Projet de loi de finances pour 2008 : Enseignement scolaire

CHAPITRE III : OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES

Les développements qui suivent sont pour objectif de compléter, par des remarques thématiques propres aux différents programmes, les commentaires transversaux effectués ci-dessus.

I. PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ »

A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

Le programme 140 « Enseignement public du premier degré » rassemble 28,1 % des crédits du programme, dont 99,5 % sont des dépenses de personnel. Le tableau ci-dessous présente la ventilation des crédits par action.

Présentation par action des crédits de paiement demandés pour 2008
Numéro et intitulé de l'action/sous action		Titre 2 Dépenses de personnel	Titre 3 Dépenses de fonctionnement	Titre 6 Dépenses d'intervention	Total pour 2008
01	Enseignement pré-élémentaire	4.151.989.486	5.571.200		4.157.560.686
02	Enseignement élémentaire	7.928.216.684	34.608.988	1.061.360	7.963.887.032
03	Besoins éducatifs particuliers	1.455.392.950	6.243.862		1.461.636.812
04	Formation des personnels enseignants	701.697.962	16.826.000		718.523.962
05	Remplacement	1.356.302.370			1.356.302.370
06	Pilotage et encadrement pédagogique	864.607.165	6.000.000		870.607.165
07	Personnels en situations diverses	132.161.998			132.161.998
Totaux		16.590.368.615	69.250.050	1.061.360	16.660.680.025
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2008 - projet annuel de performances « Enseignement scolaire »

B. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Ecole maternelle : votre rapporteur spécial a demandé, en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête à la Cour des comptes.

L'importance de l'école maternelle dans la réussite scolaire a été récemment soulignée par un rapport du Haut Conseil de l'Education (HCE) ^{11 ( * )} .

S'il n'appartient à votre rapporteur spécial de juger de la pertinence de programmes et des méthodes d'enseignement, il est néanmoins légitime qu'il s'intéresse à l'organisation de l'enseignement pré-élémentaire, aux moyens accordés, à la répartition de ces moyens, aux résultats.

L'école pré-élémentaire revêt un statut particulier. En effet, non obligatoire, l'enseignement pré-élémentaire n'en reste pas moins une obligation à la charge de l'Etat qui doit accueillir au sein du système scolaire les enfants à partir de l'âge de trois ans. En outre, depuis quelques années, la scolarisation d'enfants âgés de moins de deux ans ajoute une nouvelle dimension à l'enseignement pré-élémentaire en remettant en cause son périmètre.

Le PLF 2008 prévoit d'attribuer 4,16 milliards d'euros à l'enseignement pré-élémentaire et d'y affecter 84.343 emplois ETPT. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la manière dont est déterminé le montant alloué à l'enseignement pré-élémentaire et les critères qui prévalent à la répartition des moyens dans chaque académie. Outre l'évolution de ces critères dans le temps, votre rapporteur spécial se demande dans quelle mesure la construction des budgets de l'école pré-élémentaire, scolarité peut prendre en compte les nécessités de l'enseignement élémentaire ou certaines logiques territoriales, et les conséquences qui en résultent en termes d'équité inter-régionale. La scolarisation des enfants âgés de moins de trois ans soulève également de nombreuses questions que ce soit au niveau des moyens demandés ou de la délimitation entre la politique familiale et la politique scolaire.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial relève que « la lisibilité » de l'école maternelle dans le nouveau cadre de la LOLF est insuffisante. En effet, les projets annuels de performances, comme les rapports annuels de performances, ne comprennent aucun indicateur sur l'école maternelle, ce qui est regrettable à l'heure où plusieurs experts mettent en avant son rôle crucial.

Au regard de ces interrogations et de ces constats, votre rapporteur spécial a souhaité confier à la Cour des comptes une enquête sur l'enquête maternelle en vertu de l'article 58-2° de la LOLF.

2. Ecole primaire : votre rapporteur spécial s'inquiète de l'absence de décret concernant la mise en oeuvre de l'article 86 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

L'organisation de l'enseignement primaire en milieu rural revêt une dimension particulière car elle associe de manière très étroite les communes et les écoles.

Afin de faciliter cette mise en synergie, le législateur a ouvert, dans le cadre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, la possibilité de créer, à titre expérimental, des établissements publics d'enseignement primaire (EPEP) ^{12 ( * )} . Cette structure juridique associerait les élus, les acteurs et les usagers de l'enseignement, permettant ainsi une coordination de leur action aussi bien dans le cadre du temps scolaire que dans l'accueil périscolaire.

Toutefois, en l'absence de décret d'application, la création à titre expérimental de ces établissements n'est toujours pas possible, plus de 3 ans après la promulgation de la loi. Le projet de décret qui avait reçu un avis favorable du Conseil d'Etat en début d'année 2007 a fait l'objet d'un avis négatif de la part du HCE. Le ministère poursuit actuellement les négociations avec les représentants du monde syndical, dont les critiques se focalisent essentiellement sur la composition du conseil d'administration et le statut fonctionnel du directeur

Votre rapporteur spécial regrette cette situation pour plusieurs raisons :

- d'une part, il existe des établissements et des communes qui sont prêts à engager cette expérimentation, témoignant, si besoin était, de la pertinence de la disposition ;

- d'autre part, il considère que le statut juridique de l'école primaire est une question sur laquelle il est nécessaire d'évoluer, et qu'à ce titre, l'expérimentation des EPEP peut apporter des éléments intéressants. Mettre fin à la « transparence » de l'école primaire implique notamment de doter celle-ci d'un « vrai » chef d'établissement, reconnu, à même d'animer une équipe pédagogique et de piloter son établissement. L'association d'élus locaux dans le conseil d'administration, comme le propose l'EPEP, apparaît à votre rapporteur spécial « de bon sens » tant il est vrai que la relation, notamment en zone rurale, entre écoles et communes est forte.

Cette association apparaît aujourd'hui d'autant plus pertinente que l'organisation de l'accueil périscolaire et, l'articulation entre celui-ci et le temps scolaire, font l'objet d'une attention croissante de la part du ministère.

Votre rapporteur spécial souhaite en conséquence obtenir de la part du ministre des précisions sur cette question.

* ¹¹ L'école primaire, bilan des résultats de l'Ecole-2007, Haut Conseil de l'Education.

* ¹² Article 86 de la loi n° 2004-809 : « Les é tablissements publics de coopération intercommunale ou plusieurs communes d'un commun accord, ou une commune, peuvent, après avis des conseils des écoles concernées et accord de l'autorité académique, mener, pour une durée maximum de cinq ans, une expérimentation tendant à créer des établissements publics d'enseignement primaire. Dans le respect des dispositions des articles L. 211-1 et L. 411-1 à L. 411-3 du code de l'éducation, les statuts de ces établissements sont adoptés par délibération, après accord du représentant de l'Etat. Le conseil d'administration de l'établissement comprend des représentants des collectivités territoriales, des enseignants et des parents. Un décret en Conseil d'Etat détermine les règles d'organisation et de fonctionnement de cet établissement ainsi que les modalités d'évaluation des résultats de l'expérimentation ».