accueillis chaque année à la DGCL en stage long et à la compensation de la suppression du dépôt légal que la DGCL ne peut supporter sur la base des seules économies structurelles réalisées par ailleurs. |
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Fonctionnement courant du Pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité |
NC |
NC |
228.185 |
240.195 |
Les moyens à allouer à la direction générale des collectivités locales en 2008 doivent tenir compte du transfert, depuis le 1 er janvier 2007, du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité implanté à Lyon du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » vers la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Compte tenu de la compétence nationale de cette structure, dont les effectifs sont passés de 10 à 18 agents, le budget prévisionnel du pôle s'établit à 240 195 € et recouvre les dépenses courantes (fournitures de bureau, maintenances diverses, reprographie, affranchissement, télécommunications, frais de missions et documentation), le coût de la location et de l'entretien des locaux ainsi que celui de la bureautique. |
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Production d'études |
NC |
162.307 |
18.770 |
115.900 |
Le département des études et des statistiques locales de la DGCL produit chaque année un certain nombre d'études. Pour 2008, seront notamment effectués les travaux suivants par des prestataires : saisie-contrôle des données comptables des 920 communes de plus de 10 000 habitants et des 100 départements, soit un total de 47 000 € pour ces deux études ; poursuite de la réalisation de l'observatoire des politiques territoriales (13 000 €), portant sur la fourniture de données cartographiées, l'ébergement et le développement du site internet (territoires.gouv.fr/zonages). |
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Fonctionnement d'organismes nationaux relatifs aux collectivités territoriales |
NC |
121.970 |
84.763 |
188.000 |
La DGCL assure le secrétariat des organismes nationaux relatifs aux collectivités territoriales et en supporte les frais de fonctionnement. Huit instances sont concernées, pour un montant de 188 000 €. Il s'agit : du conseil supérieur de la fonction publique territoriale ; du conseil national de la formation des élus locaux ; de la commission de déontologie compétente pour la fonction publique territoriale ; de la commission d'assimilation des diplômes européens ; de la commission d'appel à la reconnaissance de l'expérience professionnelle ; de la commission consultative des polices municipales ; du conseil national des opérations funéraires. La DGCL assure également le secrétariat du CFL et perçoit à ce titre un fond de concours (crédits hors LFI). |
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Programme de publications de la direction générale des collectivités locales |
NC |
261.342 |
124.716 |
233.700 |
La direction générale des collectivités locales a notamment pour mission de diffuser de la documentation, des études et des statistiques portant sur les collectivités locales. La collection statistiques et finances locales, publiée par la DGCL, est composée de 13 titres. Dix présentent des analyses des budgets primitifs et des comptes administratifs des régions, départements, communes et de leurs groupements. Le guide budgétaire communal, départemental et régional actualisé à partir des dispositions de la loi de finances initiale la plus récente est publié en début d'année. Les autres publications viennent compléter l'information des élus locaux sur des thématiques ponctuelles ou des synthèses d'actualité. Les crédits sollicités sont destinés à couvrir l'ensemble des coûts de réalisation de ces publications (édition, tirage à plusieurs milliers d'exemplaires et frais de routage). |
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Equipement courant des agents |
NC |
106.829 |
1.040 |
106.000 |
Hors pôle de Lyon, l'équipement courant des agents (travaux de rénovation des bureaux, matériels, bureautique, ...) s'élève à 106 000 €, soit en moyenne environ 527 € par agent travaillant au quotidien pour la DGCL. |
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Dépenses d'informatique |
NC |
1.305.682 |
260.246 |
1.355.000 |
Les dépenses d'informatique concernent plusieurs projets et se répartissent entre le titre 3 (230 000 € en AE et 390 000 € en CP) et le titre 5 (875 000 € en AE et 395 000 € en CP). Le projet ACTES (aide au contrôle de légalité dématérialisé) mobilisera 275 000 € en AE et CP pour mener à bien les opérations suivantes : maintenance corrective et évolutive de l'application (175 000 € en titre 5) ; dépenses de matériels destinés à accroître la capacité d'accueil de la plate-forme (100 000 € en titre 3). 250 000 € en AE et 170 000 € en CP sont prévus pour financer sur 2008 le développement du module expert de contrôle budgétaire de l'application ACTES. Le développement de la V3 de l'application Colbert départemental est également prévu, pour un montant de 430 000€ d'AE. |
La justification au premier euro du programme 122 : éléments fournis à votre rapporteur spécial, relatifs aux crédits de paiement
(en euros)
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Consommation |
Crédits demandés pour 2008 |
Justification succincte des crédits demandés |
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2005 |
2006 |
2007 (situation au 31/08/2007) |
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ACTION n° 01 : Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales |
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Subventions aux communes minières |
229.781 |
604.521 |
41.705 |
600 000 |
Le calcul de l'aide à verser aux communes minières est effectué sur la base des coûts forfaitaires d'entretien réévalués sur la base de l'indice prévisionnel d'évolution des prix de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, fourni le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. 44 communes ont bénéficié de cette aide au titre de la gestion 2006, pour un montant total de 604 521 €. Le montant des crédits nécessaires pour 2008 est estimé à 600 000 € en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. |
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Subventions aux communes en difficulté |
2.515.000 |
1.593.682 |
0 |
1.500.000 |
Des subventions exceptionnelles de fonctionnement peuvent être accordées par l'État aux communes en difficultés financières particulièrement graves à la suite de circonstances anormales. Ces aides attribuées sur arrêté conjoint des ministres de l'intérieur de l'outre-mer et des collectivités territoriales et du budget, des comptes publics et de la fonction publique ont vocation à favoriser la mise en place d'un plan de redressement et sont soumises à des conditions d'attribution prévues à l'article L. 2335-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). 12 communes ont bénéficié de cette aide en 2006 pour un montant total de 1 593 682 € en autorisation d'engagement et en crédits de paiement. Le montant des crédits pour 2008 est estimé à 1,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. |
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Reconstruction de ponts détruits par faits de guerre |
93.974 |
209.930 |
0 |
400.000 |
Le principe du financement par l'État du coût de reconstruction des ponts détruits par faits de guerre, posé par la loi du 28 octobre 1946 complétée par l'article 27 de la loi de finances rectificative du 3 août 1981, conduit l'État à subventionner des travaux de voirie de substitution dans la limite de 50% du coût de reconstruction à l'identique du pont détruit lorsque la collectivité avait renoncé à cette reconstruction. La loi de finances pour 2001 a établi une liste de 13 ponts jugés prioritaires et pour lesquels la reconstruction à l'identique est financée à 100% par l'État. Trois ponts sont encore en cours de reconstruction (pont de Fourneaux dans la Manche, pont de Niderviller en Moselle et pont de Thiennes dans le Pas-de-Calais). Les AE des ponts de Fourneaux et de Niderviller devraient être engagées au dernier trimestre 2007. Quant au pont de Thiennes, les AE ont été engagées en 2002 mais l'opération n'est pas encore soldée. |
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Autres subventions aux collectivités territoriales et organismes publics locaux (hors réserve parlementaire) |
898.832 |
2.394.144 |
1.600.165 |
450.000 |
En 2008, cette ligne budgétaire portera une opération subventionnée en 2003 au titre de la réserve parlementaire pour un montant total de 900 000 € en AE. Seuls 58 449 € de CP ont été consommés à ce titre jusqu'en 2006. Un montant de 450 000 € de CP est provisionné en 2008 pour couvrir cet engagement. |
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ACTION n° 02 : Administration des relations avec les collectivités territoriales |
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Fonctionnement courant de la direction générale des collectivités locales |
NC |
155.055 |
145.434 |
286.500 |
Le budget prévisionnel de fonctionnement courant de la
direction générale des collectivités locales, hors
pôle de Lyon, s'élève, pour 2008, à 286 500 €.
Ces crédits couvrent les dépenses de fournitures de bureau, de
maintenances diverses, de reprographie, d'affranchissement, de
télécommunications, de missions et de documentation.
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Fonctionnement courant du Pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité |
NC |
NC |
128.764 |
240.195 |
Les moyens à allouer à la direction générale des collectivités locales en 2008 doivent tenir compte du transfert, depuis le 1 er janvier 2007, du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité implanté à Lyon du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » vers la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Compte tenu de la compétence nationale de cette structure, dont les effectifs sont passés de 10 à 18 agents, le budget prévisionnel du pôle s'établit à 240 195 € et recouvre les dépenses courantes (fournitures de bureau, maintenances diverses, reprographie, affranchissement, télécommunications, frais de missions et documentation), le coût de la location et de l'entretien des locaux ainsi que celui de la bureautique. |
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Production d'études |
NC |
95.807 |
18.770 |
115.900 |
Le département des études et des statistiques locales de la DGCL produit chaque année un certain nombre d'études. Pour 2008, seront notamment effectués les travaux suivants par des prestataires : saisie-contrôle des données comptables des 920 communes de plus de 10 000 habitants et des 100 départements, soit un total de 47 000 € pour ces deux études ; poursuite de la réalisation de l'observatoire des politiques territoriales (13 000 €), portant sur la fourniture de données cartographiées, l'ébergement et le développement du site internet (territoires.gouv.fr/zonages). |
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Fonctionnement d'organismes nationaux relatifs aux collectivités territoriales |
NC |
121.970 |
84.733 |
188.000 |
La DGCL assure le secrétariat des organismes nationaux relatifs aux collectivités territoriales et en supporte les frais de fonctionnement. Huit instances sont concernées, pour un montant de 188 000 €. Il s'agit : du conseil supérieur de la fonction publique territoriale ; du conseil national de la formation des élus locaux ; de la commission de déontologie compétente pour la fonction publique territoriale ; de la commission d'assimilation des diplômes européens ; de la commission d'appel à la reconnaissance de l'expérience professionnelle ; de la commission consultative des polices municipales ; du conseil national des opérations funéraires. La DGCL assure également le secrétariat du CFL et perçoit à ce titre un fond de concours (crédits hors LFI). |
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Programme de publications de la direction générale des collectivités locales |
NC |
253.881 |
89.952 |
233.700 |
La direction générale des collectivités locales a notamment pour mission de diffuser de la documentation, des études et des statistiques portant sur les collectivités locales. La collection statistiques et finances locales, publiée par la DGCL, est composée de 13 titres. Dix présentent des analyses des budgets primitifs et des comptes administratifs des régions, départements, communes et de leurs groupements. Le guide budgétaire communal, départemental et régional actualisé à partir des dispositions de la loi de finances initiale la plus récente est publié en début d'année. Les autres publications viennent compléter l'information des élus locaux sur des thématiques ponctuelles ou des synthèses d'actualité. Les crédits sollicités sont destinés à couvrir l'ensemble des coûts de réalisation de ces publications (édition, tirage à plusieurs milliers d'exemplaires et frais de routage). |
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Equipement courant des agents |
NC |
86.030 |
0 |
106.000 |
Hors pôle de Lyon, l'équipement courant des agents (travaux de rénovation des bureaux, matériels, bureautique, ...) s'élève à 106 000 €, soit en moyenne environ 527 € par agent travaillant au quotidien pour la DGCL. |
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Dépenses d'informatique |
NC |
1.016.450 |
15.492 |
785.000 |
Les dépenses d'informatique concernent plusieurs projets et se répartissent entre le titre 3 (230 000 € en AE et 390 000 € en CP) et le titre 5 (875 000 € en AE et 395 000 € en CP). Le projet ACTES (aide au contrôle de légalité dématérialisé) mobilisera 275 000 € en AE et CP pour mener à bien les opérations suivantes : maintenance corrective et évolutive de l'application (175 000 € en titre 5) ; dépenses de matériels destinés à accroître la capacité d'accueil de la plate-forme (100 000 € en titre 3). 250 000 € en AE et 170 000 € en CP sont prévus pour financer sur 2008 le développement du module expert de contrôle budgétaire de l'application ACTES. Le développement de la V3 de l'application Colbert départemental est également prévu, pour un montant de 430 000€ d'AE et de 30 000 € de CP. |
Source : réponse du ministère de l'intérieur à une question de votre rapporteur spécial
* 2 Les autres dépenses ne semblent pas appeler de commentaire particulier. Tel est notamment le cas des dépenses de fonctionnement courant, dont le montant par agent paraît modeste, et qui au demeurant varient peu d'une année sur l'autre. Les dépenses relatives au fonctionnement courant de la DGCL devraient certes augmenter de manière significative, mais il est indiqué que cette augmentation provient « des charges nouvelles correspondant notamment aux gratifications à verser aux étudiants accueillis chaque année à la DGCL en stage long et à la compensation de la suppression du dépôt légal que la DGCL ne peut supporter sur la base des seules économies structurelles réalisées par ailleurs ». Les dépenses correspondant à la production d'études et au programme de publications de la DGCL (350.000 euros), elles aussi stables d'une année sur l'autre, semblent difficilement compressibles.