Projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

Rapports législatifs

Rapport n° 25 (2006-2007), tome I, déposé le

TITRE III : DISPOSITIONS DE DROIT ÉLECTORAL

Article 7
(Livre VI nouveau du code électoral)
Dispositions électorales particulières à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article insère un livre VI nouveau dans le code électoral relatif aux « dispositions particulières à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon ».

Pour ce faire, le présent article transforme l'actuel livre VI du code (dispositions finales) en livre VII et son article L. 450 actuel en article L. 555 nouveau (I). Le livre VI nouveau du code électoral s'insèrerait donc entre le livre V relatif aux dispositions applicables à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, et le livre VII précité. A ce titre, votre commission vous propose un amendement pour corriger une erreur matérielle.

En l'état du droit , c'est le livre III du code électoral qui prévoit « les dispositions particulières à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et à la collectivité départementale de Mayotte » (les articles L. 328 à L. 334-3-2 étant relatifs à Saint-Pierre-et-Miquelon, et les articles L. 334-4 à L. 334-17 étant relatifs à Mayotte).

Ce livre est abrogé 237 ( * ) par coordination avec l'insertion du nouveau livre VI, qui regrouperait non seulement les dispositions particulières à Saint-Pierre-et-Miquelon (titre IV, articles L.O. 518 à L. 544) et à Mayotte (titre Ier, articles L.O. 450 à L. 476), mais également celles relatives aux nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy (titre II) et de Saint-Martin (titre III). Un titre V (art. L. 545) préciserait ses conditions d'application.

Comme dans le droit en vigueur, les titres relatifs à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon comportent cinq chapitres (dispositions communes ; élection du député ; élection des conseillers généraux ; élection des conseillers municipaux ; élection du ou des sénateurs).

Les titres II et III , relatifs à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, ne sont constitués, en revanche, que d'un chapitre unique, relatif aux modalités d'élection des conseillers généraux (II).

Par coordination avec ses amendements remplaçant le conseil général par un « conseil territorial » et créant des sièges de sénateurs dans ces deux collectivités, votre commission vous propose un amendement de réécriture des intitulés des titres II et III, afin d'y instaurer trois chapitres, respectivement relatifs aux dispositions communes à l'élection des conseillers territoriaux et du sénateur (chapitre Ier), à l'élection des conseillers territoriaux (chapitre II) et à l'élection du sénateur (chapitre III).

I. Les dispositions communes aux diverses élections (articles L.O. 450, L.O. 477, L.O. 497 et L.O. 518 nouveaux du code électoral).

Repris des articles L.O. 328-1, L. 328-1-1 et L. 334-4 actuels du code électoral pour l'application de ce dernier à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, les articles précités substituent les titres et appellations spécifiques des collectivités et des autorités concernées à ceux qui sont en vigueur dans le droit commun.

Pour Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, ces articles sont insérés dans les dispositions communes à l'élection du député, des conseillers généraux et des conseillers municipaux.

Votre commission vous propose plusieurs amendements rédactionnels dont l'un corrige une omission à l'article L.O. 450 nouveau. Afin de permettre leur application à toutes les élections, la commission vous propose aussi d'insérer le dispositif des articles L.O. 477 et L.O. 497 nouveaux dans le chapitre relatif aux dispositions communes aux diverses élections prévues pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin (conseillers territoriaux et sénateur).

II. Dispositions applicables à l'élection des députés (chapitre II des titres Ier et IV, articles L.O. 457 et L.O. 521 nouveaux du code électoral)

Les députés sont élus pour cinq ans au suffrage universel direct dans des circonscriptions électorales spécifiques ( définies dans le tableau n° 1 annexé au code électoral attribuant à chaque département ou collectivité d'outre-mer un nombre de sièges correspondant à l'importance de sa population).

A l'heure actuelle, sur 577 députés, 7 représentent les diverses collectivités d'outre-mer . Ainsi, la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986, qui a arrêté le découpage actuel des circonscriptions législatives, a pris en considération l'augmentation du nombre de députés résultant de la création de sièges de députés pour la Nouvelle-Calédonie (2), la Polynésie française (2) et les îles Wallis-et-Futuna (1) alors qualifiées de « territoires d'outre-mer », ainsi que pour les « collectivités territoriales » de Mayotte (1) et de Saint-Pierre-et-Miquelon (1), par la loi organique n° 85-689 du 10 juillet 1985 238 ( * ) .

Les articles L.O. 328-2 et L.O. 334-6-1 actuels du code électoral prévoient respectivement la représentation de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et celle de la collectivité départementale de Mayotte à l'Assemblée nationale par un député.

Ce principe est désormais affirmé à l'article L.O. 457 nouveau du code électoral pour Mayotte et à l'article L.O. 521 nouveau du même code pour Saint-Pierre-et-Miquelon.

Par parallélisme, les deux nouvelles collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, instituées par le présent texte, pourraient bénéficier d'une représentation parlementaire.

Cependant, traditionnellement soucieuse du respect de la courtoisie parlementaire et attachée au libre choix des députés pour déterminer leur régime électoral, votre commission s'en remet à la sagesse de l'Assemblée nationale pour créer ou non ces nouveaux sièges de députés et fixer les modalités de leur première élection .

III. Les dispositions applicables aux conseillers généraux et territoriaux (articles  L.O. 458 à L.O. 461, L.O. 477 à L.O. 496, L.O. 497 à L.O. 517 et L.O. 524 à L. 542 nouveaux du code électoral)

Le livre III actuel du code électoral étant abrogé, le présent article tend à insérer les dispositions applicables aux conseillers généraux de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le nouveau livre VI. Il précise en outre le régime électoral des conseillers généraux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Les règles applicables aux conseillers généraux de Mayotte, posées par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, sont très proches de celles en vigueur pour les conseillers généraux de droit commun, conformément au statut de collectivité départementale de Mayotte.

Il en va de même pour celles aujourd'hui applicables aux conseillers généraux de Saint-Pierre-et-Miquelon. Toutefois, le présent article tend à rapprocher ces dernières de celles instituées pour les conseillers de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin (durée de mandat de cinq ans ; scrutin de liste...).

A cet égard, par coordination avec ses amendements antérieurs, votre commission vous propose de modifier le titre de conseil général en conseil territorial et celui de conseiller général en conseiller territorial dans tout le livre VI du code électoral , afin de distinguer nettement les conseils généraux des départements et de Mayotte, dont les membres sont élus pour six ans, des assemblées délibérantes des trois autres collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, dont les prérogatives cumulent celles de plusieurs collectivités territoriales de droit commun et dont les membres exerceront un mandat de cinq ans.

A. Le mode de scrutin de l'élection des conseillers généraux et territoriaux (articles L.O. 458 à L.O. 460, L. 381 à L.O. 485, L.O. 501 à L.O. 505 et L.O. 525 à L.O. 529 nouveaux du code électoral).

1. Les règles applicables aux conseillers généraux de Mayotte

L'article L. 334-8 actuel du code électoral prévoit l'application à Mayotte de la plupart des articles du titre III du livre Ier du code électoral, relatif à l'élection des conseillers généraux des départements, sous réserve des dispositions spécifiques prévues aux articles L. 334-9 à L. 334-12-2 du code électoral.

Le mode de scrutin applicable est identique à celui de l'article L. 192 actuel du code électoral : les conseillers généraux de Mayotte sont élus pour six ans et renouvelés par moitié tous les trois ans au mois de mars.

Le présent article reproduit ce mode de scrutin en lui donnant valeur organique (article L.O. 459 nouveau), et précise explicitement que chaque canton de Mayotte élit un membre du conseil général (article 458) et que le renouvellement du conseil général de Mayotte a lieu en même temps que celui des conseils généraux des départements (article L.O. 459, dernier alinéa).

Le dispositif proposé reprend celui de l'article L. 192 précité sur deux autres points :

- lors de la première réunion suivant son renouvellement intégral, le conseil général divise les cantons en deux séries et fixe leur ordre de renouvellement par tirage au sort ;

- lorsqu'un nouveau canton est créé par la fusion de deux cantons n'appartenant pas à la même série, il est procédé à une nouvelle élection, à la date du renouvellement le plus proche, pour pourvoir le nouveau siège (l'article L. 334-8 actuel exclut son application). Dans cette hypothèse, le conseiller général de celui des deux anciens cantons qui appartient à la série renouvelée à la date la plus lointaine peut exercer son mandat jusqu'à son terme.

Les autres modalités du mode de scrutin des conseillers généraux de Mayotte, désormais inscrites dans des dispositions spécifiques, ne sont également que des reprises du droit en vigueur (articles L. 193 et L. 210-1 du code électoral) :

- élection au premier tour du candidat qui a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart de celui des électeurs inscrits ;

- élection à la majorité relative au second tour, qui a lieu entre les candidats ayant obtenu un nombre de suffrages au moins égal à 10 % du nombre des électeurs inscrits au premier tour. Si un seul candidat remplit cette condition, le candidat ayant obtenu après celui-ci le plus grand nombre de suffrages peut se maintenir.

Si aucun candidat ne remplit cette condition, les deux candidats arrivés en tête au premier tour peuvent se présenter au second.

2. Le mode de scrutin des conseillers territoriaux des autres collectivités

A l'heure actuelle, les articles L. 328-4 à L. 331-2 du code électoral, qui seraient abrogés, prévoient que le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon est composé de dix-neuf membres élus pour six ans au mois de mars. Il est renouvelé intégralement.

Pour l'élection, la collectivité territoriale est divisée en deux circonscriptions électorales (Saint-Pierre : quinze sièges ; Miquelon-Langlade : quatre sièges).

Les conseillers généraux sont élus au scrutin de liste à deux tours , avec dépôt de listes comportant autant de candidats que de sièges à pourvoir, augmentés de trois pour la circonscription de Saint-Pierre et d'un pour la circonscription de Miquelon-Langlade, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation.

Au premier tour de scrutin, la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés se voit attribuer un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y en a moins de quatre.

Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne .

Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un second tour entre les listes ayant obtenu au moins 10% des suffrages exprimés au premier tour et la liste qui a obtenu le plus grande nombre de voix obtient la prime majoritaire précitée. (Pour être admises à la répartition des sièges, les listes doivent avoir obtenu au moins 5% des suffrages exprimés.)

En cas d'égalité de suffrages entre plusieurs listes, ces sièges sont attribués à celle dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée. Puis, les autres sièges sont répartis à la représentation proportionnelle et à la plus forte moyenne. Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages ou, à défaut, au plus âgé des candidats susceptibles d'être élus (les sièges étant attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque liste).

Toutes ces règles sont reproduites pour l'élection du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon aux articles L.O. 525 à L.O. 529 nouveaux du code électoral, qui introduisent toutefois deux innovations :

- comme le rappelle l'exposé des motifs du présent texte, « la durée du mandat du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon est ramenée de six à cinq ans , pour tenir compte de l'importance des attributions de cette assemblée, et pour l'aligner ainsi sur la durée du mandat des assemblées délibérantes des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution » (article L.O. 526) ;

- par ailleurs, il est précisé que seules peuvent se présenter au second tour, le cas échéant après retrait d'une liste plus favorisée, les deux listes arrivées en tête au premier tour . La précision selon laquelle ces listes devraient toujours avoir obtenu 10 % des suffrages exprimés au premier tour pour être qualifiées au second semble donc désormais inutile. A défaut (une seule liste répond à cette condition ou aucune ne la remplit), les deux premières listes pourraient se présenter au second tour.

Ce mode de scrutin inspire celui mis en place pour l'élection des conseillers généraux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin (articles L.O. 481 à L.O. 484 et L.O. 501 à L.O. 504) sous réserve de quelques différences notables :

- le conseil général de Saint-Barthélemy doit compter dix-neuf membres et celui de Saint-Martin, vingt-trois : la collectivité forme une circonscription électorale unique (les listes compteraient trois noms supplémentaires) ;

- la prime majoritaire accordée à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour ou arrivée en tête au second, est de sept sièges à Saint-Barthélemy et de huit sièges à Saint-Martin ;

- par cohérence, le seuil de 10 % des suffrages exprimés ne serait pas exigé des listes de candidats pour l'accès au second tour : seules les deux listes arrivées en tête au premier tour, après retrait éventuel d'une liste plus favorisée, pourraient concourir lors du deuxième tour.

Outre plusieurs amendements rédactionnels aux articles précités, votre commission vous propose :

- d'inscrire à l'article L.O. 460 du code électoral, relatif aux conditions encadrant les candidatures à l'élection des conseillers généraux de Mayotte, le principe de l'interdiction des candidatures multiples , par parallélisme avec sa fixation au niveau organique pour les autres collectivités (articles L.O. 485, L.O. 505 et L.O. 529) ;

- sous réserve d'un nouvel examen des modalités d'accès des listes au second tour, de maintenir le mode de scrutin proposé pour l'élection de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin et de modifier le mode de scrutin des conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon afin de mieux affirmer l'identité du conseil territorial tout en préservant l'ancrage de proximité des conseillers. Les 19 conseillers territoriaux seraient désormais élus dans une circonscription unique 239 ( * ) , constituée de deux sections communales correspondant d'une part à Saint-Pierre, représentée par 15 sièges, et d'autre part, à Miquelon-Langlade, représentée par 4 sièges.

L'élection aurait toujours lieu au scrutin de liste à deux tours avec dépôt de listes comportant autant de candidats que de sièges à pourvoir, plus trois pour Saint-Pierre et un pour Miquelon-Langlade. La liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour ou au second obtiendrait une prime majoritaire, égale au tiers des sièges à pourvoir dans chaque section , arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur.

La fixation de la prime majoritaire au tiers des sièges à pourvoir et non plus à la moitié, tend à prendre en considération la nécessité d'assurer une majorité stable et cohérente au conseil territorial sans y méconnaître le pluralisme d'idées et d'opinions, eu égard aux prérogatives étendues de la collectivité et à harmoniser le seuil de cette prime avec celles en vigueur pour l'élection des conseils de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin qui bénéficient au statut comparable.

Les sièges restants seraient répartis, au sein de chaque section, entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, au prorata des voix obtenues par chaque liste dans l'ensemble de la circonscription (articles L.O. 525 à L.O. 529 du code électoral).

Comme dans la version initiale du présent texte, en cas de second tour, seules les deux listes arrivées en tête au premier tour, éventuellement après retrait d'une liste mieux placée, pourraient y participer.

Lors de la consultation effectuée par le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon sur le présent projet de loi, le 5 octobre 2006, le principe de l'organisation du scrutin dans la circonscription unique a été validé par les citoyens de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ce dispositif permettrait de garantir la représentation de la section de Saint-Pierre par 15 sièges et celle de Miquelon-Langlade par 4 sièges (article L.O. 525 du code électoral).

B. Les conditions à remplir par les candidats (articles L.O. 481, L.O. 463, L.O. 468, L.O. 469, L.O. 470, L.O. 480, L.O. 485, L.O. 488, L.O. 491, L.O. 492, L.O. 493, L.O. 500, L.O. 505, L.O. 508, L.O. 512, L.O. 513, L.O. 514, L.O. 524, L.O. 529, L.O. 532, L.O. 536, L.O. 537 et L.O. 538 nouveaux du code électoral).

1. Les obligations formelles des candidats

L'article L.O. 529 nouveau du code électoral précise les règles formelles encadrant les candidatures à l'élection au conseil de Saint-Pierre-et-Miquelon, en élevant au niveau organique le dispositif de l'article L. 331-2 actuel du code électoral qui :

- prohibe les candidatures dans plus d'une circonscription ou sur plus d'une liste ;

- impose une obligation de parité sur les listes similaire à celle qui existe aux élections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus : sur celles-ci, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un et au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste doit figurer un nombre égal de candidats de chaque sexe ;

- exige une déclaration de candidature (établie par le candidat placé en tête de la liste et déposée en préfecture) pour chaque tour de scrutin ;

- encadre l'accès des listes au second tour (seuil d'accès précité de 10 % des suffrages exprimés ; possibilité pour ces listes d'intégrer des candidats ayant figuré sur des listes ne se présentant pas au second tour et ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier ; obligation pour les candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour de ne figurer que sur une liste au second...).

Ces dispositions sont reproduites à l'identique pour les candidats à l'élection du conseil de Saint-Barthélemy (article L.O. 485) et de Saint-Martin (article L.O. 505).

Cela a été indiqué, votre commission vous propose plusieurs amendements (aux articles L.O. 525, 526, 527 et 529 du code électoral) afin d'adapter les règles de l'article L.O. 529 par coordination avec la constitution de deux sections au sein de chaque liste pour l'élection du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ainsi, au sein de chaque liste, une section représenterait Saint-Pierre et une autre, Miquelon-Langlade. 18 candidats figureraient sur la première de ces sections et 5 candidats sur la seconde, les candidats « en excédent » devant assurer le remplacement des titulaires dont le siège est vacant (article L.O. 527 du code électoral).

2. Eligibilité et inéligibilités (articles  L.O. 461, L.O. 463, L.O. 469, L.O. 480, L.O. 488, L.O. 492, L.O. 500, L.O. 508, L.O. 513, L.O. 524, L.O. 532, L.O. 537 nouveaux du code électoral).

a) Le droit en vigueur

A l'heure actuelle, les conditions d'éligibilité des candidats aux mandats de conseiller général de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte et les inéligibilités en vigueur sont celles des conseillers généraux des départements, applicables par renvoi des articles L. 328-4 et L. 334-8 du code électoral aux dispositions concernées de droit commun de l'article L. 194 du même code.

Ainsi, conformément à l'article L. 194 du code électoral , le candidat au mandat de conseiller général doit être citoyen français âgé de dix-huit ans révolus et :

- soit être inscrit sur une liste électorale ou justifier d'une telle inscription avant le jour de l'élection et être domicilié dans le département ou la collectivité ;

- soit, pour celui qui n'y est pas domicilié, y être inscrit au rôle d'une des contributions directes au 1er janvier de l'année dans laquelle se fait l'élection ou justifier d'une telle inscription à ce jour, ou avoir hérité depuis la même époque d'une propriété foncière dans le département ou la collectivité. L'article L. 194 précise toutefois que le nombre de conseillers généraux non domiciliés ne peut dépasser le quart du nombre total dont le conseil est composé.

Les nombreuses inéligibilités de droit commun, prévues aux articles L. 194-1, L. 195 et suivants du code électoral240 ( * ) sont aussi applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte .

Certaines inéligibilités s'attachent à l'exercice d'une fonction et se prolongent parfois pour une certaine durée après la cessation de cette activité, en raison de l'influence potentielle sur la vie démocratique locale qu'elle procure (exemple ; trois ans pour les préfets dans le département où ils ont exercé leurs fonctions).

D'autres inéligibilités sont liées à une décision administrative (inéligibilité d'un an pour le président du conseil général ou le conseiller qui n'a pas déposé une déclaration de patrimoine)241 ( * ) ou judiciaire.

Les dispositions particulières aux conseils généraux des deux collectivités prévoient une procédure pour régler une situation d'inéligibilité, révélée après expiration du délai de contestation de l'élection, ou issue d'une incapacité frappant l'élu (articles L. 333-1 et L. 334-12-1 du code électoral) :

- le conseil général est déclaré démissionnaire par arrêté du représentant de l'État, soit d'office, soit sur réclamation de tout électeur ;

- si le conseiller est déclaré démissionnaire d'office du fait d'une condamnation pénale entraînant la perte de ses droits civiques, le recours éventuel contre l'acte de notification du représentant de l'État n'est pas suspensif ;

- la procédure précitée n'est pas mise en oeuvre à l'égard d'un conseiller général déclaré comptable de fait par un jugement du juge des comptes statuant définitivement, si le quitus ne lui a pas été délivré de sa gestion dans les six mois de l'expiration du délai de production des comptes imparti par un tel jugement.

b) Le projet de loi organique

Le présent texte fixe les conditions d'éligibilité et les inéligibilités applicables aux conseillers généraux de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon, mais aussi de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin par des dispositions organiques particulières (aux articles L.O. 461, L.O. 480, L.O. 500 et L.O. 524 nouveaux) en reprenant la rédaction de l'article L. 194 du code électoral .

Toutefois, il mentionne explicitement le lien entre éligibilité d'une personne et jouissance de ses droits civils et politiques, déjà implicite dans l'utilisation de la notion de « citoyen » à l'article L. 194 précité.

En complément , il prévoit que les majeurs placés sous tutelle ou sous curatelle ne peuvent être élus 242 ( * ) .

Enfin, le dispositif proposé supprime la limitation au quart des membres du conseil général, le nombre autorisé de conseillers généraux non domiciliés dans la collectivité.

Par ailleurs, les articles L.O. 463, L.O. 488, L.O. 508 et L.O. 532 nouveaux adaptent la liste des inéligibilités concernant l'élection des conseillers des quatre collectivités , le statut des conseillers de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon étant à cet égard identique.

Cette actualisation tend à mettre fin à des anachronismes, à préciser certaines règles et rendre plus lisible le droit en vigueur, rendant, ce faisant, plus nécessaire que jamais le « toilettage » urgent des inéligibilités des conseillers généraux des départements.

Les articles précités reprennent la plupart des inéligibilités existantes. Sont inéligibles :

- pour un an le président de conseil ou le conseiller qui n'a pas déposé l'une des déclarations de patrimoine  prévues par la loi du 11 mars 1988;

- les personnes privées de leur droit d'éligibilité par une décision juridictionnelle « en force de chose jugée »;

- le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants.

Ils simplifient en outre l'énumération des magistrats et fonctionnaires inéligibles dans l'exercice de leurs fonctions ou moins de six mois après avoir cessé de les exercer (cadres de l'administration préfectorale ; magistrats judiciaires, administratifs, secrétaire général de la chambre territoriale des comptes ; officiers des armées ; fonctionnaires actifs des corps de police ; agents et comptables de la collectivité employés à l'assiette, à la perception et au recouvrement des contributions ainsi qu'au paiement des dépenses publiques...).

Au regard du droit en vigueur, quelques innovations apparaissent. Parmi les personnes exerçant certaines fonctions ou les ayant exercées depuis moins de six mois et de ce fait, inéligibles :

- les juges de proximité, qui sont ajoutés à la catégorie des magistrats ;

- l'ensemble des membres des corps d'inspection et de contrôle de l'État;

- les directeurs et chefs de service des administrations civiles de l'État, ainsi que les chefs de bureau, comme le droit en vigueur le prévoit déjà pour les services des conseils généraux ;

- la durée d'inéligibilité de l'ensemble des cadres de l'administration préfectorale après cessation de leurs fonctions dans la collectivité est alignée sur celle du représentant de l'État en étant allongée à trois ans . Cet alignement est logique au regard de l'importance de leurs prérogatives ;

- les personnes déclarées inéligibles pendant un an par le juge de l'élection pour avoir dépassé le plafond des dépenses électorales, conformément à l'article L. 118-3 du code électoral, explicitement mentionnées ;

- l'inéligibilité concerne aussi les principaux responsables des hôpitaux publics, de l'agence d'hospitalisation, ainsi que des organismes et des caisses de sécurité sociale (sauf à Mayotte).

Par ailleurs, les conseillers généraux ayant refusé d'exercer les fonctions qui leur sont dévolues par la loi et déclarées démissionnaires d'office par le juge administratif, conformément aux articles L.O. 6131-4, L.O. 6221-3 et 6431-3 nouveaux du code général des collectivités territoriales, sont inéligibles pour un an à compter de la décision judiciaire définitive ;

A Mayotte, les titres retenus tiennent compte des spécificités locales (directeur de l'établissement public de santé territoriale).

En outre, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin (articles L.O. 488 et L.O. 508), les agents salariés de la collectivité ne peuvent être élus au conseil. Cette inéligibilité s'inspire de l'article L. 231 du code électoral, applicable aux élections municipales . Elle exclut de la catégorie d'agent salarié ceux qui, fonctionnaires publics ou exerçant une profession indépendante, ne reçoivent une indemnité de la commune qu'à raison des services qu'ils lui rendent dans l'exercice de cette profession ou qui, dans les communes comptant moins de 1.000 habitants, ne sont agents salariés de la commune qu'au titre d'une activité saisonnière ou occasionnelle. Le dispositif proposé étend cette règle aux deux collectivités en l'adaptant à l'absence de communes.

Concernant la résolution d'une situation d'inéligibilité révélée après la fin du délai de recours contre l'élection du conseil général ou au cours de son mandat, la solution précitée des actuels articles L. 333-1 et L. 334-12-1 du code électoral est reprise pour les conseillers généraux des quatre collectivités (articles L.O. 469, L.O. 492, L.O. 513 et L.O. 537), supprimant l'exception relative aux comptables de fait prévue dans le droit commun.

c) La position de votre commission des Lois

Outre plusieurs amendements rédactionnels pour préciser le dispositif prévu pour les quatre collectivités, votre commission vous propose :

- de conserver les spécificités du droit applicable au conseil général de Mayotte tel que prévu dans le présent texte, afin de garantir la plus grande cohérence possible entre ce droit et le droit commun applicable aux conseils généraux des départements (exemple : absence d'inéligibilité relative aux directeurs des organismes et des caisses de sécurité sociale) ;

- de clarifier la durée des inéligibilités applicables aux officiers des armées de terre, de mer et de l'air, ainsi qu'aux personnels de gendarmerie et aux fonctionnaires des corps actifs de police en modifiant une rédaction ambiguë : comme c'est déjà le cas aujourd'hui dans le cadre de l'article L. 195 du code électoral, l'inéligibilité concerne les personnels en fonction dans la collectivité mais aussi ceux qui ont cessé de les exercer depuis moins de six mois (5° et 6° du II des articles L.O. 463, L.O. 488, L.O. 508 et L.O. 532) ;

- de préciser la procédure de résolution d'une situation d'inéligibilité touchant un conseiller territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin ou de Saint-Pierre-et-Miquelon.

La démission serait déclarée par le représentant de l'État d'office ou sur réclamation de tout électeur. A Mayotte, l'arrêté constatant la démission pourrait faire l'objet d'un recours éventuel devant le tribunal administratif et d'un appel devant le Conseil d'État. Dans les trois autres collectivités, le recours serait porté directement devant le Conseil d'État statuant au contentieux. Par ailleurs, ce recours éventuel contre cette décision ne serait pas suspensif dans l'hypothèse où elle interviendrait à la suite d'une condamnation pénale définitive du conseiller territorial intéressé entraînant la perte de ses droits civiques et électoraux (articles L.O. 469, L.O. 492, L.O. 513 et L.O. 537).

3. Les incompatibilités (articles L.O. 467, L.O. 468, L.O. 470, L.O. 491, L.O. 493, L.O. 512, L.O. 514, L.O. 536, L.O. 538 et L.O. 539 nouveaux du code électoral)

a) Le droit en vigueur

A l'heure actuelle, le régime des incompatibilités en vigueur pour les conseillers généraux de Saint-Pierre-et-Miquelon est celui des conseillers généraux des départements (articles L. 206 à L. 210 du code électoral, rendus applicables par l'article L. 328-4 du même code).

Ce mandat est donc incompatible avec les fonctions de militaire de carrière ou assimilé (articles L. 46 et L. 206 du code précité), les fonctions énumérées au 1° à 6° de l'article L. 195 du même code, les fonctions d'architecte départemental, d'ingénieur des travaux publics de l'État, d'employé des bureaux de l'administration préfectorale et d'agent salarié ou subventionné sur les fonds départementaux, de cadre de l'administration hospitalière exercées dans le département, ainsi que celles d'entrepreneurs de services départementaux (article L. 207 du même code), ou avec un autre mandat de conseiller général (articles L. 208 et L. 209 du même code).

En outre, le mandat de conseiller général est assimilé à un mandat de conseiller général de département pour l'application de :

- l'article L. 46-1 du code électoral, qui indique que nul ne peut cumuler plus de deux des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal ;

- l'article 6-3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relatif aux incompatibilités applicables aux représentants français au Parlement européen : ceux-ci ne peuvent exercer en effet plus d'un des mandats précités (le mandat de conseiller municipal visé étant celui d'une commune d'au moins 3.500 habitants).

Ce droit commun des incompatibilités est applicable aux conseillers généraux de Mayotte. Toutefois, quelques règles particulières sont insérées dans un article spécifique du code électoral (article L. 334-9) . Ces règles sont globalement semblables à celles applicables aux conseillers de Saint-Pierre-et-Miquelon. A noter toutefois que l'incompatibilité :

- relative aux militaires concerne tous les militaires de carrière ou assimilés en service et pas seulement les officiers ;

- est relative aux seuls directeurs, directeurs adjoints et chefs de bureau des services du représentant de l'État et non à l'ensemble des employés de l'administration préfectorale ;

- est étendue aux membres des corps d'inspection de l'État, au vice-recteur ainsi qu'aux membres de conseil économique et social (CES) de Mayotte ou de son conseil pour la culture, l'éducation et l'environnement.

Enfin, les conseillers généraux de Mayotte ne peuvent devenir agents salariés ou subventionnés par la collectivité départementale ou ses établissements publics et agences, au cours de leur mandat.

Concernant la résolution d'une incompatibilité constatée , les articles L. 333-2 et L. 334-12-2 du code électoral, respectivement applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, prévoient que tout conseiller général qui, au moment de son élection, se trouve dans un cas d'incompatibilité dispose d'un délai d'un mois à partir de la date à laquelle son élection est devenue définitive pour démissionner de son mandat ou mettre fin à la situation incompatible avec l'exercice de celui-ci. Il fait connaître son option par écrit au représentant de l'État, qui en informe le président du conseil général. A défaut d'option dans le délai imparti, il est réputé démissionnaire de son mandat ; cette démission est constatée par arrêté du représentant de l'État.

Si la cause d'incompatibilité intervient postérieurement à l'élection, le droit d'option est ouvert dans les délais précités et l'incompatibilité résolue selon les mêmes modalités.

Disposition spécifique à Saint-Pierre-et-Miquelon, l'article L. 333-3 du code électoral prévoit que tout conseiller déjà élu dans l'une des deux circonscriptions de l'archipel et qui est élus dans l'autre cesse, de ce fait même, de représenter la première de ces circonscriptions. Toutefois, en cas de contestation de l'élection, la vacance du siège n'est proclamée qu'à compter de la décision statuant sur le recours.

b) Le projet de loi organique

Le présent article tend tout d'abord à harmoniser entre elles, autant que possible, les incompatibilités applicables aux conseillers généraux de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon tout en les inscrivant dans les dispositions organiques du code électoral spécifiques aux deux collectivités .

Il aligne sur ces dispositions le régime des incompatibilités applicables aux conseillers généraux de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

La plupart des incompatibilités actuelles sont reproduites dans les articles L.O. 467, L.O. 468, L.O. 491, L.O. 512 et L.O. 536 nouveaux du code électoral. Cette reprise est effective pour les incompatibilités relatives aux responsables de l'administration préfectorale, aux membres du conseil économique, social et culturel ou assimilé de chaque collectivité, ainsi qu'aux principaux responsables des administrations civiles de l'État et de l'administration hospitalière dans la collectivité, aux gendarmes et membres des corps actifs de police et aux agents et comptables de l'administration des finances. Il en va de même pour l'interdiction du cumul avec la situation d'entrepreneur des services de sa collectivité.

De même, les articles L.O. 470, L.O. 493, L.O. 514, L.O. 538 et L.O. 539 nouveaux du code électoral, relatifs à la résolution des incompatibilités, sont des « copies » des actuels articles L. 333-2, L.O. 333-3 et L.O. 334-12-2 précités.

Cependant, le présent texte procède à quelques clarifications bienvenues du droit en vigueur :

- il dépoussière le droit en vigueur en supprimant certains renvois à des dispositions relatives aux conseillers généraux anachroniques aujourd'hui (exemple précité de l'absence d'incompatibilités en faveur des médecins exerçant une activité ayant un caractère de philanthropie mentionnée à l'article L. 207 du code électoral) et en simplifiant les rédactions actuelles ;

- le mandat de conseiller général est désormais incompatible avec toutes fonctions de militaire en activité, comme c'est déjà le cas pour Mayotte aujourd'hui ;

- le mandat de conseiller général de chacune des quatre collectivités est rendu incompatible avec la qualité de membre d'une assemblée ou d'un exécutif d'une collectivité d'outre-mer à statut particulier existante (régies par le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution et par l'article 74 de la Constitution ainsi que par le titre XIII pour la Nouvelle-Calédonie) ou issue de l'évolution statutaire d'une telle collectivité ;

- en outre, en raison de l'étroitesse des territoires en cause et de l'importance des prérogatives des nouvelles collectivités de l'article 74 de la Constitution, alors que l'article 46-1 précité permet aux conseillers généraux des départements de cumuler leur mandat avec un autre mandat local, le présent article interdit ce cumul ;

Ainsi, par rapport au droit en vigueur et au statut des conseillers généraux des départements, le dispositif envisagé serait plus strict, étant entendu que Saint-Barthélemy et Saint-Martin

- de plus, le nouveau régime des incompatibilités prohibe sans ambiguïté le cumul d'un mandat de conseiller général d'une des collectivités visées, non seulement avec toute fonction d'agent salarié ou subventionné par elles, ou par les établissements publics et agences instituées par elles, mais également avec celle d'agent salarié des établissements publics de coopération dont elles pourraient faire partie ;

- enfin, sur le modèle de l'article L. 360 actuel du code électoral relatif aux élections régionales, le présent texte prévoit que les candidats appelés à remplacer les conseillers généraux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon qui se trouvent dans une situation d'incompatibilité disposent d'un délai de trente jours à compter de la vacance du siège pour démissionner du mandat ou de la fonction de leur choix.

A défaut d'option dans ce délai, le représentant de l'État constate l'incompatibilité et le remplacement est assuré par le suivant de liste.

Cependant, quelques différences existent entre le dispositif prévu pour les conseillers généraux de Mayotte et les conseillers des trois autres collectivités , justifiées par le souci d'harmonisation du statut des conseillers de Mayotte avec celui des conseillers généraux de droit commun (ainsi, l'article L.O. 467 du code électoral (1°) reproduit l'incompatibilité applicable, dans le droit en vigueur, aux architectes de la collectivité et aux ingénieurs de travaux publics de l'État pour la seule collectivité de Mayotte).

c) La position de votre commission des Lois

Votre commission approuve l'actualisation du régime des incompatibilités applicable aux conseillers généraux de Mayotte et des conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que l'extension de cette dernière aux conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Elle vous propose de maintenir les différences existant entre les règles applicables aux conseillers généraux de Mayotte et celles applicables aux conseillers territoriaux des trois autres collectivités, justifies par la proximité des premières avec le droit commun applicable aux conseils généraux des départements.

Dans un souci de clarté du dispositif, elle vous propose plusieurs amendements tendant à :

- supprimer l'article L.O. 467 et à réécrire l'article L.O. 468 précités afin de regrouper les règles relatives aux incompatibilités des conseillers généraux de Mayotte en un article unique du code électoral ;

- rétablir l'incompatibilité applicable aux secrétaires généraux des chambres régionales des comptes exerçant leurs fonctions ou les ayant exercées depuis moins de six mois dans ces collectivités ;

- préciser, à l'exemple de l'article 112 de la loi organique du 27 février 2004 précitée portant statut d'autonomie de la Polynésie française reproduit à l'article L.O. 406-1 du code électoral, que la démission d'un conseiller général ou territorial n'ayant pas mis fin à une situation d'incompatibilité au cours du délai d'option est constatée par le représentant de l'État, « soit d'office, soit sur réclamation de tout électeur » (articles L.O. 470, L.O. 493, L.O. 514 et L.O. 538) ;

- instituer, sur le modèle de l'article L.O. 151 du code électoral applicable aux parlementaires nationaux , un dispositif de déclaration au représentant de l'État par lequel les conseillers généraux ou territoriaux informent ce dernier des activités qu'ils comptent conserver, afin de lui permettre de vérifier rapidement la compatibilité desdites activités avec l'exercice de leur mandat. En cas de doute ou de contestation, le juge administratif pourrait être saisi. Si une incompatibilité était constatée, le conseiller disposerait alors d'un délai de trente jours pour régulariser sa situation. A défaut, il serait déclaré démissionnaire d'office par le juge administratif (articles L.O. 470, 493, 514 et 538 du code électoral) ;

- harmoniser, autant que possible , les titres énoncés aux articles L.O. 468, L.O. 491, L.O. 512 et L.O. 536 (« fonctions de représentant de l'État... » ; « qualité de membre d'une assemblée... » ; « qualité de membre du conseil économique, social et culturel... ») et réparer une omission en posant une incompatibilité entre le mandat de conseiller général ou territorial et la fonction de secrétaire général de la chambre territoriale des comptes.

C. Le remplacement des conseillers généraux et territoriaux (articles L.O. 471, L.O. 495, L.O. 496, L.O. 516, L.O. 517, L.O. 541 et L.O. 542 nouveaux du code électoral).

1. Le remplacement des conseillers généraux de Mayotte

A l'heure actuelle, les dispositions relatives au remplacement des conseillers généraux des départements, fixées par l'article L. 221 du code électoral, sont applicables par renvoi aux conseillers généraux de Mayotte.

Selon ces dernières, en cas de vacance par décès, option, démission, ou une des causes énumérées aux articles L. 205 (inéligibilités), L. 209 et L. 210 (incompatibilités), les électeurs doivent être réunis dans le délai de trois mois.

Toutefois, il n'est pas procédé à une élection partielle dans les trois mois précédant le renouvellement d'une série sortante : l'élection partielle se fait alors à la même époque.

Enfin, le président du conseil général, chargé de veiller à l'application de ces règles, adresse ses réquisitions au représentant de l'État et, s'il y a lieu, au ministre de l'intérieur. En pratique cependant, la mise en oeuvre de cette prérogative est tombée en désuétude.

L'article L.O. 471 nouveau du code électoral inséré par le présent article reprend ce dispositif , à l'exception des pouvoirs précités du président du conseil général, en visant les dispositions énumérant les causes de vacance (articles L.O. 469 et L.O. 470 du code électoral et article L.O. 6131-4 du code général des collectivités territoriales).

2. Le remplacement des conseillers territoriaux des trois autres collectivités

L'article L. 334 du code électoral énonce les modalités actuelles de remplacement d'un conseiller général de Saint-Pierre-et-Miquelon :

- le candidat venant, sur une liste, immédiatement après le dernier élu, est appelé à remplacer le conseiller général élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit ;

- lorsque ces dispositions ne peuvent plus être appliquées, il est procédé dans les deux mois à des élections partielles au scrutin majoritaire à deux tours quand la vacance porte sur moins de quatre sièges, et à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne quand la vacance porte sur quatre sièges au plus.

Cependant, aucune élection partielle ne peut avoir lieu dans les trois mois précédant le renouvellement intégral du conseil général.

Le présent article tend aussi à prendre en considération l'hypothèse du remplacement provisoire d'un conseiller général et à reproduire les modalités d'organisation des élections partielles destinées à pourvoir un siège de conseiller vacant à Saint-Pierre-et-Miquelon précitées, en les étendant à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

En premier lieu, les articles L.O. 496, L.O. 517 et L.O. 542 nouveaux du code électoral précisent les modalités de remplacement provisoire d'un conseiller général présumé absent au sens de l'article 112 du code civil.

Aux termes de ce dernier, « lorsqu'une personne a cessé de paraître au lieu de son domicile ou de sa résidence sans que l'on ait eu de nouvelles, le juge des tutelles peut, à la demande des parties intéressées ou du ministère public, constater qu'il y a présomption d'absence ».

Le conseiller général présumé absent est remplacé provisoirement au conseil général dès l'intervention du jugement constatant la présomption d'absence, par le candidat venant immédiatement après le dernier élu sur la liste dont le présumé absent est issu.

Un tel dispositif a été inséré à l'article L. 406-1 du code électoral (article 115 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) par le législateur organique.

En second lieu, le dispositif des articles L.O. 495, L.O. 516 et L.O. 541 nouveaux du code précité, relatifs aux modalités de remplacement définitif d'un conseiller est inspiré de celui de l'article L. 334 précité.

Ainsi, si la vacance concerne un ou deux sièges, l'élection du nouveau conseiller a lieu au scrutin majoritaire à deux tours (scrutin majoritaire de liste si deux sièges sont à pourvoir), selon les règles de droit commun (obtention de la majorité absolue des suffrages exprimés et d'un nombre de suffrages au moins égal au quart des électeurs inscrits au premier tour et de la majorité relative au second).

Les deux candidats ou listes arrivés en tête au premier tour sont seuls à pouvoir se présenter au second, après éventuel retrait de candidats ou listes plus favorisés.

Si la vacance concerne trois sièges ou plus, l'élection a lieu « dans les conditions prévues au présent chapitre pour les renouvellements normaux », soit au scrutin de liste à deux tours.

Mais il apporte quelques précisions et modifications :

- les remplaçants doivent remplir les conditions d'éligibilité applicables aux titulaires. Ils ne peuvent figurer comme remplaçant sur plusieurs déclarations de candidatures ni être à la fois candidat et remplaçant ;

- en cas de scrutin de liste, la prime majoritaire accordée à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour et le plus grand nombre de voix au second, est égale à un tiers des sièges à pourvoir (arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur).

- l'interdiction des élections partielles est applicable dans les trois mois (contre deux mois aujourd'hui) du prochain renouvellement intégral du conseil général.

Votre commission vous propose, par des amendements de réécriture des articles L.O. 495, L.O. 516 et L.O. 541 précités, de préciser que les élections partielles auraient lieu dans les trois mois « de la vacance » d'un conseiller territorial, d'améliorer la rédaction de leur dispositif et de corriger des erreurs matérielles au quatrième alinéa :

- ainsi, il s'agit de prévoir tout d'abord qu'est élu au premier tour le candidat ou la liste qui a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés (et non « la moitié ») et un nombre de suffrages représentant au moins un quart des électeurs inscrits (quatrième alinéa des articles L.O. 495 et L.O. 516) ;

- ensuite, lorsque la vacance porte sur trois sièges ou plus, la prime majoritaire égale au tiers du nombre de sièges à pourvoir est attribuée à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier ou au second tour (sixième alinéa des articles L.O. 495 et L.O. 516) ;

- des précisions rédactionnelles seraient apportées à l'article L.O. 541 qui serait réécrit pour adapter le système de remplacement des conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon au nouveau mode de scrutin et à la création de sections pour la répartition des sièges .

D. Le contentieux de l'élection des conseillers généraux et territoriaux (articles L.O. 472, L.O. 494, L.O. 515 et L.O. 540 nouveaux du code électoral)

En l'état du droit, les articles L. 222 à L. 223-1 du code électoral, applicables par renvoi à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, encadrent le contentieux des opérations électorales.

Tout électeur du canton ou de la circonscription , ainsi que les membres du conseil général et le représentant de l'État, peuvent contester devant le tribunal administratif les élections au conseil général, le recours du représentant de l'État étant fondé que « sur l'inobservation des conditions et des formalités prescrites par les lois » (article L. 222) 243 ( * ) .

Le conseiller général proclamé élu reste en fonctions jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur la réclamation. L'appel au Conseil d'État n'est pas suspensif lorsque l'élection du même conseiller a déjà été annulée sur un précédent pourvoi dirigé contre des opérations électorales antérieures, pour la même cause d'inéligibilité, par une décision du tribunal administratif devenue définitive ou confirmée en appel par le Conseil d'État. Dans ce cas, le tribunal administratif est tenu de le spécifier (article L. 223).

Dans l'hypothèse de l'annulation d'une élection pour manoeuvres dans l'établissement de la liste électorale ou irrégularité dans le déroulement du scrutin, le tribunal administratif peut aussi décider , nonobstant appel, la suspension du mandat de celui dont l'élection est annulée.

En ce cas, le Conseil d'État rend sa décision dans les trois mois de l'enregistrement du recours (dans les six mois pour les autres cas). A défaut de décision définitive dans ce délai, il est mis fin à la suspension (article L. 223-1).

Le présent article (article L.O. 472 nouveau) conserve ces dispositions pour le contentieux des opérations électorales de l'élection du conseil général de Mayotte . Il précise simplement que le recours contre les opérations électorales doit avoir lieu dans les dix jours suivant la proclamation des résultats244 ( * ).

Des règles proches sont prévues pour le contentieux des opérations électorales des conseillers dans les trois autres collectivités (articles  L.O. 494, L.O. 515 et L.O. 540 nouveaux), tenant compte toutefois des spécificités de leur régime électoral (pas de canton ; scrutin de liste...). Dans les dix jours de la proclamation des résultats, les élections peuvent être contestées par tout candidat, tout électeur de la collectivité et le représentant de l'État « s'il estime que les conditions et formes légalement prescrites n'ont pas été respectées ».

De même, l'éligibilité d'un suivant de liste remplaçant un candidat dont le siège est vacant peut être contestée à compter de la date à laquelle il a remplacé le conseiller général. La constatation d'une inéligibilité éventuelle n'entraîne l'annulation de l'élection que du ou des élus concernés. En conséquence, le juge proclame élus le ou les suivants de liste.

Les règles du droit en vigueur relatives au maintien du conseiller général en fonction jusqu'à une décision judiciaire définitive, au caractère suspensif ou non de l'appel devant le Conseil d'État et à la possibilité de suspension d'un mandat, sont reproduites.

Votre commission vous propose de modifier les articles précités pour :

- confier le contentieux de l'élection des conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, en premier et en dernier ressort, au Conseil d'État , en vue d'harmoniser les règles applicables à ce contentieux avec celles en vigueur pour l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française (article 116 de la loi organique du 27 février 2004) ou de l'assemblée de Wallis-et-Futuna, organes délibérants de deux autres collectivités d'outre-mer relevant des dispositions de l'article 74 de la Constitution, dont le régime électoral est semblable.

Ce transfert du contentieux au Conseil d'État serait cohérent avec le contentieux électoral dont il est déjà en charge245 ( * ), permettrait d'obtenir plus rapidement des décisions définitives, critère essentiel en droit électoral, et conforterait, à l'évidence, l'autorité de ces dernières.

Par parallélisme avec le précédent polynésien (afin de mieux prendre en compte dans la procédure les difficultés liées à la distance entre la métropole et les collectivités d'outre-mer) les délais de recours seraient étendus à quinze jours (articles L.O. 494, L.O. 515 et L.O. 540). Ce délai serait également retenu pour les recours contre les opérations électorales de l'élection du conseil général de Mayotte (article L.O. 472) ;

- préciser les pouvoirs du juge de l'élection saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de comptes de campagne sur lesquels des irrégularités ont été constatées, en reproduisant les dispositions de droit commun de l'article L. 118-3 du code électoral (possibilité de prononcer l'inéligibilité d'un an d'un candidat ayant dépassé le plafond des dépenses électorales... ; articles L.O. 494, L.O. 515 et L.O. 540).

IV. Les dispositions relatives aux sénateurs (articles L.O. 475 et L.O. 543 nouveaux du code électoral)

A. Le droit en vigueur

Collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon figurent donc au nombre des collectivités territoriales de la République (article 72 de la Constitution) dont le Sénat assure la représentation, conformément à l'article 24 de la Constitution.

A l'heure actuelle, un sénateur est élu à Saint-Pierre-et-Miquelon 246 ( * ) . Depuis le renouvellement partiel de 2004, deux sénateurs sont élus à Mayotte 247 ( * ) . Auparavant, un sénateur représentait Mayotte à la Haute assemblée depuis 1976 248 ( * ) . L'auto-réforme du régime électoral sénatorial , initiée par les lois du 30 juillet 2003 complétées par les lois du 10 mai 2004 et du 15 décembre 2005, qui a en particulier actualisé le nombre et la répartition des sièges de sénateurs en appliquant la clé de répartition démographique implicitement utilisée depuis 1948 249 ( * ) , a en effet attribué un siège de sénateur supplémentaire à Mayotte pour tenir compte de l'évolution récente de sa population (160.265 habitants au recensement général de 1999).

La clé de répartition démographique pour l'attribution des sièges de sénateurs

Jusqu'en 1976, cette clé attribuait un siège de sénateur à chaque département jusqu'à 154.000 habitants et, ensuite, un siège par tranche de 250.000 habitants ou fraction de 250.000.

Depuis 1976, le premier seuil a été arrondi à 150.000 habitants.

Population du département

Nombre de sièges

Jusqu'à 149.999 habitants

1

De 150.000 à 399.999 habitants

2

De 400.000 à 649.999 habitants

3

De 650.000 à 899.999 habitants

4

De 900.000 à 1.149.999 habitants

5

De 1.150.000 à 1.399.999 habitants

6

De 1.400.000 à 1.649.999 habitants

7

De 1.650.000 à 1.899.999 habitants

8

De 1.900.000 à 2.149.999 habitants

9

De 2.150.000 à 2.399.999 habitants

10

De 2.400.000 à 2.649.999 habitants

11

Cette réforme prévoit également la diminution, de neuf à six ans, de la durée du mandat sénatorial et le passage d'un renouvellement du Sénat par tiers à un renouvellement par moitié .

Des dispositions transitoires ont été prévues entre 2004 et 2014 (voir encadré ci-dessous) pour faciliter la mise en oeuvre progressive de l'abaissement de la durée du mandat sénatorial, du renouvellement du Sénat par moitié et de l'actualisation de ses effectifs, tout en préservant les mandats en cours.

L'entrée en vigueur progressive de l'auto-réforme sénatoriale

En raison du fractionnement de la série C prévu par la loi organique du 30 juillet 2003, les sénateurs élus dans les départements du Bas-Rhin à l'Yonne ont été les derniers à bénéficier d'une durée de mandat de neuf ans , tandis que les sénateurs des départements de l'Ile-de-France, des Antilles, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ont été les premiers à être concernés par le mandat de six ans lors du renouvellement partiel du 26 septembre 2004.

Depuis ce renouvellement, l'effectif du Sénat est fixé à 331 sièges.

La série A 250 ( * ) compte 102 sièges, tout comme la série B 251 ( * ) (en raison de la suppression du siège de l'ancien territoire des Afars et des Issas).

La série C (sièges des sénateurs des départements du Bas-Rhin à l'Yonne, de l'Essonne aux Yvelines, de la Guadeloupe et de la Martinique, ainsi que des sièges de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon et de quatre sénateurs représentant les Français établis hors de France) compte 127 sièges (gain de dix sièges en 2004).

A l'issue du renouvellement partiel de 2008 (initialement prévu en 2007), la série A, alors élue pour six ans, comptera 112 sièges (gain de dix sièges), l'effectif de la Haute Assemblée étant alors fixé à 341 sièges.

Initialement prévu en 2010, le renouvellement par moitié du Sénat sera mis en oeuvre à compter du renouvellement partiel de 2011 et de la première élection de la série 1 , composée des sièges de l'ancienne série B et des sièges des sénateurs de l'ancienne série C élus pour six ans en 2004, qui comprendra 170 sièges.

Cette composition tiendra compte de l'augmentation du nombre de sièges de l'ancienne série B, désormais incorporée à la série 1 (gain de cinq sièges). L'effectif du Sénat sera alors porté à 346 sièges.

La série 2 , qui devait être initialement élue en 2013, sera élue en 2014, composée des sièges de l'ancienne série A et des sièges de sénateurs des départements du Bas-Rhin à l'Yonne de l'ancienne série C, et comprenant 176 sièges. A cette date, tous les sénateurs seront élus pour six ans.

Première série

Deuxième série

Série B

Moitié C
Ile-de-France
et outre-mer

Moitié C
Bas-Rhin
à Yonne
(sauf Seine-
et-Marne)

Série A

2004

Election
(6 ans)

Election
(9 ans)

2005

2006

2007

Terme normal

2008
(municipales)

+ un an
Election
(6 ans)

2009

2010

Terme normal

Terme normal

2011

+ un an
Renouvellement total (6 ans)

2012

2013

Terme normal

Terme normal

2014
(municipales)

+ un an
Renouvellement total (6 ans)

2015

2016

2017

Renouvellement total (6 ans)

2018

2019

Elus pour six ans en septembre 2004, les sénateurs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon seront renouvelés en 2011 au sein de la série 1.

B. Le projet de loi organique :

Le présent article institue des chapitres spécifiques pour l'élection des sénateurs (V) au sein des titres Ier et IV du nouveau livre VI du code électoral consacrés à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Les articles actuels L.O. 334-2 et L.O. 334-4-1 du code électoral, qui posent respectivement le principe de la représentation au Sénat de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte par un et deux sénateurs, et leur renouvellement au sein de la future série 1, sont remplacés par deux nouveaux articles L.O. 475 pour Mayotte et L.O. 543 pour Saint-Pierre-et-Miquelon.

C. La proposition de votre commission des Lois : créer des sièges de sénateurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Concernant les sénateurs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, votre commission vous propose de supprimer les dispositions des articles L.O. 475 et L.O. 543 précités relatives au rattachement de ces sénateurs à la future série 1 du Sénat, afin de les rétablir dans les dispositions ordinaires du code électoral dont elles relèvent (à l'heure actuelle, elles sont respectivement mentionnées aux articles L. 334-15 et L. 334-3 du code électoral).

Par ailleurs, votre commission constate que l'article 24 de la Constitution pose explicitement le rôle spécifique de représentation des collectivités territoriales de la République dévolu au Sénat et implique donc la création de sièges de sénateurs élus à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, dès lors que ces dernières deviennent des collectivités à statut particulier.

A l'heure actuelle, la Guadeloupe, qui compte 448.000 habitants selon un recensement local de 2004, élit trois sénateurs (élus au sein de la série C pour six ans, leur mandat ayant été prolongé d'un an par la loi du 15 décembre 2005).

La réforme précitée du Sénat a institué un troisième siège de sénateur de la Guadeloupe pour prendre en considération l'augmentation notable de sa population.

Sans remettre en cause cette représentation justifiée par l'évolution constatée de la population guadeloupéenne, votre commission vous propose, par deux amendements, de créer un siège de sénateur de Saint-Barthélemy et un siège de sénateur de saint-Martin.

Afin de pourvoir au plus vite ces sièges et de maintenir ultérieurement la simultanéité des renouvellements des sénateurs de Guadeloupe et des deux collectivités, votre commission vous propose tout d'abord d'organiser, à titre transitoire, des élections partielles pour désigner les nouveaux sénateurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin dans les six mois suivant l'élection des conseils territoriaux des deux collectivités . Les conseillers constitueront en effet le collège électoral sénatorial. Simultanément, les incertitudes existant sur la date d'organisation de leur élection implique de ne pas « figer » celle des sénateurs dans la loi organique (voir dispositions transitoires de l'article 15).

Ces sénateurs seront rattachés à la série C et renouvelables en 2011. Au-delà, ils seront renouvelés au sein de la future série 1 (articles additionnels après les articles L.O. 496 et L.O. 517).

De facto, la durée du mandat des premiers sénateurs élus dans les deux collectivités sera de quatre ans, contre six ans en principe.

Au regard des exigences démocratiques et du respect de la Constitution, cette solution semble la plus satisfaisante :

D'une part, le Conseil Constitutionnel ne s'oppose pas a priori à une diminution, exceptionnelle et transitoire , de la durée de certains mandats électifs à venir si elle est motivée par un objectif d'intérêt général et d'autre part, le retour à « la normale » est rapide dans ce schéma, les nouveaux sénateurs étant élus pour six ans dès 2011 comme les autres sénateurs de la série 1 ;

Or, l'article 24 de la Constitution, dans son esprit, paraît exiger que les nouveaux sièges de sénateurs soient pourvus le plus rapidement possible pour permettre une représentation effective des deux collectivités au Sénat.

Formellement, les nouveaux articles du code électoral L.O. 497-1 et L.O. 517-1 seraient insérés au sein de nouveaux chapitres III des titres II et III.

En conséquence, des amendements au présent texte et à la loi ordinaire prévoient les coordinations nécessaires dans le code électoral.

A compter de ces élections partielles de 2007, le Sénat compterait donc 333 membres. A compter du renouvellement partiel de 2008, cet effectif serait porté à 343. Enfin, à compter du renouvellement partiel de 2011, 348 sénateurs seraient élus pour six ans.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(art. L.O. 1112-14-1 et L.O. 2572-3-1 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Coordinations dans le code général des collectivités territoriales

Cet article tend à créer dans le code général des collectivités territoriales :

- d'une part, un article L.O. 1112-14-1 nouveau dans la sous-section 2 de la section 1 du titre « unique » (et non du titre I comme l'indique le texte du projet de loi) du livre premier de la première partie, relative à l'information des électeurs, à la campagne électorale et aux opérations de vote lors d'un référendum local (I).

Ce nouvel article rendrait les dispositions de cette sous-section (articles L. 1112-1 à L. 1112-8 du code) applicables aux référendums organisés par les communes de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon.

L'organisation d'un référendum local

- seule l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, sur la proposition de son exécutif, peut soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité ;

- la délibération est transmise au représentant de l'État, qui peut la déférer au tribunal administratif dans un délai de dix jours s'il l'estime illégale et peut assortir son recours d'une demande de suspension. Le président du tribunal ou le magistrat délégué statue en principe dans un délai d'un mois mais peut prononcer, en quarante-huit heures, la suspension de la délibération s'il estime qu'elle est de nature à compromettre une liberté publique individuelle ;

- les maires organisent le scrutin et les dépenses liées au référendum constituent des dépenses obligatoires de la collectivité territoriale qui l'a décidée ;

- l'organisation d'un référendum local n'est pas possible durant certaines périodes (six mois avant le renouvellement de l'assemblée délibérante de la collectivité ; périodes de campagnes électorales ou d'élections ; pas de référendums successifs locaux sur un même objet dans un délai inférieur à un an) ;

- peuvent participer à la campagne électorale les groupes d'élus de l'assemblée délibérante de la collectivité et les partis politiques ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés aux dernières élections locales ;

- seuls peuvent voter les électeurs de nationalité française  au cours de ces référendums;

- Le projet soumis à référendum local est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s'il réunit la majorité des suffrages exprimés.

Toutefois, ces dispositions seraient applicables dans les conditions fixées aux articles L.O. 450 et L. 451 nouveaux du code électoral pour Mayotte et aux articles L.O. 518 et L.O. 519 nouveaux pour Saint-Pierre-et-Miquelon (adaptation des dénominations).

- d'autre part, un article L.O. 2572-3-1 dans la sous-section 2 de la section 2 (et non pas 1 comme le suggère le texte du projet de loi) du chapitre II du titre VII du livre V de la deuxième partie du CGCT, relative au maire et aux adjoints des communes de Mayotte, afin de rendre explicitement applicable à Mayotte l'article L.O. 2122-4-1 du code précité, issu de la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998, qui précise que le conseiller municipal qui n'a pas la nationalité française ne peut être élu ni maire ni adjoint, ni en exercer temporairement les fonctions (II).

Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous propose de supprimer le II de cet article : son dispositif semble en effet inutile alors que le principe de l'identité législative est applicable à Mayotte en matière électorale en vertu de l'article 74 de la Constitution

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .

Article 9
(art. 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962)
Collège des citoyens habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle

Cet article modifie la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, qui a valeur organique, par coordination avec la création de deux nouvelles collectivités à statut particulier à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

En premier lieu, le présent article (a) insère les conseillers de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin dans le collège des citoyens habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle.

Il convient de rappeler A l'heure actuelle, les candidats à l'élection présidentielle doivent être présentés par au moins cinq cents citoyens habilités pour pouvoir participer à la campagne électorale officielle et bénéficier du remboursement forfaitaire de leurs dépenses électorales.

Les citoyens habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle sont les :

- députés ;

- sénateurs ;

- membres français du Parlement européen

- conseillers régionaux et membres de l'assemblée de Corse ;

- membres des conseils généraux des départements, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, du Conseil de Paris ;

- membres de l'Assemblée de la Polynésie française, du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna ;

- maires, maires délégués des communes associées, maires des arrondissements de Lyon et Marseille ;

- membres élus de l'ex-Conseil supérieur des Français de l'étranger, aujourd'hui Assemblée des Français de l'étranger (AFE) ;

- présidents des organes délibérants des communautés urbaines ou d'agglomération et présidents de communautés de communes ;

- président de la Polynésie française.

Les présentateurs sont rattachés à un département ou une collectivité car parmi les signataires d'une présentation doivent figurer des élus d'au moins trente départements ou collectivités d'outre-mer sans que plus d'un dixième d'entre eux puissent être les élus d'un même département ou d'une même collectivité d'outre-mer. Chaque citoyen habilité ne peut effectuer qu'une seule présentation.

La procédure de présentation (ou de  parrainage) des candidats sert de filtre éliminant les candidatures fantaisistes et sélectionnant les candidats les plus représentatifs pour participer à la campagne électorale officielle.

Votre commission vous propose un amendement de coordination avec la création de conseils territoriaux à Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon pour préciser que ce sont les « conseillers territoriaux » des trois collectivités qui pourraient parrainer un candidat à l'élection présidentielle.

Toutefois, en raison de la proximité du prochain scrutin présidentiel et de l'incertitude existant quant à la date d'élection des conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, votre commission vous proposera de préciser à l'article 15 que les dispositions relatives à la présentation d'un candidat à l'élection du président de la République par les conseillers de ces collectivités entrent en vigueur à compter de l'élection présidentielle qui suivra la prochaine élection présidentielle.

En outre, le présent article (b) prévoit d'adapter les articles du code électoral applicables à l'élection présidentielle (suppression des références aux articles L. 328-1-1 et L. 334-4, qui seraient abrogés au sein du livre III du code ; application des nouveaux articles L. 451 à L. 453, L. 478, L. 498 et L. 519 nouveaux du code, insérés par le présent texte, relatifs aux adaptations terminologiques pour son application dans les collectivités concernées ).

Il autorise la possibilité du vote le samedi à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin pour l'élection présidentielle 252 ( * ) (c).

Enfin l'article 4 de la loi précitée est modifié pour prévoir que les dispositions du code électoral auxquelles elle renvoie sont applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la présente loi organique(d).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié .

* 237 Voir article 14.

* 238 En effet, conformément à l'article 25 de la Constitution, une loi organique doit fixer la durée des pouvoirs de chaque assemblée et le nombre de ses membres.

* 239 Lors de la consultation informelle organisée le 5 octobre dernier par le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon, le principe de l'élection des conseillers territoriaux dans une circonscription unique correspondant à l'archipel a été approuvé par les électeurs de Saint-Pierre (à 51,8%) et de Miquelon (62,8%).

* 240 Voir les articles précités du code électoral pour la liste intégrale de ces inéligibilités.

* 241 Titre Ier de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

* 242 L'article L. 5 du code, modifié par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005, prévoit que ces majeurs sous tutelle ne peuvent être inscrits sur les listes électorales sauf décision contraire du juge des tutelles.

* 243 Electeurs et conseillers doivent effectuer leur recours dans un délai de cinq jours à compter de l'élection alors que le représentant de l'Etat dispose d'un délai de quinze jours.

* 244 Ce délai est retenu par exemple pour le contentieux des élections régionales (art. L. 361 du code électoral).

* 245 Outre le contentieux de l'élection des assemblées locales précitées, le Conseil d'Etat est compétent, en premier et dernier ressort, pour le contentieux de l'élection des représentants français au Parlement européen, des conseillers régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse, ou encore des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger.

* 246 Article L.O. 334-2 du code électoral issu de la loi organique n° 86-957 du 13 août 1986.

* 247 Article L.O. 334-14-1 du code électoral.

* 248 Loi organique n° 76-1217 du 28 décembre 1976 relative à l'élection du sénateur de Mayotte.

* 249 Article 5 de la loi n° 48-1971 du 23 septembre 1948.

* 250 Départements de l'Ain à l'Indre, Guyane, Polynésie française, Wallis-et-Futuna et quatre sénateurs représentant les Français établis hors de France.

* 251 Indre-et-Loire à Pyrénées orientales, La Réunion, Nouvelle-Calédonie et quatre sénateurs représentant les Français établis hors de France.

* 252 Voir commentaire de l'article 3 du projet de loi ordinaire.

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