CHAPITRE II : ANALYSE DES PROGRAMMES
I. PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »
Le programme 138 « Emploi outre-mer » retrace l'ensemble des actions du ministère de l'outre-mer destinées à soutenir et développer l'emploi dans les départements et les collectivités d'outre-mer. Il est composé de deux actions .
Répartition des crédits entre les actions du programme en 2007
(en euros)
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Actions |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Abaissement du coût du travail |
844.723.548 |
838.443.548 |
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Mesures d'insertion et aides directes à l'emploi |
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Total |
1.162.503.548 |
1.158.333.548 |
Les deux actions qui composent ce programme concernent respectivement les mesures « structurelles » et les mesures « conjoncturelles » mises en oeuvre par le ministère de l'outre-mer, cette division étant particulièrement intéressante.
A. DES ACTIONS QUI REPRENNENT LES GRANDES POLITIQUES DE L'OUTRE-MER
Les deux actions du programme visent à tenir compte de la spécificité de l'emploi en outre-mer, marquée par un fort taux de chômage et une proportion élevée de jeunes non qualifiés .
1. L'action « abaissement du coût du travail et dialogue social »
L'action « Abaissement du coût du travail et dialogue social » regroupe les mesures qui contribuent à baisser le coût du travail, notamment dans le secteur marchand.
Cette action est uniquement composée de dépenses d'intervention. Ces dépenses permettent de financer plusieurs mesures structurelles en faveur du marché du travail en outre-mer.
On y retrouve ainsi les contrats créés par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 et par loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. Ces mesures sont spécifiques à l'outre-mer, et gérées par ce ministère.
Sur une dotation de 838 millions d'euros en CP, 823 millions d'euros sont destinés à compenser à la Sécurité sociale les exonérations de charges sociales , le solde, soit 15 millions d'euros, finançant plusieurs primes spécifiques à l'outre-mer.
Les différents dispositifs d'exonérations de charges ont fait l'objet, cette année, de plusieurs critiques, dont le rapport de la Cour des comptes 5 ( * ) , qui les juge « incontrôlés ».
Dans le cas particulier de l'outre-mer, l'article 73 du projet de loi de finances pour 2006, qui modifiait le régime des exonérations, avait suscité un vaste débat, avant d'être supprimé par le gouvernement. Le Sénat n'était pas revenu sur ce vote, considérant que, avant de prendre de telles décisions, il convenait de mener des études approfondies sur l'impact, très mal connu, de ces mesures.
Depuis cette date, une commission nationale chargée d'évaluer la loi de programme pour l'outre-mer, notamment les exonérations de charges sociales, a été réunie. Votre rapporteur spécial, qui en est membre, a déjà déploré que cette commission ait été formée trop tard pour en tirer des conséquences concrètes dans le cadre du présent projet de loi de finances. En l'état actuel, cependant, il convient d'en attendre les conclusions, ce qui repousse d'autant toute mesure visant à améliorer l'efficacité du dispositif.
Les travaux de la commission sont cependant enrichis par un audit de modernisation sur l'efficacité des exonérations de charges sociales en outre-mer, qui a été rendu public par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en juillet 2006 . Cet audit fait le constat que les exonérations ont été multipliées par 5 depuis 2000, et que la mesure de l'efficacité de ces sommes est pratiquement impossible. La mission déplore le caractère très large et peu ciblé de ces exonérations, et estime « au total, les exonérations de charges apparaissent plus comme un dispositif de transfert indifférencié de la métropole vers les DOM que comme un dispositif ciblé sur la création d'emploi ». L'audit recommande cependant de ne pas bouleverser le système, sous peine de déstabiliser les économies ultra marines. Il est ainsi proposé de corriger à la marge son caractère généraliste, afin de recentrer le plus possible les exonérations sur les secteurs prioritaires, et limiter les effets d'aubaine.
Votre rapporteur spécial estime ces réflexions tout à fait justifiées et légitimes . Il constate par ailleurs que le montant des crédits, qui est un remboursement des exonérations de cotisations patronales, est en diminution pour tenir compte d'une recommandation du rapport d'audit qui table sur une amélioration des recouvrements de cotisations .
2. L'action « mesures d'insertion et aides directes à l'emploi »
Les crédits de cette action recouvrent un ensemble extrêmement large de contrats spécifiques à certains publics sensibles , dans les secteurs marchands et non marchands. Il convient de se féliciter de la grande clarté qui est introduite par le regroupement, au sein d'un même programme, de toutes les mesures relatives à l'outre-mer. En effet, le marché du travail y présente des particularités qui l'éloignent des caractéristiques de la métropole, et qui rendent peu pertinente l'application de politiques « nationales ». Les possibilités offertes par la LOLF, et notamment la fongibilité asymétrique des crédits, devraient permettre au gestionnaire d'adapter les contrats aux besoins locaux et aux structures des économies .
Une attention particulière doit être accordée aux crédits du service militaire adapté (SMA). Ce dispositif, spécifique à l'outre-mer, offre aux jeunes en échec scolaire une formation professionnelle dans un cadre militaire, qui a fait la preuve de son efficacité.
Au regard des critères de performance induits par la LOLF, le SMA a aujourd'hui pour objectif stratégique, inscrit au PAP, d'assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle. La prévision pour le taux d'insertion en 2007 est de 72 %.
B. DES INDICATEURS PERTINENTS, MAIS QUI DEVRAIENT ÊTRE PLUS AMBITIEUX DANS LEURS CIBLES
Le programme est axé autour de 5 objectifs.
L'objectif n° 1 « Encourager la création d'emplois durables dans le secteur marchand » , propose un indicateur qui mesure le taux de croissance de l'emploi salarié dans les secteurs exonérés rapporté au taux de croissance de l'emploi salarié en outre-mer. Il mesure donc, d'une part, la pertinence du choix des secteurs exonérés, d'autre part l'efficacité de la dépense publique. S'il est satisfaisant en lui-même, votre rapporteur spécial rappelle qu'il avait suggéré que la cible pour 2008 ne soit pas identique aux chiffres pour 2003, 2004, 2005 et 2006 et 2007, ce qui pourrait in fine conduire à penser qu'aucune amélioration n'est envisageable, ou que la loi de programme pour l'outre-mer, qui a commencé à s'appliquer à partir de 2004, n'a eu aucun effet. Il déplore de n'avoir pas été suivi sur ce point, et de ne pas avoir obtenu de réponse à la question qu'il avait posée sur ce sujet dans le cadre du questionnaire parlementaire .
L'objectif n° 2 « Encourager les jeunes à la création de leur propre emploi par la création d'entreprises durables » est extrêmement intéressant, et l'indicateur associé, qui mesure le taux de pérennisation des entreprises aidées après 3 ans, très pertinent. Il rend en effet compte de l'efficacité de la dépense publique, sur une action prioritaire et dans un contexte particulier. Il faut rappeler, en effet, que l'outre-mer connaît des créations d'entreprises très nombreuses, mais qui sont souvent suivies de faillites .
L'objectif n° 3 « Lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi », présente trois indicateurs qui mesurent l'efficacité des dispositifs mis en place auprès des publics prioritaires. L'indicateur n° 1, qui mesure la part des publics prioritaires qui, 6 mois après leur sortie du dispositif d'aide, ont trouvé une solution durable au regard de l'emploi, est également très pertinent, étant guidé par une vraie logique d'efficacité. On peut cependant de nouveau déplorer que le ministère de l'outre-mer n'affiche pas une cible plus ambitieuse pour 2008 (60 %, contre 60 % en 2006 et 2007) .
L'objectif n° 4 « Promouvoir le secteur marchand au sein des mesures aidées » n'appelle pas de remarques particulières, si ce n'est que les deux indicateurs sont les seuls à afficher une cible en légère progression par rapport à la situation actuelle.
L'objectif n° 5 « Assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du SMA » présente un indicateur qui mesure le taux d'insertion des volontaires en fin de contrat. Là encore, il s'agit d'un indicateur clair, simple et bien construit, qui n'est pas « de moyen ».
Sur l'ensemble des indicateurs, votre rapporteur spécial note que le travail effectué par le ministère a été de grande qualité, et sont représentatifs de l'authentique qualité d'analyse du ministère. Compte tenu de cette appréciation positive, on ne peut que déplorer la non prise en compte des remarques effectuées l'année dernière, et l'absence de réponses aux questions posées.
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Principales remarques sur le programme - Les remarques effectuées l'année précédente par votre rapporteur spécial sur le manque d'ambition des indicateurs, n'ont pas été prises en compte , et les raisons, qui peuvent être tout à fait légitimes, pas explicitées dans le cadre du questionnaire. - L'évaluation de l'impact des exonérations de charge, qui a été confiée à la commission nationale d'évaluation, devrait permettre des améliorations du dispositif. On peut déplorer que cette commission se soit réunie trop tard pour que des décisions soient discutées dans le cadre du présent projet de loi de finances. Les pistes de réflexion du rapport d'audit et de modernisation semblent tout à fait légitimes et devraient servir de base aux travaux de la commission. |
* 5 Rapport réalisé pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, n° 3335 (XII e législature).