EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER : FORMATION PROFESSIONNELLE DES
AGENTS PUBLICS TOUT AU LONG DE LA VIE
Articles premier, premier bis et premier ter (nouveaux) (art. 21 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; art. 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Droit aux congés pour validation des acquis de l'expérience et pour bilan de compétences
Ces trois articles ont pour objet d' instaurer deux nouveaux congés accordés aux fonctionnaires lorsqu'ils s'engagent, soit dans une procédure de validation des acquis de l'expérience (VAE), soit à effectuer un bilan de compétences . Il s'agit ainsi de faciliter l'évolution de carrière des agents et de favoriser la prise en compte de leur expérience professionnelle .
En vertu de l'article 21 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, tout fonctionnaire a actuellement droit à :
- des congés annuels ;
- des congés de maladie ;
- des congés de maternité et des congés liés aux charges parentales ;
- des congés de formation professionnelle ;
- des congés pour formation syndicale.
L'article premier du projet de loi propose donc de le compléter en créant le congé pour validation des acquis de l'expérience et le bilan de compétences.
La validation des acquis de l'expérience est une procédure qui, créée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, permet de faire reconnaître son expérience, professionnelle ou non, dans le but d'obtenir un diplôme, un titre ou un certificat de qualification professionnelle.
Elle est codifiée à l'article L. 900-1 du code du travail et son régime défini aux articles L. 335-5, L. 335-6, L. 613-3 et L. 613-4 du code de l'éducation.
En créant un congé pour validation des acquis de l'expérience, le présent article devrait encourager le développement de cette procédure au sein de la fonction publique. Le secteur privé dispose d'ores et déjà d'un tel congé, dont les modalités sont fixées aux articles R. 931-34 à R. 931-38 du code du travail. D'une durée équivalente à 24 heures de temps de travail, consécutives ou non, sa mise en oeuvre suppose une demande du salarié et une autorisation de l'employeur.
S'agissant du bilan de compétences ou bilan professionnel, il peut être réalisé par les fonctionnaires de l'Etat 3 ( * ) ou hospitaliers 4 ( * ) et permet d'analyser les compétences professionnelles et personnelles des agents, ainsi que leur motivation, afin de définir un projet professionnel et, parfois, un projet de formation.
Initialement, l'article premier du projet de loi procédait à la création de ces deux nouveaux congés en les prévoyant, non seulement dans le statut général applicable aux trois fonctions publiques -loi n° 83-634 du 13 juillet 1983-, mais également dans les statuts respectifs des fonctionnaires de l'Etat , d'une part, en modifiant l'article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, et des fonctionnaires hospitaliers , d'autre part, en complétant l'article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986. En première lecture, l' Assemblée nationale a toutefois décidé, sur proposition de sa commission des lois avec l'avis favorable du Gouvernement, de supprimer les paragraphes II et III modifiant les lois portant respectivement statut de la fonction publique de l'Etat et statut de la fonction publique hospitalière, pour les distinguer dans deux articles 1 er bis et 1 er ter .
Ces deux congés pour validation des acquis de l'expérience et pour bilan de compétences sont également déclinés dans le statut des fonctionnaires territoriaux, en vertu de l'article 5 bis du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, inséré par l'Assemblée nationale et qui modifie l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Votre commission vous propose d'adopter les articles 1 er , 1 er bis et 1 er ter sans modification .
Article 2 (art. 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Formation professionnelle tout au long de la vie - Reconnaissance d'un droit individuel à la formation - Création de périodes de professionnalisation
En modifiant l'article 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, cet article vise à étendre aux fonctionnaires plusieurs dispositions déjà prévues pour les salariés du secteur privé par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Il propose ainsi :
- de consacrer le droit à la « formation professionnelle tout au long de la vie » ;
- d'instaurer un « droit individuel à la formation » ;
- d'ouvrir aux fonctionnaires le bénéfice de périodes de professionnalisation .
Dans sa rédaction actuelle, l'article 22 de la loi du 13 juillet 1983 reconnaît aux fonctionnaires un droit à la formation permanente et pose le principe selon lequel ces derniers peuvent être tenus de suivre des actions de formation professionnelle dans les conditions fixées par les statuts particuliers.
Le 1° du présent article du projet de loi tend à remplacer l'expression de droit à la « formation permanente » par celle de droit à la « formation professionnelle tout au long de la vie » , déjà consacrée dans la loi du 4 mai 2004 précitée pour les salariés et que propose également de reprendre l'article 1 er du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale dans l'article 1 er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation professionnelle des agents territoriaux 5 ( * ) .
La reconnaissance du droit à la formation professionnelle tout au long de la vie consiste à assurer un droit effectif à la formation, tant initiale que continue, à tous les agents, quel que soit leur corps ou cadre d'emplois .
Elle répond aux principes posés au niveau européen, tant par le Conseil européen de Séville qui, en juin 2002, a notamment fixé pour objectif la formation professionnelle tout au long de la vie en Europe, que par le Conseil de l'Union européenne qui, dans une résolution relative à l'éducation et à la formation, a consacré l'expression d' « éducation et formation tout au long de la vie », regroupant « toutes les activités d'apprentissage menées au cours de la vie dans le but d'améliorer ses connaissances, ses qualifications et ses compétences, que ce soit dans une perspective personnelle, citoyenne, sociale ou en vue d'un emploi ».
La mise en place d'une formation professionnelle tout au long de la vie pour l'ensemble des Français a également figuré parmi les objectifs affichés par le Président de la République lors de ses allocutions aux forces vives de la Nation en 2003 et 2004.
Le 2° du présent article tend à compléter l'article 22 de la loi du 13 juillet 1983 afin d'instituer pour l'ensemble des fonctionnaires un droit individuel à la formation ainsi que des périodes de professionnalisation .
Déjà instauré pour les salariés du secteur privé depuis l'adoption des articles 8 et 9 de la loi du 4 mai 2004 précitée 6 ( * ) , le droit individuel à la formation (DIF) vise à permettre aux agents de développer leurs compétences et à faciliter ainsi leur évolution de carrière et leur mobilité. Il devrait constituer une « chance pour tous de se former tout au long de la vie », quel que soit son employeur, comme l'indiquait dans son rapport notre ancienne collègue Mme Annick Bocandé, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.
Actuellement, les agents des trois fonctions publiques ne bénéficient pas en pratique, des mêmes possibilités de formation. Ainsi, un fonctionnaire de l'Etat jouit en moyenne de 9,9 jours de formation par an, dont 3,3 jours de formation continue, contre moins de deux jours pour les fonctionnaires territoriaux. De même, les agents ne bénéficient pas du même nombre de jours de formation suivant la catégorie à laquelle ils appartiennent.
Source : données issues du rapport annuel 2005-2006,
« Fonction publique : faits et chiffres »,
ministère de la fonction publique.
Le présent article prévoit que chaque agent acquiert annuellement, en fonction de son temps de travail, un droit individuel à la formation qui sera mis en oeuvre à sa demande, l'accord de son administration étant toutefois nécessaire . Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que les actions de formation seraient suivies par l'agent dans le cadre de son droit individuel à la formation, sans préjudice de celles qui lui seraient imposées par les statuts particuliers. En effet, les actions de formation suivies par l'agent à la demande de son employeur ne doivent pas entrer dans le décompte du temps de formation exercé dans le cadre du DIF.
Tout agent, fonctionnaire ou contractuel, bénéficiera de ce DIF et pourra l'invoquer auprès de son employeur, dès lors que celui-ci sera une administration de l'Etat, d'une région, d'un département, d'une commune ou d'un de leurs établissements publics.
L'administration employant l'agent devra participer au financement de la formation suivie dans le cadre du DIF. Ce dernier pourra être exercé hors du temps de travail, en tout ou partie. Dans cette hypothèse, une allocation de formation devra être versée à l'agent par son employeur.
Un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions de mise en oeuvre du droit individuel à la formation, tant pour la fonction publique de l'Etat que pour la fonction publique hospitalière. S'agissant de la fonction publique territoriale, si un décret en Conseil d'Etat devra également être pris, certaines modalités sont déjà déterminées par le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, un texte législatif étant nécessaire en vertu du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales 7 ( * ) .
D'après les informations fournies par le Gouvernement, le DIF permettra aux fonctionnaires de l'Etat et aux fonctionnaires hospitaliers de bénéficier de vingt heures de formation par an , conformément à ce qui est déjà en vigueur pour les salariés du droit privé et prévu pour les fonctionnaires territoriaux dans le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale.
Comme pour la fonction publique territoriale, l'agent ne pourra demander à suivre qu'une action de formation inscrite au plan de formation et relevant de celles qui sont liées à l'évolution prévisible des emplois, qui participent au retour ou au maintien dans l'emploi ou enfin qui ont pour objet le développement des compétences ou l'acquisition de nouvelles compétences. Les périodes de professionnalisation, les préparations aux examens et concours, les bilans de compétences et les procédures de validation des acquis de l'expérience devraient également être éligibles au DIF.
Le financement du DIF devrait être assuré par les crédits de personnel et les dépenses de fonctionnement des ministères, ainsi que par une partie du budget accordé au ministère de la fonction publique en matière de formation interministérielle. S'agissant de la seule fonction publique de l'Etat, plus de 7 % de la masse salariale sont actuellement consacrés au financement de la formation professionnelle.
S'agissant des périodes de professionnalisation , déjà instaurées pour les salariés de droit privé en vertu de la loi précitée du 4 mai 2004, elles ont pour objet de favoriser, par des actions de formation, le maintien dans l'emploi des fonctionnaires. L'article prévoit que ces actions de formation seront suivies en alternance.
Ces périodes de professionnalisation devraient ainsi faciliter la reconversion professionnelle ou la requalification de certains fonctionnaires , ces derniers pouvant ensuite, soit exercer de nouvelles fonctions au sein d'un même corps ou cadre d'emplois, soit accéder à un autre corps ou cadre d'emplois.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à lever la limitation obligeant l'agent à n'accéder qu'à un corps ou cadre d'emplois « de niveau comparable » à l'issue d'une période de professionnalisation.
Un décret en Conseil d'Etat devra fixer les conditions dans lesquelles l'agent ayant bénéficié d'une période de professionnalisation pourra accéder à un autre corps ou cadre d'emplois.
Votre commission se félicite de la création de ces nouveaux dispositifs tendant à favoriser la formation des agents tout au long de leur carrière.
Elle vous propose un amendement qui, tout en améliorant la rédaction du dispositif, tend à préciser que l'autorité administrative prend en charge les frais de formation -et non simplement, comme le prévoit le projet de loi actuel, participe au financement des frais de formation. Il s'agit d'une coordination avec le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale qui prévoit que les collectivités territoriales et leurs établissements publics prennent totalement en charge les frais de formation.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .
Article 3 (titre VII du livre IX, art. L. 970-1 à L. 970-5 et L. 970-6 nouveau du code du travail) : Réécriture et modernisation des dispositions du code du travail relatives à la formation professionnelle des agents publics
Cet article de réécriture complète du titre VII du livre IX du code du travail modernise les dispositions du code du travail relatives à la formation professionnelle des agents publics .
Comme indiqué dans l'exposé des motifs du projet de loi, « la particularité du dispositif en matière de formation professionnelle des agents publics est, en effet, son double rattachement, aux règles générales du statut général des fonctionnaires d'une part, au livre IX du code du travail d'autre part ».
Ce double rattachement correspond au principe de parallélisme des règles applicables aux agents publics et aux salariés du secteur public, en matière de formation professionnelle, depuis les lois n° 66-892 du 3 décembre 1966 d'orientation et de programme sur la formation professionnelle et n° 71-575 du 16 juillet 1971 relative à l'organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente.
En conséquence, le présent article du projet de loi vise principalement à adapter le titre VII du livre IX du code du travail aux nouvelles dispositions de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.
Article L. 970-1 du code du travail : Champ d'application du titre VII du livre IX du code du travail
L'article L. 970-1 du code du travail, tel que modifié par le présent article du projet de loi, donne une nouvelle définition du champ d'application du titre VII du livre IX du code du travail.
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 970-1 du code du travail dispose en effet que l'Etat met en oeuvre, au bénéfice de ses agents, « une politique coordonnée de formation professionnelle et de promotion sociale semblable, par sa portée et par les moyens employés », à celle prévue pour les salariés du secteur privé, tout en tenant compte de la spécificité de la fonction publique.
Seuls les agents de l'Etat sont par conséquent directement visés par cet article, lequel est toutefois complété par l'article L. 970-3 du code du travail qui dispose que des décrets en Conseil d'Etat fixent les modalités de formation professionnelle continue des agents non titulaires de l'Etat ainsi que par l'article L. 970-5 du même code, en vertu duquel les agents territoriaux et hospitaliers peuvent également bénéficier des dispositions du titre VII du livre IX dans des conditions fixées par des décrets en Conseil d'Etat, après consultation des organisations syndicales et des organismes paritaires compétents.
La nouvelle rédaction proposée par le présent article pour l'article L. 970-1 du code du travail tend à rendre le titre VII du livre IX du code du travail applicable aux actions de formations suivies par l'ensemble des agents, titulaires ou non, des trois fonctions publiques , à savoir :
- aux actions de formation professionnelle des fonctionnaires relevant de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Il s'agit de celles menées dans le cadre de l'article 22 de la loi précitée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, lequel leur reconnaît, dans sa rédaction issue de l'article 2 du présent projet de loi, un droit à la formation professionnelle tout au long de la vie et pose les conditions dans lesquelles ils peuvent suivre des actions de formation -soit obligatoires en vertu des statuts particuliers, soit dans le cadre du droit individuel à la formation ou au cours d'une période de professionnalisation 8 ( * ) ;
- aux actions de formation professionnelle des agents civils non titulaires.
Article L. 970-2 du code du travail : Mise en oeuvre d'une politique de formation professionnelle tout au long de la vie - Dialogue social - Participation des agents aux actions de formation en tant que stagiaires ou formateurs
Cet article, dans la nouvelle rédaction proposée par l'article 3 du projet de loi :
- prévoit la mise en oeuvre , par les employeurs publics, d'une politique coordonnée de formation professionnelle tout au long de la vie au profit de leurs agents, identique à celle définie pour les salariés du secteur privé aux articles L. 900-1, L. 900-2 et L. 900-3 du code du travail, tout en tenant compte du caractère spécifique de la fonction publique. Ce dispositif reprend pour partie celui actuellement prévu à l'article L. 970-1 du code du travail. Il inscrit également l'expression de « formation professionnelle tout au long de la vie » dans le titre VII du livre IX du code du travail 9 ( * ) ;
- pose le principe selon lequel les grandes orientations de la politique de formation professionnelle ainsi que les conditions générales d'élaboration et de mise en oeuvre des actions de formation doivent faire l'objet d'une consultation des organisations syndicales dans le cadre des conseils supérieurs de chacune des trois fonctions publiques. Ce dispositif consacre ainsi le dialogue social en matière de formation professionnelle des agents publics ;
- définit les conditions dans lesquelles les agents peuvent participer à des actions de formation , à savoir, soit à l'initiative de l'administration, soit à leur propre initiative, et indistinctement en tant que stagiaires ou formateurs. Ce dispositif est identique, sous réserve de modifications rédactionnelles, à celui actuellement prévu au premier alinéa de l'article L. 970-2 du code du travail. En revanche, le second alinéa actuel de cet article, qui prévoit que des décrets en Conseil d'Etat fixent les conditions d'application de cet article -notamment s'agissant des conditions d'accès aux actions de formation, à la position des fonctionnaires intéressés et à leur rémunération pendant ces périodes de stages-, n'est pas repris.
Article L. 970-3 du code du travail : Organismes chargés de la formation des agents publics
Cet article, dans la nouvelle rédaction proposée par l'article 3 du projet de loi, prévoit :
- d'une part, que les organismes publics de formation ne sont pas soumis aux dispositions des titres II et VII du livre IX du code de travail , respectivement relatifs aux droits et obligations des organismes de formation et aux règles de contrôle applicables en matière de formation professionnelle continue.
Les règles actuelles en matière de création et de contrôle des organismes publics de formation justifient ce régime dérogatoire. En effet, les dispositions du code du travail n'ont pas lieu d'être pour ces organismes publics, en ce qu'elles prévoient, s'agissant du titre II, la réalisation d'un programme préétabli des actions de formation, le dépôt d'une déclaration d'utilité auprès de l'autorité administrative chargée de la formation professionnelle ainsi que d'un document retraçant chaque année l'emploi des sommes reçues et dressant un bilan pédagogique et financier de leur activité, l'établissement d'un règlement intérieur applicable aux stagiaires, les règles comptables et contractuelles applicables ainsi que les conditions dans lesquelles ils peuvent faire de la publicité, et, pour le titre IX, leurs modalités de contrôle ;
- d'autre part, que les organismes de formation de salariés de droit privé peuvent également assurer des actions de formation à destination des agents publics .
Comme indiqué précédemment 10 ( * ) , l'article L. 970-3 du code du travail dans sa rédaction actuelle se contente de prévoir que les agents non titulaires de l'Etat peuvent également suivre des actions de formation professionnelle continue selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Conseil supérieur de la fonction publique.
Article L. 970-4 du code du travail :Formation professionnelle mise en oeuvre par l'Etat et ses établissements publics
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 970-4 du code du travail concerne le rôle des instituts régionaux d'administration en matière de formation professionnelle.
Le présent article du projet de loi propose de réécrire entièrement cet article, afin de distinguer, s'agissant de la mise en oeuvre de la politique de formation professionnelle par l'Etat et ses établissements publics, les actions de formation assurées par les ministères de celles relevant de la formation interministérielle .
Il précise également que les administrations et établissements publics de l'Etat doivent contribuer à la formation interministérielle , la nature desdites actions de formation et les modalités de participation de ces employeurs publics étant déterminées par un décret en Conseil d'Etat.
La formation interministérielle est actuellement organisée par le ministère de la fonction publique et essentiellement mise en oeuvre au niveau déconcentré, par le biais des délégués interdépartementaux à la formation, qui fixent un programme annuel de formation continue interministérielle.
Comme indiqué dans l'exposé des motifs du projet de loi, ce dispositif tend à développer la formation interministérielle qui constitue actuellement une faible part de l'effort financier fourni par les administrations de l'Etat pour la formation de leurs agents. En conséquence, le Gouvernement souhaite « favoriser un redéploiement d'une partie des moyens consacrés par chaque ministère à la formation en faveur des actions interministérielles ».
Chaque ministère devrait désormais fournir une contribution destinée à assurer des actions de formation interministérielle. Le Gouvernement souhaite créer pour l'Etat un « dispositif de mutualisation dans le respect des autorisations données en lois de finances », semblable à ce qui existe pour la fonction publique territoriale avec le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et pour la fonction publique hospitalière avec l'Association nationale pour la formation hospitalière (ANFH).
Article L. 970-5 du code du travail : Formation professionnelle mise en oeuvre pour les fonctionnaires hospitaliers
L'article L. 970-5 du code du travail, tel que réécrit par le présent article du projet de loi, pose certaines règles spécifiques pour la mise en oeuvre de la politique de formation professionnelle dirigée vers les fonctionnaires hospitaliers .
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 970-5 du code du travail pose le principe selon lequel les agents territoriaux et hospitaliers peuvent bénéficier des dispositions du titre VII du livre IX dans des conditions fixées par des décrets en Conseil d'Etat, après consultation des organisations syndicales et des organismes paritaires compétents. Or, ce dispositif n'a plus lieu d'être dans la mesure où l'article L. 970-1 tel que rédigé par le présent projet de loi prévoit déjà que ces dispositions sont applicables à la formation professionnelle de l'ensemble des agents des trois fonctions publiques.
En conséquence, l'article 3 du projet de loi propose que l'article L. 970-5 ait désormais pour objet de poser le principe selon lequel les établissements hospitaliers peuvent , afin de mettre en oeuvre leur politique de formation professionnelle, recourir à des « organismes paritaires collecteurs » , agréés dans les conditions de l'article 22 de la loi n° 90-579 du 4 juillet 1990 relative au crédit formation, à la qualité et au contrôle de la formation professionnelle continue et modifiant le livre IX du code du travail. Il s'agit d'organismes paritaires agréés par l'Etat, chargés de la gestion et de la mutualisation des fonds de formation de la fonction publique hospitalière.
Le présent article reprend également certaines dispositions actuellement prévues dans d'autres textes législatifs et tendant à rendre le recours à ces organismes paritaires agréés obligatoire :
- pour la prise en charge financière des congés de formation professionnelle et des bilans de compétences effectués à l'initiative de l'agent. Conformément au 6° de l'article 41 de la loi précitée du 9 janvier 1986, les organismes paritaires agréés sont en effet chargés de la gestion et de la mutualisation de la cotisation devant être versée par chaque établissement hospitalier pour couvrir les dépenses engendrées par ces dispositifs de formation ;
- pour assurer la gestion de la cotisation devant être versée par tout établissement hospitalier pour assurer le financement des études relatives à la promotion professionnelle de leurs personnels (II de l'article 16 de l'ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé).
Article L. 970-6 (nouveau) du code du travail : Actions de formation à destination de personnes n'ayant pas la qualité d'agents publics
Cet article, créé par le présent article du projet de loi, maintient la possibilité actuellement ouverte aux employeurs publics de faire également bénéficier des actions de formation qu'ils mettent en place les personnes :
- concourrant à des missions de service public . En effet, sans avoir la qualité d'agent public, certains personnels doivent pouvoir bénéficier d'action de formation dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions. Ainsi en est-il notamment des membres de certaines juridictions -juges des tribunaux de commerce, juges de proximité- ou des emplois aidés -qui représentent plus de 200.000 agents des trois fonctions publiques ;
- se préparant aux procédures de recrutement de l'une des trois fonctions publiques ou des institutions européennes . Il s'agit ainsi de garantir une certaine égalité des candidats et de favoriser la diversité des recrutements.
L'Assemblée nationale a adopté six amendements rédactionnels présentés par la commission des lois.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .
Article 3 bis (nouveau) (art. 14 de l'ordonnance n° 82-273 du 26 mars 1982) : Coordination
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, corrige une référence devenue inexacte à l'article 14 de l'ordonnance n° 82-273 du 26 mars 1982 relative aux mesures destinées à assurer aux jeunes de seize à dix-huit ans une qualification professionnelle et à faciliter leur insertion sociale.
L'article 14 de cette ordonnance pose le principe selon lequel le comité d'entreprise ou, à défaut, les délégués du personnel, doivent être consultés sur les modalités d'organisation et de fonctionnement des formations données dans l'entreprise. Ils adressent en outre leur avis motivé à l'autorité administrative compétente pour conclure les conventions nécessaires pour l'organisation de stages de formation alternée « avec des établissements ou organismes qui dispensent l'enseignement général ou technologique, qui assurent la formation professionnelle, ou qui préparent les jeunes à leur insertion dans la vie professionnelle et sociale ».
Le dernier alinéa de cet article prévoit que ce dispositif est également applicable aux collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, la référence aux comités d'entreprise devant dès lors être remplacée par celle aux organes paritaires de ces collectivités et établissements.
Afin de viser les comités techniques paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs, l'article 14 de l'ordonnance du 26 mars 1982 précitée fait référence aux « organes paritaires prévus à l'article L. 970-5 du code du travail ». Or, l'article 3 du présent projet de loi propose une réécriture complète du titre VII du livre IX du code du travail, le renvoi à l'article L. 970-5, désormais dédié aux règles spécifiques de mise en oeuvre de la politique de formation professionnelle pour les fonctionnaires hospitaliers 11 ( * ) , n'ayant dès lors plus de justification.
En conséquence, le présent article du projet de loi propose de renvoyer à l'article 32 de la loi du 26 janvier 1984, qui fixe les règles applicables aux comités techniques paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 bis sans modification .
Article 4 (art. 23 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Coordinations
Cet article a pour objet de procéder à deux coordinations à l'article 23 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.
L'article 23 de la loi du 12 juillet 1984, relatif aux organismes de formation des agents territoriaux , dispose que les actions de formations sont assurées, soit directement par le Centre national de la fonction publique territoriale ou ses délégations , ayant pour mission générale d'assurer la formation de l'ensemble des agents territoriaux, soit, pour le compte du CNFPT, par :
- les administrations et établissements publics de l'Etat, notamment les instituts régionaux d'administration (IRA) ;
- les établissements participant à la formation du personnel relevant des titres Ier et IV du statut général des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales ;
- tout organisme de formation professionnelle du secteur privé ;
- les communes, les départements, les régions et leurs établissements publics administratifs ;
- les centres de gestion.
Le présent article du projet de loi procède à deux coordinations , afin de tenir compte des modifications apportées par l'article 3 du présent projet de loi au titre VII du livre IX du code du travail, d'une part, et par l'article 6 de l'ordonnance n° 2005-731 du 30 juin 2005 relative à la simplification et à l'adaptation du droit dans les domaines de la formation professionnelle et de l'emploi, d'autre part.
Tout d'abord, afin de faire référence aux instituts régionaux d'administration, l'article 23 de la loi du 12 juillet 1984 renvoyait aux établissements visés à l'article L. 970-4 du code du travail. Or l'article 3 du présent projet de loi propose de réécrire complètement les articles L. 970-1 à L. 970-5 du code du travail et ne reprend pas spécifiquement la disposition initialement visée par l'article 23 de la loi du 12 juillet 1984.
Alors que le 1° du présent article proposait initialement de remplacer le renvoi à l'article L. 970-4 par celui à l'article L. 970-3, l'Assemblée nationale a préféré adopté un amendement de cohérence rédactionnelle de la commission des Lois, afin de supprimer complètement la mention à un article du code du travail.
Ensuite, afin de viser les organismes de formation professionnelle du secteur privé, l'article 23 de la loi du 12 juillet 1984 fait référence aux organismes et autres personnes morales « mentionnées aux articles L. 920-2 et L. 920-3 du livre IX du code du travail ».
Toutefois, l'article 6 de l'ordonnance précitée du 30 juin 2005 a depuis procédé à l'abrogation de plusieurs articles du code du travail, parmi lesquels les articles L. 920-2 et L. 920-3. Le 2° du présent article propose donc que soient désormais visés les organismes et personnes morales « mentionnés aux articles L. 920-4 et L. 920-5 du code du travail ».
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .
Articles 5 et 6 (art. 19, 26 et 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 29, 35 et 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Prise en compte de l'expérience professionnelle dans les concours ainsi que pour la promotion interne « au choix » et l'avancement de grade
Ces deux articles prévoient les modalités de prise en compte de l'expérience professionnelle des candidats pour les concours, les examens et concours professionnels ainsi que pour la promotion interne et l'avancement de grade organisés au sein de la fonction publique de l'Etat (article 5) et hospitalière (article 6). Le dispositif retenu est identique pour ces deux fonctions publiques.
La reconnaissance de l'expérience professionnelle pour les concours et examens ainsi que pour la promotion interne et l'avancement de grade est également prévue pour la fonction publique territoriale par le projet de loi en cours de navette 12 ( * ) .
I. La prise en compte de l'expérience professionnelle dans les concours et les examens et concours professionnels
Ø Le droit actuel
Les articles 19 de la loi du 11 janvier 1984 et 29 de la loi du 9 janvier 1986 posent le principe selon lequel les fonctionnaires doivent être recrutés par la voie du concours, lequel peut être organisé selon plusieurs modalités :
- le concours externe , ouvert aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l'accomplissement de certaines études. Lorsqu'une condition de diplôme est requise pour passer un concours, les candidats disposant d'une expérience professionnelle correspondant à une qualification équivalente à celle sanctionnée par ledit diplôme peuvent être admis à s'y inscrire si « la nature des fonctions le justifie » ;
- le concours interne , réservé aux fonctionnaires de la fonction publique concernée et, dans les conditions fixées par les statuts particuliers, aux militaires, aux magistrats et aux fonctionnaires et agents des autres fonctions publiques (Etat, territoriale et hospitalière) et des établissements publics, qu'ils soient en activité, en détachement, en congé parental ou accomplissant le service national, ainsi qu'aux candidats en fonction dans une organisation internationale intergouvernementale.
Ces concours permettent de changer de grade ou de corps. Les candidats doivent justifier avoir accompli une certaine durée de services publics et, si les statuts particuliers le prévoient, avoir reçu une formation particulière ;
- le troisième concours , prévu seulement pour l'accès à certains corps et réservé aux candidats « justifiant de l'exercice pendant une durée déterminée d'une ou plusieurs activités professionnelles, d'un ou de plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou d'une ou plusieurs activités en qualité de responsable, y compris bénévole, d'une association ».
La durée de ces activités ou mandats est prise en compte si le candidat n'avait pas, pendant qu'il les exerçait, la qualité de fonctionnaire, de magistrat, de militaire ou d'agent public. En effet, les troisième concours ne sont pas ouverts aux fonctionnaires.
Les statuts particuliers fixent la nature et la durée des activités requises et la proportion des places ouvertes.
S'agissant de la fonction publique de l'Etat, il est précisé, à l'article 19 précité de la loi du 11 janvier 1984, que tous ces concours -externe, interne, troisième concours- peuvent être organisés sur épreuves, sur titres ou sur titres et travaux, éventuellement assortis d'épreuves, « lorsque les emplois en cause nécessitent une expérience ou une formation préalable ».
Ø Le dispositif proposé par le projet de loi
Les paragraphes premiers (I) des articles 5 et 6 du projet de loi prévoit qu'il peut être tenu compte de l'expérience professionnelle des candidats dans le cadre des épreuves ou des présentations de titres ou titres et travaux, pour les concours interne et externe ainsi que le troisième concours.
Le projet de loi précise que pour les concours ou examens professionnels organisés sur épreuves, cette expérience professionnelle antérieure des candidats sera prise en compte dans le cadre d'une présentation, « en relation avec les fonctions auxquelles destine le concours ou l'examen professionnel ».
S'agissant des concours et examens professionnels sur titres ou sur titres et travaux, l'expérience professionnelle pourra être présentée en complément desdits titres ou titres et travaux.
Ø La position de la commission des lois
Votre commission considère que la prise en compte de l'expérience professionnelle des candidats aux concours ou examens de la fonction publique est évidemment souhaitable, en particulier pour développer les secondes carrières, lutter contre le chômage des actifs ayant travaillé de nombreuses années dans le secteur privé, ainsi que favoriser les déroulements de carrière et la mobilité des fonctionnaires.
En conséquence, elle juge tout à fait justifiée l'introduction de l'expérience professionnelle parmi les éléments de sélection des concours internes et des troisième concours.
En revanche, si l'expérience professionnelle peut également être prise en compte dans le cadre des concours externes, notamment du fait de la récente suppression des limites d'âge pour l'inscription aux concours de la fonction publique 13 ( * ) , votre commission considère qu'elle ne doit pas constituer un élément essentiel pour cette voie de recrutement, au détriment des candidats les plus jeunes et tout récemment sortis de leurs études. Les jeunes diplômés ne doivent pas être écartés du fait de leur manque d'expérience. Le Gouvernement semble d'ailleurs partager cette opinion, en ayant inscrit, dans le protocole d'accord du 21 novembre 2006 sur la formation, signé avec trois organisations syndicales, que le concours externe reste « un instrument majeur pour l'accès à la vie professionnelle des jeunes issus du système scolaire et universitaire ».
D'après les éléments fournis à votre rapporteur par le ministère de la fonction publique, la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle, dans le cadre des concours et examens, ne devrait pas constituer une voie d'accès dérogatoire aux concours actuels. Répondant aux souhaits des syndicats ayant signé les accords du 25 janvier 2006, elle vise à élargir l'éventail des modalités de mise en oeuvre des concours, tout en respectant le principe d'égalité de traitement des candidats.
Ainsi, la reconnaissance de l'expérience professionnelle pourrait être formalisée par l'introduction d'une épreuve consistant, pour le candidat, en la présentation de ses savoir-faire et ses compétences pratiques . Cette épreuve pourrait être obligatoire dans les concours internes et troisième concours, et facultative pour les concours externes.
Votre commission estime qu'il conviendrait de développer davantage les troisièmes concours au sein de la fonction publique car ils constituent le meilleur moyen pour valoriser l'expérience professionnelle. Or, ils ne représentent en effet actuellement que 2 % des recrutements.
II. La reconnaissance de l'expérience professionnelle dans le cadre de la promotion interne et l'avancement de grade
Ø Le droit actuel
Les articles 26 de la loi du 11 janvier 1984 et 35 de la loi du 9 janvier 1986 déterminent les différentes procédures ouvertes aux employeurs publics pour favoriser la promotion interne .
En dehors de l'inscription à des concours internes, les agents peuvent bénéficier d'une proportion de postes ouverts au recrutement de fonctionnaires, soit après avoir passé un examen professionnel, soit en étant inscrits sur une liste d'aptitude après avis de la commission paritaire du corps devant les accueillir. Cette seconde possibilité, la promotion interne « au choix » , constitue une voie dérogatoire et limitée pour accéder à un corps supérieur, dans la mesure où elle ne nécessite de passer ni concours ni examen professionnel.
L' avancement de grade , prévu à l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de l'Etat et à l'article 69 de la loi du 9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitalière, s'opère de façon continue d'un grade à un autre immédiatement supérieur ou, dans certains cas, en étant subordonné à une sélection professionnelle. Il peut également être nécessaire de justifier d'une durée minimale de formation professionnelle au cours de sa carrière pour en bénéficier.
L'avancement de grade a ainsi lieu, sauf pour les emplois laissés à la discrétion du Gouvernement :
- au choix, par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, établi après avis de la commission administrative paritaire, par appréciation de la valeur professionnelle des agents ;
- par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, établi après avis de la commission administrative paritaire, après une sélection par voie d'examen professionnel ;
- par sélection opérée exclusivement par voie de concours professionnel.
Ces différentes modalités prévues pour l'avancement de grade peuvent être retenues par chaque statut particulier qui fixe les principes et les modalités de la sélection professionnelle, « notamment les conditions de grade et d'échelon requises pour y participer ».
Ø Le dispositif proposé par le projet de loi
Les articles 5 et 6 du projet de loi modifient ces différents dispositifs afin d' introduire la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle, tant pour la promotion interne « au choix » que pour l'avancement de grade .
Il est ainsi proposé que ne soit pas seulement prise en compte la valeur professionnelle de l'agent mais également son expérience professionnelle, tant pour l'inscription sur une liste d'aptitude dans le cadre de la promotion interne « au choix » ( deuxièmes paragraphes (II) des articles 5 et 6 du projet de loi) que pour l'inscription à un tableau annuel d'avancement établi, après avis de la commission administrative paritaire, en matière d'avancement de grade ( troisièmes paragraphes (III) des articles 5 et 6 du projet de loi).
Ø La position de la commission
Votre commission estime indispensable de valoriser le mérite des agents dans leur déroulement de carrière, en tenant compte de leur expérience et de leur valeur professionnelles , a fortiori lorsqu'il s'agit de désigner ceux qui bénéficieront d'une promotion sans concours ni examen professionnel.
L'Assemblée nationale a adopté neuf amendements rédactionnels présentés par la commission des lois, avec avis favorable du Gouvernement, sur ces deux articles.
Votre commission vous propose d'adopter les articles 5 et 6 sans modification.
* 3 Décret n°85-607 du 14 juin 1985 relatif à la formation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat et arrêté du 7 janvier 1997 relatif au bilan professionnel en organisent la procédure.
* 4 Article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et décret n° 90-319 du 5 avril 1990 relatif à la formation professionnelle continue des agents de la fonction publique hospitalière.
* 5 Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
* 6 L'article 8 de la loi du 4 mai 2004 a créé un chapitre III au sein du livre III du livre IX du code du travail, relatif au droit individuel à la formation et comprenant les articles L. 934-1 à L. 935-1.
L'article 9 de cette même loi a créé un nouvel article L. 931-20-2 dans le code du travail, étendant aux salariés employés en contrat à durée déterminée le bénéfice du droit individuel à la formation.
* 7 Voir le rapport n° 243 (Sénat, 2005-2006) de Mme Jacqueline Gourault, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale.
* 8 Voir le commentaire de l'article 2 du présent projet de loi.
* 9 Voir ci-dessus le commentaire de l'article L. 970-1 du code du travail.
* 10 Voir le commentaire de l'article L. 970-1 du code du travail.
* 11 Voir le commentaire de l'article 3 du présent projet de loi.
* 12 Voir les articles 19, 21 et 27 bis nouveau du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale.
* 13 Voir l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 relative aux conditions d'âge dans la fonction publique et instituant un nouveau parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat. Elle a notamment supprimé toutes les limites d'âge jusqu'à présent fixées pour le recrutement dans la fonction publique, à l'exception de celles établies pour l'entrée dans des corps classés en service actif et l'inscription aux concours d'accès à certaines écoles dont la durée de formation est supérieure ou égale à deux ans .