Projet de loi autorisant l'adhésion au deuxième protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, visant à abolir la peine de mort

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Rapport n° 342 (2006-2007) de Mme Monique CERISIER-ben GUIGA , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 21 juin 2007

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N° 342

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 juin 2007

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l' adhésion au deuxième protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques , visant à abolir la peine de mort ,}

Par Mme Monique CERISIER-ben GUIGA,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 278 (2006-2007)

Droits de l'homme et libertés publiques.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La loi constitutionnelle du 23 février dernier ajoute au titre VII de la Constitution un article 66-1 ainsi rédigé : « Nul ne peut être condamné à la peine de mort ».

L'introduction, dans la loi fondamentale française, de cette disposition, permet à notre pays de ratifier plusieurs engagements internationaux prohibant la peine capitale.

C'est notamment le cas du deuxième protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, visant à abolir la peine de mort, élaboré par l'Organisation des Nations Unies.

I- LE PACTE INTERNATIONAL DE L'ONU RELATIF AUX DROITS CIVILS ET POLITIQUES, PROTÈGE LE DROIT À LA VIE, SANS EXCLURE LA PEINE DE MORT

L'Assemblée générale des Nations-Unies a élaboré ce pacte en 1966, et il est entré en vigueur en 1976. La France n'y a adhéré qu'en 1989.

Ce long délai tient à la volonté de note pays de s'assurer que ce Pacte était compatible avec sa législation interne, et d'émettre les réserves requises.

La France voulait également s'assurer de la compatibilité entre ce Pacte et la Convention européenne des Droits de l'homme, car l'énoncé des droits dans ces deux textes était différent.

Le Pacte dispose, dans son paragraphe 6, que « le droit à la vie est inhérent à la personne humaine. Il est protégé par la loi. Nul ne peut être arbitrairement privé de la vie ». A ce stade, l'affirmation du droit à la vie n'entraîne donc pas l'impossibilité pour les Etats d'y mettre un terme par une peine dûment motivée.

Adopté par l'Assemblée générale de l'ONU du 16 décembre 1966, ce Pacte vise à rendre plus explicites les obligations imposées aux Etats par la Charte des Nations Unies, notamment en matière de respect effectif des droits et libertés de l'homme.

Ce Pacte institue en particulier, dans sa quatrième partie, un « Comité des droits de l'homme », composé de 18 membres, chargé de suivre l'application de ses dispositions.

Le fonctionnement insatisfaisant de ce Comité a conduit à sa réforme, en 2006.

Ses travaux ont, en effet, conduit à passer sous silence une part importante des atteintes aux droits de l'homme, lorsqu'elles étaient commises dans des Etats qui avaient la capacité d'exercer sur lui des pressions, plus ou moins occultes.

Une résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies du 15 mars 2006 lui a donc substitué le Conseil des droits de l'homme, dont la mise en place est, d'ailleurs, très laborieuse. Le sort des experts indépendants qui sont mandatés par l'ONU pour enquêter sur des thèmes ou des pays est ainsi très débattu, car ils constituent une source de fiabilité nouvelle pour cette instance, et sont donc mal acceptés par certains Etats.

Au terme d'une négociation serrée, les 47 membres du Conseil sont parvenus à un accord sur les règles de fonctionnement. Cet accord finalisé à la toute fin de la période limite fixée par l'Assemblée générale de l'ONU, le 18 juin 2007 à minuit, a été obtenu grâce à la suppression des deux experts indépendants affectés au suivi des situations prévalant en Biélorussie, et à Cuba. ^{1 ( * )}

Par ailleurs, le premier protocole facultatif au Pacte permet la saisine du Comité des droits de l'homme par tout individu prétendant être victime d'une violation de l'un quelconque des droits énoncés dans le Pacte, une fois épuisées toutes autres voies de recours internes disponibles.

La France a ratifié ce premier protocole, qui est entré en vigueur sur notre territoire en 1984.

II- LA RÉDACTION INITIALE DE CE PACTE A ÉTÉ COMPLÉTÉE PAR DEUX PROTOCOLES FACULTATIFS, DONT LE DEUXIÈME PROHIBE LA PEINE DE MORT

C'est en 1989 qu'a été élaboré le deuxième protocole facultatif qui dispose, dans son article 1 ^er que « 1. Aucune personne relevant de la juridiction d'un Etat partie au présent Protocole ne sera exécutée. 2. Chaque Etat-partie prendra toutes les mesures voulues pour abolir la peine de mort dans le ressort de sa juridiction. »

Ce Protocole, une fois ratifié par un Etat, ne peut plus être dénoncé par lui : il s'agit donc là d'un engagement définitif sur lequel il est impossible de revenir ultérieurement.

La seule réserve admise par ce texte est contenue dans son article 2, et porte sur la possibilité donnée aux Etats de continuer à prévoir l'application de la peine de mort « en temps de guerre, à la suite d'une condamnation pour un crime de caractère militaire, d'une gravité extrême, commis en temps de guerre. »

L'Etat formulant cette réserve doit alors communiquer au Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies les dispositions pertinentes de sa législation interne qui s'appliquent en temps de guerre.

La formulation d'une telle réserve implique que l'Etat auteur doit notifier au Secrétaire général de l'ONU la proclamation, ou la levée, de l'état de guerre sur son territoire.

La France n'a pas l'intention de formuler une telle réserve. Elle n'en aura d'ailleurs bientôt plus la capacité, puisqu'elle s'apprête à ratifier le texte élaboré sous l'égide du Conseil de l'Europe, qui prohibe tout rétablissement de la peine capitale, y compris en temps de guerre. C'est pourquoi ces textes sont complémentaires.

Par ailleurs, le texte de l'ONU a une portée universelle. Ouvert aux 160 Etats, dont la France, qui ont rejoint le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Deuxième protocole facultatif a été rejoint par 60 Etats participants, dont 35 l'ont seulement signé, mais pas encore ratifié.

Sur ces 60 Etats, seuls l'Azerbaïdjan, la Grèce et la Moldavie ont exprimé la réserve de maintien de la peine de mort en temps de guerre.

Le deuxième protocole facultatif maintient le droit ouvert par le premier Protocole, pour un individu, de saisir le Conseil des droits de l'homme. En revanche, il refuse, dans son article 4, qu'un Etat-partie saisisse ce Conseil sur une mauvaise application éventuelle du protocole par un autre Etat-partie. Ainsi, le Conseil n'est pas constitué comme une instance supplémentaire de régulation entre Etats.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du 20 juin 2007.

Après avoir décrit l'historique et le contenu du texte, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur, a conclu à l'adoption du deuxième protocole.

Suivant ces conclusions, la commission a adopté le projet de loi.

PROJET DE LOI

Article unique

Est autorisée l'adhésion au deuxième protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, visant à abolir la peine de mort, adopté à New York le 15 décembre 1989, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{2 ( * )}

ANNEXE N° 1 - ÉTUDE D'IMPACT3 ( * )

Les adaptations de droit interne nécessaires à l'introduction du deuxième protocole facultatif ont été apportées par la révision constitutionnelle de février 2007.

ANNEXE N° 2 - RÉSOLUTION DE L'ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DE L'ONU ÉTABLISSANT LE CONSEIL DES DROITS DE L'HOMME

16. Décide en outre que le Conseil réexaminera ses activités et son fonctionnement cinq ans après sa création, et lui en rendra compte.

72è séance plénière - 15 mars 2006

ANNEXE N° 3 - PROCÉDURES SPÉCIALES ASSUMÉES PAR LE CONSEIL DES DROITS DE L'HOMME - JANVIER 2006

* ¹ On trouvera en Annexe n° 3 la liste des mandats confiés à des experts indépendants, antérieurement à l'accord du 18 juin 2007.

* ² Voir le texte annexé au document Sénat n° 278 (2006-2007).

* ³ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.