B. LA RÉPONSE DU PROJET DE LOI : UNE SOLUTION PROGRESSIVE VERS LA COLLÉGIALITÉ DE L'INSTRUCTION
Le projet de loi initial prévoit la création dans certains tribunaux de grande instance de pôles de l'instruction regroupant les juges d'instruction. Ces pôles seraient seuls compétents pour connaître, d'une part, des informations en matière criminelle et, d'autre part, des informations faisant l'objet d'une cosaisine (article premier).
Les modalités de la cosaisine sont précisées par l'article 2 du projet de loi. Si le critère de la cosaisine demeure la complexité ou la gravité de l'affaire, la procédure est toutefois profondément modifiée afin de permettre, le cas échéant, le dessaisissement, en cours de procédure , du juge initialement saisi, nonobstant son désaccord . Les nouvelles règles relatives à la cosaisine devraient entrer en vigueur avant le premier jour du neuvième mois suivant la publication de la loi.
L'Assemblée nationale a complété, à l'initiative de sa commission des lois, ce dispositif afin d'instituer la collégialité de l'instruction (article 1 er bis A à 1 er bis E) dans un délai de cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi (article 16). Cette collégialité s'imposerait pour les actes les plus importants de l'instruction (mise en examen, octroi du statut de témoin assisté, placement sous contrôle judiciaire, saisine du juge des libertés et de la détention, mise en liberté d'office, avis de fin d'information, ordonnances de règlement et de non lieu).
Les autres décisions seraient déléguées au juge d'instruction. Contrairement aux préconisations de la commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau, le juge des libertés et de la détention serait maintenu et sa compétence, pour décider du placement en détention provisoire, préservée.
Les députés ont souhaité fixer un objectif que d'aucuns ne manqueront pas de trouver bien lointain et, de ce fait, incertain. Dans cette perspective, la mise en place plus rapide des pôles et de la cosaisine doivent être considérées comme une première étape .
Lors de son audition par votre commission, le 18 janvier dernier, le garde des sceaux, M. Pascal Clément a relevé que la collégialité impliquerait la mobilisation d'importantes ressources humaines qu'il a évaluées à 240 magistrats et 400 fonctionnaires de greffe supplémentaires.
C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : ASSOUPLIR LE PRINCIPE ; PRÉCISER LES MODALITÉS
La mise en place des pôles de l'instruction suscite de réelles inquiétudes des avocats. Ainsi, M. Franck Natali, président de la conférence des Bâtonniers, a attiré l'attention de votre rapporteur, d'une part, sur le risque d'éloignement de la justice pénale dont pâtirait non seulement les prévenus mais aussi les victimes et, d'autre part, sur la complexité procédurale des nouvelles règles en particulier pour délimiter les compétences respectives des juridictions.
Il convient de rappeler cependant que la constitution de pôles de l'instruction ne mettrait pas en cause le maintien d'un juge d'instruction dans chaque tribunal de grande instance .
En revanche, M. Hervé Auchères, secrétaire général de l'Association française des juges d'instruction, s'est montré très favorable aux pôles. Ces derniers permettraient en effet de mutualiser des moyens humains et matériels et de renforcer l'autorité des magistrats sur les services d'enquête. En outre, ils favoriseraient la continuité dans la prise en charge des procédures -alors qu'elle peut être mise en cause actuellement par les absences et les mutations- ainsi que la concertation sur les actes les plus importants de l'instruction.
Malgré ses mérites indéniables, le pôle de l'instruction soulève de légitimes préoccupations :
- le critère de la qualification criminelle devrait conduire à accorder une attention particulière à la qualification retenue au moment de l'engagement des poursuites, le dessaisissement d'un juge d'instruction en cours d'information pour des faits qui se révèleraient criminels présentant en effet toujours des inconvénients. Sur le fond, il n'est pas sûr que toutes les affaires criminelles, dont certaines ne présentent pas de réelle complexité, justifient le traitement par un pôle. Il est vrai cependant que la détermination d'un tel critère de compétence exclusive apparaît comme la meilleure façon de s'assurer que les pôles fonctionneront effectivement. L'expérience montrera, en cas de surcharge des pôles de l'instruction, s'il conviendra de revenir sur cette compétence ;
- par ailleurs, on peut craindre une certaine désaffection des magistrats pour les postes de juges d'instruction « hors pôle » cantonnés aux dossiers les plus simples et qui seraient réservés aux jeunes magistrats. Une telle évolution, si elle devait se concrétiser, contredirait évidemment le souci de favoriser au sein des pôles mêmes le « compagnonnage » entre des juges d'instruction expérimentés et des magistrats issus de l'école. Sur ce point, encore, l'expérience permettra de décider des ajustements nécessaires.
Votre commission estime nécessaire d'encourager des méthodes de travail plus collectives qui, pour les affaires les plus complexes comme le montre de manière convaincante la section antiterroriste du tribunal de grande instance de Paris, portent leurs fruits. Elle approuve l'objectif de la collégialité et suggère à ce titre de ramener de cinq à trois ans le délai d'entrée en vigueur des dispositions proposées (article 16). Elle estime également que la collégialité ne doit pas s'accompagner d'une excessive rigidité . Aussi, propose-t-elle un amendement pour aménager le principe en permettant au juge d'instruction de statuer seul si le mis en cause y consent en présence de son avocat (article 1 er A).
Par ailleurs, elle vous soumet plusieurs amendements précisant les modalités de cosaisine en particulier sur les deux points suivants :
- les parties ne pourraient pas renouveler leur demande de cosaisine avant six mois afin d'éviter une remise en cause permanente de la compétence du juge d'instruction initialement saisi ;
- en cas de désaccord du juge d'instruction saisi de l'information dans un tribunal de grande instance où il n'existe pas de pôle de l'instruction, la chambre de l'instruction compétente, aux termes du projet de loi pour décider la cosaisine, disposerait d'un délai d'un mois pour statuer.
Selon votre commission, la cosaisine ne pourra se développer sans la volonté des magistrats de travailler en équipe et l'évolution d'une culture judiciaire encore très individualiste. Elle implique en outre que les juges puissent consacrer le temps nécessaire au dossier partagé et donc ne soient pas surchargés par ailleurs. Ici encore, la question des moyens demeure essentielle.