Projet de loi relatif au secteur de l'énergie

EXAMEN DES ARTICLES

Après la discussion à l'Assemblée nationale, le projet de loi relatif au secteur de l'énergie se compose de cinq titres regroupant désormais 34 articles . Ces titres sont respectivement consacrés :

- à l' ouverture des marchés et au libre choix des consommateurs ( titre I ^er ) ;

- à la séparation juridique des distributeurs d'électricité et de gaz naturel ( titre II ) ;

- au capital de Gaz de France et au contrôle de l'Etat ( titre III ) ;

- aux contrats de fourniture d'électricité ou de gaz naturel ( titre IV ) ;

- et, enfin, à des dispositions transitoires ( titre V ).

TITRE IER - OUVERTURE DES MARCHÉSET LIBRE CHOIX DES CONSOMMATEURS

Regroupant désormais 15 articles, le titre I ^er du projet de loi modifie le cadre juridique s'attachant à la notion de client éligible ^{53 ( * )} , dans la perspective de l'ouverture totale à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz à compter du 1 ^er juillet 2007. Ce titre institue également, à l'image du dispositif existant actuellement pour l'électricité, un tarif social en gaz , au bénéfice des ménages les plus modestes.

Par ailleurs, après la discussion du texte à l'Assemblée nationale, le titre I ^er contient plusieurs articles consacrés à la réforme de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Il comporte également un dispositif permettant aux consommateurs finals d'électricité ayant exercé leur éligibilité de bénéficier d'un « tarif de retour ».

Article 1er
(Articles 2, 4, 5, 15, 18, 22 et 46-4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité)
Éligibilité de tous les consommateurs d'électricité

L'article 1 ^er du projet de loi initial avait pour unique objet de tirer les conséquences, dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, de la possibilité qu'auront, à compter du 1 ^er juillet 2007 , les consommateurs domestiques ^{54 ( * )} d'exercer leur éligibilité . En effet, dès lors que tous les consommateurs auront le droit de choisir librement leur fournisseur d'électricité, la distinction entre clients éligibles et non éligibles, autour de laquelle la loi du 10 février 2000 s'organise, n'aura plus de portée juridique. Les députés ont enrichi cet article de manière très substantielle.

Le texte du projet de loi initial

Le paragraphe I modifie la définition, inscrite au III de l'article 2 de la loi de 2000, de la mission de fourniture d'électricité, en tant qu'activité relevant du service public de l'électricité. Alors que celle-ci englobe actuellement, entre autres, la fourniture d'électricité aux clients non éligibles, le texte proposé prévoit de remplacer cette notion par celle de clients qui n'exercent pas leur éligibilité. Votre rapporteur rappelle que la fourniture d'électricité au niveau du tarif réglementé est exclusivement exercée par EDF et les distributeurs non nationalisés (DNN) dans leur zone de desserte. Cette disposition a donc pour effet de conforter EDF et les DNN dans l'exercice de cette mission de service public.

Par ailleurs, ce paragraphe propose d'insérer, dans la liste de ces missions, la mise en oeuvre de la tarification spéciale « produit de première nécessité ». Il s'agit, dans la pratique, de la fourniture au tarif social, créée par la loi du 10 février 2000 mais applicable seulement depuis 2004, dont peuvent bénéficier les ménages dont les revenus du foyer sont, au regard de la composition familiale, inférieurs à un plafond. A nouveau, cette disposition a pour effet de conforter EDF et les DNN dans l'exercice de cette mission.

Le paragraphe II tire les conséquences de l'ouverture totale à la concurrence à partir du 1 ^er juillet 2007 au sein de l'article 22 de la loi de 2000. Alors que, dans sa rédaction actuelle, le I de l'article 22 ne reconnaît pas le droit à l'éligibilité des consommateurs domestiques, les dispositions de ce paragraphe prévoient que tout consommateur final d'électricité peut , pour chacun de ses sites de consommation, choisir librement son fournisseur d'électricité . La version initiale du projet de loi prévoyait également de consacrer, au sein de l'article 22, le droit au maintien de la fourniture au tarif pour les clients n'ayant pas fait jouer leur éligibilité. Toutefois, dans un souci de bonne organisation du texte, les députés ont souhaité regrouper ces dispositions à l'article 4 du projet de loi. Enfin, ce paragraphe indique que tout consommateur domestique peut bénéficier, y compris s'il a fait jouer son éligibilité, du tarif social s'il réunit les conditions mentionnées à l'article 4 de la loi de 2000. Cette situation constitue donc un cas de réversibilité de l'éligibilité et donc de « retour » pur et simple au tarif.

Le paragraphe III remplace, au sein de plusieurs articles de la loi du 10 février 2000, les termes : « tarifs de vente aux clients non éligibles » par les termes : « tarifs réglementés de vente d'électricité ».

Les modifications de l'Assemblée nationale

Alors que dans le projet de loi initial le texte de l'article 1 ^er se composait de trois paragraphes, celui-ci est, après son adoption par l'Assemblée nationale, désormais long de 15 paragraphes .

L'insertion du paragraphe I A résulte du vote d'un amendement défendu par M. Jean Proriol. En conformité avec l'obligation de séparation juridique imposée aux activités de gestion de réseaux de distribution par les directives à certaines entreprises électriques ^{55 ( * )} , EDF en particulier, ce paragraphe précise que la filiale d'EDF compétente pour la gestion des réseaux de distribution est chargée d'accomplir, sur le territoire métropolitain continental, dans le cadre des dispositions fixées par la loi et les cahiers des charges des concessions mentionnés à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les missions définies au II de l'article 2 de la loi du 10 février 2000 précitée ^{56 ( * )} . Ce paragraphe apporte, par ailleurs, des améliorations rédactionnelles à ces mêmes dispositions.

Le paragraphe I B , inséré par le même amendement, indique que la mission de fourniture d'électricité au niveau du tarif réglementé, exercée conformément aux dispositions fixées dans les cahiers des charges des concessions, ne concerne que les clients raccordés au réseau de distribution qui ont décidé de ne pas exercer leur éligibilité.

Les députés ont ensuite voté sans modification le paragraphe I .

Puis, l'Assemblée nationale a adopté un amendement défendu par M. Jean Proriol insérant les paragraphes I bis à I septies . Ces derniers ont pour objet de simplifier les conditions d'exercice de la mission de fournisseur de secours instaurée par la loi de 2000 en application de la directive 2003/54 sur l'électricité.

Le paragraphe I bis actualise une référence juridique dans l'article 2 de la loi du 10 février 2000 du fait des modifications apportées par le paragraphe I ^er septies .

Le paragraphe I ter supprime, à l'article 2 de la loi de 2000, le dispositif de fourniture d'électricité de dernier recours aux clients éligibles, qui n'avait jamais été mis en oeuvre.

Le paragraphe I quater porte nouvelle rédaction du V de l'article 15 qui régit la gestion des « écarts » ^{57 ( * )} . La loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (POPE) avait déjà modifié ce dispositif pour donner la possibilité aux producteurs d'électricité et aux consommateurs ayant exercé leur éligibilité de mandater des responsables d'équilibre (RE), financièrement responsables des écarts entre les injections et les soutirages d'électricité de leurs mandants et chargés d'organiser la continuité de l'alimentation électrique des clients des fournisseurs défaillants.

Cette faculté, instaurée par la loi de 2005, ne revêt cependant en rien le caractère d'une obligation dans la mesure où tout consommateur éligible et tout producteur peut contracter directement avec le gestionnaire du réseau de transport (GRT) afin de définir les conditions dans lesquelles les écarts lui sont financièrement imputés. En effet, le GRT est investi d'une compétence générale pour assurer la sécurité du réseau et peut à ce titre :

- mettre un RE en demeure de réduire ces écarts dans les huit jours ;

- accéder aux informations détenues par le RE sur l'approvisionnement et la fourniture du réseau ;

- se substituer au RE défaillant pendant cinq jours ;

- délivrer, à l'issue du délai de cinq jours, une fourniture de secours aux clients du RE défaillant.

Les changements apportés par les députés à ce dispositif ne modifient pas le principe selon lequel les producteurs et les consommateurs ayant exercé leur éligibilité sont responsables des écarts. En revanche, ils précisent, au premier alinéa du paragraphe, que les producteurs et ces consommateurs peuvent, pour couvrir les écarts, contracter avec le GRT, un responsable d'équilibre ou, possibilité qui n'était pas prévue actuellement, demander à l'un de ses fournisseurs de prendre en charge ces écarts.

Le deuxième alinéa retire au GRT la possibilité d'avoir accès aux informations concernant l'approvisionnement et la fourniture des mandants du RE et aux contrats les liant avec celui-ci ^{58 ( * )} . Le GRT aurait néanmoins toujours le pouvoir de mettre le RE en demeure de réduire les écarts dans un délai de huit jours.

Le troisième alinéa autorise le GRT à dénoncer le contrat le liant au RE si la mise en demeure reste infructueuse. Cet alinéa a aussi pour conséquence de supprimer le dispositif qui permettait au GRT de prendre en charge directement l'équilibre du périmètre du RE défaillant et la fourniture de secours à ses clients.

Le quatrième alinéa indique, dans ce nouveau dispositif de gestion des écarts, qu'en cas de défaillance du RE il revient au fournisseur correspondant de désigner un nouveau RE pour chacun de ses sites concernés. A défaut, les consommateurs visés par ces sites bénéficieraient d'une fourniture de secours, dont les modalités sont maintenant détaillées à l'article 22 de la loi de 2000, modifié par le paragraphe I ^er septies du présent article.

Le paragraphe I quinquies abroge le VI de l'article 15 qui concernait également la fourniture de dernier recours.

Le paragraphe I sexies supprime une disposition de l'article 22, qui renvoyait à un décret le soin de déterminer les conditions d'exercice de l'activité d'achat d'électricité pour revente aux clients éligibles. Cette disposition est cependant réintroduite dans un autre article de la loi du 10 février 2000 par le paragraphe suivant.

Le paragraphe I septies insère un IV bis au sein de l'article 22 consacré à la fourniture de secours.

Son premier alinéa dispose qu'afin de prendre en compte le bon fonctionnement, la sécurité et la sûreté des réseaux publics d'électricité et de contribuer à la protection des consommateurs contre les défaillances des fournisseurs ainsi qu'à la continuité de leur approvisionnement le ministre chargé de l'énergie peut interdire sans délai l'exercice de l'activité d'achat pour revente d'un fournisseur dans plusieurs cas de figure.

Cette possibilité serait, selon le texte, donnée au ministre quand le fournisseur :

- ne s'acquitte plus des écarts générés par son activité ;

- ne satisfait pas à son obligation de désigner un nouveau RE en cas de défaillance de son RE ;

- ne peut plus assurer les paiements des sommes dues au titre des tarifs d'utilisation des réseaux résultant des contrats qu'il a conclus avec des gestionnaires de réseaux ;

- ou tombe sous le coup d'une procédure collective de liquidation judiciaire.

Le deuxième alinéa précise que, dans le cas où le ministre fait usage de cette prérogative, les contrats conclus par ce fournisseur avec des consommateurs, des RE et des gestionnaires de réseaux sont résiliés de plein droit à la date d'effet de cette interdiction.

Outre un renvoi à un décret en Conseil d'Etat, le troisième alinéa donne au ministre la possibilité de désigner un ou plusieurs fournisseurs de secours à l'issue d'un ou plusieurs appels d'offre.

Le quatrième alinéa charge également ce décret de fixer les conditions dans lesquelles le fournisseur de secours se substitue au fournisseur défaillant dans ses relations contractuelles avec les utilisateurs et les gestionnaires de réseaux.

Également adopté sur proposition de M. Jean Proriol, le paragraphe I octies permet de confirmer, au III de l'article 2 de la loi du 10 février 2000, que les collectivités territoriales ou leurs établissements publics de coopération intercommunale désignés comme les autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité par l'article L. 2224-31 du CGCT sont aussi les autorités organisatrices du service public de la fourniture d'électricité aux clients qui font le choix de ne pas exercer leur éligibilité.

Votre rapporteur relève que l'adoption conjuguée des dispositions des paragraphes I A, I B et I octies aura pour effet de conforter le volet « fourniture » des contrats de concession. En effet, aux termes de la législation en vigueur, les autorités concédantes ont uniquement, de par les cahiers des charges des concessions, un droit de regard sur la fourniture aux clients non éligibles. Les amendements adoptés par les députés vont donc créer dans notre droit une situation juridique inédite dans la mesure où les contrats de concession porteront, à compter du 1 ^er juillet 2007, sur la fourniture à des clients éligibles, libres à tout moment de changer de fournisseur. Les restrictions introduites dans ces dispositifs sont donc indispensables pour que les volets « fourniture » des contrats de concession ne traitent que des clients raccordés à ces réseaux n'ayant pas exercé leur éligibilité . Au demeurant, la marge de manoeuvre des autorités concédantes sera, en matière de fourniture, extrêmement restreinte puisqu'en tout état de cause la vente d'électricité au tarif réglementé s'effectue en fonction de barèmes uniques définis au niveau national et arrêtés par le ministre.

L'insertion des trois paragraphes suivants ( I nonies, I decies et I undecies ) résulte, quant à elle, du vote de deux amendements identiques déposés par M. Michel Bouvard et M. François-Michel Gonnot.

Introduit par la loi du 13 juillet 2005 précitée, l'article 23-1 de la loi du 10 février 2000 précitée indique que le raccordement d'un utilisateur aux réseaux publics d'électricité comprend la création d'ouvrages d'extension mais aussi d'ouvrages de branchement . L'article 4 de la loi de 2000 dispose, par ailleurs, que les tarifs d'utilisation des réseaux couvrent une partie des coûts de raccordement. Il permet également que la part des coûts d'extension des réseaux non couverte par ces tarifs fasse l'objet d'une contribution versée au maître d'ouvrage de ces travaux. Dans sa rédaction actuelle, cette disposition ne permettait donc pas de couvrir les coûts de branchement. Par coordination avec la loi du 13 juillet 2005, le paragraphe I nonies inclut les ouvrages de branchement dans le champ de cette contribution. Les paragraphes I decies et I undecies procèdent à des coordinations ayant le même objet à l'article 18 de la loi du 10 février 2000.

Au paragraphe II , outre un amendement de simplification de la commission tendant à regrouper à l'article 4 du projet de loi les dispositions relatives aux tarifs réglementés, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels présentés par le groupe communiste.

Enfin, l'Assemblée nationale a voté le paragraphe III dans la rédaction du projet de loi initial.

Propositions de votre commission

Sur cet article, votre commission vous soumet huit amendements, dont cinq sont rédactionnels . Un autre amendement tend à tirer les conséquences, au sein de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, de la suppression du dispositif de fourniture de dernier recours au profit de la seule notion de fourniture de secours. Par ailleurs, votre commission vous présente un amendement afin de regrouper dans une rédaction améliorée, au sein du paragraphe I nonies , l'article 9 quater du projet de loi relatif à la contribution destinée à financer les coûts, non couverts par les tarifs d'utilisation, résultant de l'extension des réseaux. Enfin, le dernier amendement supprime une référence à un décret qui apparaît juridiquement inutile.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
(Article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005)
Obligation de présenter chaque année pour la discussion du projet de loi de finances un document de politique transversale sur la politique de l'énergie

L'article 1 ^er bis , qui modifie une disposition de la loi de finances rectificative pour 2005, a été inséré dans le texte à l'initiative de l'Assemblée nationale.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 128 de la LFR 2005 oblige le Gouvernement à présenter, sous forme d'annexes générales au projet de loi de finances de l'année, des documents de politique transversale relatifs à des politiques publiques interministérielles dont la finalité concerne des programmes n'appartenant pas à une même mission budgétaire . Ces documents, pour chaque politique concernée, développent la stratégie mise en oeuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant et comportent également une présentation détaillée de l'effort financier consacré par l'Etat à ces politiques, ainsi que des dispositifs mis en place, pour l'année à venir, l'année en cours et l'année précédente.

Sont aujourd'hui concernés les secteurs suivants :

Action extérieure de l'Etat, politique française en faveur du développement, sécurité routière, sécurité civile, enseignement supérieur, inclusion sociale, outre-mer et ville.

L'article 1 ^er bis a pour objet de compléter cette liste pour prévoir la remise au Parlement d'un document de politique transversale sur la politique de l'énergie .

Propositions de votre commission

Comme l'a souligné en séance publique le rapporteur de la commission des affaires économiques, M. Jean-Claude Lenoir, la loi de programme du 13 juillet 2005 ^{59 ( * )} oblige déjà le Gouvernement à joindre au projet de loi de finances de l'année un rapport sur les moyens consacrés à la politique énergétique . Celui-ci doit notamment dresser le bilan des actions de maîtrise de la demande d'énergie, des mesures de promotion des énergies renouvelables et de l'évolution de l'impact sur l'environnement de la consommation d'énergie. Le ministre a ajouté lors de la discussion du texte à l'Assemblée nationale que ses services étaient en train d'élaborer ce document. De ce point de vue, l'article 1 ^er bis apparaît donc assez largement redondant avec le droit en vigueur.

Votre commission n'estimant pas opportun de multiplier les obligations de remise de rapports au Parlement, à plus forte raison quand la législation prévoit déjà l'élaboration d'un document similaire, elle vous présente un amendement de suppression de cet article.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 2
(Articles 3, 4 et 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie)
Éligibilité de tous les consommateurs de gaz naturel

A l'instar de l'article 1 ^er , l'article 2 tire les conséquences de l'éligibilité de tous les consommateurs finals de gaz naturel à compter du 1 ^er juillet 2007. A cet effet, il modifie les articles 3 et 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

Le texte du projet de loi initial

Le paragraphe I reconnaît l'éligibilité de tous les consommateurs domestiques, pour chacun de leurs sites de consommation. Il prévoit que les conditions de cette éligibilité pour les ménages peuvent être précisées par décret en Conseil d'Etat.

Le paragraphe II précise que les clients n'exerçant pas leur éligibilité continuent à bénéficier des tarifs réglementés.

Enfin, le paragraphe III procède aux ajustements rédactionnels liés à l'élargissement du champ de l'éligibilité. Ainsi, les termes : « tarifs de vente du gaz naturel aux clients non éligibles » sont remplacés par les termes : « tarifs réglementés de vente du gaz naturel ».

Les modifications de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a tout d'abord voté un amendement du groupe communiste rendant obligatoire l'intervention du décret prévu au paragraphe I , ses auteurs ayant jugé nécessaire de préciser par voie réglementaire les conditions d'éligibilité pour les particuliers.

Puis, les députés ont, sur proposition de leur commission des affaires économiques, supprimé le paragraphe II pour regrouper les dispositions tarifaires à l'article 4 du projet de loi. Ils ont enfin adopté un amendement corrigeant une erreur matérielle au paragraphe III .

Propositions de votre commission

Après avoir interrogé le Gouvernement sur ce point, il apparaît qu'aucun décret ne sera nécessaire pour rendre applicable le paragraphe I. En conséquence, votre commission vous soumet un amendement supprimant la référence à ce texte réglementaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)
(Article 28 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Réforme de la composition du collège de la Commission de régulation de l'énergie

Adopté par les députés à l'initiative de la commission des affaires économiques, l'article 2 bis réforme profondément la composition du collège de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Le droit en vigueur

L'article 28 de la loi du 10 février 2000 définit la composition du collège de la CRE, les conditions de validité de ses délibérations, le statut de ses membres ainsi que les incompatibilités auxquelles ils sont soumis.

En vertu de ces dispositions, le collège est actuellement composé de sept membres nommés pour une durée de six ans, non renouvelable sauf exception, en raison de leurs compétences dans les domaines juridique, économique et technique.

Deux membres, dont le président, sont nommés par décret, deux membres par le président de l'Assemblée nationale et deux membres par celui du Sénat et un membre par le président du Conseil économique et social (CES).

Les commissaires ne peuvent être nommés au-delà de l'âge de 65 ans . Cette fonction constitue par ailleurs un emploi à plein temps puisque son exercice est incompatible avec toute activité professionnelle, tout mandat électif communal, départemental, régional, national ou européen, tout emploi public et toute détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise du secteur de l'énergie. Cette incompatibilité s'étend également à la qualité de membre du CES. Les membres du collège sont, en outre, tenus de ne prendre, à titre personnel, aucune position publique sur des sujets relevant des compétences de la Commission .

Afin d'assurer l'indépendance des commissaires, il est prévu que leur mandat ne soit pas révocable, sauf démission d'office en cas d'incompatibilité.

L'article 28 conditionne la validité des délibérations du collège à la présence aux réunions d'au moins quatre de ses membres . Ces délibérations sont prises à la majorité des membres présents et, en cas de partage égal des voix, le président dispose d'une voix prépondérante .

Enfin, ces dispositions indiquent que le président et les membres de la CRE reçoivent respectivement un traitement égal à celui afférent à la première et à la deuxième des deux catégories supérieures des emplois de l'Etat classés hors échelle.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'insertion dans le projet de loi de l'article 2 bis résulte, après un long débat, du vote d'un amendement présenté par M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, sous-amendé à l'initiative du président Patrick Ollier. Votre rapporteur constate que cet article s'inscrit dans un ensemble de dispositifs réformant les compétences et les pouvoirs de la Commission (articles 2 ter à 2 septies ).

Cette initiative des députés s'appuie tout d'abord sur la volonté de replacer la CRE sous la responsabilité des autorités politiques . M. Jean-Claude Lenoir a, à cet égard, expliqué en séance, que « s'il peut être nécessaire, dans l'intérêt même du fonctionnement de la démocratie, que certaines activités échappent aux autorités élues, rien ne le justifie politiquement s'agissant de la régulation d'activités économiques ». Estimant ainsi que « la Commission de régulation de l'énergie n'[était] pas toujours restée strictement dans son rôle » à l'occasion de certaine de ses prises de positions, le rapporteur a souhaité renforcer le contrôle de cette autorité par le Parlement afin de bien dissocier « indépendance et irresponsabilité », tout en assortissant cette réforme d'une extension des compétences de la CRE.

Enfin, cette proposition a été guidée par le souhait de redéfinir la mission générale de la Commission. M. Patrick Ollier a notamment estimé que cette dernière avait pu, à certaines occasions, défendre une vision du fonctionnement des marchés énergétiques strictement orientée par le souci de renforcer la concurrence sur les marchés énergétiques. Les députés, ont en conséquence, précisé que la mission centrale de la CRE était de veiller à un fonctionnement du marché bénéficiant aux consommateurs .

En outre, la recomposition du collège de la CRE, qui n'aurait pas vocation à s'appliquer aux commissaires actuels, a pour effet de « déprofessionnaliser » cette instance, exception faite de son président.

A cet effet, le paragraphe I porte rédaction globale de l'article 28 de la loi du 10 février 2000. Aux termes de cette nouvelle rédaction, la CRE se composerait de neuf membres , un président nommé par décret en raison de ses qualifications dans les domaines juridique, économique et technique et huit commissaires.

Ces huit commissaires se répartiraient de la manière suivante :

- deux députés et deux sénateurs , désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ^{60 ( * )} ;

- deux commissaires désignés respectivement, en raison de leurs qualifications dans les domaines juridiques, économiques et techniques, par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat ;

- un représentant des intérêts économiques et sociaux désigné par le président du Conseil économique et social ;

- un représentant des consommateurs de gaz et d'électricité, nommé par décret.

A l'exception des parlementaires qui siégeraient pour la durée de leur mandat, les membres de la CRE seraient toujours nommés pour une durée de six ans . Le mandat resterait non renouvelable, sauf s'il n'a pas excédé une durée de deux ans pour un membre nommé en remplacement d'un commissaire n'ayant pas exercé la totalité de son mandat.

Dans ce nouveau schéma, seul le mandat de président de la CRE serait une fonction à plein temps . Par conséquent, celui-ci se verrait toujours appliquer les incompatibilités prévues par le droit actuellement en vigueur et serait le seul membre du collège à recevoir un traitement, égal à celui afférent à la première des deux catégories supérieures des emplois de l'Etat classés hors échelle.

En revanche, les autres membres du collège pourraient avoir une activité professionnelle mais resteraient soumis à l'interdiction de détenir, directement ou indirectement, des intérêts dans une entreprise du secteur de l'énergie.

Tous les commissaires seraient tenus de ne prendre, à titre personnel, aucune position publique sur des sujets relevant de la compétence de la CRE.

Pour faire appliquer les incompatibilités, la nouvelle rédaction prévoirait de faire constater par arrêté du ministre chargé de l'énergie, après consultation de la Commission, la démission d'office de tout membre du collège exerçant une activité ou détenant un mandat, un emploi ou des intérêts incompatibles. Sauf démission, il ne pourrait être mis fin aux fonctions d'un membre qu'en cas d'empêchement constaté par la CRE ou en cas de démission d'office .

Enfin, le texte de cet article supprimerait, au sein de l'article 28 de la loi de 10 février 2000, l'exigence de quorum pour la validité des délibérations de la CRE. Il préciserait en revanche que les délibérations sont prises à la majorité des présents, quel qu'en soit le nombre et le président conserverait sa voix prépondérante en cas de partage égal des votes.

Le paragraphe II comporte des dispositions permettant d'assurer la transition entre l'actuelle et la nouvelle composition de la CRE. Sauf démission d'office, les membres de la CRE à la date de la publication de la loi relative au secteur de l'énergie exerceraient ainsi leur mandat jusqu'à leur terme, y compris le président. La première nomination des personnalités qualifiées désignées par les présidents des assemblées parlementaires et du représentant des intérêts économiques et sociaux par le président du CES interviendrait au terme du mandat des membres actuels de la CRE désignés par ces mêmes autorités. A contrario , cette disposition implique que les parlementaires et le représentant des consommateurs soient nommés dès la promulgation de la loi, portant le collège de la Commission , de manière temporaire, à 12 membres .

Le second alinéa du paragraphe II définit quant à lui les règles de quorum. Sur ce fondement, au cours de la période où le nombre de membres de la CRE sera supérieur à huit, la commission ne pourra délibérer que si au moins cinq de ses membres sont présents. A l'issue de cette période transitoire, le quorum sera fixé à quatre membres.

Propositions de votre commission

Votre commission relève tout d'abord que cet amendement a suscité une large discussion et de nombreuses interrogations en séance publique à l'Assemblée nationale. En effet, le ministre délégué à l'industrie, M. François Loos, le rapporteur pour avis de la commission des finances, M. Hervé Novelli, ainsi que le groupe UDF, par la voix de M. Jean Dionis du Séjour, ont fait part de leurs grandes réserves quant au dispositif de cet article.

Ils ont tout d'abord pointé les menaces que celui-ci pourrait faire planer sur l'indépendance de la Commission de régulation de l'énergie. Ils ont également fait valoir que la CRE serait, en France et en Europe, la seule autorité de régulation économique à comprendre en son sein des parlementaires. Enfin, ils ont mis en exergue le fait que la présence « es qualité » d'un représentant des consommateurs au collège pouvait être problématique dans la mesure où ces derniers ne sont pas indépendants du secteur, ce qui est contraire aux dispositions consacrées à la régulation dans les directives.

Votre commission se déclare sensible à ces arguments qu'elle souhaite développer.

En premier lieu, elle estime que la nomination de parlementaires au collège de la CRE relève d'une conception peu orthodoxe de la séparation des pouvoirs dans la mesure où des représentants du pouvoir législatif viendraient s'immiscer dans des compétences relevant traditionnellement du pouvoir exécutif. Même s'il est clair que les autorités administratives indépendantes ne sont pas rattachées directement à l'exécutif, elles en constituent néanmoins une émanation. La meilleure preuve en est que la CRE dispose, en application de l'article 37 de la loi du 10 février 2000, d'un pouvoir réglementaire supplétif dans le domaine de l'électricité, et prochainement, si l'article 2 quinquies du projet de loi est définitivement adopté, dans le domaine du gaz. Pour votre commission, il est évident que la participation de représentants du pouvoir législatif à la formation de décisions à caractère réglementaire est contraire au principe de séparation des pouvoirs , qui a valeur constitutionnelle ^{61 ( * )} .

Au demeurant, ces affirmations sont étayées par le fait que les décisions de la CRE sont soumises au contrôle de la juridiction administrative ^{62 ( * )} . L'annulation par le juge administratif d'une décision de la CRE -dont un parlementaire serait, avec ses collègues du collège, l'auteur direct- constituerait donc une nouveauté juridique, là encore source de confusion du point de vue de la séparation des pouvoirs. Or, il n'est pas possible, à l'encontre de cette thèse, d'exciper du fait que les parlementaires ne siègent pas en leur qualité de législateur puisque c'est précisément pour remettre le régulateur dans une situation de rendre des comptes au pouvoir politique que les députés ont souhaité cette présence parlementaire. De ce point de vue, votre commission considère qu'il est beaucoup plus satisfaisant , au plan juridique, que le contrôle par les autorités politiques de ce type d'autorité de régulation s'exerce par des voies plus traditionnelles (auditions régulières du président du collège devant les commissions permanentes, présentation formelle du rapport annuel d'activité à ces mêmes commissions, échanges d'informations etc...).

En outre, il convient également de garder à l'esprit que la formation des décisions du collège de la CRE s'effectue de manière collégiale et que les délibérations sont prises, en cas d'absence de consensus, à la majorité des présents. Les parlementaires ne constituant pas la majorité des membres du collège, il est donc tout à fait envisageable qu'ils soient mis en minorité à l'occasion de délibérations. Une telle situation serait d'autant plus paradoxale qu'elle irait directement à l'encontre de la volonté des auteurs de l'amendement tendant à réaffirmer la primauté du contrôle politique. En effet, dans un tel cas de figure, les règles de fonctionnement de l'institution ne donnent précisément pas à ces représentants du pouvoir politique la possibilité de faire prévaloir leur point de vue. Imagine-t-on, dans un tel scénario, que les parlementaires tentent de faire échec à des décisions politiquement gênantes en faisant adopter des amendements ? Tel serait, bien entendu, leur droit, mais une telle démarche remettrait définitivement en cause l'indépendance du régulateur.

En second lieu, votre commission est persuadée qu'une présence assidue aux réunions du collège de la CRE semble difficilement compatible avec les obligations des parlementaires . En règle générale, les réunions du collège ont lieu près de deux jours et demi par semaine, le mardi et le mercredi généralement, jours de la semaine au cours desquels les parlementaires sont déjà fortement sollicités par les différentes réunions de groupe politique, de commission, de groupe d'études et par la séance publique. Au demeurant, votre rapporteur rappelle que la présence des députés et sénateurs dans les organismes extraparlementaires constitue déjà une charge de travail conséquente. Ainsi, les sénateurs sont présents dans 169 organismes de ce type, pour un total de 386 mandats, ce qui représente plus d'un mandat par sénateur . Au cours de la session ordinaire de 2005-2006 se sont ajoutés 17 organismes extraparlementaires et 42 mandats supplémentaires ^{63 ( * )} .

S'agissant de la présence d'un représentant des consommateurs d'électricité et de gaz, votre commission s'interroge aussi sur l'opportunité de cette démarché. Une telle disposition paraît tout d'abord contraire à la lettre des directives européennes qui imposent que les autorités de régulation soient totalement indépendantes du secteur de l'électricité et du gaz, exigence qui ne semble pas satisfaite avec un commissaire, directement intéressé par le niveau des prix de l'énergie.

Par ailleurs, un seul membre du collège sera chargé de représenter les consommateurs dans leur diversité. Conviendra-il alors de choisir un représentant des consommateurs domestiques, issu d'une association nationale ou d'un syndicat ? Faudra-t-il au contraire privilégier la représentation des consommateurs professionnels ? La réponse à cette interrogation est pourtant fondamentale puisque les intérêts de ces deux catégories ne sont pas les mêmes. Par ailleurs, votre commission rappelle qu'en vertu des lois de 2000 et de 2003 les décisions de la CRE sur les tarifs d'utilisation des réseaux doivent obéir à un principe simple selon lequel les tarifs couvrent les coûts. Or, par nature, les intérêts que les représentants des consommateurs auront à défendre les pousseront naturellement à privilégier le court terme, sous la forme de prix les plus bas possible, sur le long terme, c'est-à-dire au détriment des investissements.

Ces réserves de votre commission sur le dispositif adopté par les députés ne l'amènent pas, pour autant, à considérer que les règles de fonctionnement actuelles de la CRE sont pleinement satisfaisantes. A cet égard, elle convient qu'une réforme du collège de la CRE peut se justifier à plusieurs titres . Tout d'abord, elle se déclare sensibles aux arguments des députés affirmant que le mode de fonctionnement de la CRE ne donne pas entière satisfaction et que le volume des dossiers examinés par la Commission ne justifie pas nécessairement la présence de sept commissaires à plein temps.

Votre commission estime, par ailleurs, que l'occasion qui est donnée au législateur avec ce projet de loi de réformer les règles relatives à la CRE est de nature à faciliter la mise en oeuvre de certaines des recommandations émises par notre collègue Patrice Gélard dans un très remarquable rapport ^{64 ( * )} , publié récemment , qu'il a élaboré sur les autorités administratives indépendantes . Ce rapport, qui a beaucoup nourri les réflexions de votre rapporteur, relève en particulier que les autorités administratives indépendantes dotées de pouvoirs de sanctions ^{65 ( * )} sont, à ce titre, soumises au respect des exigences découlant de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ^{66 ( * )} .

Comme le précise Patrice Gélard ^{67 ( * )} , pour la Cour européenne des droits de l'homme, un tribunal se caractérise au sens matériel par son rôle juridictionnel, qui consiste à « trancher, sur la base de normes du droit et à l'issue d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence ».

Sur le fondement de cette jurisprudence, la Cour de cassation a été la première juridiction suprême française à tirer les conséquences de cette conception étendue de la fonction juridictionnelle et des garanties qui s'y attachent. De ce fait, la Cour a admis, dans un arrêt COB contre Oury du 5 février 1999, que la Commission des opérations de bourse, bien qu'elle ne constitue pas une juridiction, soit soumise aux stipulations de l'article 6 de la CEDH.

Au vu de ces éléments, pour votre commission il n'est pas douteux que la Commission de régulation de l'énergie, compte tenu des pouvoirs étendus de sanctions, notamment pécuniaires, dont elle dispose, se verrait appliquer les conséquences concrètes de cette jurisprudence. Elle devrait, de ce fait, respecter les exigences de l'article 6-1 de la CEDH. Or, dans sa composition actuelle, la CRE ne dissocie pas les fonctions de réglementation, d'instruction et de mise en oeuvre des procédures de sanctions puisque c'est le même collège qui est chargé d'assumer ces différentes missions.

Notre collègue Gélard évoque ainsi deux pistes de réflexion pour lever cette difficulté. Il envisage tout d'abord la possibilité d'un accroissement du nombre de membres du collège pour que les personnes chargées de délibérer dans le cadre d'une procédure de sanctions ne soient pas en situation de participer à la procédure d'instruction de la plainte. Toutefois, comme l'a souligné votre commission, appliqué au cas de la CRE, il n'apparaît pas opportun d'accroître le nombre des membres du collège, qui sont déjà au nombre de sept.

En revanche, une autre piste, également évoquée dans le rapport précité, paraît pouvoir être explorée et étendue à la CRE en prenant modèle sur le mode de fonctionnement de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Celle-ci est en effet composée d'un collège, chargé de la plupart des attributions de l'autorité, et d'une commission des sanctions.

Toujours selon le rapport de notre collègue, « l'AMF paraît disposer de la procédure de sanction la plus protectrice possible, son organisation distinguant strictement les fonctions de poursuite et de sanction, au sein du collège de l'autorité et d'une commission des sanctions, organe collégial à part entière.

La procédure de sanction suit par conséquent trois étapes :

- l'ouverture de la procédure de sanction par le collège de l'AMF, qui notifie les griefs à la personne mise en cause et saisit la commission des sanctions de cette notification ;

- l'instruction de la procédure de sanction, menée par un rapporteur membre de la commission des sanctions ;

- la sanction, prononcée à l'issue d'une séance qui peut être publique si une des personnes mises en cause le demande. La commission des sanctions statue hors la présence du rapporteur. »

Votre commission estime que ce modèle, qui présente, dans son mode de fonctionnement, toutes les garanties vis-à-vis des exigences posées par la CEDH, pourrait être utilement appliqué à la CRE, en distinguant, en son sein, un collège, chargée des attributions réglementaires, et un comité chargé des sanctions , des missions de règlement des différends ^{68 ( * )} mais aussi de la médiation des litiges commerciaux entre consommateurs particuliers et fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel, telle qu'instituée par l'article 13 du projet de loi.

De la sorte, votre commission met directement en oeuvre la préconisation de notre collègue Gélard qui indique qu'il appartient au législateur , lorsqu'il entend doter une autorité administrative indépendante d'un pouvoir de sanction pécuniaire, de veiller à ce que l'exercice de cette prérogative respecte les conditions du droit à un procès équitable telles qu'elles sont définies à l'article 6 de la CEDH .

En définitive, ces réflexions conduisent votre commission à vous soumettre un amendement de rédaction globale de l'article 2 bis .

La proposition de votre commission tend à regrouper les dispositions générales relatives à la CRE au sein de l'article 28 de la loi du 10 février 2000 ( paragraphe I ) et à insérer les dispositions transitoires au sein d'un paragraphe II .

Le paragraphe I porte rédaction globale de l'article 28 précité.

Le I de l'article 28 définit tout d'abord les missions générales de la CRE, dans une rédaction très proche de celle que les députés ont retenue au paragraphe I de l'article 2 ter ^{69 ( * )} .

Il précise ensuite que la Commission de régulation comprend, d'une part, un collège et, d'autre part, un comité de règlement des différends, de la médiation et des sanctions .

Enfin, le dernier alinéa du I indique que, sauf mention contraire, les attributions confiées à la CRE et à son président sont exercées par le collège et par son président. Dans la mesure où le comité constituerait une création, une telle disposition exonérerait le législateur de modifier l'ensemble des articles de la loi de 2000 pour préciser, au sein de chacun d'entre eux, qu'hormis le règlement des différends et le prononcé des sanctions, c'est le collège qui exerce les prérogatives confiées à la Commission de régulation de l'énergie.

Le II de l'article 28 est, quant à lui, consacré à la composition du collège. Il conserve les principes actuels de nomination de ses membres, leur nombre mais ne prévoit plus que trois membres professionnels .

Ainsi, le pouvoir exécutif nommerait deux membres, dont le président, les présidents des assemblées parlementaires deux membres chacun dont, pour l'une et l'autre de ces autorités, un vice-président professionnel, et le président du CES un membre.

Le mandat des membres ne serait pas renouvelable sauf s'il a été exercé pendant une durée inférieure à deux ans.

Le III de l'article 28 définit les missions et la composition du comité de règlement des différends, de la médiation et des sanctions. Il serait chargé d'exercer ces trois types de compétence définis aux articles 28-1 ^{70 ( * )} , 38 et 41 de la loi du 10 février 2000. L'attribution à la CRE d'une mission de médiation s'inscrit, à nouveau, dans le droit fil des préconisations du rapport Gélard. En effet, celui-ci estime qu'il serait opportun de privilégier la médiation et d'élargir la gamme des moyens d'action des AAI, au profit de solutions négociées. Au surplus, une telle initiative prolonge directement les réflexions des députés sur la nécessité de rapprocher la CRE des préoccupations des consommateurs.

Votre commission vous propose que ce comité soit composé de six membres, dont un président, nommés par décret. Les membres du comité se verraient appliquer les mêmes règles que pour les membres du collège s'agissant du caractère non renouvelable du mandat. Pour la constitution initiale du comité, le président serait nommé pour une durée de six ans, deux membres pour quatre ans, deux membres pour deux ans et un autre membre pour six ans.

Le IV détermine les règles de quorum régissant les délibérations du collège et du comité. Le quorum serait fixé à quatre pour les deux instances et en cas de partage égal des voix celle du président serait prépondérante.

Le V définit le statut des membres du collège et du comité.

Seuls les présidents du collège et du comité ainsi que les deux vice-présidents du collège exerceraient leurs fonctions à plein temps et se trouveraient ainsi soumis aux règles d'incompatibilité prévues par le droit actuellement en vigueur (toute activité professionnelle, tout mandat électif , membre du CES, tout emploi public et toute détention d'intérêts dans le secteur de l'énergie). En conséquence, les présidents bénéficieraient d'une rémunération égale à celle afférente à la première de deux catégories supérieures des emplois de l'Etat classés hors échelle, les vice-présidents à la seconde de ces deux catégories.

S'agissant des autres membres du comité et du collège, seules seraient retenues les incompatibilités liées à l'exercice d'un mandat électif national ou européen ou à la détention d'intérêts dans le secteur de l'énergie. Ils seraient, en conséquence, rémunérés à la vacation dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Par garantir le respect de l'article 6-1 de la CEDH, les fonctions de membre du collège et du comité seraient, bien entendu, incompatibles.

Enfin, aucun membre ne pourrait être nommé au collège ou au comité au-delà de l'âge de 65 ans.

Enfin, le VI s'attache à définir les obligations des membres et les conditions de leur indépendance .

Comme dans la rédaction actuelle de l'article 28, votre commission vous propose de reprendre la disposition interdisant à tout membre de la CRE de prendre, à titre personnel, une position publique sur des sujets relevant de sa compétence.

Pour garantir l'indépendance des membres, leur mandat serait irrévocable, sauf trois exceptions définies de manière limitative.

La première concernerait les cas de démission d'office en cas de non respect des règles d'incompatibilité définies au IV.

La deuxième serait relative aux cas d'empêchement constaté par le comité ou par le collège.

Enfin, la troisième s'inspirerait directement d'une disposition que votre commission avait souhaité inscrire dans la loi lors de la récente création de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) en tant qu'autorité administrative indépendante. Celle-ci permettrait au collège ou au comité, statuant à la majorité de ses membres, de mettre fin au mandat d'un de ses membres en cas de manquement grave à ses obligations.

Pour terminer, le V chargerait le président du collège ou du comité, comme pour l'ASN, de prendre les mesures appropriées pour assurer le respect des obligations de réserve.

Le paragraphe II de la nouvelle rédaction proposée par votre commission pour l'article 2 bis contient également les dispositions permettant d'assurer la transition entre l'actuelle et la nouvelle composition de la CRE.

Les membres du collège actuel resteraient en fonction jusqu'au terme de leur mandat, y compris le président, et conserveraient leur rémunération. Toutefois, pour cette période transitoire, les présidents des assemblées parlementaires désigneraient chacun un vice-président parmi les membres qu'ils ont nommés, sans que cette qualité ne modifie leur statut ou leur rémunération. A l'issue du mandat de ce vice-président, le président de l'assemblée concernée serait donc amené à nommer un nouveau vice-président et un vacataire à l'issue du mandat de l'autre membre qu'il avait nommé.

S'agissant des membres nommés par le Gouvernement et par le président du CES, votre commission estime qu'il n'est pas nécessaire de prévoir des dispositions transitoires puisque le président du CES ne nommerait désormais plus qu'un membre non professionnel, ce qui interviendra à l'issue du mandat du membre nommé par ce dernier, et que le Gouvernement nommera naturellement un nouveau président professionnel au terme du mandat du président actuel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 ter (nouveau)
(Articles 28-1 [nouveau] et 3 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000
et article 1er de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Missions de la Commission de régulation de l'énergie

L'insertion de l'article 2 ter résulte également d'un amendement présenté par Jean-Claude Lenoir, rapporteur. Il crée un article 28-1 dans la loi du 10 février 2000 consacré à la mission générale de la CRE et à son pouvoir de surveillance des transactions sur les marchés de l'électricité et du gaz naturel.

Le droit en vigueur

Les articles 51 et 52 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique avaient déjà accru les pouvoirs de la CRE puisqu'aux termes de ces dispositions celle-ci se voyait attribuer, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, une mission de surveillance des marchés organisés de l'électricité et du gaz ainsi que des échanges aux frontières . Par ailleurs, les seconds alinéas de ces articles prévoyaient que, dans le cas où cette surveillance amenait la CRE à estimer que le fonctionnement des marchés révélait des pratiques anticoncurrentielles prohibées par les articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce, celle-ci pouvait saisir le Conseil de la concurrence.

Malgré ces avancées réalisées à cette occasion, les députés ont estimé nécessaire de compléter cet arsenal juridique pour conférer à la Commission une mission plus large de surveillance des marchés énergétiques.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le paragraphe I insère un article 28-1 dans la loi du 10 février 2000.

Son premier alinéa dispose que la CRE concourt à un fonctionnement des marchés de l'électricité et du gaz naturel qui bénéficie aux consommateurs finals dans le respect des compétences qui lui sont attribuées par la loi. A ce titre, il indique que la Commission veille à ce que les conditions d'accès aux réseaux de transport et de distribution n'entravent pas le développement de la concurrence.

Le second alinéa précise que la CRE surveille , pour l'électricité et le gaz naturel, les transactions effectuées entre fournisseurs, négociants et producteurs en s'assurant notamment de la cohérence des offres des producteurs avec leurs contraintes économiques et techniques, les transactions effectuées sur les marchés organisés ainsi que les échanges aux frontières . Il renvoie enfin à un décret en Conseil d'Etat, pris en tant que de besoin, le soin de déterminer les modalités d'application de ces dispositions.

Le paragraphe II porte des mesures de coordination à l'article 3 de la loi du 10 février 2000.

Le 1° supprime la référence à la CRE s'agissant de la mission qui lui était impartie, aux côtés des ministres de l'économie et de l'énergie, des autorités concédantes et des collectivités territoriales ayant constitué un DNN, de veiller au bon fonctionnement du marché de l'électricité, cette disposition étant désormais reprise à l'article 28-1.

Le 2° supprime les dispositions précitées de la loi de programme du 13 juillet 2005 relatives au pouvoir de surveillance de la CRE sur certaines transactions sur le marché électrique et à la saisine du Conseil de la concurrence ^{71 ( * )} .

Le paragraphe III insère, au sein de l'article 1 ^er de la loi du 3 janvier 2003 précitée, les mêmes mesures de coordination que le paragraphe II pour le marché du gaz naturel.

Propositions de votre commission

Par coordination avec l'amendement qui vous a été soumis à l'article précédent, qui intègre au sein de l'article 28 de la loi du 10 février 2000 les dispositions relatives aux missions de la Commission de régulation de l'énergie, votre commission préconise par coordination, avec un amendement , la suppression du paragraphe I de l'article 2 ter .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2 ter
(Articles 28-1 [nouveau], 38 et 40 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Exercice des missions de médiation par la Commission de régulation de l'énergie

Après l'article 2 ter , votre commission vous propose, par un amendement , d'insérer un article additionnel définissant les conditions dans lesquelles les missions de médiation sont exercées par la Commission de régulation de l'énergie.

La médiation est, dans le projet de loi, définie à l'article 13. En effet, cet article oblige les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel à désigner un ou plusieurs médiateurs chargés d'examiner les litiges commerciaux entre consommateurs domestiques et fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel. Suite au vote d'un amendement du gouvernement, les députés ont remplacé ce système par la création d'un médiateur national de l'énergie, qui s'appuierait sur les services de la CRE.

Comme votre rapporteur l'a exposé dans son commentaire de l'article 2 bis , votre commission vous propose, quant à elle, que la fonction de médiation soit désormais exercée par le comité de règlement des différends, de la médiation et des sanctions qu'elle a instauré à l'article précédent. A cet effet, un article 28-1, définissant la nature de la mission de médiation ^{72 ( * )} et la confiant explicitement au comité des sanctions, serait inséré dans la loi du 10 février 2000. Par ailleurs, cet amendement insère une référence à ce comité dans les articles 38 et 40 de la loi du 10 février 2000 qui définissent les prérogatives de la CRE respectivement en matière de règlement des différends et de sanctions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 2 quater (nouveau)
(Article 35 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Obligations de communication des informations aux commissions parlementaires et aux autorités de régulation européennes

Introduit dans le texte sur proposition de conjointe des commissions des affaires économiques et des finances de l'Assemblée nationale, l'article 2 quater a trait aux conditions dans lesquelles les membres et agents de la CRE peuvent déroger à leurs obligations de secret professionnel.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'article 35 de la loi du 10 février 2000 astreint les membres et agents de la CRE au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils peuvent avoir connaissance en raison de leurs fonctions. Cette obligation couvre tout particulièrement les documents administratifs régis par la loi du 17 juillet 1978 ^{73 ( * )} .

Les députés ont souhaité assouplir cette obligation. Ainsi, aux termes de cet article 2 quater , les membres de la CRE pourraient transmettre des informations couvertes par le secret professionnel aux commissions parlementaires compétentes en matière d'énergie et aux autorités de régulation du secteur de l'énergie des autres Etats membres de l'Union européenne, sous réserve de réciprocité et à condition que les membres des ces autorités soient astreints aux mêmes obligations de secret professionnel.

Propositions de votre commission

Sur le fond, votre commission des affaires économiques se déclare très favorable à l'adoption de ce dispositif qui permettra de renforcer les échanges entre la CRE et les commissions parlementaires compétentes mais aussi d'améliorer les coopérations entre régulateurs énergétiques européens. S'agissant de la rédaction même de cet article, elle vous soumet un amendement de simplification .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 quinquies (nouveau)
(Article 37-1 [nouveau] de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Pouvoir réglementaire de la CRE dans le domaine gazier

Inséré également sur proposition conjointe des commissions des affaires économiques et des finances de l'Assemblée nationale, l'article 2 quinquies confère à la CRE un pouvoir réglementaire supplétif dans le domaine du gaz , à l'image de celui dont elle dispose en matière électrique.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

Dans sa rédaction actuelle, l'article 37 de la loi du 10 février 2000 donne à la CRE la possibilité de préciser, par décision publiée au Journal officiel , un certain nombre de règles relatives au secteur de l'électricité. Il s'agit d'un pouvoir réglementaire supplétif qui s'exerce dans le respect des dispositions législatives et réglementaires existantes et qui ne peut porter que sur des secteurs bien délimités. A ce titre, l'article 37 liste plusieurs domaines comme les missions des gestionnaires de réseaux publics de transport et de distribution d'électricité ou les conditions d'accès aux réseaux.

Votre rapporteur tient à rappeler qu'en vertu d'une jurisprudence bien établie ^{74 ( * )} la loi ne peut conférer un pouvoir réglementaire à une autorité administrative indépendante qu'à « la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ». Votre commission note à cet égard que cette jurisprudence est pleinement respectée s'agissant des pouvoirs réglementaires de la CRE en matière électrique.

Toutefois, ce pouvoir de précision des règles n'avait pas son pendant dans le domaine gazier . Les députés ont souhaité combler cette lacune du droit en vigueur en insérant un article 37-1 dans la loi du 10 février 2000.

En vertu de ce dernier, la Commission de régulation de l'énergie pourrait préciser en tant que de besoin, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires, par décision publiée au Journal officiel , les règles concernant :

- les missions des gestionnaires de réseaux de transport et de distribution de gaz naturel en matière d'exploitation et de développement des réseaux ;

- les missions des gestionnaires des installations de gaz naturel liquéfié (GNL) et celles des opérateurs de stockages souterrains de gaz naturel ;

- les conditions de raccordement aux réseaux de transport et de distribution ;

- les conditions d'utilisation des réseaux de gaz naturel et des installations de GNL ;

- la conclusion des contrats d'achat et de protocoles par les gestionnaires de réseaux de transport et de distribution ;

- les périmètres de chacune des activités faisant l'objet d'une séparation comptable , les règles d'imputation comptable appliquées pour obtenir les comptes séparés et les principes déterminant les relations financières entre ces activités.

Dans la mesure où cet article se contente de calquer une procédure existante dans le domaine de l'électricité, votre commission ne voit pas d'inconvénient à ce qu'elle soit étendue au domaine du gaz naturel.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 sexies (nouveau)
(Article 40 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Extension des pouvoirs de sanctions de la CRE

Adopté par les députés sur proposition conjointe des commissions des finances et des affaires économiques, l'article 2 sexies étend les pouvoirs de sanctions de la Commission de régulation de l'énergie au non respect des dispositions relatives aux installations de stockage de gaz .

Le droit en vigueur

L'article 40 de la loi du 10 février 2000 autorise la CRE à sanctionner les manquements qu'elle constate de la part des gestionnaires de réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité, des opérateurs de transport ou de distribution de gaz naturel, des exploitants des installations de GNL ou des utilisateurs de ces réseaux, ouvrages et installations. Ces sanctions , qui peuvent prendre la forme, après mise en demeure, d'une interdiction temporaires d'accès aux réseaux, ouvrages et installations ou d'une sanction pécuniaire, sont applicables en cas de manquement aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'accès à ces infrastructures ou à leur utilisation, à une décision de la CRE ou à une règle d'imputation, un principe ou un périmètre comptable ou lorsque l'opérateur refuse de communiquer des informations . Elles sont applicables sans mise en demeure en cas de manquement à une décision prise par la CRE en application de son pouvoir de règlement des différends.

Parallèlement à ces dispositions, la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières avait transposé dans notre droit interne le volet de la directive 2003/55 relatif à l'accès des tiers aux stockages souterrains de gaz (ATS). Le ministre chargé de l'énergie s'était vu reconnaître, à cette occasion, un pouvoir de mise en demeure et de sanctions pécuniaires envers les fournisseurs de gaz naturel afin de faire appliquer l'obligation qu'ils ont de détenir, entre le 1 ^er novembre et le 31 mars, des stocks de gaz naturel suffisants pour remplir leurs obligations contractuelles d'alimentation des clients domestiques, des autres clients n'ayant pas accepté une fourniture interruptible et des clients assurant une mission d'intérêt général.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

Il résulte de la lecture croisée de ces deux articles que la Commission de régulation de l'énergie n'a actuellement pas le pouvoir de constater les manquements aux dispositions relatives à l'ATS et que le ministre chargé de l'énergie ne peut faire sanctionner, en matière d'ATS, que les obligations relatives aux obligations de stockage hivernal. Sur la base de cette analyse, les députés ont donc étendu les pouvoirs que l'article 40 de la loi du 10 février 2000 confère à la CRE pour les installations de stockage de gaz naturel.

Votre commission jugeant cette extension opportune, elle préconise l'adoption sans modification du texte de cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 septies (nouveau)
(Article 21 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Approbation par la CRE des programmes d'investissement des gestionnaires de réseaux de transport de gaz naturel

Dernier article adopté par les députés ayant trait aux compétences de la CRE, toujours sur proposition conjointe des commissions des affaires économiques et des finances, l'article 2 septies complète les pouvoirs de cette autorité en matière de surveillance du réseau de transport de gaz naturel .

Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'article 21 de la loi du 3 janvier 2003 oblige les gestionnaires de réseau de transport et de distribution de gaz naturel à informer le ministre chargé de l'énergie et la CRE des projets de développement de leur réseau et de leur communiquer annuellement un état de leur programme d'investissement.

Les députés ont complété ces dispositions en donnant à la Commission de régulation de l'énergie un pouvoir d'approbation préalable sur les programmes d'investissement relatifs aux réseaux de transport de gaz. Il s'agit, là encore, d'une disposition claquée sur le droit électrique puisque l'article 14 de la loi du 10 février 2000 prévoit que le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité, RTE, élabore chaque année un programme d'investissements, soumis à l'approbation de la CRE, afin de « permettre le raccordement des producteurs, des réseaux publics de distribution et des consommateurs, ainsi que l'interconnexion avec les autres réseaux ».

Propositions de votre commission

Lors de ses auditions, votre rapporteur a pris connaissance des réticences des opérateurs gaziers sur l'extension des pouvoirs de la CRE proposée par cet article, ces derniers estimant notamment que la rédaction de cet article, peu précise, serait de nature à donner au régulateur la mainmise sur la politique d'investissements de la société et à lui permettre d'exercer un contrôle en opportunité. Votre rapporteur tient toutefois à tempérer ces craintes puisque les représentants du GRT d'électricité ^{75 ( * )} , entreprise soumise depuis la promulgation de la loi du 10 février 2000 à cette procédure, lui ont indiqué que ce pouvoir d'approbation constituait plutôt un mécanisme d'incitation à la réalisation des investissements nécessaires à la sécurité du réseau et à son développement et n'avait jamais suscité de conflits entre les deux parties concernées.

Pour autant, votre rapporteur a bien entendu les inquiétudes des opérateurs gaziers et estime, avec eux, que la rédaction du texte transmis par l'Assemblée nationale est perfectible. Votre commission vous propose, en conséquence, de mieux définir la finalité de ce pouvoir d'approbation conféré à la CRE ainsi que les conditions dans lesquelles elle pourrait s'opposer au programme d'investissement. En conséquence, elle vous soumet un amendement de rédaction globale de cet article qui précise que ce pouvoir a pour objet de s'assurer que les investissements permettent un bon développement des réseaux de transport ainsi qu'un accès transparent et non discriminatoire . En outre, cet amendement autorise la CRE à refuser cette approbation uniquement pour des motifs tirés des missions qui lui ont été confiées par la loi (lutte contre la discrimination entre opérateurs, difficultés d'accès aux réseaux, etc...)

A cette occasion, dans un souci d'harmonisation des rédactions, cet amendement apporte les mêmes précisions au sein de l'article 14 de la loi du 10 février 2000 pour l'approbation du programme d'investissements du gestionnaire du réseau public de transport d'électricité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2 septies
(Article 25 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 et article 8 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Séparation comptable imposée aux entreprises électriques et gazières

Après l'article 2 septies , votre commission vous soumet un amendement portant article additionnel. Celui-ci modifierait les articles 25 de la loi du 10 février 2000 précitée et 8 de la loi du 3 janvier 2003 précitée, tous deux consacrés à la séparation comptable imposée, en application des directives, aux opérateurs électriques et gaziers.

Dans leur rédaction actuelle, ces dispositions obligent ces entreprises à identifier dans leurs comptes, outre les activités de réseaux ou de stockage, la fourniture aux clients éligibles et aux clients non éligibles. Dans la mesure où cette distinction n'aura plus de portée juridique à compter du 1 ^er juillet 2007, votre commission préconise de modifier ces articles pour que cette séparation comptable fasse apparaître, après cette date, la fourniture aux clients ayant exercé leur éligibilité et ceux ne l'ayant pas exercé.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 3
(Articles 7, 16, 16-2 [nouveau] et 31 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Création d'un tarif social de vente du gaz naturel

Au cours des derniers mois, l'envolée des prix du pétrole s'est traduite par des hausses sensibles du tarif de fourniture du gaz naturel. Cette évolution n'a pas été sans effet sur le pouvoir d'achat des ménages et plus particulièrement pour les plus démunis d'entre eux. Aussi le Gouvernement a-t-il décidé de créer, sur le modèle du dispositif existant actuellement en électricité, un tarif social en gaz avec l'article 3.

Le texte du projet de loi initial

Le paragraphe I insère, au sein de l'article 7 de la loi du 3 janvier 2003 précitée, des dispositions consacrées à la création du tarif social de vente de gaz naturel.

Le projet de loi initial disposait que les clients domestiques, disposant de revenus inférieurs à un plafond variable selon la composition du foyer, pouvaient bénéficier, pour une part de leur consommation de gaz naturel, d'une tarification spéciale de solidarité. Comme pour l'électricité, l'article précisait que cette tarification était applicable à la fourniture et aux services associés. Enfin, la mise en place effective de ce dispositif était conditionnée à la constitution, par les organismes d'assurance maladie, de fichiers regroupant les ayants droit potentiels. Ce fichier aurait été transmis par ces organismes aux distributeurs ou à un organisme désigné par ces derniers, à charge pour les distributeurs de notifier aux intéressés leurs droits. Enfin, l'article indiquait que les distributeurs ou l'organisme étaient tenus de préserver la confidentialité des informations collectées.

Les députés , sur proposition du rapporteur de la commission des affaires économiques, ont très largement simplifié la rédaction de ce paragraphe .

Le paragraphe II ajoute, au sein de l'article 16 qui définit les missions de service public en gaz, la fourniture de gaz au tarif spécial de solidarité. Comme le souligne le rapport de M. Jean-Claude Lenoir ^{76 ( * )} , il résulte de ce paragraphe et de l'absence d'autres dispositions établissant un monopole pour la fourniture de gaz au tarif social que ce tarif pourra être proposé par tous les fournisseurs, y compris pour les clients ayant exercé leur éligibilité.

Le paragraphe III instaure un système de compensation des pertes de recettes pour les fournisseurs résultant de la mise en oeuvre de la tarification spéciale de solidarité en gaz. A cet effet est créé un article 16-2 dans la loi du 3 janvier 2003 précitée.

Cet article prévoit tout d'abord un dispositif de compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz au titre de la mise en place du tarif social. Cette compensation porterait sur les pertes de recettes et les coûts supportés par les fournisseurs.

Ces charges seraient calculées sur la base d'une comptabilité tenue par les fournisseurs, établie selon des règles définies par la CRE et contrôlée aux frais des opérateurs. La compensation de ces charges serait assurée par des contributions, dues par les fournisseurs de gaz naturel, calculées au prorata de la quantité de gaz naturel vendue par chacun d'entre eux aux consommateurs finals. Le montant de la contribution applicable à chaque kilowattheure serait calculé afin que l'ensemble de ces contributions couvre la totalité des charges de service public ainsi que les frais de gestion exposés par la Caisse des dépôts et consignations. Le ministre chargé de l'énergie arrêterait ce montant chaque année sur proposition de la CRE et, à défaut d'entrée en vigueur d'un nouvel arrêté, le dernier montant fixé serait applicable aux exercices suivants.

Le texte de cet article limiterait par ailleurs le montant de la contribution à 2 % du tarif réglementé de vente du kilowattheure, hors abonnement et hors taxes, applicable à un consommateur final domestique chauffé individuellement au gaz.

Afin que ce mécanisme couvre effectivement les coûts et pertes de recettes subies par les fournisseurs, un dispositif de régularisation périodique est prévu par ce dispositif afin que les fournisseurs reversent le « trop perçu » à la CDC qui serait chargée de reverser les « manques à percevoir » aux fournisseurs. En outre, un mécanisme de régularisation annuelle est prévu si un fournisseur constate, en fin d'exercice, un « trop perçu » ou un « manque à percevoir ».

Enfin, en cas de non paiement ou de retard de paiement de plus de deux mois, la CRE aurait pour obligation d'adresser une lettre de rappel au fournisseur assortie d'une pénalité de retard dont le taux serait fixé à 10 % du montant de la contribution due.

Le paragraphe IV autorise, par un renvoi effectué au sein de l'article 31 de la loi de 2003, le ministre chargé de l'énergie à infliger des sanctions pécuniaires ou à retirer l'autorisation d'exercice pendant un an à un fournisseur qui aurait contrevenu à ses obligations au titre du mécanisme de compensation des charges de service public.

Les modifications de l'Assemblée nationale

Partant du constat que tous les consommateurs de gaz naturel sont également des consommateurs d'électricité, les députés ont voté un amendement de simplification du paragraphe I au terme duquel les bénéficiaires du tarif social en gaz seraient les bénéficiaires de la tarification spéciale « produit de première nécessité » applicable à l'électricité .

Pour mémoire, votre rapporteur rappelle qu'en application du décret du 8 avril 2004 ^{77 ( * )} , pris sur le fondement de l'article 4 de la loi du 10 février 2000, les ménages disposant d'un revenu annuel inférieur à 5.520 euros bénéficient, dans la limite de 100 kWh par mois, d'un tarif social pour leur fourniture d'électricité. Pour l'application de ce dispositif, chaque organisme d'assurance maladie est chargé de constituer un fichier regroupant les ayants droit potentiels. Ces fichiers sont ensuite transmis aux distributeurs ou à un organisme désigné par les distributeurs, qui ont pour tâche de notifier leurs droits aux ayants droit.

Votre rapporteur considère particulièrement opportun l'adoption de cet amendement qui simplifie la rédaction de l'article 3 tout en rendant applicable au gaz naturel des procédures désormais bien rodées dans le domaine de l'électricité. En outre, il ressort de cette simplification que le plafond de ressources retenu pour le bénéfice du tarif social en gaz sera le même que pour la tarification sociale « électricité ». Le Gouvernement a, par ailleurs, indiqué à votre rapporteur que la part de la consommation de gaz à laquelle serait appliquée cette tarification serait fixée à un niveau équivalent à 100 kWh par mois.

Seul un amendement rédactionnel de la commission des affaires économiques a été adopté au paragraphe II .

Au paragraphe III , outre deux amendements rédactionnels, les députés ont adopté un amendement précisant que les règles comptables permettant d'assurer une compensation aux fournisseurs seraient contrôlées aux frais des opérateurs supportant ces charges par leur commissaire aux comptes ou, pour les régies, par le comptable public. Ils ont également ajouté que la CRE pourrait faire contrôler cette comptabilité par un organisme indépendant. De ce fait, le système de contrôle pour le tarif social en gaz sera totalement aligné sur celui qui prévaut pour la tarification spéciale en électricité.

Propositions de votre commission

Votre commission vous soumet deux amendements sur cet article.

Le premier amendement fait apparaître clairement que les modalités d'application du tarif social en gaz sont identiques à celles qui prévalent actuellement pour la tarification spéciale « produit de première nécessité » en électricité. Celles-ci reposent notamment sur les fichiers des organismes d'assurance maladie et astreignent ces derniers à des obligations de confidentialité.

Le second amendement prévoit, par cohérence avec les dispositions de l'article 5 de la loi du 10 février 2000 ^{78 ( * )} , que l'intégralité des charges imputables à la fourniture du gaz au tarif social sont compensées selon les modalités du dispositif présenté ci-dessus.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 bis (nouveau)
(Article 30-1 [nouveau] de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004
relative au service public de l'électricité et du gaz
et aux entreprises électriques et gazières)
Possibilité pour les consommateurs ayant exercé leur éligibilité pour leur fourniture d'électricité de bénéficier d'un tarif réglementé

A l'issue d'un large débat, l'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article 3 bis qui permet aux consommateurs d'électricité ayant fait le choix d'exercer leur éligibilité de bénéficier d'un tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché, également dénommé, dans les débats, « tarif de retour ».

Apporter une solution aux entreprises ayant subi les conséquences de la hausse des prix de l'électricité sur le marché

Les textes juridiques communautaires relatifs à la libéralisation des marchés de l'énergie, successivement transposés dans notre droit interne, ont permis d'ouvrir graduellement ces marchés à la concurrence. Réservée à l'origine aux plus gros consommateurs d'électricité et de gaz, la possibilité de changer de fournisseur en France est devenue plus massive à partir du 1 ^er juillet 2004, date à laquelle l'ensemble des consommateurs professionnels est devenu éligible.

En effet, la France a retenu, dans le respect des directives, un rythme d'ouverture progressif des marchés.

Les lois du 10 février 2000 et du 9 août 2004 ont ainsi encadré les ouvertures du marché de l'électricité :

- 30 % du marché (107 TWh) étaient ouverts en mai 2000 (pour les clients dont la consommation était supérieure à 16 GWh par an) ;

- 37 % du marché (123 TWh) étaient ouverts en février 2003 (pour une consommation supérieure à 7 GWh par an) ;

- 70 % du marché (295 TWh) étaient ouverts au 1 ^er juillet 2004 (pour tous les professionnels).

Un grand nombre d'entreprises ont fait usage de cette possibilité qui leur était offerte par ce mouvement de libéralisation en « sortant » du tarif administré pour contracter directement avec un fournisseur, EDF dans la plupart des cas, mais aussi avec d'autres fournisseurs, français ou étrangers (Suez, SNET, Poweo, EO.n, ATEL, ENEL etc...).

Souvent gagnantes au départ, les entreprises ayant exercé leur éligibilité ont progressivement vu leur facture d'électricité augmenter, parfois de manière considérable. En effet, alors qu'en 2002 le choix de la concurrence permettait à une entreprise de bénéficier d'une électricité aux alentours de 18 euros du mégawatheure (contre 35 euros pour le tarif), les prix de marché, sur lesquels reposent ces contrats de fourniture, se sont progressivement envolés, passant de 25 euros du MWh en 2003 à un peu plus de 56 euros en 2006. Une telle situation, dénoncée maintes fois tant par les entreprises concernées que par les responsables politiques de tous bords, pose de nombreuses questions.

Elle conduit tout d'abord votre commission à s'interroger sur les raisons qui expliquent une telle progression . Pour certains, cette hausse serait imputable à des tensions portant tant sur l'offre que sur la demande d'électricité. Alors que la consommation d'électricité croît progressivement chaque année, on dénote parallèlement une insuffisance des investissements de production, ce qui contribue mécaniquement à faire monter les prix. Pour d'autres, elle serait liée à la mise en place d'un marché des émissions de CO ₂ , contribuant, selon certaines estimations, pour environ 10 euros à la progression du prix du MWh ^{79 ( * )} . Par ailleurs, il est incontestable que la hausse du prix du pétrole a contribué de manière substantielle au renchérissement des coûts de production de l'énergie électrique provenant du gaz et du fioul.

Enfin, certains acteurs du marché, et non des moindres, imputent cette progression à une certaine forme d'entente entre producteurs européens. Cette thèse n'a, cependant, jamais été étayée ni juridiquement, ni factuellement.

Au vu des éléments contradictoires portés à l'appréciation de votre rapporteur, votre commission se refuse à trancher entre ces différentes explications. En revanche, elle est convaincue que la France en particulier, et les pays de l'Union européenne en général, manquent de moyens de production compte tenu de la progression rapide et continue de la consommation.

Ce constat établi, il n'en reste pas moins que notre pays s'inscrit pleinement dans un processus d'unification et de libéralisation des marchés de l'énergie que, depuis son engagement, aucun Gouvernement français n'a jamais remis en cause au niveau des instances européennes et que tous ont contribué à définir . Comme votre rapporteur l'indiquait dans son exposé général, c'est au Conseil européen réuni à Barcelone les 15 et 16 mars 2002 -auquel la France était représentée par M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat chargé de l'industrie-, qu'il a été convenu d'adopter les propositions en instance concernant l'ouverture des marchés de l'électricité et du gaz, impliquant l'éligibilité de tous les consommateurs, autre que les ménages, à partir du 1 ^er juillet 2004.

Par ailleurs, le processus de libéralisation a toujours été envisagé comme un mouvement irréversible. Même si l'éligibilité n'a toujours été qu'une faculté et non une obligation, une fois l'éligibilité exercée par un consommateur, notre droit national n'offre plus de possibilité de bénéficier du tarif réglementé.

Cette hausse considérable des prix reste néanmoins problématique puisqu'elle pénalise gravement la compétitivité des entreprises françaises, au premier chef les activités dites « électro-intensives » mais également les entreprises qui, sans être « électro-intensives » ont une consommation importante d'électricité. Cette situation est également source de distorsions de concurrence entre deux entreprises françaises qui, placées dans une situation équivalente (deux hôtels par exemple), ont fait, pour l'une le choix de l'éligibilité et pour l'autre le choix de rester au tarif et qui se voient appliquer des prix de l'électricité allant du simple au double. L'envolée des prix de l'électricité en France pénalise aussi les petites entreprises réalisant une grande part de leurs ventes à l'export par rapport à leurs concurrents étrangers qui, pour certains, bénéficient encore de tarifs réglementés dans leur pays.

Bien que non prévue par les textes communautaires, la possibilité de « retourner au tarif » constitue un débat qui est aujourd'hui posé au niveau européen. En effet, rien dans les textes communautaires n'interdit explicitement une telle réversibilité. Votre commission note à ce titre qu'en Espagne, pays dans lequel le marché de l'électricité est totalement ouvert à la concurrence depuis le 1 ^er janvier 2003, les consommateurs ayant fait le choix du marché libre ont la possibilité de revenir au tarif chaque année. A ce sujet, votre rapporteur émet d'ailleurs des doutes sur la compatibilité de cette législation espagnole avec le droit communautaire, à plus forte raison quand la France fait l'objet d'une mise en demeure sur son système tarifaire, ainsi qu'il l'a indiqué dans son exposé général.

Plus récemment, les autorités allemandes semblent, elles aussi, avoir pris la mesure du problème puisque face à la hausse des prix de l'électricité (+10,3 % pour les particuliers et +22,6 % pour l'industrie depuis 2004), le ministre allemand de l'économie a récemment déclaré ^{80 ( * )} qu'il entendait mettre en oeuvre des mesures pour renforcer la compétitivité du secteur énergétique ainsi que le contrôle des autorités de la concurrence ^{81 ( * )} .

Le texte voté par l'Assemblée nationale

Afin d'apporter une solution aux problèmes posés aux entreprises par la hausse des coûts de l'électricité, les députés ont opté pour une solution médiane autorisant les clients ayant exercé leur éligibilité à bénéficier à nouveau d'un tarif réglementé de vente d'électricité. Ce dispositif se traduit par l'insertion d'un article 30-1 au sein de la loi du 9 août 2004 précitée.

A cet effet, le paragraphe I de ce nouvel article 30-1 instaure un tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TRTAM), à compter de la promulgation de la loi. Pourraient en bénéficier les clients ayant fait le choix de la concurrence et en faisant la demande par écrit à leur fournisseur avant le 1 ^er juillet 2007 . Le tarif de retour serait alors applicable de plein droit pour une durée de deux ans renouvelable à la consommation des sites pour lesquels le versement de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) est acquitté.

Le deuxième alinéa du paragraphe rend applicable ce tarif aux contrats de fourniture en cours dès la formulation de la demande et le rend également applicable aux contrats conclus postérieurement, y compris avec un autre fournisseur.

Le paragraphe II précise que le TRTAM, qui ne peut être inférieur au tarif réglementé de vente hors taxes applicables à un site de consommation présentant les mêmes caractéristiques, serait établi par arrêté du ministre chargé de l'énergie. A contrario, la valeur retenue par cet arrêté ne pourrait être supérieure de plus de 30 % au tarif réglementé ^{82 ( * )} applicable aux sites de consommation identiques.

Propositions de votre commission

Tout d'abord, votre commission souhaite porter à la connaissance des membres de la Haute assemblée un certain nombre d'éléments chiffrés ^{83 ( * )} afin d'appréhender finement le champ et l'impact de ce dispositif.

Depuis le 1 ^er juillet 2004, environ 4,5 millions de sites de consommation d'électricité sont éligibles , pour un volume de consommation totale de 310 térawattheures (TWh) en 2005. Sur cette partie du marché ouvert à la concurrence, environ 621.400 sites avaient exercé leur éligibilité au 1 ^er juillet 2006 pour une consommation totale de 130 TWh fournis, en conséquence, sur la base d'un contrat commercial. Sur ces 130 TWh, les fournisseurs historiques (EDF et les DNN) restent les principaux opérateurs puisqu'ils approvisionnent environ 403.100 sites ( 90 TWh ), soit 69 %, alors que les fournisseurs alternatifs n'en desservent que 218.300 ( 40 TWh, dont 10 sont fournis par Suez). C'est à ces 621.400 sites de consommation que le dispositif du TRTAM a vocation à s'adresser, qui ont vu, pour une partie d'entre eux, leur facture d'électricité augmenter considérablement.

En effet, selon les informations fournies à votre rapporteur, un industriel resté au tarif réglementé s'approvisionne en électricité pour un prix compris entre 32,4 et 39,9 euros par MWh ^{84 ( * )} . Sur le marché , ce même industriel, s'il avait exercé son éligibilité, s'approvisionnerait à hauteur de 70 euros le MWh. Un TRTAM majoré de 30 % permet en conséquence de bénéficier d'un approvisionnement électrique à un niveau compris entre 42,2 et 51,8 euros.

Toutefois, sur la totalité du nombre de sites ayant exercé leur éligibilité, seuls 600 sites, dont le contrat est arrivé ou arrivera à échéance en 2006, devraient demander à bénéficier du TRTAM cette année. Il ne faut en effet pas oublier qu'un grand nombre de consommateurs éligibles disposent de contrats d'approvisionnement à long terme plus avantageux. Il est donc difficile d'apprécier, sur le total des 130 TWh, le volume de consommation qui s'orientera vers le TRTAM.

Votre rapporteur considère que l'analyse de ce mécanisme doit, pour éclairer les principaux enjeux de cette discussion, s'appuyer sur des éléments rigoureux. Même si les statistiques de prix rapportées ci-dessus doivent être prises avec une certaine prudence, compte tenu de la diversité des profils de consommation des entreprises, il n'en reste pas moins que ces dernières montrent que le niveau du TRTAM est raisonnable puisqu'il se situe à mi-chemin entre le tarif actuel et le marché.

Cette exigence de précision s'impose d'autant plus que cette proposition a suscité de longs débats à l'Assemblée nationale, plusieurs députés ayant souhaité que le taux de 30 % soit fixé à un niveau inférieur. Comme le ministre, votre commission considère que ce dispositif constitue déjà un progrès substantiel de nature à répondre aux préoccupations des entreprises. Elle estime, de concert avec le ministre délégué à l'industrie, qu'il propose « des niveaux de tarif convenables ». Au surplus, comme l'a précisé M. Jean-Claude Lenoir en séance, ce taux ne constitue qu'un plafond, le pouvoir réglementaire ayant toute latitude pour fixer un niveau moins élevé. En moyenne, ce niveau, qui dépendra des profils de consommation et du caractère électro-intensif ou non des activités concernées, devrait être fixé à 25 %. De manière plus générale, votre commission juge parfaitement légitime la demande des entreprises ayant exercé leur éligibilité qui sont, en France, les seuls consommateurs à payer leur approvisionnement énergétique à des niveaux aussi élevés. Elle se déclare, à cet égard, sensible à leurs arguments sur les distorsions de concurrence qu'une telle situation a pu faire naître.

Ces réflexions étant faites, votre commission ne peut que s'interroger sur le caractère pérenne que les députés ont conféré au dispositif qu'ils ont adopté. A ce titre, votre commission estime très pertinentes les réflexions du ministre en séance publique.

En premier lieu, celui-ci rappelait que le principe de liberté contractuelle, qui a, sous certaines conditions, valeur constitutionnelle devait être respecté. Cette analyse le conduisait à indiquer qu'une entorse à ce principe pouvait être justifiée par l'existence de circonstances exceptionnelles. A l'évidence, le fonctionnement actuel du marché de l'électricité démontre son immaturité et se caractérise par un certain nombre de dérèglements qui ont été évoqués ci-dessus par votre rapporteur. Ces dérèglements concernent tout d'abord l'insuffisance des capacités européennes de production, qu'il s'agisse des moyens de production pour fournir les consommateurs en période de pointe, notamment en France, ou de moyens de production de base, en France mais aussi en Europe. En outre, l'incorporation du prix du dioxyde de carbone dans celui de l'électricité n'a pas été sans effet sur la hausse du marché comme cela a été rappelé précédemment. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle votre rapporteur considère comme indispensable que les États de l'Union européenne oeuvrent de concert pour corriger ces deux phénomènes exceptionnels, tant par des investissements dans la production électrique que par des dispositifs permettant de réduire les émissions de CO ₂ .

Ces raisons juridiques et économiques militent fortement en faveur de l'adoption d'un dispositif à caractère transitoire. De ce point de vue, la durée de deux ans retenue par le texte de l'article 3 bis paraît raisonnable puisqu'elle donne aux entreprises la possibilité de se protéger contre les fluctuations des prix sur le marché de l'électricité pendant cette période.

Cependant, le caractère renouvelable de ce régime lui enlèverait son caractère dérogatoire et lui confèrerait la nature d'un régime permanent. Ceci aboutirait en définitive à revenir sur les dispositions de libéralisation arrêtées au niveau européen. Or, il est fort à craindre que les autorités européennes n'acceptent pas un tel déni d'obligation. Votre commission considère en conséquence qu'elle ne peut pas proposer au Sénat d'entériner un irrespect aussi flagrant de ses devoirs européens. C'est pourquoi votre commission vous propose, par un premier amendement , de supprimer le caractère renouvelable du dispositif.

En revanche, même s'il n'est pas impossible que les circonstances exceptionnelles évoquées ci-dessus aient disparu dans deux ans, rien ne le garantit pour autant. A cet égard, il appartiendra au législateur, avant que ce dispositif n'arrive à son échéance, de se prononcer et, si nécessaire, d'envisager sa prolongation. Pour orienter ce débat, votre commission vous soumet, par souci prospectif et par cohérence, un second amendement prévoyant la remise d'un rapport au Parlement avant le 31 décembre 2008. Celui-ci devra notamment analyser les effets de la création du TRTAM et envisager la prolongation de ce dispositif.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 ter (nouveau)
(Article 30-2 [nouveau] de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004)
Création d'un mécanisme de compensation destiné à financer le tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché

La création d'un « tarif de retour » au bénéfice des consommateurs ayant fait jouer leur éligibilité aura un impact immédiat sur les contrats, passés librement, de fourniture d'électricité et se traduira par des pertes de recettes pour les fournisseurs qui devront assumer la différence de niveau entre le prix du marché, auquel ils vendraient, et le niveau du TRTAM. Dans cette perspective, les députés ont instauré un mécanisme de compensation de ces pertes de recettes dont le financement repose sur les producteurs nucléaires et hydrauliques.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'instauration de ce mécanisme de compensation se traduit par l'insertion d'un article 30-2 au sein de la loi du 9 août 2004.

Son premier alinéa établit que ce dispositif s'adresse aux fournisseurs alimentant leurs clients au niveau du TRTAM et établissant qu'ils ne peuvent produire ou acquérir les quantités d'électricité correspondantes à un prix inférieur à la part correspondant à la fourniture de ces tarifs. Ce mécanisme couvrirait ainsi la différence entre le coût de revient de leur production ou du prix auquel ils se fournissent, pris en compte dans la limite d'un plafond fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie et calculé par référence aux prix de marché, et les recettes correspondant à la fourniture au niveau de ces tarifs.

En vertu des trois alinéas suivants , le coût de revient de la production d'un fournisseur serait évaluée en prenant en compte le coût de revient de la production des sociétés liées implantées sur le territoire national. Pour l'application de ces dispositions, deux sociétés seraient réputées liées soit lorsque l'une détiendrait directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exercerait en fait le pouvoir de décision, soit lorsqu'elles seraient placées sous le contrôle d'une tierce personne.

Le cinquième alinéa conditionne le bénéfice de la compensation à la présentation à la CRE d'une comptabilité appropriée présentant ces charges selon des règles comptables définies par le régulateur. Cette comptabilité serait contrôlée par les commissaires aux comptes de l'opérateur ou, pour les régies, par le comptable public. La Commission de régulation de l'énergie aurait la possibilité de la faire contrôler par un organisme indépendant. Enfin, cet alinéa prévoit que le montant des charges serait arrêté chaque année par arrêté du ministre, sur proposition de la CRE.

Le sixième alinéa définit l'assiette de la contribution de compensation. Celle-ci serait due par les producteurs d'électricité exploitant des installations d'une puissance installée totale de plus de 2.000 mégawatts et assise sur le volume de leur production d'électricité d'origine nucléaire et hydraulique au cours de l'année précédente. En pratique, seules les entreprises EDF et Suez seront donc redevables de cette contribution puisque ce sont les seuls opérateurs français à être dotés de moyens de production nucléaires et hydrauliques.

Cette contribution serait versée à la Caisse des dépôts et consignations, chargée de reverser les sommes collectées aux opérateurs concernés et de retracer ces opérations financières dans un compte spécifique. Par ailleurs, aux termes de ce même alinéa, le montant de la contribution, calculé afin de couvrir les coûts, serait arrêté chaque année par le ministre sur proposition de la CRE.

Le septième alinéa institue un mécanisme de régularisation annuel en cas de décalage entre les charges supportées par les opérateurs et la contribution perçue.

Le huitième alinéa prévoit que la contribution est recouvrée dans les mêmes conditions et sous les mêmes sanctions que la CSPE.

Enfin, le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin d'arrêter les modalités d'application de l'article.

Propositions de votre commission

Ainsi que votre rapporteur l'a indiqué dans son commentaire de l'article 3 bis , le dispositif de compensation concerne environ 130 TWh de consommation fournis par l'intermédiaire du marché. Sur ce total, 90 TWh sont fournis par EDF et 10 TWh par Suez. Ces 100 TWH susceptibles d'être concernés par l'application du TRTAM n'entreront donc pas dans le champ de la contribution puisque leur vente au niveau du tarif de retour occasionnera directement des pertes de recettes pour ces opérateurs.

En conséquence, ce dispositif a pour objet d'assurer la neutralité financière de la mise en place du TRTAM pour les autres fournisseurs qui approvisionnent des clients éligibles en France, soit un peu moins de 30 TWh. La différence entre les prix de marché et le niveau du TRTAM sera donc compensée à ces fournisseurs par cette contribution payée par EDF et Suez.

Votre commission est partagée sur ce dispositif. D'une part, un système de compensation est, bien évidemment, nécessaire pour garantir l'équilibre économique des fournisseurs alternatifs. D'autre part, il est tout aussi nécessaire de permettre à tous les fournisseurs d'approvisionner leurs clients le demandant au niveau du TRTAM pour ne pas porter une atteinte excessive à la liberté contractuelle.

En revanche, votre commission s'interroge sur l'opportunité de faire reposer ce système de compensation exclusivement sur les acteurs qui ont été mentionnés. A cet égard, elle se demande si les voies d'un partage plus équitable, reposant notamment sur la contribution aux charges du service public de l'électricité (CSPE) ne pourraient pas être recherchées. Ces incertitudes conduisent donc votre commission à s'abstenir de prendre position sur cet article, votre rapporteur se réservant la possibilité de faire des propositions avant la discussion du texte en séance publique.

A ce stade de ses analyses, votre commission réserve sa position sur cet article.

Article 4
(Articles 66 et 67 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique)
Maintien des tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz

L'article 4 apporte des modifications législatives pour maintenir les tarifs réglementés de vente de l'électricité et du gaz dans la cadre de l'ouverture totale des marchés énergétiques à la concurrence. En effet, en l'absence de dispositions législatives prises avant le 1 ^er juillet 2007, les directives européennes s'appliqueraient de plein droit et l'ensemble du système tarifaire français, dépourvu de base légale, pourrait être remis en cause à l'occasion d'un contentieux.

Le droit en vigueur

Lors de la discussion de projet de loi d'orientation sur l'énergie, le Gouvernement avait été amené à proposer un amendement afin de clarifier les conditions dans lesquelles les clients éligibles n'ayant pas exercé leur droit à l'éligibilité ainsi que les nouveaux sites de consommation des clients éligibles pouvaient continuer à bénéficier des tarifs réglementés d'électricité et de gaz. Il avait résulté de ces débats un dispositif autorisant ces clients à bénéficier de ces tarifs pour les sites de consommation sur lesquels ils n'auraient pas exercé leur éligibilité et à la condition que cette éligibilité n'ait pas été exercée précédemment par le consommateur ou par une autre personne.

Par ailleurs, le législateur avait décidé que, pour les nouveaux sites de consommation, le bénéfice du tarif pouvait être offert jusqu'au 31 décembre 2007.

Le texte du projet de loi

L'article 4 du projet de loi réécrit l'article 66 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique afin d'adapter ces dispositions relatives aux tarifs au nouveau contexte résultant de l'ouverture à la concurrence pour les particuliers. De ce fait, il assure une pérennité et une sécurité juridique au système tarifaire.

S'agissant des modalités de l'ouverture à la concurrence pour les particuliers, la solution proposée au Parlement s'inspire directement des travaux de M. Jean-Claude Lenoir, achevés au début de l'été 2006 dans le cadre du Conseil supérieur de l'énergie ^{85 ( * )} . En conséquence, l'article 4 du projet de loi structure l'article 66 de la loi du 13 juillet 2005 en trois paragraphes, le premier consacré à la situation des consommateurs finals non domestiques et le deuxième aux ménages.

Le paragraphe I de l'article 66 serait ainsi consacré aux tarifs des consommateurs finals non domestiques. Pour ces derniers, le projet de loi reprend le droit existant en précisant que les tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz s'appliquent à un consommateur pour un site à la condition que ce consommateur ou une autre personne n'ait pas fait jouer son éligibilité sur ce site. A nouveau, le texte du projet de loi initial prévoit que ces dispositions ne s'appliquent que jusqu'au 31 décembre 2007 pour les nouveaux sites de consommation.

Le paragraphe II dispose que les ménages peuvent bénéficier des tarifs réglementés à la condition qu'ils n'aient pas eux-mêmes, sur un site de consommation, fait usage de leur droit de changer de fournisseur. Cette disposition pérennise donc la situation actuelle pour les consommateurs. Surtout, elle permet à un consommateur qui aurait exercé son éligibilité sur un site de bénéficier d'une réversibilité et donc du tarif réglementé en cas de changement de site (c'est-à-dire en cas de déménagement). De même, les ménages contractant un premier abonnement en électricité ou en gaz naturel pourraient bénéficier de ces tarifs réglementés.

Le paragraphe III renvoie, en tant que de besoin, à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités d'application de cet article.

Les modifications de l'Assemblée nationale

Sur proposition de la commission des affaires économiques, les députés ont supprimé la limitation dans le temps du bénéfice du tarif réglementé pour les nouveaux sites de consommation professionnels. De la sorte, les nouveaux sites de consommation des clients professionnels pourront continuer à souscrire des offres au tarif au-delà du 31 décembre 2007.

Les députés ont, par ailleurs, adopté deux amendements rédactionnels portant sur les paragraphes II et III de l'article 66.

Enfin, l'Assemblée nationale a voté un amendement de M. Claude Gatignol tendant à insérer un paragraphe II au sein de l'article 4 du projet de loi. Celui-ci modifie -pour le rendre pleinement applicable- le dispositif, adopté à l'initiative du Sénat lors de la deuxième lecture du projet de loi d'orientation sur l'énergie, instaurant un plafonnement de CSPE à 0,5 % de la valeur ajoutée au bénéfice des industries électro-intensives. A cet effet, ce paragraphe modifie l'article 67 de la loi du 13 juillet 2005.

Le 1° du paragraphe II complète le texte de la loi du 13 juillet 2005 afin de préciser que la définition de la valeur ajoutée prise comme référence pour l'application de ce mécanisme est celle fixée à l'article 1647 B sexies du code général des impôts.

Le 2° renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités d'application de l'article 67, notamment les conditions de liquidation des droits par les services de la CRE. Il précise que ce décret entre en vigueur au 1 ^er janvier 2006.

Propositions de votre commission

Sur cet article, votre commission vous présente trois amendements . Outre un amendement rédactionnel, elle vous soumet, dans un souci de simplification de la rédaction du texte, un autre amendement supprimant le paragraphe III de l'article 66 de la loi du 13 juillet 2005 qui renvoie à un décret pris en tant que de besoin . En effet, le Gouvernement a, même sans renvoi législatif explicite, la possibilité de prendre des mesures d'application de la loi. Cette disposition est donc superflue.

Enfin, elle vous soumet un troisième amendement qui tend à insérer dans la loi du 13 juillet 2005, au sein d'un nouvel article 66-1, les dispositions votées par les députés à l'article 13 du projet de loi relatives à l'encadrement des offres duales (fourniture combinée d'électricité et de gaz naturel). En effet, un tel dispositif relevant plutôt du droit de l'énergie, il trouve plus naturellement sa place dans la loi de 2005 et non dans le code de la consommation comme le propose l'Assemblée nationale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 5
(Articles 18 et 50 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004)
Dispositions de coordination

L'article 5 procède, au sein de la loi du 9 août 2004 précitée, aux ajustements rédactionnels rendus nécessaires par l'ouverture totale à la concurrence des marchés de l'énergie. A cet effet, la notion de « tarifs de vente aux clients éligibles » est remplacée par celle de « tarifs réglementés de vente ».

Les députés ont adopté une modification rédactionnelle sur cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 bis (nouveau)
(Article 50-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Compensation sur la CSPE des surcoûts liés à la hausse du prix des combustibles employés dans les usines de cogénération

L'article 5 bis résulte du vote d'un amendement présenté par M. Serge Poignant. Il concerne les conditions de compensation des surcoûts subis par les producteurs d'électricité par cogénération du fait de la hausse des prix des combustibles fossiles.

Le droit en vigueur

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, le Sénat avait adopté un amendement présenté par le groupe socialiste relatif à l'obligation d'achat dont bénéficient les producteurs d'électricité provenant d'installations de cogénération. Partant du constat que la hausse importante du prix du gaz avait conduit à renchérir mécaniquement les coûts de production des installations de cogénération, alors même que le prix de rachat de l'électricité dans les contrats d'obligation d'achat restait plafonné, les auteurs de cet amendement avaient jugé opportun de prévoir une compensation complémentaire, au titre de la CSPE, de ces surcoûts.

Toutefois, afin qu'EDF et les DNN puissent être totalement compensés de ces surcoûts au titre de la CSPE et que ces évolutions tarifaires puissent s'appliquer pleinement aux contrats d'achat conclus avant la promulgation de la loi du 10 février 2000, une modification législative avait été nécessaire, se traduisant par l'insertion d'un article 50-1 au sein de la loi de 2000 précitée.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

Présentant son amendement, M. Serge Poignant a expliqué en séance publique que la Commission de régulation de l'énergie, chargée de déterminer le montant de la CSPE à compenser, avait refusé de mettre en oeuvre ces modifications législatives intervenues avec la promulgation de la loi de finances pour 2006 au motif qu'elles n'étaient pas d'application directe. Afin de préciser juridiquement la rédaction de l'article 50-1 de la loi du 10 février 2000, les députés ont donc indiqué que les modifications contractuelles s'appliquaient de plein droit et ont renvoyé à un avenant aux contrats, dont le modèle devra être approuvé par le ministre, le soin de rendre applicable cette compensation tarifaire pour les contrats conclus avant le 10 février 2000.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 5 bis
(Article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Possibilité pour d'autres fournisseurs qu'EDF ou les DNN de conclure des contrats d'obligation d'achat et de bénéficier de la CSPE

Aux termes de l'article 10 de la loi du 10 février 2000, EDF et les DNN sont tenus de passer un contrat d'achat pour l'électricité produite à partir de certaines sources renouvelables ^{86 ( * )} . Les tarifs auxquels ces opérateurs sont tenus d'acheter cette « énergie verte » sont fixés par arrêté des ministres chargés de l'économie et de l'énergie. Afin d'assurer la neutralité financière pour EDF et les DNN, les surcoûts résultant de l'achat de cette électricité sont pris en compte dans le calcul de la contribution aux charges du service public de l'électricité (CSPE).

Le droit actuellement en vigueur ne permet donc pas à des fournisseurs alternatifs de « conclure » un contrat d'obligation d'achat et de bénéficier de la compensation au titre de la CSPE. Or, telle pourrait être le souhait de certains d'entre eux qui pourraient trouver un avantage, en termes d'image notamment, à offrir à leurs clients une fourniture d'électricité dont une partie provient de sources renouvelables.

Afin de rendre possible un tel élargissement, votre commission vous soumet un amendement portant article additionnel après l'article 5 bis . Son dispositif donne à d'autres fournisseurs, inscrits à leur demande sur une liste tenue par le ministre chargé de l'énergie, la possibilité de passer un contrat d'obligation d'achat avec des producteurs d'électricité d'origine renouvelable et d'être compensés par le mécanisme de la CSPE.

Votre commission relève que cette proposition n'induira pas de nouvelles charges de CSPE dans la mesure où les surcoûts compensés aux acheteurs continueront à être calculés selon les mêmes modalités.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

* ⁵³ Un client éligible se voit reconnaître le droit de changer de fournisseur d'électricité ou de gaz naturel.

* ⁵⁴ C'est-à-dire les ménages.

* ⁵⁵ Obligation sur laquelle votre rapporteur reviendra dans son commentaire de l'article 6 du projet de loi.

* ⁵⁶ Qui définit la mission de développement et d'exploitation des réseaux publics de transport et de distribution.

* ⁵⁷ Afin de maintenir à tout instant l'équilibre des flux d'électricité sur le réseau, le gestionnaire du réseau de transport doit assurer la compensation de la différence entre les programmes prévisionnels établis par les utilisateurs des réseaux et les consommations réellement constatées. Le règlement de ces « écarts » a un coût financier pour le système électrique qui est répercuté par le gestionnaire du réseau sur les utilisateurs responsables.

* ⁵⁸ Faculté que le GRT se voyait reconnaître quand les écarts d'un RE mettaient en cause la sécurité du système.

* ⁵⁹ Article 106 de la loi n° 2005-781.

* ⁶⁰ En vertu de l'article 9 du règlement du Sénat, le Président du Sénat invite la ou les commissions permanentes de la compétence desquelles relève l'organisme à proposer le ou les noms des candidats.

* ⁶¹ Décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 - Loi portant validation d'actes administratifs.

* ⁶² Les décisions prises par la CRE en application de son pouvoir de règlement des différends sont, quant à elles, soumises au contrôle de la Cour d'appel de Paris.

* ⁶³ Source : Rapport du service de la séance / Le bilan de la séance publique pour la session ordinaire 2005-2006.

* ⁶⁴ Rapport n° 404 (2005-2006) fait par M. Patrice Gélard au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation - Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié.

* ⁶⁵ La CRE s'inscrit dans ce cadre puisqu'elle est dotée de pouvoirs de sanction pécuniaire en application de l'article 41 de la loi du 10 février 2000.

* ⁶⁶ En vertu de cet article, « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi ... ».

* ⁶⁷ Op. cit. Pages 56 à 61.

* ⁶⁸ En application de l'article 38 de la loi du 10 février 2000, la CRE est chargée de régler les différends entre opérateurs liés à l'accès aux réseaux, ouvrages et installations.

* ⁶⁹ Le CRE doit ainsi veiller au bon fonctionnement des marchés, aux conditions d'accès aux réseaux et surveiller certaines transactions sur les marchés de l'électricité et du gaz.

* ⁷⁰ Votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 2 ter du projet de loi, d'insérer un article 28-1 dans la loi du 10 février 2000 qui définirait la mission de médiation et la confierait explicitement au comité.

* ⁷¹ Cette suppression des dispositions sur la saisine du Conseil de la concurrence n'emporte pas de conséquences juridiques puisque l'article 39 de la loi du 10 février 2000 prévoit toujours une telle possibilité.

* ⁷² Cette définition reprendrait strictement celle de l'article 13 du projet de loi.

* ⁷³ Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

* ⁷⁴ Décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 - loi relative à la liberté de communication, décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 - loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* ⁷⁵ M. André Merlin, président du conseil de surveillance de RTE.

* ⁷⁶ Rapport n° 3278 fait par M. Jean-Claude Lenoir au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire sur le projet de loi relatif au secteur de l'énergie.

* ⁷⁷ Décret n° 2004-325 du 8 avril 2004 relatif à la tarification spéciale de l'électricité comme produit de première nécessité.

* ⁷⁸ Le premier alinéa du I de cet article dispose que les charges imputables aux missions de service public assignées aux opérateurs électriques sont intégralement compensées.

* ⁷⁹ Selon les informations fournies à votre rapporteur, le prix de la tonne de dioxyde de carbone sur le marché des émissions oscille autour de 20 euros et a un impact compris entre 50 et 70 % sur le MWh.

* ⁸⁰ Le Monde du 21 septembre 2006.

* ⁸¹ Serait notamment envisagé un mécanisme de « renversement de la charge de la preuve » en matière de plainte en cas de soupçon d'abus de position dominante.

* ⁸² La rédaction du texte a pour conséquence que ce taux de 30 % est appliqué au tarif intégré, c'est-à-dire au prix de la fourniture et de l'acheminement.

* ⁸³ Source : CRE, Observatoire des marchés de l'électricité et du gaz, deuxième trimestre 2006.

* ⁸⁴ Situation type d'un industriel consommant du « pur ruban » (c'est-à-dire sans le facteur de forme qui représente le prix qui lui est imputé pour la volatilité de sa consommation) au tarif vert (prix hors taxes et hors CSPE), acheminement compris.

* ⁸⁵ Rapport sur la consultation organisée dans le cadre du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz sur l'ouverture des marchés de l'énergie au 1 ^er juillet 2007.

* ⁸⁶ Mécanisme dit de l'obligation d'achat.