EXAMEN DE L'ARTICLE 48 RATTACHÉ À LA MISSION
ARTICLE 48 Création d'un fonds de solidarité en faveur des départements, communes et groupements de communes de métropole touchés par des catastrophes naturelles
Commentaire : le présent article propose de créer un fonds de solidarité destiné à contribuer à la réparation des dommages subis par les collectivités territoriales de métropole en cas de catastrophes naturelles n'étant pas d'une ampleur suffisante pour justifier la mise en oeuvre de la solidarité nationale.
I. LE DROIT ACTUEL
Trois systèmes permettent aujourd'hui aux collectivités territoriales d'obtenir des dédommagements en cas de dégâts causés par des catastrophes naturelles.
A. LA LOI RELATIVE À L'INDEMNISATION DES VICTIMES DE CATASTROPHES NATURELLES COUVRE LES BIENS ASSURÉS
La loi du 13 juillet 1982 6 ( * ) relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles a mis en place un dispositif original qui permet l'indemnisation des dégâts causés aux bien faisant l'objet d'un contrat d'assurance 7 ( * ) , même lorsque ces dégâts trouvent leur origine dans des événements naturels qui ne peuvent traditionnellement pas être assurés. Pour cela, l'état de catastrophe naturelle doit avoir été constaté par un arrêté interministériel qui détermine les zones et périodes de la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci.
Ces dispositions ne concernent donc que les biens assurés , l'objectif étant de les protéger en cas de circonstances non assurables (inondations, séismes, etc.). Les collectivités territoriales peuvent donc bénéficier de ce régime si elles ont souscrit des contrats d'assurance sur leurs biens.
B. LE PROGRAMME « CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION » COUVRE, DANS CERTAINS CAS, LES BIENS NON ASSURÉS
Le programme 122 « Concours spécifiques et administration » de la présente mission a notamment pour objectif d'aider les collectivités territoriales en situation financière particulièrement grave, du fait, entre autres, de catastrophes naturelles. Sa mise en oeuvre résulte d'un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et de celui du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Les aides qu'il apporte sont en général liées à la mise en oeuvre de la solidarité nationale, c'est-à-dire aux cas où la catastrophe cause des dégâts majeurs ou est d'une ampleur telle que de nombreuses collectivités territoriales sont touchées .
Plus précisément, c'est l'action « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » qui regroupe les subventions accordées par l'Etat aux collectivités territoriales en cas de difficultés financières particulièrement graves résultant de circonstances anormales , notamment de catastrophes naturelles. Cette action était dotée en loi de finances initiale pour 2007 de 136,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 127,5 millions d'euros en crédits de paiement.
Toutefois, en cas de catastrophes naturelles, le montant des indemnisations dépasse souvent largement ces montants prévisionnels. Ainsi, en 2006, les montants définitifs ont été de 251,8 millions d'euros en AE et de 228,3 millions d'euros en CP. Ces enveloppes de crédits supplémentaires sont alors ouvertes par décrets d'avance ou en loi de finances rectificative .
Une part des crédits destinés à l'indemnisation des collectivités territoriales n'est ainsi pas inscrite dans le projet de loi de finances initiale dans la mesure où ces subventions dépendent de catastrophes naturelles qui sont par nature imprévisibles.
Le mécanisme d'indemnisation est lourd puisqu'il nécessite l'intervention de la direction générale des collectivités locales, qui recense la nature des dégâts, un arbitrage ministériel et enfin une mission interministérielle d'inspections générales qui arrête le montant précis des dégâts.
C. LES BIENS DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER SONT COUVERTS PAR UN FONDS SPÉCIFIQUE
Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer » inclut le fonds de secours de l'outre-mer , qui a notamment pour objet d'apporter une aide aux collectivités territoriales d'outre-mer ayant subi des dommages sur des infrastructures et équipements non assurables .
Son montant prévu par le présent projet de loi de finances est de 1,6 million d'euros en AE et en CP. Ses dépenses sont toutefois aussi fréquemment financées par des décrets d'avance comme ce fut le cas en octobre dernier pour l'indemnisation des dégâts causés en Martinique et en Guadeloupe par le cyclone Dean.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose la création d'un fonds spécifique pour aider les communes, leurs groupements et les départements de métropole en cas de dommages causés par des événements climatiques ou géologiques . Il modifie pour ce faire le code général des collectivités territoriales en y insérant un article L. 1613-6 qui prévoit un système d'indemnisation dont les modalités précises devront être définies par décret en Conseil d'Etat .
Un objectif du dispositif est d'indemniser les dégâts qui ne peuvent pas l'être actuellement au regard du droit applicable. Ainsi, il a pour fonction de permettre une indemnisation dans les cas où les dégâts causés sont graves pour les collectivités concernées mais ne sont pas d'une ampleur suffisante pour que soit mise en oeuvre la solidarité nationale . Un autre objectif est de créer un dispositif moins lourd et donc une indemnisation des collectivités territoriales plus rapide.
Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le dispositif vise uniquement les dégâts causés aux biens non assurables . Ce n'est pas explicitement indiqué dans le texte proposé pour le présent article parce que la notion juridique de « bien non assurable » n'est pas précisément définie. En pratique, cette notion correspond aux biens, tels que la voirie, que les collectivités ne peuvent assurer du fait du coût que cela impliquerait pour elles. Le décret en Conseil d'Etat devra donc notamment établir la liste exhaustive des biens qui ne sont pas assurés pour cause de défaut du marché ou de coûts d'assurance trop élevés (routes, ouvrages d'arts, stations d'épuration, réseaux d'assainissement, etc.).
Cette précision explique d'ailleurs que les régions ne soient pas éligibles à ce nouveau dispositif puisque l'exposé des motifs indique qu'elles n'ont pas la propriété des biens non assurables qui seront listés par ce décret en Conseil d'Etat. Le décret précisera par ailleurs également les règles d'établissement du montant des indemnisations.
Enfin, le dispositif exclut les collectivités territoriales d'outre-mer , du fait qu'elles peuvent déjà bénéficier d'un système d'indemnisation au travers du fonds de secours pour l'outre-mer.
Le fonds serait financé par des prélèvements sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) . Ce prélèvement serait de 20 millions d'euros en 2008 puis, à partir de 2009, évoluerait au même rythme que la dotation globale de fonctionnement (DGF) . Toutefois, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le montant de ce prélèvement devrait faire l'objet d'une « clause de rendez-vous » afin éventuellement d'être réajusté en fonction des besoins constatés lors de la mise en oeuvre du dispositif.
Enfin, sur la forme, les nouvelles dispositions législatives concernant ce fonds seraient introduites dans le code général des collectivités territoriales, au sein du chapitre intitulé jusqu'à maintenant « Dotation globale de fonctionnement » qui serait désormais intitulé « Dotation globale de fonctionnement et autres dotations ». Il serait, par ailleurs, divisé en deux sections, la première traitant de la « dotation globale de fonctionnement » et la seconde du « fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles ».
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le dispositif proposé par le présent article a l'avantage de permettre aux collectivités territoriales de faire face aux aléas climatiques et géologiques lorsque ceux-ci les affectent gravement, même lorsqu'il n'est pas fait appel à la solidarité nationale. Ce dispositif permettra, notamment, de mettre en oeuvre les indemnisations avec suffisamment de célérité pour que les collectivités victimes de catastrophes naturelles ne se retrouvent pas dans une situation financière difficile. Par ailleurs, le fait que le financement de ce fonds soit prélevé sur la DCTP permet de financer la mesure sans coût supplémentaire .
Toutefois, il convient de noter que les communes bénéficiaires de la DCTP verront mécaniquement leur dotation globale réduite de 20 millions d'euros supplémentaires en 2008. Par ailleurs, on peut relever que la DCTP est évaluée à 824 millions d'euros pour 2008 dans le présent projet de loi de finances contre 1,06 milliard d'euros en 2007.
Un point semble toutefois pouvoir être amélioré. L'exclusion explicite des régions du dispositif proposé peut sembler paradoxale si elles ne sont de toute façon pas concernées par la liste des biens indemnisables établie par décret en Conseil d'Etat. Il semble donc opportun de prévoir l'inclusion des régions dans le dispositif général afin de couvrir les éventuels cas qui pourraient survenir. Elles ne seront pas concernées si le décret en Conseil d'Etat établit une liste de biens dont elles ne sont pas propriétaires.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 6 Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles.
* 7 Voir article L. 125-1 du code des assurances.