Projet de loi relatif au secteur de l'énergie

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Rapport n° 6 (2006-2007) de M. Ladislas PONIATOWSKI , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 4 octobre 2006

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N° 6

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 4 octobre 2006}

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif au secteur de l'énergie ,

Par M. Ladislas PONIATOWSKI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 3201 , 3278, 3277 et T.A. 607

Sénat : 3 et 7 (2006-2007)

Énergie.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Après un mois de débats à l'Assemblée nationale, votre Haute assemblée est saisie du projet de loi relatif au secteur de l'énergie. Il s'agit de la quatrième fois au cours de la présente législature que le Parlement est appelé à se prononcer sur l'organisation du secteur énergétique français et sur la définition du service public de l'énergie.

Ce projet de loi intervient à un moment clé de l'histoire énergétique européenne.

D'une part, il est indispensable de procéder aux adaptations de notre appareil juridique national pour aborder l'échéance du 1 ^er juillet 2007, date à laquelle, en vertu des directives européennes, l'ensemble des consommateurs d'électricité et de gaz naturel aura la possibilité de changer de fournisseur. L'ouverture totale des marchés énergétiques à la concurrence, qui touchera en France plus de 26 millions de clients en électricité et plus de 11 millions en gaz, impose également de renforcer les mesures de protection des consommateurs. En outre, à cette même date, les gestionnaires de réseaux de distribution (GRD) desservant plus de 100.000 clients devront, à l'instar des gestionnaires de réseaux de transport (GRT), être séparés juridiquement des entreprises exerçant des activités de production ou de fourniture.

D'autre part, compte tenu des bouleversements intervenus dans le secteur de l'énergie et de la rapidité des changements industriels observés au cours des années récentes, le Gouvernement a décidé, avec ce texte, de donner à Gaz de France les moyens de poursuivre son développement au niveau européen et mondial et de doter l'entreprise des armes nécessaires pour rester compétitive. Une telle ambition suppose une modification de la loi du 9 août 2004 afin que l'Etat puisse abaisser sa part dans le capital de l'entreprise sous le seuil des 50 %.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le projet de loi poursuit deux objectifs principaux qui concernent la transposition des directives et l'adaptation de notre droit interne à l'échéance du 1 ^er juillet 2007 ainsi que les moyens donnés à Gaz de France pour poursuivre son développement en Europe dans le cadre d'un marché du gaz de plus en plus concurrentiel.

Après avoir brossé un rapide état des lieux de l'environnement juridique dans lequel s'inscrit le secteur énergétique européen (I), votre rapporteur démontrera, au regard de la situation énergétique mondiale, que l'évolution de la forme juridique de Gaz de France répond à une nécessité vitale (II). Puis, il vous présentera les dispositions du projet de loi initial, les modifications opérées par l'Assemblée nationale ainsi que les principaux amendements que vous soumet votre commission (III).

I. LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES

Même si l'essentiel des directives 2003/54 ^{1 ( * )} et 2003/55 ^{2 ( * )} , respectivement consacrées à la libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz naturel, a déjà été intégré dans notre droit interne par la loi du 9 août 2004 et celle du 13 juillet 2005, l'échéance du 1 ^er juillet 2007 nous impose d'achever cette transposition afin de préserver les spécificités de notre secteur énergétique national.

A. L'ACHÈVEMENT D'UN LONG PROCESSUS

Le mouvement de libéralisation des marchés énergétiques procède d'une politique plus générale d'unification des marchés intérieurs des États membres de l'Union européenne, décidée avec l'entrée en vigueur de l'Acte unique européen le 1 ^er janvier 1987. En ce qui concerne le marché de l'électricité ^{3 ( * )} , c'est à partir de 1997 que le droit communautaire a prévu son ouverture progressive à la concurrence alors que pour le gaz naturel ^{4 ( * )} , la libéralisation ne s'est amorcée qu'à compter de l'année 2000 .

Ce processus a connu une nette accélération en 2000 à l'occasion du sommet de Lisbonne ^{5 ( * )} , au cours duquel les chefs d'Etat et de gouvernement ont affirmé leur volonté « d'accélérer la libéralisation dans des secteurs tels que le gaz et l'électricité », cet objectif ayant été réaffirmé lors du sommet de Stockholm, tenu les 23 et 24 mars 2001.

Toutefois, c'est au conseil européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002 que les chefs d'Etat et de gouvernement se sont engagés à adopter, dès que possible en 2002, « les propositions de directives en instance concernant la phase finale de l'ouverture des marchés de l'électricité et du gaz naturel » impliquant « le libre choix du fournisseur pour tous les consommateurs autres que les ménages à partir de 2004 ». Sur la base de cette déclaration, le conseil de l'Union européenne « transports, télécommunications et énergie » du 25 novembre 2002 est parvenu à un accord politique prévoyant la libéralisation de ces marchés pour les clients non résidentiels au plus tard le 1 ^er juillet 2004 et une ouverture complète pour tous les clients au plus tard le 1 ^er juillet 2007 . Les directives de juin 2003 ont ainsi été élaborées sur ces fondements.

Sur la base de ces éléments factuels, votre rapporteur constate , sans esprit polémique, que ce processus de libéralisation a été conduit tout au long d'une décennie et n'a jamais été remis en cause par les gouvernements français successifs . Il fait, au contraire, partie d'une stratégie plus globale tendant à faire de l'Union « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable » ^{6 ( * )} .

Dans le secteur de l'énergie, cette réforme d'ampleur ne s'appuie cependant pas exclusivement sur la mise en concurrence des opérateurs puisqu'à terme, c'est bel et bien la constitution d'un marché intégré européen de l'énergie qui est visée. Cet objectif ambitieux suppose, en parallèle, le développement des interconnexions entre pays de l'Union européenne et la suppression des barrières pour favoriser l' arrivée de nouveaux entrants sur ces marchés . Les directives ont de ce fait retenu des dispositifs permettant un accès non discriminatoire et transparent aux réseaux, qui se sont traduits par la dissociation, sur le plan juridique, des entreprises chargées de l'acheminement des énergies (transport et distribution) de celles exerçant des activités de production et de fourniture.

De même, la libéralisation n'a pas pour conséquence la disparition des spécificités nationales et l'impossibilité de définir des missions d'intérêt général dans le secteur . En effet, la notion de service public est loin d'être étrangère au corpus juridique communautaire puisque les directives de 2003, en leurs articles 3, permettent aux États membres d'imposer aux entreprises électriques et gazières des « obligations de service public pouvant porter sur la sécurité, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture ». Ces obligations ont systématiquement et régulièrement été introduites dans notre droit interne à l'occasion du vote des lois de 2000, de 2003 et de 2004.

Par ailleurs, ce cadre juridique commun aux États membres est respectueux des spécificités du secteur énergétique français.

B. LES SPÉCIFICITÉS DE L'ORGANISATION DU SECTEUR ÉNERGÉTIQUE FRANÇAIS

1. Des entreprises intégrées

Le secteur énergétique français s'est longtemps caractérisé par l'existence de deux opérateurs en situation de monopole, EDF et GDF, présentant chacun le caractère d'une entreprise intégrée. L'origine de cette organisation remonte à l'immédiat après-guerre, période où le secteur de l'énergie a fait l'objet d'une large nationalisation avec la loi du 8 avril 1946 ^{7 ( * )} .

Ce modèle, qui a fait toute la preuve de son efficacité, a périodiquement su s'adapter au changement de la donne énergétique, qu'il s'agisse de la mise en oeuvre d'un ambitieux programme de développement du parc électronucléaire ou, plus récemment avec le vote de la loi du 9 août 2004, de la transformation d'EDF et de GDF en sociétés anonymes comme conséquence de l'ouverture à la concurrence.

Même si les directives européennes imposent de lever les obstacles à l'unification du marché, elles n'ont pas remis en cause le caractère intégré des entreprises qui exercent des activités de production (pour EDF), d'acheminement et de fourniture. Seule est imposée la constitution de filiales chargées de la gestion des réseaux, indépendantes dans la prise de décision, tout en garantissant les droits des actionnaires. En outre, l'identité du secteur énergétique français s'est forgée autour de la constitution d'un service commun entre EDF et GDF. Celui-ci a dû faire l'objet d'adaptations liées à la dissociation des fonctions des opérateurs énergétiques (« démixage des factures », séparation des services de commercialisation) mais ses fondements et son existence n'ont, là encore, jamais été ébranlés.

Toutefois, à l'heure où est régulièrement évoquée l'élaboration d'un « troisième paquet énergétique » qui conduirait les opérateurs à se séparer de la propriété des réseaux de transport ^{8 ( * )} , votre commission tient à réaffirmer son attachement au caractère intégré des entreprises énergétiques que sont EDF ou GDF . En effet, elle constate qu'avant l'adoption des premières directives européennes, tous les opérateurs historiques étaient totalement intégrés. Même si ce temps est révolu, il est à noter que les règles imposées par les textes communautaires successifs ont été avant tout destinées à garantir la neutralité des gestionnaires de réseaux vis-à-vis de leurs utilisateurs, producteurs comme consommateurs. Ce système a été progressivement perfectionné avec la séparation juridique des fonctions d'acheminement de l'énergie, dont le bon fonctionnement est contrôlé par la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Un dispositif de sanctions est d'ailleurs prévu en cas de non respect de ces règles. Au demeurant, le régulateur français n'a jamais considéré dans ses documents officiels que la séparation patrimoniale des réseaux de transport constituerait une étape supplémentaire nécessaire pour renforcer la neutralité du gestionnaire du réseau de transport (GRT). De même, aucun contentieux n'a été introduit depuis 2000 par un concurrent d'EDF sur le fondement de la partialité du GRT. En conséquence, votre commission estimerait injustifié d'imposer aux opérateurs historiques d'abandonner leur modèle de développement, qui fonde leur équilibre social et patrimonial.

2. Le système tarifaire

Le deuxième point fort du secteur énergétique français est l'existence d'un système tarifaire auquel votre commission réaffirme tout son attachement. Ce mécanisme administré de fixation des prix pour les consommateurs qui ne souhaitent pas faire jouer la concurrence est, en effet, extrêmement protecteur, comme le montre a contrario la récente envolée du prix de l'électricité sur le marché. En outre, il garantit que les consommateurs d'électricité au tarif bénéficient directement des retombées positives des lourds investissements de production effectués au cours des trente dernières années, dont le financement a, en grande partie, été supporté par la collectivité nationale. Au total, l'ensemble de ce mécanisme permet à notre pays de disposer de l'une des électricités les moins chères d'Europe .

Pour autant, il ne s'agit pas, au travers de ce dispositif, que les électriciens français vendent à perte. Tel n'est d'ailleurs pas la philosophie du système tarifaire puisque celui-ci repose sur un principe fondamental en vertu duquel le niveau des tarifs est fixé de façon à refléter l'ensemble des coûts.

Malgré ce principe de base, la France a récemment vu son modèle de fixation des prix de l'énergie critiqué par la Commission européenne ^{9 ( * )} . Toutefois, à la lecture de ces documents, il apparaît que celle-ci conteste moins l'existence d'un système de tarifs administrés que l'écart de niveau par rapport aux prix de marché ^{10 ( * )} , écart qu'elle estime de nature à limiter le développement de la concurrence. D'après les informations qui ont été fournies à votre rapporteur, le gouvernement a répondu très précisément à cette mise en demeure, en s'appuyant notamment sur le fait que, comme cela a été indiqué ci-dessus, le niveau des tarifs couvre bien les coûts exposés par les opérateurs.

Enfin, votre commission tient à souligner que le droit communautaire n'impose en rien l'exercice de son éligibilité ^{11 ( * )} , qui reste une faculté pour le consommateur. C'est d'ailleurs cette solution qui prévaut dans le projet de loi s'agissant de l'ouverture à la concurrence pour les particuliers à partir de 2007, solution s'inspirant en grande partie des travaux de grande qualité menés par M. Jean-Claude Lenoir, en sa qualité de président du Conseil supérieur de l'énergie.

II. PERMETTRE LES ÉVOLUTIONS INDUSTRIELLES DANS LE SECTEUR DE L'ÉNERGIE

Dans ce cadre juridique communautaire, les grands opérateurs énergétiques européens ont dû, sous l'impulsion également de la raréfaction des ressources énergétiques, s'adapter pour faire face à une nouvelle donne, dans le domaine tant électrique que gazier.

A. UN CONTEXTE ÉNERGÉTIQUE SOUS TENSION

A l'évidence, les dernières années se caractérisent par un accroissement des tensions sur les prix et les quantités de toutes les énergies consommées en Europe, dont le mouvement de libéralisation ne peut être tenu pour seul responsable.

1. Une facture énergétique qui s'alourdit

Ainsi qu'en témoignent les tableaux ci-dessous, la facture énergétique de notre pays a connu une très forte progression au cours des deux dernières années ^{12 ( * )} .

2005 aura été, à cet égard, une année de tension sur le marché du gaz naturel en France , le prix à la consommation de cette énergie ayant connu une forte progression (+7,9 %) ^{13 ( * )} , comparable à celle enregistrée en 2000.

Si cette augmentation a été observée partout dans le monde, ses raisons sont cependant différentes selon les zones concernées. S'agissant des États-unis et de l'Angleterre, qui ont été confrontés à une véritable crise gazière, l'envolée des prix est due à la dérégulation des marchés, qui s'est traduite par de réels déséquilibres entre offre et demande. En revanche, l'augmentation des prix du gaz observée en Europe continentale s'explique principalement par l'indexation des contrats gaziers à long terme sur les prix du pétrole.

En 2006, la modération du coût des importations d'énergie, liée à la relative dépréciation du dollar, ne saurait ainsi masquer la progression du montant de la facture énergétique de la France, qui s'élève à 44,8 milliards d'euros en année mobile à la fin juin 2006 , comme l'indique le tableau ci-dessous ^{14 ( * )} .

Reste que, s'agissant des perspectives d'évolution, M. Olivier Appert, président de l'Institut français du pétrole, souligne que le marché gazier se singularise par une croissance de la demande supérieure à celle des autres énergies , ce qui conduirait à un doublement des échanges mondiaux gaziers d'ici 2030 ^{15 ( * )} .

2. La sécurité énergétique en question

a) Un étau : le gaz russe

Le gaz représente plus d'un quart de la facture énergétique des vingt-cinq États membres de l'Union européenne. La Russie , par l'intermédiaire de Gazprom, fournit approximativement 24,3 % du gaz européen, l' Algérie , avec Sonatrach, environ 10,7 % et la Norvège (Statoil) environ 10,9 % ^{16 ( * )} . Ainsi, ce sont près de 46 % du total des importations de l'Union européenne en 2004 (en Gm ³ ) qui sont fournis par les compagnies ^{17 ( * )} de ces trois pays, comme le fait apparaître le graphique ci-dessous.

S'agissant des importations de gaz en France , dont 75 % ont une origine connue ^{18 ( * )} , votre commission relève que notre pays se caractérise, comme l'Union européenne, par la même dépendance aux gaz russe et algérien . En 2005, si 30 % et 21 % des importations françaises en gaz proviennent respectivement de Norvège et des Pays-Bas, celles-ci sont en recul (- 4 et -3 points) alors que les importations en provenance d'Algérie augmentent (21 %, soit une hausse de 6 points) et celles de Russie restent au même niveau (26 % comme en 2004). Quant aux approvisionnements provenant d'Égypte, ils sont marginaux (2 %) ^{19 ( * )} .

Cette situation risque de s'accentuer en raison de l'accord intervenu le 4 août 2006 entre Gazprom et Sonatrach , la compagnie d'État algérienne d'exploitation gazière. Les termes de cette alliance portent notamment sur la possibilité d'échanger des actifs et des savoir-faire dans le domaine de l'exploration et de la production de gaz, de créer des co-entreprises, de participer à des projets communs de développements gaziers internationaux (y compris dans le domaine du gaz naturel liquéfié) et d'optimiser l'offre de gaz sur le marché international.

Cette concentration de plus du tiers de l'approvisionnement de l'Europe, et près de la moitié des importations françaises, auprès d'une même « entité » a une double conséquence. La première est relative aux prix de la ressource puisqu'une telle alliance peut conduire à une augmentation de leur niveau. Elle impose, en conséquence, de créer un groupe d'« acheteurs » suffisamment puissant et disposant d'une taille critique pour conduire des négociations commerciales .

La seconde conséquence a trait au risque même de rupture d'approvisionnement , en raison des contraintes pesant sur le marché russe, menaçant ainsi la sécurité d'approvisionnement européenne. Tout d'abord, la montée en puissance des besoins domestiques de la Russie, évalués à un peu plus du quart du volume exporté ^{20 ( * )} , devrait peser sur le volume de ses exportations vers l'Europe. A plus long terme, le « déclin » des champs gaziers russes devrait également conduire à une réduction de ces exportations. En effet, bien que la Russie possède des réserves conséquentes, atteignant près de 48.000 Gm ³ , la part des champs de gaz russes dans la production totale de Gazprom est passée de près de 99 % en 2001 à 81 % en 2005 ^{21 ( * )} .

En conséquence, cette forte dépendance de l'Europe doit conduire les pays européens à, d'une part, favoriser la création de grands groupes énergétiques et, d'autre part, à développer très fortement le gaz naturel liquéfié pour diversifier leurs approvisionnements .

b) Une insuffisance des capacités de production électrique

Au-delà de ses préoccupations sur l'approvisionnement gazier, l'Union européenne doit également se pencher sur la question des moyens de production dont elle dispose en matière électrique et sur leur éventuelle insuffisance pour satisfaire la demande. Comme le révèle le tableau ci-dessous ^{22 ( * )} , la consommation française en électricité primaire ^{23 ( * )} augmente régulièrement .

Parallèlement, dans notre pays, la production totale d'électricité a peu évolué au cours des dernières années (575,4 térawattheures (TWh) en 2005, soit une hausse de 0,3 % par rapport à 2004) ³ .

En conséquence, la hausse constante de la consommation dans un contexte d'une insuffisance de l'offre soulève le problème d'une éventuelle pénurie de courant d'ici quelques années en l'absence de tout effort significatif en matière de nouveaux investissements.

Le Réseau de transport d'électricité (RTE) a récemment alerté les pouvoirs publics sur ce risque. Dans le cadre de son bilan portant sur la période 2006-2015, il a insisté sur la faiblesse de l'accroissement des capacités déjà programmé pour compenser l'augmentation anticipée de la demande et l'arrêt d'unités de production. Ainsi, selon le transporteur, « des besoins de production supplémentaires seront nécessaires dès l'automne 2009, pour un niveau évalué à 800 MW ; à partir de 2010, les besoins indispensables pour maintenir la sécurité d'approvisionnement seront de 1.000 à 1.200 MW supplémentaires par an » ^{24 ( * )} . Ces capacités de production manquantes sont considérables puisque 800 mégawatts représentent l'équivalent de la consommation en électricité d'une ville d'un million d'habitants ^{25 ( * )} . En outre, cette situation est d'autant plus préoccupante que ces prévisions prennent en compte la mise en service, à l'horizon 2012, d'un réacteur nucléaire de nouvelle génération, dit EPR ( European water pressurised reactor ), sur le site de Flamanville.

Si les leçons de la panne de 1978 ont été tirées, ainsi qu'en témoigne la résistance du réseau français à la tempête de l'hiver 1999, la France ne peut compter sur son propre parc de production pour franchir les pics de consommation . Même si les centrales nucléaires françaises fournissent de l'électricité en niveau suffisant pour la consommation « de base », nos moyens de production en pointe sont, quant à eux, insuffisants pour satisfaire la demande en cas de grand froid ou de canicule. La chute des températures cet hiver a entraîné, le 27 janvier 2006, un nouveau record de consommation, le neuvième depuis la création de RTE en 2001. En effet, une baisse d'un degré provoque une hausse de la consommation de 1.450 MW, soit l'équivalent de la demande d'une agglomération comme Lyon ^{26 ( * )} .

En conséquence, pour écarter tout risque de rupture de l'équilibre du système électrique, comme celui qui a frappé l'Italie le 28 septembre 2003, il est indispensable d' augmenter les capacités d'investissements.

3. La naissance de géants énergétiques européens

Le trait dominant du panorama énergétique européen se caractérise par des rapprochements et des alliances, pouvant aller jusqu'à la fusion, entre compagnies énergétiques. On constate une consolidation du secteur européen de l'énergie autour de pôles comme EDF, l'allemand E.ON ou l'italien Enel. Le temps des entreprises au statut public se limitant à la satisfaction des besoins de leur marché domestique est, de ce point de vue, révolu. En effet, la libéralisation des marchés de l'énergie conduit les anciens monopoles à élargir leur champ d'intervention pour compenser les pertes de marché qu'ils subissent sur leur propre marché historique.

Ainsi, dans un contexte de développement international et de diversification des grandes compagnies gazières, les stratégies d'achat et de fusion se multiplient . L'année 2006 aura été marquée notamment par l'échec de la tentative de Gazprom d'entrer au capital de la compagnie britannique Centrica , le principal fournisseur gazier du Royaume-Uni.

Toutefois, l'internationalisation des grands groupes est aujourd'hui variable . Si Enel et Centrica connaissent un relativement faible degré d'ouverture internationale (respectivement 5 et 10 %), EDF et l'espagnol Endesa réalisent 37 % de leurs ventes à l'étranger, E.ON 39 %, le belge Electrabel 40 % et l'allemand RWE 45 %. Certains, comme le suédois Vattenfall, ont même une activité plus importante à l'étranger que dans leur propre pays (64 %) ^{27 ( * )} .

Le norvégien Statoil occupe quant à lui une position particulière : sa part du marché de l'Union européenne atteint 11 %. Cette compagnie assure 21 % de la consommation française et plus de 15 % du marché allemand. Ses contrats à long terme conclus avec ses partenaires européens sont sa principale source de profit. La compagnie a récemment développé des activités de commercialisation directe de gaz en Europe, notamment au Danemark et en France. Elle a également pour cible de se développer sur le marché britannique, dont les perspectives de croissance sont fortes. Dans cette perspective, Statoil a pour objectif de doubler sa production gazière annuelle.

Il convient, dans ce contexte, d'analyser la position de Gazprom dans cet espace concurrentiel. La carte ci-dessous ^{28 ( * )} , qui retrace les flux d'exportations 2000, 2010 et 2020, démontre que la Russie détient les réserves les plus importantes à proximité d'un marché européen de plus en plus importateur de gaz.

Gazprom, qui bénéficie d'un monopole d'exportation en Russie, a accru ses ventes vers l'Union Européenne de 5,5 % en 2004 ^{29 ( * )} et son objectif est de renforcer cette position. Le récent accord passé avec l'énergéticien italien Eni va lui permettre de vendre sa production sur le marché italien sans intermédiaire. En échange, Eni sera associé à la recherche de sources d'hydrocarbures en Russie.

La perspective d'un déclin des ressources de Gazprom sur les quinze années à venir conduit cette entreprise à optimiser ses champs sur le long terme. Gazprom cherche également de nouveaux marchés puisque le prix de vente en Russie est cinq à six fois plus faible que sur le marché international. En conséquence, l'entreprise a, ces dernières années, pris des participations dans de nombreuses sociétés de distribution de gaz ^{30 ( * )} dont le dernier investissement fut l'échange d'actifs avec E.ON.

Par une politique d'acquisitions, Gazprom a donné la priorité au contrôle des moyens de distribution sur le développement de nouveaux gisements. Sa volonté d'investir dans la filière du gaz naturel liquéfié (GNL) et de pénétrer de nouveaux marchés, notamment la Chine et les Etats-Unis, sont à l'origine de la signature de l'accord avec Sonatrach.

S'agissant de Sonatrach, ses principaux marchés sont l'Italie, l'Espagne et la France qui est le premier acheteur de GNL algérien . Ses atouts sont sa proximité avec le marché européen et la compétitivité de ses coûts de transport. Sonatrach a acquis des participations dans deux projets de gazoducs sous-marins qui relieront à terme l'Algérie à l'Espagne (projet Medgaz) et à l'Italie (projet Galsi).

Enfin, il convient de rappeler que l'Espagne est actuellement le terrain de manoeuvres de restructurations importantes. En effet, depuis février 2006, le premier groupe électricien espagnol Endesa fait l'objet de toute l'attention de la compagnie E.ON, malgré les réticences du gouvernement espagnol, qui préfèrerait une OPA concurrente du groupe gazier espagnol, Gas natural. Parallèlement, un nouveau projet de géant espagnol de l'énergie se dessine autour du numéro deux de l'électricité, Iberdrola. Ce dernier pourrait fusionner avec l'électricien Union Fenosa via le géant espagnol du BTP, premier actionnaire d'Union Fenosa, pour former le numéro un de l'électricité dans ce pays ^{31 ( * )} .

Ce tableau rapidement brossé démontre que l'Europe de l'énergie est en train de se restructurer autour de grands groupes qui souhaitent faire jouer à plein les effets de synergies entre le gaz et l'électricité dans un marché libéralisé. Confrontée à ces opérations d'envergure, la nécessité de constituer un autre pôle compétitif « multi-énergie » autour de Gaz de France s'impose donc .

B. DONNER À GAZ DE FRANCE LES MOYENS DE SON DÉVELOPPEMENT

1. Augmenter la capitalisation critique de Gaz de France

Au 31 décembre 2005, Gaz de France était le numéro un de la distribution de gaz naturel en Europe. Opérateur du plus long réseau de transport de gaz naturel à haute pression du continent, il dispose de la deuxième capacité de stockage de gaz naturel en Europe et est l'un des cinq premiers acteurs mondiaux du gaz naturel liquéfié (GNL) ^{32 ( * )} .

Gaz de France est une entreprise en pleine croissance, avec 13,8 millions de clients, dont 11,1 millions en France, qui emploie plus de 53 000 collaborateurs. Après son introduction en bourse en juillet 2005, le groupe s'est très rapidement retrouvé dans le CAC 40 et a également intégré l'indice Dow Jones Stoxx 600 dès septembre 2005. En 2005, Gaz de France a réalisé un bénéfice net de 1,7 milliard d'euros.

Les résultats du 1 ^er semestre 2006, retranscrits dans le tableau ci-dessous, témoignent d'une très bonne santé économique et financière du groupe ^{33 ( * )} .

Chiffre d'affaires	15,2 milliards d'euros	+ 37 %
Excédent brut opérationnel	3,3 milliards d'euros	+ 30 %
Résultat opérationnel	2,6 milliards d'euros	+ 34 %
Résultat net part du groupe	1,7 milliards d'euros	+ 44 %
Résultat net part du groupe par action	1,74 euro	+ 32 %

Toutefois, malgré ses excellents résultats, le dynamisme de Gaz de France est menacé par la concurrence de compagnies de taille bien plus grande que la sienne. A titre d'illustration, Gazprom est entré en 2006 dans le groupe des quatre plus grandes entreprises au monde, avec une capitalisation boursière de plus de 266 milliards de dollars.

D'autres concurrents sont toutefois de taille comparable, comme l'espagnol Gas natural . En 2006, ce dernier comptait 5 millions de clients en Espagne et 4,6 millions en Amérique latine. En 2005, Gas natural vendait 84 % du gaz consommé en Espagne et produisait 3,8 % de l'électricité consommée en Espagne. De taille certes comparable à Gaz de France, sa compétitivité serait néanmoins considérablement accrue si son offre d'achat sur Endesa devait aboutir. La taille de ce groupe serait alors bien supérieure à celle de Gaz de France. Dans le cas contraire, il est évident que Gas natural cherchera une autre alliance, conformément au mouvement de restructuration qui anime le marché de l'énergie.

2. La fusion entre Gaz de France et Suez

Doter Gaz de France des moyens nécessaires à la poursuite de sa croissance est plus que jamais d'actualité . L'objectif de Gaz de France de réaliser un bénéfice de 2 milliards d'euros en 2006 exige la mise en oeuvre de synergies nouvelles. Le développement du groupe est également conditionné à l'accès à une capitalisation plus forte.

Votre commission estime que le rapprochement avec Suez devrait permettre d'atteindre cet objectif. Suez réalise plus de 80 % de son activité en Europe. En 2005, ce groupe a dégagé un profit estimé à 2,5 milliards d'euros pour un chiffre d'affaires de 41,5 milliards d'euros. Parallèlement, l'endettement a été ramené à 72 % des fonds propres contre 91 % un an plus tôt. En 2006, le groupe anticipe une nouvelle forte croissance, avec une hausse du chiffre d'affaires comprise entre 4 et 7 %. En conséquence, une fusion donnerait à Gaz de France des moyens à la hauteur de ses ambitions, à savoir devenir le premier groupe européen dans le domaine du gaz (achat, réseau de transport, distribution, GNL et stockage).

En outre, la fusion avec Suez est conforme au mouvement de concentration des opérateurs d'énergie et de rapprochement entre électriciens et gaziers, en cours de réalisation au niveau européen. On constate une stratégie de convergence gaz/électricité, comme en témoignent les rapprochements effectués, ou en cours, entre E.ON et Ruhrgas en Allemagne ou Gas natural et Endesa en Espagne. Par ailleurs, une telle opération devrait également permettre de placer l'entité qui résultera de la fusion dans une situation plus favorable pour envisager des partenariats avec Enel .

Enfin, outre les contraintes économiques de marché, l'objectif politique de sécurité des approvisionnements en énergie commande de répondre à la demande croissante d'importation de gaz en diminuant la dépendance vis-à-vis de la Russie.

3. Une fusion au service du développement des activités de Gaz de France

a) Développer le gaz naturel liquéfié pour renforcer la sécurité des approvisionnements

Alors que les déséquilibres entre zones de production et centres de consommation s'accentuent, le GNL pourrait devenir la clé de l'équilibre gazier mondial. L'industrie du GNL est née dans les années soixante, en Algérie, avec pour objectif l'approvisionnement en gaz des marchés britannique et français.

En effet, si de nos jours les importations de gaz se font principalement par gazoduc, la souplesse d'approvisionnement qu'offrent les transports par méthanier, à partir de sources plus lointaines, devrait conduire au développement de la part du GNL dans les échanges gaziers. Les prévisions de Cedigaz anticipent ainsi une croissance moyenne de 7,9 % par an entre 2004 et 2020 ^{34 ( * )} . La part du GNL dans le commerce mondial, estimée à 22 % en 2003, pourrait atteindre 38 % en 2020 ^{35 ( * )} et représenter 15 à 18 % de l'approvisionnement en 2020 contre 7,8 % en 2004 ¹ .

La capacité de liquéfaction actuelle, répartie dans une douzaine de pays, devrait connaître une progression très rapide. Près de la moitié de cette capacité (48,5 %) se situe aujourd'hui en Asie. Cependant, elle devrait être dépassée à moyen terme par le Moyen-Orient qui réunira plus de 40 % de la capacité de liquéfaction mondiale d'ici 2020 ^{36 ( * )} .

Dans ce contexte global, la fusion de Gaz de France et de Suez devrait leur permettre de bénéficier de la croissance de la consommation de gaz naturel en Europe .

Gaz de France est le deuxième acteur de GNL et le deuxième opérateur de terminaux GNL en Europe après Total. L'entreprise en est aussi le cinquième importateur mondial. En 2005, le GNL a représenté 26 % des approvisionnements de long terme de Gaz de France ^{37 ( * )} . Aujourd'hui, Gaz de France reçoit du GNL d'Algérie, d'Egypte et du Nigeria et en recevra de Norvège à partir de 2008.

Gaz de France dispose de deux terminaux méthaniers, à Fos-sur-Mer et à Montoir-de-Bretagne (le plus site grand d'Europe). Le groupe va, en outre, accroître ses capacités d'importation avec le terminal en construction de Fos Cavaou dont la mise en service est prévue en 2007. Il a également pris une participation dans plusieurs usines de liquéfaction, c'est-à-dire de production de GNL (à Idku en Egypte, à Snohvit en Norvège). Son projet d'extension sur ce marché comporte également un volet transport, en tant qu'armateur, avec la constitution d'une flotte de navires méthaniers transportant dans ses soutes du GNL refroidi à 163 °C. Trois nouveaux navires seront ainsi livrés par les Chantiers de l'Atlantique à la fin de l'année.

De son côté, Suez possède un réseau de sociétés énergéticiennes dans le domaine du GNL. Ce réseau se compose de :

- Fluxys, société qui fournit à ses clients affréteurs des services de transit et de stockage de gaz naturel ;

- Distrigaz, active dans le négoce du gaz naturel ;

- Tractebel, qui intervient dans le domaine des services de négoce et d'ingénierie concernant le stockage de GNL ;

- SUEZ LNG NA, qui détient et exploite le terminal GNL d'Everett, dans le Massachusetts (Boston) ;

- SUEZ Global LNG, qui coordonne le développement mondial des activités GNL au sein du groupe SUEZ, se concentre particulièrement sur les marchés atlantique et pacifique, promeut le lancement d'activités dans le domaine du GNL et assure le courtage de chargements GNL ;

- SUEZ LNG Finance S.A., qui gère la participation de 10 % dans le train 1 de Atlantic LNG, centrale de liquéfaction située à Trinidad et Tobago.

Par ailleurs, Suez possède six méthaniers (en propriété ou sous affrètement) et trois nouvelles commandes ont été engagées ^{38 ( * )} .

Suez s'étant ainsi positionnée favorablement en vue de nouveaux projets dans le domaine du GNL aux Etats-Unis (Massachusetts et Floride) et en Amérique du Sud (Chili et Brésil), son activité en ce domaine est parfaitement complémentaire avec celle de Gaz de France.

La fusion donnerait les moyens au nouveau groupe de saisir des opportunités sur les marchés de court terme, avec le souci constant de sécuriser les approvisionnements de ses clients par de nouvelles sources d'approvisionnement lorsque la réalisation d'un gazoduc n'est pas possible techniquement ou politiquement difficile.

b) Le gaz africain : une réponse à l'augmentation de la demande européenne

La hausse de la demande de gaz naturel en Europe conduit à rechercher de nouveaux accords avec les pays africains producteurs, autres que l'Algérie. En 2005, tout le gaz africain exporté par pipeline a été destiné à l'Europe, à l'exception de quelques volumes expédiés par l'Algérie vers la Tunisie et par l'Egypte vers la Jordanie. S'agissant du GNL, l'Europe a reçu 88 % des expéditions contre 11 % pour les Etats-Unis, le solde étant partagé entre le Japon et la Corée du Sud ^{39 ( * )} .

Outre l'Algérie, trois pays concentrent l'essentiel des réserves du continent : le Nigeria, l'Égypte et la Libye. Le Nigeria exporte déjà du GNL en Europe . Il pourrait dans le futur exporter son gaz via un système de pipeline relié à travers le désert du Sahara au système trans-méditerranée.

L'Egypte s'est fortement positionnée sur le GNL . Eni, Union Fenosa et BP ont signé en juin 2006 un accord cadre pour la construction d'un second train de GNL à Damiette, à l'est du Delta du Nil. BG et son partenaire Egyptian LNG ont annoncé le démarrage d'un second train de GNL à Idku en septembre 2005. Outre l'objectif de croissance du GNL, l'Egypte espère pouvoir exporter du gaz égyptien en Europe grâce au pipeline AGP, quand ce dernier atteindra la Turquie et sera relié au projet Nabucco.

La Libye constitue également une source d'approvisionnement. Après des années d'isolement politique, elle exporte 50 % de sa production vers l'Europe, essentiellement via le gazoduc Greenstream qui relie la Libye à l'Italie.

La potentialité du gaz africain n'a pas été épuisée et elle est susceptible de répondre en partie à la croissance future de nos besoins.

4. Créer de nouveaux débouchés : l'offre duale, vecteur de développement

Les rapprochements entre électriciens et gaziers correspondent à une stratégie industrielle de créations ou de renforcement du secteur porteur des offres duales. Ainsi, la moitié des clients du gazier britannique Centrica auraient déjà souscrit à des offres duales ^{40 ( * )} .

Par ailleurs, il convient de souligner que la production d'électricité tire la consommation de gaz. D'ici 2020, le secteur électrique devrait absorber environ 35 % du gaz commercialisé ^{41 ( * )} . Les compagnies électriques ont ainsi percé le marché gazier de façon fulgurante. En effet, cette stratégie d'offre duale leur permet d'optimiser le fonctionnement du parc de centrales électriques et de conclure des contrats d'achat de gaz sur le long terme directement avec des producteurs.

Les principaux opérateurs mixtes sont Centrica ; le groupe RWE, second producteur d'électricité en Europe qui a été acquis par E.ON, troisième opérateur gazier en Europe ; EDF Energy, au Royaume Uni ; Edison-Enel (Enel étant le cinquième fournisseur d'électricité en Europe) en Italie ; Union Fenosa-Endesa-Iberdrola en Espagne .

Gazprom et Sonatrach ont également entrepris cette diversification. Le premier détient notamment 10 % du principal producteur d'électricité russe, SEU, qui fournit 70 % du marché national. Le second a acquis une participation de 30 % dans le segment de la production d'électricité de Cepsa.

Suez est, quant à lui, le sixième fournisseur d'électricité en Europe ^{42 ( * )} . Une fusion avec Electricité de France, première compagnie électrique en Europe, étant impossible au regard des règles communautaires de la concurrence, le groupe Suez constitue une alternative souhaitable en vue de constituer un groupe « multi énergie » compétitif . Cette fusion devrait considérablement renforcer la position de Gaz de France sur le marché de l'électricité.

Cette fusion répond enfin, cela a été souligné précédemment, à la nécessité de répondre aux besoins croissants en électricité alors que la production menace d'être déficitaire de 800 mégawatt (MW) dès 2009, selon le gestionnaire du Réseau de transport d'électricité.

C. LE CONTEXTE JURIDIQUE ET SOCIAL DE LA PRIVATISATION

Ces constats, qui résultent d'une simple observation de l'évolution de la situation énergétique européenne, ainsi que la solidité du projet industriel envisagé entre GDF et Suez conduisent donc le Gouvernement à demander au Parlement l'autorisation de diminuer sa part de détention dans le capital de GDF en dessous du niveau de 50 %.

Cette évolution, nécessitant une modification de la loi du 9 août 2004 qui avait transformé GDF, avec EDF, en société anonyme, est, comme votre rapporteur a tenté de le démontrer, indispensable pour s'assurer que GDF reste, à l'horizon d'une dizaine d'années, l'un des poids lourds du secteur énergétique européen et mondial. A cet égard, les débats parlementaires sur le projet de loi en 2004 avaient d'ores et déjà conduit un certain nombre de nos collègues à s'interroger sur la pertinence du seuil de 70 % de détention publique pour GDF et sur la nécessaire dissociation, dans l'analyse, des réflexions entre les deux entreprises publiques. Ainsi notre collègue Philippe Marini indiquait-il que les situations d'EDF et de GDF étaient assez sensiblement différentes et que, les perspectives de Gaz de France offrant une meilleure visibilité, ce constat semblait autoriser une ouverture plus large du capital de cette entreprise. Au demeurant, celui-ci était partagé par nos collègues du groupe UDF puisque Mme Valérie Létard, défendant un amendement issu de ce groupe, soulignait que GDF avait surtout besoin d'importants apports en capitaux afin de poursuivre sa croissance sur les marchés européens et étrangers en nouant des alliances stratégiques avec d'autres grands opérateurs.

Dans cette perspective, votre commission relève que le projet de fusion entre GDF et Suez s'inscrit pleinement dans cette logique. Pour votre commission, il ne fait aucun doute qu'il s'agit d'un projet industriel solide, créateur de richesses pour notre pays et de nature à permettre l'émergence d'un très grand énergéticien français, leader sur les marchés de l'énergie, tant au niveau européen qu'au niveau mondial.

Tout d'abord, votre commission souhaite rappeler que ce projet constitue l'aboutissement de coopérations structurées entre les deux entreprises, engagées de longue date . Rapidement, l'analyse de ces deux sociétés a convergé sur le constat que le meilleur projet industriel pour les deux entreprises passait par un rapprochement, compte tenu des nombreuses complémentarités de toutes natures entre leurs activités. Il s'agit d'ailleurs essentiellement d'une complémentarité dans les métiers puisqu'il permet le rapprochement d'un acteur puissant dans le domaine du gaz ^{43 ( * )} et d'un grand électricien, également présent sur le secteur du gaz ^{44 ( * )} , mais qui ne dispose pas d'un large marché domestique.

Surtout, votre commission est très sensible aux modalités de la fusion qui font référence à un mariage entre égaux . De ce point de vue, il a été décidé de procéder à la fusion sur la base d'une parité entre les niveaux des actions des deux entreprises, Suez annonçant à ses actionnaires le versement d'un dividende exceptionnel pour compenser la différence entre le cours des actions.

1. La privatisation est-elle constitutionnelle ?

Deux questions devaient cependant être examinées avec attention pour autoriser cette privatisation. La première a trait à la constitutionnalité de cette opération. En effet, la question de savoir si Gaz de France constitue un monopole de fait ou un service public national ^{45 ( * )} est déterminante car la réponse à cette interrogation conditionne la constitutionnalité de l'opération. Cet incertitude a conduit le Gouvernement à interroger le Conseil d'Etat qui, en substance, a répondu que GDF n'était pas en situation de monopole , tant pour les activités de transport et de distribution de gaz naturel que pour celles de gestion des installations de stockage ou de gaz naturel liquéfié. Au surplus, le monopole de fourniture aux clients finals non éligibles est appelé à disparaître au 1 ^er juillet 2007 avec l'éligibilité de tous les consommateurs. S'agissant du caractère de service public national, le Conseil constitutionnel ^{46 ( * )} a estimé quant à lui que « si la nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle, la détermination des autres activités qui doivent être érigées en service public national est laissée à l'appréciation du législateur ou de l'autorité réglementaire selon le cas ; qu'il suit de là que le fait qu'une activité ait été érigée en service public par le législateur sans que la Constitution l'ait exigé ne fait pas obstacle à ce que cette activité fasse, comme l'entreprise qui en est chargée, l'objet d'un transfert au secteur privé. »

Le juge constitutionnel a ensuite appliqué cette jurisprudence directement au cas particulier d'EDF et de GDF dans la décision de conformité qu'il a rendue sur la loi du 9 août 2004 ^{47 ( * )} , relevant que le législateur avait confirmé le caractère de services publics nationaux de ces entreprises en maintenant les missions de service public. Il en résulte que la privatisation de GDF est conforme à la Constitution dès lors que le législateur lui ôte le caractère de service public national . Ainsi, les lois du 3 janvier 2003 et du 9 août 2004, en libéralisant les marchés ainsi que l'évolution du marché du gaz naturel, ont fait perdre au service public confié à GDF les éléments caractérisant un service public national. En outre, il convient de relever que les missions de service public imposées aux opérateurs du secteur gazier s'imposent à tous ces opérateurs.

Sur le fondement de ce raisonnement juridique, le gouvernement ne peut donc abaisser sa part dans le capital de GDF sous le seuil de 50 % qu'à la condition de procéder, concomitamment, à la transposition des directives européennes sur la libéralisation totale du marché du gaz et d'étendre à tous les opérateurs les obligations de service public qui restaient à la seule charge de GDF (péréquation des coûts de distribution en particulier).

2. Une très large concertation sociale

La seconde question préalable à la privatisation de GDF est d'ordre social. De ce point de vue, votre commission considère que la concertation que le Gouvernement a effectuée avec les organisations syndicales est exemplaire . Comme l'a rappelé à de nombreuses reprises M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ce sont un peu moins d'une quarantaine de réunions avec les organisations syndicales qui ont été tenues entre le début du mois de mars et la fin du mois de mai 2006. Ces réunions ont permis à toutes les formations syndicales d'aborder l'ensemble des aspects économiques et sociaux de la fusion et elles ont été prolongées par la remise au gouvernement d'un questionnaire en 71 points auquel il a répondu précisément. Au demeurant, votre rapporteur relève qu'une de ces grandes centrales syndicales défend une position favorable à la fusion. Par ailleurs, comme le lui ont indiqué lors de leur audition le président et le vice-président de l'association des cadres de GDF, la très grande majorité de ces cadres sont favorables au projet industriel, tout comme le sont, à l'unanimité, les membres du comité d'entreprise de Suez.

3. L'absence d'alternatives crédibles

Même si d'autres projets industriels auraient pu avoir leur pertinence, votre commission reste persuadée que la fusion GDF/Suez constitue le projet le plus ambitieux.

Sur ce sujet, votre rapporteur souhaiterait consacrer un rapide développement au projet alternatif le plus souvent cité par les personnalités s'opposant à cette fusion et qui défendent une fusion entre EDF et GDF. Pour votre commission, l'analyse est claire : il s'agit d'un projet qui, s'il était mis en oeuvre effectivement, serait dévastateur au plan social et économique et qui affaiblirait définitivement nos deux opérateurs .

En vertu des règles communautaires, toute fusion d'une telle ampleur, comme l'est actuellement le projet GDF/Suez, est soumise au contrôle des concentrations de la Commission européenne . Or, celle-ci a déjà eu l'occasion de se prononcer sur un projet similaire lors de la proposition de rapprochement de l'électricien et du gazier portugais ^{48 ( * )} . Elle a explicitement mis son veto à ce projet ^{49 ( * )} , le jugeant incompatible avec les règles du marché commun dans la mesure où EDP et GDP détenaient des positions dominantes sur leurs marchés respectifs.

La Commission européenne a fondé sa décision sur les arguments suivants :

- EDP et GDP détiennent sur leur marché respectif une position dominante durable que la libéralisation progressive des marchés ne remettra fondamentalement pas en cause ;

- la fusion va renforcer les positions dominantes de chacune des deux sociétés sur leur marché respectif et annuler le potentiel compétitif que chacune aurait pu représenter pour l'autre ;

- ce renforcement empêchera la libéralisation effective des marchés de l'électricité et du gaz portugais et accroîtra les prix pour les particuliers et les clients industriels.

Pour votre commission, il n'est pas douteux que la Commission européenne, si elle était saisie du dossier de fusion EDF/GDF, rendrait une décision de la même nature tant il est vrai que la situation de nos opérateurs historiques est semblable à celle des énergéticiens portugais ^{50 ( * )} .

Et dans le cas de figure où la Commission européenne serait amenée à accepter une telle opération, il n'est pas non plus douteux que cela serait au prix de très larges cessions d'actifs qui conduiraient, de facto , au démantèlement partiel des deux entreprises.

Pour terminer sur ce sujet, votre commission rappelle que les travaux de la commission ^{51 ( * )} dirigée par M. Marcel Roulet ^{52 ( * )} , chargée de réfléchir au projet industriel et financier d'EDF, ont écarté cette hypothèse.

Le rapport précise à cet égard (page 22) que « l'éventualité d'une fusion entre EDF et Gaz de France a été examinée sous ses aspects juridiques comme sous un angle industriel. Si certains membres de la commission ont exprimé un attachement de principe à cette idée de fusion, la commission a plutôt relevé les risques juridiques et les inconvénients stratégiques que présenterait cette opération ».

S'appuyant sur une étude réalisée par le cabinet Bredin-Prat, le rapport indique que la Commission européenne pourrait être amenée à demander des contreparties importantes aux deux entreprises à tous les niveaux de la chaîne de valeur énergétique et, notamment, sous la forme de cessions de capacités de production. L'étude du cabinet tablait ainsi sur des cessions de l'ordre de 15 % pour chacun des acteurs . Surtout, les présidents des entreprises concernées avaient, sur ce sujet, mis en avant les conséquences négatives majeures qu'auraient ces cessions sur le plan social, les personnels des activités cédées devant être transférés avec ces dernières.

En définitive, l'ensemble des arguments présentés ci-dessus conduisent donc votre commission à écarter avec la plus grande énergie une telle solution.

Pour conclure ces développements sur la privatisation de Gaz de France, votre rapporteur souhaite réaffirmer que le caractère public ou privé n'a, en définitive, pas d'impact sur les obligations de service public qui s'imposent en tout état de cause à tous les opérateurs . De ce point de vue, il n'est donc pas possible d'affirmer que la privatisation de GDF se traduira par l'affaiblissement des missions de service public, qui restent déterminées par la loi. De même, les arguments sur le renchérissement supposé du prix du gaz naturel qui résulterait de la privatisation doivent-ils être écartés puisque le projet de loi prévoit que ces prix restent fixés par le gouvernement ou par la CRE pour les tarifs d'utilisation des réseaux.

En effet, comme cela a été rappelé précédemment, les récentes hausses du prix du gaz sont très largement liées à la flambée du prix du baril de pétrole. Dans la mesure où ces deux énergies sont directement substituables, le renchérissement de l'une de ces deux sources a, avec retard, un impact direct sur l'autre. Ce lien entre les prix de ces deux énergies est d'ailleurs consacré dans les contrats d'approvisionnement gaziers puisqu'ils retiennent, pour l'évolution des prix, des formules d'indexation sur le prix du pétrole. Enfin, dans une moindre mesure, c'est également l'insuffisante diversification de nos sources d'approvisionnement qui est pour partie responsable de l'envolée du prix du gaz. De ce point de vue, la fusion avec Suez devrait donc constituer, là encore, un net facteur de progrès.

III. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

A. LE TEXTE DU PROJET DE LOI INITIAL

Le projet de loi relatif au secteur de l'énergie, dans sa version initiale, regroupait dix-sept articles se répartissant entre cinq titres.

Le titre I ^er , consacré à l'ouverture des marchés et au libre choix des consommateurs , se composait de cinq articles tendant à :

- permettre aux consommateurs domestiques (c'est-à-dire les ménages) de changer de fournisseur d'électricité à compter du 1 ^er juillet 2007 ( article 1 ^er ) ;

- permettre à ces mêmes consommateurs de changer de fournisseur de gaz naturel à la même date ( article 2 ) ;

- créer un tarif social de vente du gaz naturel au bénéfice des ménages les plus modestes ( article 3 ) ;

- pérenniser l'existence de tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz naturel au bénéfice des consommateurs n'ayant pas exercé leur éligibilité ( article 4 ) ;

- insérer des dispositions de coordination au sein de la loi du 9 août 2004 ( article 5 ).

Le titre II procédait à la transposition des volets des directives relatifs à la séparation juridique des gestionnaires de réseaux de distribution.

Son article 6 visait à :

- prévoir la séparation juridique des entreprises gérant un réseau de distribution desservant plus de 100.000 clients ;

- définir les missions des gestionnaires de réseaux de distribution ;

- autoriser, pour les distributeurs non nationalisés, la filialisation des activités commerciales ;

- assurer la neutralité fiscale des transferts d'actifs liés à la séparation juridique ;

- assujettir, sauf dispositions contraires, les sociétés gestionnaires de ces réseaux aux lois applicables aux sociétés anonymes.

Les autres articles du titre II permettaient quant à eux :

- d'assurer la pérennité du service commun à EDF et GDF (EDF Gaz de France Distribution) ( article 7 ) ;

- de donner une base légale au principe de péréquation des tarifs d'utilisation des réseaux de distribution de gaz naturel à l'intérieur de la zone de desserte de chaque gestionnaire en situation de monopole ( article 8 ) ;

- de supprimer les dispositions relatives au fonds de péréquation du gaz qui n'avaient jamais été mises en oeuvre ( article 9 ).

Le titre III comportait des dispositions relatives au capital de Gaz de France et au contrôle de l'Etat.

Ainsi l' article 10 autorisait-il :

- la privatisation de Gaz de France ;

- la transformation d'une action ordinaire de l'Etat en action spécifique ( golden share ) afin de protéger certains actifs stratégiques de l'entreprise essentiels à la préservation des intérêts nationaux ;

- la présence, facultative, d'un commissaire du Gouvernement auprès de Gaz de France et de ses filiales.

L' article 11 prévoyait, quant à lui, que le capital de la filiale de Gaz de France chargée du réseau de transport ne peut être détenu que par GDF, l'Etat ou des entreprises ou organismes du secteur public.

L' article 12 permettait la privatisation des activités de distribution de gaz naturel.

En ce qui concerne le titre IV du projet de loi, consacré à la protection des consommateurs domestiques d'électricité et de gaz naturel, l' article 13 déterminait :

- le renforcement des obligations d'informations précontractuelles reposant sur les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel ;

- les principales informations devant figurer dans les contrats de fourniture ;

- les conditions de résiliation de ces contrats ;

- le mode de présentation des factures ;

- la désignation par les fournisseurs de médiateurs chargés de recommander des solutions aux litiges commerciaux entre consommateurs et fournisseurs.

Enfin, le titre V, qui regroupait quatre articles, contenait des dispositions transitoires afin de :

- prévoir une entrée en vigueur au 1 ^er juillet 2007 de toutes les dispositions du projet de loi relatives à l'ouverture à la concurrence pour les particuliers ( article 14 ) ;

- fixer une date butoir pour la séparation juridique des gestionnaires de réseaux de distribution ( article 15 ) ;

- maintenir le conseil d'administration actuel des sociétés gestionnaires de réseaux de distribution dans l'attente de l'élection des représentants des salariés ( article 16 ) ;

- rendre applicables, à Mayotte, plusieurs dispositions du projet de loi ( article 17 ).

B. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les députés ont enrichi très substantiellement le projet de loi et y ont apporté des modifications de forme et de fond.

S'agissant du titre I ^er , ils ont tout d'abord largement amendé l' article 1 ^er afin de :

- pérenniser le volet « fourniture » des contrats de concession pour les clients, raccordés aux réseaux publics de distribution d'électricité, n'exerçant pas leur éligibilité ;

- modifier le système de gestion des « écarts » ;

- définir le dispositif de fourniture de secours ;

- faire entrer dans le champ de la contribution finançant les coûts de raccordement les travaux relatifs aux ouvrages de branchement.

Ils ont ensuite introduit un article 1 ^er bis afin de prévoir la remise annuelle au Parlement d'un document de politique transversale sur la politique de l'énergie lors de la discussion de la loi de finances.

L'Assemblée nationale a également voté de nombreux articles additionnels consacrés à la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Ces derniers ont pour objet de :

- réformer la composition du collège de la CRE en prévoyant la désignation en son sein de quatre parlementaires et d'un représentant des consommateurs et en prévoyant que seul le président exerce ses fonctions à plein temps ( article 2 bis ) ;

- définir les missions générales de la CRE et élargir ses pouvoirs de surveillance des marchés énergétiques ( article 2 ter ) ;

- faciliter les échanges d'informations entre, d'une part, la CRE et, d'autre part, les commissions parlementaires compétentes en matière d'énergie et les régulateurs des autres Etats de l'Union européenne ( article 2 quater ) ;

- conférer à la Commission un pouvoir réglementaire supplétif dans le domaine du gaz naturel ( article 2 quinquies ) ;

- élargir les pouvoirs de sanction de la CRE au contrôle des dispositions s'appliquant aux installations de stockage de gaz naturel ( article 2 sexies ) ;

- faire approuver par la CRE le programme d'investissement des gestionnaires de réseaux de transport de gaz ( article 2 septies ).

S'agissant de la création du tarif social en gaz, les députés ont simplifié la rédaction de l'article 3 et ont prévu que seraient éligibles à ce dispositif les bénéficiaires de la tarification spéciale « produit de première nécessité » en électricité.

Ils ont ensuite voté un dispositif permettant aux consommateurs finals d'électricité ayant fait le choix de la concurrence de bénéficier, pendant une durée de deux ans renouvelable, d'un tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché dont le niveau ne pourrait excéder 30 % des tarifs réglementés de vente applicables à un site de consommation présentant les mêmes caractéristiques ( article 3 bis ). Afin de compenser les pertes de recettes pour les fournisseurs résultant de la mise en place de ce tarif, ils ont prévu un système de compensation s'appuyant sur une contribution due par les producteurs nucléaires et hydrauliques français disposant d'une puissance installée supérieure à 2.000 mégawatts ( article 3 ter ).

L'Assemblée nationale a ensuite modifié l'article 4 pour :

- supprimer l'échéance du 31 décembre 2007 au delà de laquelle un consommateur non domestique n'aurait plus eu la possibilité de bénéficier de tarifs réglementés de vente pour ses nouveaux sites de consommation ;

- améliorer le dispositif de plafonnement à 0,5 % de la valeur ajoutée de la compensation des charges de service public de l'électricité.

Enfin, elle a introduit un article 5 bis qui tend à rendre pleinement applicable le mécanisme de compensation introduit dans la loi de finances pour 2006 au bénéfice des producteurs d'électricité à partir d'installations de cogénération.

En ce qui concerne le titre II , les députés ont, à l' article 6 , voté plusieurs amendements ayant pour objet :

- d'ajouter aux missions des gestionnaires de réseaux de distribution (GRD) l'obligation de fournir aux utilisateurs des réseaux des informations dont ils ont besoin, ainsi que l'exercice de l'ensemble des activités de comptage ;

- de définir les missions spécifiques des GRD quand ils sont issus de la séparation juridique imposée à un distributeur non nationalisé (DNN) ;

- de prévoir la signature tripartite (GRD, EDF ou DNN, autorités concédantes) des contrats de concessions portant sur la fourniture d'électricité aux clients n'exerçant pas leur éligibilité ;

- de permettre aux DNN chargés d'un réseau desservant moins de 100.000 clients ou aux DNN changeant de statut juridique de bénéficier des dispositions, notamment fiscales, relatives à la séparation juridique ;

- d'exonérer les DNN séparant leurs activités de fourniture et de distribution de l'obligation de transférer les contrats de fourniture des clients ayant exercé leur éligibilité à une société commerciale.

A l'article 8 , l'Assemblée nationale a voté un amendement réaffirmant la propriété par les collectivités territoriales ou leurs groupements des réseaux de distribution de gaz naturel.

Puis elle a inséré plusieurs articles additionnels qui concernent :

- la liste des recettes des syndicats de communes ( article 9 bis ) ;

- l'inscription en section d'investissement du budget communal des contributions versées par les communes à leurs syndicats quand celles-ci équilibrent des dépenses du syndicat sur le territoire de la commune ( article 9 ter ) ;

- les bénéficiaires de la contribution finançant les extensions de réseaux électriques ( article 9 quater ).

Les députés ont, au titre III , adopté un seul amendement à l' article 10 afin de rendre obligatoire la désignation d'un commissaire du Gouvernement auprès de Gaz de France ou de ses filiales.

S'agissant du titre IV , l'Assemblée nationale a voté des amendements à l' article 13 pour :

- faciliter les échanges d'informations entre les fournisseurs et leurs clients par le biais d'Internet ;

- obliger les fournisseurs à faire figurer dans leurs offres précontractuelles la mention du caractère réglementé ou non des prix proposés et de l'irréversibilité de la renonciation aux tarifs réglementés ;

- rendre obligatoire les offres de fourniture permettant une facturation en fonction de l'énergie consommée ;

- obliger les fournisseurs historiques à proposer à leurs clients, dans le cadre d'offres duales (électricité et gaz), de les approvisionner au tarif appliqué dans leur énergie principale ;

- contraindre les fournisseurs à adapter la communication des contrats et informations aux handicaps des consommateurs ;

- instituer un médiateur national de l'énergie.

L'Assemblée a ensuite rendu applicables les dispositions de l'article 13 aux petits consommateurs professionnels ( article 13 bis ).

Enfin les députés ont complété le titre V pour :

- étendre certaines des dispositions du statut national des industries électriques et gazières à Mayotte ( article 18 ) ;

- et pérenniser un dispositif relatif aux tarifs d'utilisation des réseaux de distribution d'électricité à Mayotte ( article 19 ).

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission vous soumet 43 amendements au projet de loi.

Outre des améliorations rédactionnelles, elle vous propose, au titre I ^er , des amendements tendant à :

- regrouper les dispositions relatives à la contribution pour financer les extensions de réseaux ( article 1 ^er ) ;

- supprimer l'article 1 ^er bis dans la mesure où son dispositif est redondant avec un article de la loi du 13 juillet 2005.

S'agissant des articles consacrés à la Commission de régulation de l'énergie, votre commission vous propose tout d'abord de modifier substantiellement le dispositif voté par les députés sur la composition du collège ( article 2 bis ) afin de :

- rétablir un collège de la CRE comprenant sept membres ;

- au sein de ce collège, prévoir la présence de trois commissaires exerçant leurs fonctions à plein temps (un président nommé par décret et deux vice-présidents nommés par les présidents des assemblées parlementaires), les quatre autres membres étant rémunérés à la vacation ;

- dissocier les fonctions réglementaires et les pouvoirs de sanction exercés par la CRE en créant un comité de règlement des différends, de la médiation et des sanctions ;

- renforcer les obligations de réserve des membres de la Commission.

Par coordination, votre commission vous propose de confier explicitement les missions de médiation, telles que définies à l'article 13 du projet de loi, à ce comité ( article additionnel après l'article 2 ter ).

S'agissant de l'approbation du programme d'investissement des GRT de gaz ( article 2 septies ), votre commission vous soumet un amendement qui encadre les conditions d'exercice de cette prérogative.

Enfin, elle préconise la modification des dispositions relatives aux obligations de séparation comptable imposées aux entreprises énergétiques afin de tirer les conséquences de l'éligibilité de tous les consommateurs ( article additionnel après l'article 2 septies ).

A l' article 3 , elle vous propose de préciser que c'est l'intégralité des charges résultant de la mise en oeuvre du tarif social en gaz qui est prise en compte dans le système de compensation.

En ce qui concerne la création du tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TRTAM) ( article 3 bis ), votre commission vous propose de supprimer le caractère renouvelable du dispositif et de prévoir la présentation, avant le 31 décembre 2008, d'un rapport au Parlement analysant les effets de ce mécanisme et envisageant, si nécessaire, sa prolongation.

S'agissant du mécanisme de compensation des pertes de recettes liées à la mise en oeuvre du TRTAM, votre commission réserve sa position jusqu'à la séance publique ( article 3 ter ).

A l' article 4 , elle vous propose de réintégrer dans la loi de programme du 13 juillet 2005 les dispositions tarifaires relatives aux offres duales votées par les députés à l'article 13.

Après l'article 5 bis , votre commission vous présente un amendement portant article additionnel qui donne à des fournisseurs autres qu'EDF et les DNN la possibilité de conclure des contrats d'obligation d'achat d'électricité d'origine renouvelable et de bénéficier de la compensation aux charges de service public de l'électricité (CSPE).

Enfin, elle vous soumet un amendement insérant un article additionnel après l'article 9 quater , qui permet aux communes ayant transféré la compétence de maîtrise d'ouvrage des investissements sur les installations d'éclairage public à un syndicat de communes de conserver la maintenance de ces installations.

Votre commission préconise ensuite l'adoption de plusieurs amendements de clarification ou de coordination au titre II . En outre, elle vous soumet un amendement insérant un article additionnel après l'article 6 afin d'autoriser le Réseau de transport d'électricité (RTE) à participer à l'identification et à l'analyse des actions tendant à maîtriser la demande d'électricité .

Votre commission vous propose l'adoption sans modification des trois articles du titre III consacrés au capital de Gaz de France et au contrôle de l'Etat.

En ce qui concerne la protection des consommateurs ( titre IV ), votre commission vous soumet plusieurs amendements à l' article 13 ayant vocation à :

- faciliter les procédures de contractualisation, notamment lors des déménagements ;

- clarifier les conditions de facturation aux clients de frais à l'occasion des résiliations de contrats ;

- maintenir le dispositif de facturation de l'énergie consommée en fonction d'estimations entre deux relevés de compteur ;

- supprimer, par coordination avec la création du comité au sein de la CRE, le médiateur national de l'énergie.

A l' article 13 bis , elle vous soumet un amendement de rédaction globale pour que les dispositions de l'article 13 soient rendues applicables aux petits consommateurs professionnels par l'intermédiaire d'un décret en Conseil d'Etat.

Votre commission vous présente enfin trois amendements de précision pour les articles du titre V.

EXAMEN DES ARTICLES

Après la discussion à l'Assemblée nationale, le projet de loi relatif au secteur de l'énergie se compose de cinq titres regroupant désormais 34 articles . Ces titres sont respectivement consacrés :

- à l' ouverture des marchés et au libre choix des consommateurs ( titre I ^er ) ;

- à la séparation juridique des distributeurs d'électricité et de gaz naturel ( titre II ) ;

- au capital de Gaz de France et au contrôle de l'Etat ( titre III ) ;

- aux contrats de fourniture d'électricité ou de gaz naturel ( titre IV ) ;

- et, enfin, à des dispositions transitoires ( titre V ).

TITRE IER - OUVERTURE DES MARCHÉSET LIBRE CHOIX DES CONSOMMATEURS

Regroupant désormais 15 articles, le titre I ^er du projet de loi modifie le cadre juridique s'attachant à la notion de client éligible ^{53 ( * )} , dans la perspective de l'ouverture totale à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz à compter du 1 ^er juillet 2007. Ce titre institue également, à l'image du dispositif existant actuellement pour l'électricité, un tarif social en gaz , au bénéfice des ménages les plus modestes.

Par ailleurs, après la discussion du texte à l'Assemblée nationale, le titre I ^er contient plusieurs articles consacrés à la réforme de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Il comporte également un dispositif permettant aux consommateurs finals d'électricité ayant exercé leur éligibilité de bénéficier d'un « tarif de retour ».

Article 1er
(Articles 2, 4, 5, 15, 18, 22 et 46-4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité)
Éligibilité de tous les consommateurs d'électricité

L'article 1 ^er du projet de loi initial avait pour unique objet de tirer les conséquences, dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, de la possibilité qu'auront, à compter du 1 ^er juillet 2007 , les consommateurs domestiques ^{54 ( * )} d'exercer leur éligibilité . En effet, dès lors que tous les consommateurs auront le droit de choisir librement leur fournisseur d'électricité, la distinction entre clients éligibles et non éligibles, autour de laquelle la loi du 10 février 2000 s'organise, n'aura plus de portée juridique. Les députés ont enrichi cet article de manière très substantielle.

Le texte du projet de loi initial

Le paragraphe I modifie la définition, inscrite au III de l'article 2 de la loi de 2000, de la mission de fourniture d'électricité, en tant qu'activité relevant du service public de l'électricité. Alors que celle-ci englobe actuellement, entre autres, la fourniture d'électricité aux clients non éligibles, le texte proposé prévoit de remplacer cette notion par celle de clients qui n'exercent pas leur éligibilité. Votre rapporteur rappelle que la fourniture d'électricité au niveau du tarif réglementé est exclusivement exercée par EDF et les distributeurs non nationalisés (DNN) dans leur zone de desserte. Cette disposition a donc pour effet de conforter EDF et les DNN dans l'exercice de cette mission de service public.

Par ailleurs, ce paragraphe propose d'insérer, dans la liste de ces missions, la mise en oeuvre de la tarification spéciale « produit de première nécessité ». Il s'agit, dans la pratique, de la fourniture au tarif social, créée par la loi du 10 février 2000 mais applicable seulement depuis 2004, dont peuvent bénéficier les ménages dont les revenus du foyer sont, au regard de la composition familiale, inférieurs à un plafond. A nouveau, cette disposition a pour effet de conforter EDF et les DNN dans l'exercice de cette mission.

Le paragraphe II tire les conséquences de l'ouverture totale à la concurrence à partir du 1 ^er juillet 2007 au sein de l'article 22 de la loi de 2000. Alors que, dans sa rédaction actuelle, le I de l'article 22 ne reconnaît pas le droit à l'éligibilité des consommateurs domestiques, les dispositions de ce paragraphe prévoient que tout consommateur final d'électricité peut , pour chacun de ses sites de consommation, choisir librement son fournisseur d'électricité . La version initiale du projet de loi prévoyait également de consacrer, au sein de l'article 22, le droit au maintien de la fourniture au tarif pour les clients n'ayant pas fait jouer leur éligibilité. Toutefois, dans un souci de bonne organisation du texte, les députés ont souhaité regrouper ces dispositions à l'article 4 du projet de loi. Enfin, ce paragraphe indique que tout consommateur domestique peut bénéficier, y compris s'il a fait jouer son éligibilité, du tarif social s'il réunit les conditions mentionnées à l'article 4 de la loi de 2000. Cette situation constitue donc un cas de réversibilité de l'éligibilité et donc de « retour » pur et simple au tarif.

Le paragraphe III remplace, au sein de plusieurs articles de la loi du 10 février 2000, les termes : « tarifs de vente aux clients non éligibles » par les termes : « tarifs réglementés de vente d'électricité ».

Les modifications de l'Assemblée nationale

Alors que dans le projet de loi initial le texte de l'article 1 ^er se composait de trois paragraphes, celui-ci est, après son adoption par l'Assemblée nationale, désormais long de 15 paragraphes .

L'insertion du paragraphe I A résulte du vote d'un amendement défendu par M. Jean Proriol. En conformité avec l'obligation de séparation juridique imposée aux activités de gestion de réseaux de distribution par les directives à certaines entreprises électriques ^{55 ( * )} , EDF en particulier, ce paragraphe précise que la filiale d'EDF compétente pour la gestion des réseaux de distribution est chargée d'accomplir, sur le territoire métropolitain continental, dans le cadre des dispositions fixées par la loi et les cahiers des charges des concessions mentionnés à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les missions définies au II de l'article 2 de la loi du 10 février 2000 précitée ^{56 ( * )} . Ce paragraphe apporte, par ailleurs, des améliorations rédactionnelles à ces mêmes dispositions.

Le paragraphe I B , inséré par le même amendement, indique que la mission de fourniture d'électricité au niveau du tarif réglementé, exercée conformément aux dispositions fixées dans les cahiers des charges des concessions, ne concerne que les clients raccordés au réseau de distribution qui ont décidé de ne pas exercer leur éligibilité.

Les députés ont ensuite voté sans modification le paragraphe I .

Puis, l'Assemblée nationale a adopté un amendement défendu par M. Jean Proriol insérant les paragraphes I bis à I septies . Ces derniers ont pour objet de simplifier les conditions d'exercice de la mission de fournisseur de secours instaurée par la loi de 2000 en application de la directive 2003/54 sur l'électricité.

Le paragraphe I bis actualise une référence juridique dans l'article 2 de la loi du 10 février 2000 du fait des modifications apportées par le paragraphe I ^er septies .

Le paragraphe I ter supprime, à l'article 2 de la loi de 2000, le dispositif de fourniture d'électricité de dernier recours aux clients éligibles, qui n'avait jamais été mis en oeuvre.

Le paragraphe I quater porte nouvelle rédaction du V de l'article 15 qui régit la gestion des « écarts » ^{57 ( * )} . La loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (POPE) avait déjà modifié ce dispositif pour donner la possibilité aux producteurs d'électricité et aux consommateurs ayant exercé leur éligibilité de mandater des responsables d'équilibre (RE), financièrement responsables des écarts entre les injections et les soutirages d'électricité de leurs mandants et chargés d'organiser la continuité de l'alimentation électrique des clients des fournisseurs défaillants.

Cette faculté, instaurée par la loi de 2005, ne revêt cependant en rien le caractère d'une obligation dans la mesure où tout consommateur éligible et tout producteur peut contracter directement avec le gestionnaire du réseau de transport (GRT) afin de définir les conditions dans lesquelles les écarts lui sont financièrement imputés. En effet, le GRT est investi d'une compétence générale pour assurer la sécurité du réseau et peut à ce titre :

- mettre un RE en demeure de réduire ces écarts dans les huit jours ;

- accéder aux informations détenues par le RE sur l'approvisionnement et la fourniture du réseau ;

- se substituer au RE défaillant pendant cinq jours ;

- délivrer, à l'issue du délai de cinq jours, une fourniture de secours aux clients du RE défaillant.

Les changements apportés par les députés à ce dispositif ne modifient pas le principe selon lequel les producteurs et les consommateurs ayant exercé leur éligibilité sont responsables des écarts. En revanche, ils précisent, au premier alinéa du paragraphe, que les producteurs et ces consommateurs peuvent, pour couvrir les écarts, contracter avec le GRT, un responsable d'équilibre ou, possibilité qui n'était pas prévue actuellement, demander à l'un de ses fournisseurs de prendre en charge ces écarts.

Le deuxième alinéa retire au GRT la possibilité d'avoir accès aux informations concernant l'approvisionnement et la fourniture des mandants du RE et aux contrats les liant avec celui-ci ^{58 ( * )} . Le GRT aurait néanmoins toujours le pouvoir de mettre le RE en demeure de réduire les écarts dans un délai de huit jours.

Le troisième alinéa autorise le GRT à dénoncer le contrat le liant au RE si la mise en demeure reste infructueuse. Cet alinéa a aussi pour conséquence de supprimer le dispositif qui permettait au GRT de prendre en charge directement l'équilibre du périmètre du RE défaillant et la fourniture de secours à ses clients.

Le quatrième alinéa indique, dans ce nouveau dispositif de gestion des écarts, qu'en cas de défaillance du RE il revient au fournisseur correspondant de désigner un nouveau RE pour chacun de ses sites concernés. A défaut, les consommateurs visés par ces sites bénéficieraient d'une fourniture de secours, dont les modalités sont maintenant détaillées à l'article 22 de la loi de 2000, modifié par le paragraphe I ^er septies du présent article.

Le paragraphe I quinquies abroge le VI de l'article 15 qui concernait également la fourniture de dernier recours.

Le paragraphe I sexies supprime une disposition de l'article 22, qui renvoyait à un décret le soin de déterminer les conditions d'exercice de l'activité d'achat d'électricité pour revente aux clients éligibles. Cette disposition est cependant réintroduite dans un autre article de la loi du 10 février 2000 par le paragraphe suivant.

Le paragraphe I septies insère un IV bis au sein de l'article 22 consacré à la fourniture de secours.

Son premier alinéa dispose qu'afin de prendre en compte le bon fonctionnement, la sécurité et la sûreté des réseaux publics d'électricité et de contribuer à la protection des consommateurs contre les défaillances des fournisseurs ainsi qu'à la continuité de leur approvisionnement le ministre chargé de l'énergie peut interdire sans délai l'exercice de l'activité d'achat pour revente d'un fournisseur dans plusieurs cas de figure.

Cette possibilité serait, selon le texte, donnée au ministre quand le fournisseur :

- ne s'acquitte plus des écarts générés par son activité ;

- ne satisfait pas à son obligation de désigner un nouveau RE en cas de défaillance de son RE ;

- ne peut plus assurer les paiements des sommes dues au titre des tarifs d'utilisation des réseaux résultant des contrats qu'il a conclus avec des gestionnaires de réseaux ;

- ou tombe sous le coup d'une procédure collective de liquidation judiciaire.

Le deuxième alinéa précise que, dans le cas où le ministre fait usage de cette prérogative, les contrats conclus par ce fournisseur avec des consommateurs, des RE et des gestionnaires de réseaux sont résiliés de plein droit à la date d'effet de cette interdiction.

Outre un renvoi à un décret en Conseil d'Etat, le troisième alinéa donne au ministre la possibilité de désigner un ou plusieurs fournisseurs de secours à l'issue d'un ou plusieurs appels d'offre.

Le quatrième alinéa charge également ce décret de fixer les conditions dans lesquelles le fournisseur de secours se substitue au fournisseur défaillant dans ses relations contractuelles avec les utilisateurs et les gestionnaires de réseaux.

Également adopté sur proposition de M. Jean Proriol, le paragraphe I octies permet de confirmer, au III de l'article 2 de la loi du 10 février 2000, que les collectivités territoriales ou leurs établissements publics de coopération intercommunale désignés comme les autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité par l'article L. 2224-31 du CGCT sont aussi les autorités organisatrices du service public de la fourniture d'électricité aux clients qui font le choix de ne pas exercer leur éligibilité.

Votre rapporteur relève que l'adoption conjuguée des dispositions des paragraphes I A, I B et I octies aura pour effet de conforter le volet « fourniture » des contrats de concession. En effet, aux termes de la législation en vigueur, les autorités concédantes ont uniquement, de par les cahiers des charges des concessions, un droit de regard sur la fourniture aux clients non éligibles. Les amendements adoptés par les députés vont donc créer dans notre droit une situation juridique inédite dans la mesure où les contrats de concession porteront, à compter du 1 ^er juillet 2007, sur la fourniture à des clients éligibles, libres à tout moment de changer de fournisseur. Les restrictions introduites dans ces dispositifs sont donc indispensables pour que les volets « fourniture » des contrats de concession ne traitent que des clients raccordés à ces réseaux n'ayant pas exercé leur éligibilité . Au demeurant, la marge de manoeuvre des autorités concédantes sera, en matière de fourniture, extrêmement restreinte puisqu'en tout état de cause la vente d'électricité au tarif réglementé s'effectue en fonction de barèmes uniques définis au niveau national et arrêtés par le ministre.

L'insertion des trois paragraphes suivants ( I nonies, I decies et I undecies ) résulte, quant à elle, du vote de deux amendements identiques déposés par M. Michel Bouvard et M. François-Michel Gonnot.

Introduit par la loi du 13 juillet 2005 précitée, l'article 23-1 de la loi du 10 février 2000 précitée indique que le raccordement d'un utilisateur aux réseaux publics d'électricité comprend la création d'ouvrages d'extension mais aussi d'ouvrages de branchement . L'article 4 de la loi de 2000 dispose, par ailleurs, que les tarifs d'utilisation des réseaux couvrent une partie des coûts de raccordement. Il permet également que la part des coûts d'extension des réseaux non couverte par ces tarifs fasse l'objet d'une contribution versée au maître d'ouvrage de ces travaux. Dans sa rédaction actuelle, cette disposition ne permettait donc pas de couvrir les coûts de branchement. Par coordination avec la loi du 13 juillet 2005, le paragraphe I nonies inclut les ouvrages de branchement dans le champ de cette contribution. Les paragraphes I decies et I undecies procèdent à des coordinations ayant le même objet à l'article 18 de la loi du 10 février 2000.

Au paragraphe II , outre un amendement de simplification de la commission tendant à regrouper à l'article 4 du projet de loi les dispositions relatives aux tarifs réglementés, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels présentés par le groupe communiste.

Enfin, l'Assemblée nationale a voté le paragraphe III dans la rédaction du projet de loi initial.

Propositions de votre commission

Sur cet article, votre commission vous soumet huit amendements, dont cinq sont rédactionnels . Un autre amendement tend à tirer les conséquences, au sein de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, de la suppression du dispositif de fourniture de dernier recours au profit de la seule notion de fourniture de secours. Par ailleurs, votre commission vous présente un amendement afin de regrouper dans une rédaction améliorée, au sein du paragraphe I nonies , l'article 9 quater du projet de loi relatif à la contribution destinée à financer les coûts, non couverts par les tarifs d'utilisation, résultant de l'extension des réseaux. Enfin, le dernier amendement supprime une référence à un décret qui apparaît juridiquement inutile.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
(Article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005)
Obligation de présenter chaque année pour la discussion du projet de loi de finances un document de politique transversale sur la politique de l'énergie

L'article 1 ^er bis , qui modifie une disposition de la loi de finances rectificative pour 2005, a été inséré dans le texte à l'initiative de l'Assemblée nationale.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 128 de la LFR 2005 oblige le Gouvernement à présenter, sous forme d'annexes générales au projet de loi de finances de l'année, des documents de politique transversale relatifs à des politiques publiques interministérielles dont la finalité concerne des programmes n'appartenant pas à une même mission budgétaire . Ces documents, pour chaque politique concernée, développent la stratégie mise en oeuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant et comportent également une présentation détaillée de l'effort financier consacré par l'Etat à ces politiques, ainsi que des dispositifs mis en place, pour l'année à venir, l'année en cours et l'année précédente.

Sont aujourd'hui concernés les secteurs suivants :

Action extérieure de l'Etat, politique française en faveur du développement, sécurité routière, sécurité civile, enseignement supérieur, inclusion sociale, outre-mer et ville.

L'article 1 ^er bis a pour objet de compléter cette liste pour prévoir la remise au Parlement d'un document de politique transversale sur la politique de l'énergie .

Propositions de votre commission

Comme l'a souligné en séance publique le rapporteur de la commission des affaires économiques, M. Jean-Claude Lenoir, la loi de programme du 13 juillet 2005 ^{59 ( * )} oblige déjà le Gouvernement à joindre au projet de loi de finances de l'année un rapport sur les moyens consacrés à la politique énergétique . Celui-ci doit notamment dresser le bilan des actions de maîtrise de la demande d'énergie, des mesures de promotion des énergies renouvelables et de l'évolution de l'impact sur l'environnement de la consommation d'énergie. Le ministre a ajouté lors de la discussion du texte à l'Assemblée nationale que ses services étaient en train d'élaborer ce document. De ce point de vue, l'article 1 ^er bis apparaît donc assez largement redondant avec le droit en vigueur.

Votre commission n'estimant pas opportun de multiplier les obligations de remise de rapports au Parlement, à plus forte raison quand la législation prévoit déjà l'élaboration d'un document similaire, elle vous présente un amendement de suppression de cet article.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 2
(Articles 3, 4 et 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie)
Éligibilité de tous les consommateurs de gaz naturel

A l'instar de l'article 1 ^er , l'article 2 tire les conséquences de l'éligibilité de tous les consommateurs finals de gaz naturel à compter du 1 ^er juillet 2007. A cet effet, il modifie les articles 3 et 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

Le texte du projet de loi initial

Le paragraphe I reconnaît l'éligibilité de tous les consommateurs domestiques, pour chacun de leurs sites de consommation. Il prévoit que les conditions de cette éligibilité pour les ménages peuvent être précisées par décret en Conseil d'Etat.

Le paragraphe II précise que les clients n'exerçant pas leur éligibilité continuent à bénéficier des tarifs réglementés.

Enfin, le paragraphe III procède aux ajustements rédactionnels liés à l'élargissement du champ de l'éligibilité. Ainsi, les termes : « tarifs de vente du gaz naturel aux clients non éligibles » sont remplacés par les termes : « tarifs réglementés de vente du gaz naturel ».

Les modifications de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a tout d'abord voté un amendement du groupe communiste rendant obligatoire l'intervention du décret prévu au paragraphe I , ses auteurs ayant jugé nécessaire de préciser par voie réglementaire les conditions d'éligibilité pour les particuliers.

Puis, les députés ont, sur proposition de leur commission des affaires économiques, supprimé le paragraphe II pour regrouper les dispositions tarifaires à l'article 4 du projet de loi. Ils ont enfin adopté un amendement corrigeant une erreur matérielle au paragraphe III .

Propositions de votre commission

Après avoir interrogé le Gouvernement sur ce point, il apparaît qu'aucun décret ne sera nécessaire pour rendre applicable le paragraphe I. En conséquence, votre commission vous soumet un amendement supprimant la référence à ce texte réglementaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)
(Article 28 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Réforme de la composition du collège de la Commission de régulation de l'énergie

Adopté par les députés à l'initiative de la commission des affaires économiques, l'article 2 bis réforme profondément la composition du collège de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Le droit en vigueur

L'article 28 de la loi du 10 février 2000 définit la composition du collège de la CRE, les conditions de validité de ses délibérations, le statut de ses membres ainsi que les incompatibilités auxquelles ils sont soumis.

En vertu de ces dispositions, le collège est actuellement composé de sept membres nommés pour une durée de six ans, non renouvelable sauf exception, en raison de leurs compétences dans les domaines juridique, économique et technique.

Deux membres, dont le président, sont nommés par décret, deux membres par le président de l'Assemblée nationale et deux membres par celui du Sénat et un membre par le président du Conseil économique et social (CES).

Les commissaires ne peuvent être nommés au-delà de l'âge de 65 ans . Cette fonction constitue par ailleurs un emploi à plein temps puisque son exercice est incompatible avec toute activité professionnelle, tout mandat électif communal, départemental, régional, national ou européen, tout emploi public et toute détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise du secteur de l'énergie. Cette incompatibilité s'étend également à la qualité de membre du CES. Les membres du collège sont, en outre, tenus de ne prendre, à titre personnel, aucune position publique sur des sujets relevant des compétences de la Commission .

Afin d'assurer l'indépendance des commissaires, il est prévu que leur mandat ne soit pas révocable, sauf démission d'office en cas d'incompatibilité.

L'article 28 conditionne la validité des délibérations du collège à la présence aux réunions d'au moins quatre de ses membres . Ces délibérations sont prises à la majorité des membres présents et, en cas de partage égal des voix, le président dispose d'une voix prépondérante .

Enfin, ces dispositions indiquent que le président et les membres de la CRE reçoivent respectivement un traitement égal à celui afférent à la première et à la deuxième des deux catégories supérieures des emplois de l'Etat classés hors échelle.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'insertion dans le projet de loi de l'article 2 bis résulte, après un long débat, du vote d'un amendement présenté par M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, sous-amendé à l'initiative du président Patrick Ollier. Votre rapporteur constate que cet article s'inscrit dans un ensemble de dispositifs réformant les compétences et les pouvoirs de la Commission (articles 2 ter à 2 septies ).

Cette initiative des députés s'appuie tout d'abord sur la volonté de replacer la CRE sous la responsabilité des autorités politiques . M. Jean-Claude Lenoir a, à cet égard, expliqué en séance, que « s'il peut être nécessaire, dans l'intérêt même du fonctionnement de la démocratie, que certaines activités échappent aux autorités élues, rien ne le justifie politiquement s'agissant de la régulation d'activités économiques ». Estimant ainsi que « la Commission de régulation de l'énergie n'[était] pas toujours restée strictement dans son rôle » à l'occasion de certaine de ses prises de positions, le rapporteur a souhaité renforcer le contrôle de cette autorité par le Parlement afin de bien dissocier « indépendance et irresponsabilité », tout en assortissant cette réforme d'une extension des compétences de la CRE.

Enfin, cette proposition a été guidée par le souhait de redéfinir la mission générale de la Commission. M. Patrick Ollier a notamment estimé que cette dernière avait pu, à certaines occasions, défendre une vision du fonctionnement des marchés énergétiques strictement orientée par le souci de renforcer la concurrence sur les marchés énergétiques. Les députés, ont en conséquence, précisé que la mission centrale de la CRE était de veiller à un fonctionnement du marché bénéficiant aux consommateurs .

En outre, la recomposition du collège de la CRE, qui n'aurait pas vocation à s'appliquer aux commissaires actuels, a pour effet de « déprofessionnaliser » cette instance, exception faite de son président.

A cet effet, le paragraphe I porte rédaction globale de l'article 28 de la loi du 10 février 2000. Aux termes de cette nouvelle rédaction, la CRE se composerait de neuf membres , un président nommé par décret en raison de ses qualifications dans les domaines juridique, économique et technique et huit commissaires.

Ces huit commissaires se répartiraient de la manière suivante :

- deux députés et deux sénateurs , désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ^{60 ( * )} ;

- deux commissaires désignés respectivement, en raison de leurs qualifications dans les domaines juridiques, économiques et techniques, par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat ;

- un représentant des intérêts économiques et sociaux désigné par le président du Conseil économique et social ;

- un représentant des consommateurs de gaz et d'électricité, nommé par décret.

A l'exception des parlementaires qui siégeraient pour la durée de leur mandat, les membres de la CRE seraient toujours nommés pour une durée de six ans . Le mandat resterait non renouvelable, sauf s'il n'a pas excédé une durée de deux ans pour un membre nommé en remplacement d'un commissaire n'ayant pas exercé la totalité de son mandat.

Dans ce nouveau schéma, seul le mandat de président de la CRE serait une fonction à plein temps . Par conséquent, celui-ci se verrait toujours appliquer les incompatibilités prévues par le droit actuellement en vigueur et serait le seul membre du collège à recevoir un traitement, égal à celui afférent à la première des deux catégories supérieures des emplois de l'Etat classés hors échelle.

En revanche, les autres membres du collège pourraient avoir une activité professionnelle mais resteraient soumis à l'interdiction de détenir, directement ou indirectement, des intérêts dans une entreprise du secteur de l'énergie.

Tous les commissaires seraient tenus de ne prendre, à titre personnel, aucune position publique sur des sujets relevant de la compétence de la CRE.

Pour faire appliquer les incompatibilités, la nouvelle rédaction prévoirait de faire constater par arrêté du ministre chargé de l'énergie, après consultation de la Commission, la démission d'office de tout membre du collège exerçant une activité ou détenant un mandat, un emploi ou des intérêts incompatibles. Sauf démission, il ne pourrait être mis fin aux fonctions d'un membre qu'en cas d'empêchement constaté par la CRE ou en cas de démission d'office .

Enfin, le texte de cet article supprimerait, au sein de l'article 28 de la loi de 10 février 2000, l'exigence de quorum pour la validité des délibérations de la CRE. Il préciserait en revanche que les délibérations sont prises à la majorité des présents, quel qu'en soit le nombre et le président conserverait sa voix prépondérante en cas de partage égal des votes.

Le paragraphe II comporte des dispositions permettant d'assurer la transition entre l'actuelle et la nouvelle composition de la CRE. Sauf démission d'office, les membres de la CRE à la date de la publication de la loi relative au secteur de l'énergie exerceraient ainsi leur mandat jusqu'à leur terme, y compris le président. La première nomination des personnalités qualifiées désignées par les présidents des assemblées parlementaires et du représentant des intérêts économiques et sociaux par le président du CES interviendrait au terme du mandat des membres actuels de la CRE désignés par ces mêmes autorités. A contrario , cette disposition implique que les parlementaires et le représentant des consommateurs soient nommés dès la promulgation de la loi, portant le collège de la Commission , de manière temporaire, à 12 membres .

Le second alinéa du paragraphe II définit quant à lui les règles de quorum. Sur ce fondement, au cours de la période où le nombre de membres de la CRE sera supérieur à huit, la commission ne pourra délibérer que si au moins cinq de ses membres sont présents. A l'issue de cette période transitoire, le quorum sera fixé à quatre membres.

Propositions de votre commission

Votre commission relève tout d'abord que cet amendement a suscité une large discussion et de nombreuses interrogations en séance publique à l'Assemblée nationale. En effet, le ministre délégué à l'industrie, M. François Loos, le rapporteur pour avis de la commission des finances, M. Hervé Novelli, ainsi que le groupe UDF, par la voix de M. Jean Dionis du Séjour, ont fait part de leurs grandes réserves quant au dispositif de cet article.

Ils ont tout d'abord pointé les menaces que celui-ci pourrait faire planer sur l'indépendance de la Commission de régulation de l'énergie. Ils ont également fait valoir que la CRE serait, en France et en Europe, la seule autorité de régulation économique à comprendre en son sein des parlementaires. Enfin, ils ont mis en exergue le fait que la présence « es qualité » d'un représentant des consommateurs au collège pouvait être problématique dans la mesure où ces derniers ne sont pas indépendants du secteur, ce qui est contraire aux dispositions consacrées à la régulation dans les directives.

Votre commission se déclare sensible à ces arguments qu'elle souhaite développer.

En premier lieu, elle estime que la nomination de parlementaires au collège de la CRE relève d'une conception peu orthodoxe de la séparation des pouvoirs dans la mesure où des représentants du pouvoir législatif viendraient s'immiscer dans des compétences relevant traditionnellement du pouvoir exécutif. Même s'il est clair que les autorités administratives indépendantes ne sont pas rattachées directement à l'exécutif, elles en constituent néanmoins une émanation. La meilleure preuve en est que la CRE dispose, en application de l'article 37 de la loi du 10 février 2000, d'un pouvoir réglementaire supplétif dans le domaine de l'électricité, et prochainement, si l'article 2 quinquies du projet de loi est définitivement adopté, dans le domaine du gaz. Pour votre commission, il est évident que la participation de représentants du pouvoir législatif à la formation de décisions à caractère réglementaire est contraire au principe de séparation des pouvoirs , qui a valeur constitutionnelle ^{61 ( * )} .

Au demeurant, ces affirmations sont étayées par le fait que les décisions de la CRE sont soumises au contrôle de la juridiction administrative ^{62 ( * )} . L'annulation par le juge administratif d'une décision de la CRE -dont un parlementaire serait, avec ses collègues du collège, l'auteur direct- constituerait donc une nouveauté juridique, là encore source de confusion du point de vue de la séparation des pouvoirs. Or, il n'est pas possible, à l'encontre de cette thèse, d'exciper du fait que les parlementaires ne siègent pas en leur qualité de législateur puisque c'est précisément pour remettre le régulateur dans une situation de rendre des comptes au pouvoir politique que les députés ont souhaité cette présence parlementaire. De ce point de vue, votre commission considère qu'il est beaucoup plus satisfaisant , au plan juridique, que le contrôle par les autorités politiques de ce type d'autorité de régulation s'exerce par des voies plus traditionnelles (auditions régulières du président du collège devant les commissions permanentes, présentation formelle du rapport annuel d'activité à ces mêmes commissions, échanges d'informations etc...).

En outre, il convient également de garder à l'esprit que la formation des décisions du collège de la CRE s'effectue de manière collégiale et que les délibérations sont prises, en cas d'absence de consensus, à la majorité des présents. Les parlementaires ne constituant pas la majorité des membres du collège, il est donc tout à fait envisageable qu'ils soient mis en minorité à l'occasion de délibérations. Une telle situation serait d'autant plus paradoxale qu'elle irait directement à l'encontre de la volonté des auteurs de l'amendement tendant à réaffirmer la primauté du contrôle politique. En effet, dans un tel cas de figure, les règles de fonctionnement de l'institution ne donnent précisément pas à ces représentants du pouvoir politique la possibilité de faire prévaloir leur point de vue. Imagine-t-on, dans un tel scénario, que les parlementaires tentent de faire échec à des décisions politiquement gênantes en faisant adopter des amendements ? Tel serait, bien entendu, leur droit, mais une telle démarche remettrait définitivement en cause l'indépendance du régulateur.

En second lieu, votre commission est persuadée qu'une présence assidue aux réunions du collège de la CRE semble difficilement compatible avec les obligations des parlementaires . En règle générale, les réunions du collège ont lieu près de deux jours et demi par semaine, le mardi et le mercredi généralement, jours de la semaine au cours desquels les parlementaires sont déjà fortement sollicités par les différentes réunions de groupe politique, de commission, de groupe d'études et par la séance publique. Au demeurant, votre rapporteur rappelle que la présence des députés et sénateurs dans les organismes extraparlementaires constitue déjà une charge de travail conséquente. Ainsi, les sénateurs sont présents dans 169 organismes de ce type, pour un total de 386 mandats, ce qui représente plus d'un mandat par sénateur . Au cours de la session ordinaire de 2005-2006 se sont ajoutés 17 organismes extraparlementaires et 42 mandats supplémentaires ^{63 ( * )} .

S'agissant de la présence d'un représentant des consommateurs d'électricité et de gaz, votre commission s'interroge aussi sur l'opportunité de cette démarché. Une telle disposition paraît tout d'abord contraire à la lettre des directives européennes qui imposent que les autorités de régulation soient totalement indépendantes du secteur de l'électricité et du gaz, exigence qui ne semble pas satisfaite avec un commissaire, directement intéressé par le niveau des prix de l'énergie.

Par ailleurs, un seul membre du collège sera chargé de représenter les consommateurs dans leur diversité. Conviendra-il alors de choisir un représentant des consommateurs domestiques, issu d'une association nationale ou d'un syndicat ? Faudra-t-il au contraire privilégier la représentation des consommateurs professionnels ? La réponse à cette interrogation est pourtant fondamentale puisque les intérêts de ces deux catégories ne sont pas les mêmes. Par ailleurs, votre commission rappelle qu'en vertu des lois de 2000 et de 2003 les décisions de la CRE sur les tarifs d'utilisation des réseaux doivent obéir à un principe simple selon lequel les tarifs couvrent les coûts. Or, par nature, les intérêts que les représentants des consommateurs auront à défendre les pousseront naturellement à privilégier le court terme, sous la forme de prix les plus bas possible, sur le long terme, c'est-à-dire au détriment des investissements.

Ces réserves de votre commission sur le dispositif adopté par les députés ne l'amènent pas, pour autant, à considérer que les règles de fonctionnement actuelles de la CRE sont pleinement satisfaisantes. A cet égard, elle convient qu'une réforme du collège de la CRE peut se justifier à plusieurs titres . Tout d'abord, elle se déclare sensibles aux arguments des députés affirmant que le mode de fonctionnement de la CRE ne donne pas entière satisfaction et que le volume des dossiers examinés par la Commission ne justifie pas nécessairement la présence de sept commissaires à plein temps.

Votre commission estime, par ailleurs, que l'occasion qui est donnée au législateur avec ce projet de loi de réformer les règles relatives à la CRE est de nature à faciliter la mise en oeuvre de certaines des recommandations émises par notre collègue Patrice Gélard dans un très remarquable rapport ^{64 ( * )} , publié récemment , qu'il a élaboré sur les autorités administratives indépendantes . Ce rapport, qui a beaucoup nourri les réflexions de votre rapporteur, relève en particulier que les autorités administratives indépendantes dotées de pouvoirs de sanctions ^{65 ( * )} sont, à ce titre, soumises au respect des exigences découlant de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ^{66 ( * )} .

Comme le précise Patrice Gélard ^{67 ( * )} , pour la Cour européenne des droits de l'homme, un tribunal se caractérise au sens matériel par son rôle juridictionnel, qui consiste à « trancher, sur la base de normes du droit et à l'issue d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence ».

Sur le fondement de cette jurisprudence, la Cour de cassation a été la première juridiction suprême française à tirer les conséquences de cette conception étendue de la fonction juridictionnelle et des garanties qui s'y attachent. De ce fait, la Cour a admis, dans un arrêt COB contre Oury du 5 février 1999, que la Commission des opérations de bourse, bien qu'elle ne constitue pas une juridiction, soit soumise aux stipulations de l'article 6 de la CEDH.

Au vu de ces éléments, pour votre commission il n'est pas douteux que la Commission de régulation de l'énergie, compte tenu des pouvoirs étendus de sanctions, notamment pécuniaires, dont elle dispose, se verrait appliquer les conséquences concrètes de cette jurisprudence. Elle devrait, de ce fait, respecter les exigences de l'article 6-1 de la CEDH. Or, dans sa composition actuelle, la CRE ne dissocie pas les fonctions de réglementation, d'instruction et de mise en oeuvre des procédures de sanctions puisque c'est le même collège qui est chargé d'assumer ces différentes missions.

Notre collègue Gélard évoque ainsi deux pistes de réflexion pour lever cette difficulté. Il envisage tout d'abord la possibilité d'un accroissement du nombre de membres du collège pour que les personnes chargées de délibérer dans le cadre d'une procédure de sanctions ne soient pas en situation de participer à la procédure d'instruction de la plainte. Toutefois, comme l'a souligné votre commission, appliqué au cas de la CRE, il n'apparaît pas opportun d'accroître le nombre des membres du collège, qui sont déjà au nombre de sept.

En revanche, une autre piste, également évoquée dans le rapport précité, paraît pouvoir être explorée et étendue à la CRE en prenant modèle sur le mode de fonctionnement de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Celle-ci est en effet composée d'un collège, chargé de la plupart des attributions de l'autorité, et d'une commission des sanctions.

Toujours selon le rapport de notre collègue, « l'AMF paraît disposer de la procédure de sanction la plus protectrice possible, son organisation distinguant strictement les fonctions de poursuite et de sanction, au sein du collège de l'autorité et d'une commission des sanctions, organe collégial à part entière.

La procédure de sanction suit par conséquent trois étapes :

- l'ouverture de la procédure de sanction par le collège de l'AMF, qui notifie les griefs à la personne mise en cause et saisit la commission des sanctions de cette notification ;

- l'instruction de la procédure de sanction, menée par un rapporteur membre de la commission des sanctions ;

- la sanction, prononcée à l'issue d'une séance qui peut être publique si une des personnes mises en cause le demande. La commission des sanctions statue hors la présence du rapporteur. »

Votre commission estime que ce modèle, qui présente, dans son mode de fonctionnement, toutes les garanties vis-à-vis des exigences posées par la CEDH, pourrait être utilement appliqué à la CRE, en distinguant, en son sein, un collège, chargée des attributions réglementaires, et un comité chargé des sanctions , des missions de règlement des différends ^{68 ( * )} mais aussi de la médiation des litiges commerciaux entre consommateurs particuliers et fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel, telle qu'instituée par l'article 13 du projet de loi.

De la sorte, votre commission met directement en oeuvre la préconisation de notre collègue Gélard qui indique qu'il appartient au législateur , lorsqu'il entend doter une autorité administrative indépendante d'un pouvoir de sanction pécuniaire, de veiller à ce que l'exercice de cette prérogative respecte les conditions du droit à un procès équitable telles qu'elles sont définies à l'article 6 de la CEDH .

En définitive, ces réflexions conduisent votre commission à vous soumettre un amendement de rédaction globale de l'article 2 bis .

La proposition de votre commission tend à regrouper les dispositions générales relatives à la CRE au sein de l'article 28 de la loi du 10 février 2000 ( paragraphe I ) et à insérer les dispositions transitoires au sein d'un paragraphe II .

Le paragraphe I porte rédaction globale de l'article 28 précité.

Le I de l'article 28 définit tout d'abord les missions générales de la CRE, dans une rédaction très proche de celle que les députés ont retenue au paragraphe I de l'article 2 ter ^{69 ( * )} .

Il précise ensuite que la Commission de régulation comprend, d'une part, un collège et, d'autre part, un comité de règlement des différends, de la médiation et des sanctions .

Enfin, le dernier alinéa du I indique que, sauf mention contraire, les attributions confiées à la CRE et à son président sont exercées par le collège et par son président. Dans la mesure où le comité constituerait une création, une telle disposition exonérerait le législateur de modifier l'ensemble des articles de la loi de 2000 pour préciser, au sein de chacun d'entre eux, qu'hormis le règlement des différends et le prononcé des sanctions, c'est le collège qui exerce les prérogatives confiées à la Commission de régulation de l'énergie.

Le II de l'article 28 est, quant à lui, consacré à la composition du collège. Il conserve les principes actuels de nomination de ses membres, leur nombre mais ne prévoit plus que trois membres professionnels .

Ainsi, le pouvoir exécutif nommerait deux membres, dont le président, les présidents des assemblées parlementaires deux membres chacun dont, pour l'une et l'autre de ces autorités, un vice-président professionnel, et le président du CES un membre.

Le mandat des membres ne serait pas renouvelable sauf s'il a été exercé pendant une durée inférieure à deux ans.

Le III de l'article 28 définit les missions et la composition du comité de règlement des différends, de la médiation et des sanctions. Il serait chargé d'exercer ces trois types de compétence définis aux articles 28-1 ^{70 ( * )} , 38 et 41 de la loi du 10 février 2000. L'attribution à la CRE d'une mission de médiation s'inscrit, à nouveau, dans le droit fil des préconisations du rapport Gélard. En effet, celui-ci estime qu'il serait opportun de privilégier la médiation et d'élargir la gamme des moyens d'action des AAI, au profit de solutions négociées. Au surplus, une telle initiative prolonge directement les réflexions des députés sur la nécessité de rapprocher la CRE des préoccupations des consommateurs.

Votre commission vous propose que ce comité soit composé de six membres, dont un président, nommés par décret. Les membres du comité se verraient appliquer les mêmes règles que pour les membres du collège s'agissant du caractère non renouvelable du mandat. Pour la constitution initiale du comité, le président serait nommé pour une durée de six ans, deux membres pour quatre ans, deux membres pour deux ans et un autre membre pour six ans.

Le IV détermine les règles de quorum régissant les délibérations du collège et du comité. Le quorum serait fixé à quatre pour les deux instances et en cas de partage égal des voix celle du président serait prépondérante.

Le V définit le statut des membres du collège et du comité.

Seuls les présidents du collège et du comité ainsi que les deux vice-présidents du collège exerceraient leurs fonctions à plein temps et se trouveraient ainsi soumis aux règles d'incompatibilité prévues par le droit actuellement en vigueur (toute activité professionnelle, tout mandat électif , membre du CES, tout emploi public et toute détention d'intérêts dans le secteur de l'énergie). En conséquence, les présidents bénéficieraient d'une rémunération égale à celle afférente à la première de deux catégories supérieures des emplois de l'Etat classés hors échelle, les vice-présidents à la seconde de ces deux catégories.

S'agissant des autres membres du comité et du collège, seules seraient retenues les incompatibilités liées à l'exercice d'un mandat électif national ou européen ou à la détention d'intérêts dans le secteur de l'énergie. Ils seraient, en conséquence, rémunérés à la vacation dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Par garantir le respect de l'article 6-1 de la CEDH, les fonctions de membre du collège et du comité seraient, bien entendu, incompatibles.

Enfin, aucun membre ne pourrait être nommé au collège ou au comité au-delà de l'âge de 65 ans.

Enfin, le VI s'attache à définir les obligations des membres et les conditions de leur indépendance .

Comme dans la rédaction actuelle de l'article 28, votre commission vous propose de reprendre la disposition interdisant à tout membre de la CRE de prendre, à titre personnel, une position publique sur des sujets relevant de sa compétence.

Pour garantir l'indépendance des membres, leur mandat serait irrévocable, sauf trois exceptions définies de manière limitative.

La première concernerait les cas de démission d'office en cas de non respect des règles d'incompatibilité définies au IV.

La deuxième serait relative aux cas d'empêchement constaté par le comité ou par le collège.

Enfin, la troisième s'inspirerait directement d'une disposition que votre commission avait souhaité inscrire dans la loi lors de la récente création de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) en tant qu'autorité administrative indépendante. Celle-ci permettrait au collège ou au comité, statuant à la majorité de ses membres, de mettre fin au mandat d'un de ses membres en cas de manquement grave à ses obligations.

Pour terminer, le V chargerait le président du collège ou du comité, comme pour l'ASN, de prendre les mesures appropriées pour assurer le respect des obligations de réserve.

Le paragraphe II de la nouvelle rédaction proposée par votre commission pour l'article 2 bis contient également les dispositions permettant d'assurer la transition entre l'actuelle et la nouvelle composition de la CRE.

Les membres du collège actuel resteraient en fonction jusqu'au terme de leur mandat, y compris le président, et conserveraient leur rémunération. Toutefois, pour cette période transitoire, les présidents des assemblées parlementaires désigneraient chacun un vice-président parmi les membres qu'ils ont nommés, sans que cette qualité ne modifie leur statut ou leur rémunération. A l'issue du mandat de ce vice-président, le président de l'assemblée concernée serait donc amené à nommer un nouveau vice-président et un vacataire à l'issue du mandat de l'autre membre qu'il avait nommé.

S'agissant des membres nommés par le Gouvernement et par le président du CES, votre commission estime qu'il n'est pas nécessaire de prévoir des dispositions transitoires puisque le président du CES ne nommerait désormais plus qu'un membre non professionnel, ce qui interviendra à l'issue du mandat du membre nommé par ce dernier, et que le Gouvernement nommera naturellement un nouveau président professionnel au terme du mandat du président actuel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 ter (nouveau)
(Articles 28-1 [nouveau] et 3 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000
et article 1er de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Missions de la Commission de régulation de l'énergie

L'insertion de l'article 2 ter résulte également d'un amendement présenté par Jean-Claude Lenoir, rapporteur. Il crée un article 28-1 dans la loi du 10 février 2000 consacré à la mission générale de la CRE et à son pouvoir de surveillance des transactions sur les marchés de l'électricité et du gaz naturel.

Le droit en vigueur

Les articles 51 et 52 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique avaient déjà accru les pouvoirs de la CRE puisqu'aux termes de ces dispositions celle-ci se voyait attribuer, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, une mission de surveillance des marchés organisés de l'électricité et du gaz ainsi que des échanges aux frontières . Par ailleurs, les seconds alinéas de ces articles prévoyaient que, dans le cas où cette surveillance amenait la CRE à estimer que le fonctionnement des marchés révélait des pratiques anticoncurrentielles prohibées par les articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce, celle-ci pouvait saisir le Conseil de la concurrence.

Malgré ces avancées réalisées à cette occasion, les députés ont estimé nécessaire de compléter cet arsenal juridique pour conférer à la Commission une mission plus large de surveillance des marchés énergétiques.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le paragraphe I insère un article 28-1 dans la loi du 10 février 2000.

Son premier alinéa dispose que la CRE concourt à un fonctionnement des marchés de l'électricité et du gaz naturel qui bénéficie aux consommateurs finals dans le respect des compétences qui lui sont attribuées par la loi. A ce titre, il indique que la Commission veille à ce que les conditions d'accès aux réseaux de transport et de distribution n'entravent pas le développement de la concurrence.

Le second alinéa précise que la CRE surveille , pour l'électricité et le gaz naturel, les transactions effectuées entre fournisseurs, négociants et producteurs en s'assurant notamment de la cohérence des offres des producteurs avec leurs contraintes économiques et techniques, les transactions effectuées sur les marchés organisés ainsi que les échanges aux frontières . Il renvoie enfin à un décret en Conseil d'Etat, pris en tant que de besoin, le soin de déterminer les modalités d'application de ces dispositions.

Le paragraphe II porte des mesures de coordination à l'article 3 de la loi du 10 février 2000.

Le 1° supprime la référence à la CRE s'agissant de la mission qui lui était impartie, aux côtés des ministres de l'économie et de l'énergie, des autorités concédantes et des collectivités territoriales ayant constitué un DNN, de veiller au bon fonctionnement du marché de l'électricité, cette disposition étant désormais reprise à l'article 28-1.

Le 2° supprime les dispositions précitées de la loi de programme du 13 juillet 2005 relatives au pouvoir de surveillance de la CRE sur certaines transactions sur le marché électrique et à la saisine du Conseil de la concurrence ^{71 ( * )} .

Le paragraphe III insère, au sein de l'article 1 ^er de la loi du 3 janvier 2003 précitée, les mêmes mesures de coordination que le paragraphe II pour le marché du gaz naturel.

Propositions de votre commission

Par coordination avec l'amendement qui vous a été soumis à l'article précédent, qui intègre au sein de l'article 28 de la loi du 10 février 2000 les dispositions relatives aux missions de la Commission de régulation de l'énergie, votre commission préconise par coordination, avec un amendement , la suppression du paragraphe I de l'article 2 ter .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2 ter
(Articles 28-1 [nouveau], 38 et 40 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Exercice des missions de médiation par la Commission de régulation de l'énergie

Après l'article 2 ter , votre commission vous propose, par un amendement , d'insérer un article additionnel définissant les conditions dans lesquelles les missions de médiation sont exercées par la Commission de régulation de l'énergie.

La médiation est, dans le projet de loi, définie à l'article 13. En effet, cet article oblige les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel à désigner un ou plusieurs médiateurs chargés d'examiner les litiges commerciaux entre consommateurs domestiques et fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel. Suite au vote d'un amendement du gouvernement, les députés ont remplacé ce système par la création d'un médiateur national de l'énergie, qui s'appuierait sur les services de la CRE.

Comme votre rapporteur l'a exposé dans son commentaire de l'article 2 bis , votre commission vous propose, quant à elle, que la fonction de médiation soit désormais exercée par le comité de règlement des différends, de la médiation et des sanctions qu'elle a instauré à l'article précédent. A cet effet, un article 28-1, définissant la nature de la mission de médiation ^{72 ( * )} et la confiant explicitement au comité des sanctions, serait inséré dans la loi du 10 février 2000. Par ailleurs, cet amendement insère une référence à ce comité dans les articles 38 et 40 de la loi du 10 février 2000 qui définissent les prérogatives de la CRE respectivement en matière de règlement des différends et de sanctions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 2 quater (nouveau)
(Article 35 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Obligations de communication des informations aux commissions parlementaires et aux autorités de régulation européennes

Introduit dans le texte sur proposition de conjointe des commissions des affaires économiques et des finances de l'Assemblée nationale, l'article 2 quater a trait aux conditions dans lesquelles les membres et agents de la CRE peuvent déroger à leurs obligations de secret professionnel.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'article 35 de la loi du 10 février 2000 astreint les membres et agents de la CRE au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils peuvent avoir connaissance en raison de leurs fonctions. Cette obligation couvre tout particulièrement les documents administratifs régis par la loi du 17 juillet 1978 ^{73 ( * )} .

Les députés ont souhaité assouplir cette obligation. Ainsi, aux termes de cet article 2 quater , les membres de la CRE pourraient transmettre des informations couvertes par le secret professionnel aux commissions parlementaires compétentes en matière d'énergie et aux autorités de régulation du secteur de l'énergie des autres Etats membres de l'Union européenne, sous réserve de réciprocité et à condition que les membres des ces autorités soient astreints aux mêmes obligations de secret professionnel.

Propositions de votre commission

Sur le fond, votre commission des affaires économiques se déclare très favorable à l'adoption de ce dispositif qui permettra de renforcer les échanges entre la CRE et les commissions parlementaires compétentes mais aussi d'améliorer les coopérations entre régulateurs énergétiques européens. S'agissant de la rédaction même de cet article, elle vous soumet un amendement de simplification .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 quinquies (nouveau)
(Article 37-1 [nouveau] de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Pouvoir réglementaire de la CRE dans le domaine gazier

Inséré également sur proposition conjointe des commissions des affaires économiques et des finances de l'Assemblée nationale, l'article 2 quinquies confère à la CRE un pouvoir réglementaire supplétif dans le domaine du gaz , à l'image de celui dont elle dispose en matière électrique.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

Dans sa rédaction actuelle, l'article 37 de la loi du 10 février 2000 donne à la CRE la possibilité de préciser, par décision publiée au Journal officiel , un certain nombre de règles relatives au secteur de l'électricité. Il s'agit d'un pouvoir réglementaire supplétif qui s'exerce dans le respect des dispositions législatives et réglementaires existantes et qui ne peut porter que sur des secteurs bien délimités. A ce titre, l'article 37 liste plusieurs domaines comme les missions des gestionnaires de réseaux publics de transport et de distribution d'électricité ou les conditions d'accès aux réseaux.

Votre rapporteur tient à rappeler qu'en vertu d'une jurisprudence bien établie ^{74 ( * )} la loi ne peut conférer un pouvoir réglementaire à une autorité administrative indépendante qu'à « la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ». Votre commission note à cet égard que cette jurisprudence est pleinement respectée s'agissant des pouvoirs réglementaires de la CRE en matière électrique.

Toutefois, ce pouvoir de précision des règles n'avait pas son pendant dans le domaine gazier . Les députés ont souhaité combler cette lacune du droit en vigueur en insérant un article 37-1 dans la loi du 10 février 2000.

En vertu de ce dernier, la Commission de régulation de l'énergie pourrait préciser en tant que de besoin, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires, par décision publiée au Journal officiel , les règles concernant :

- les missions des gestionnaires de réseaux de transport et de distribution de gaz naturel en matière d'exploitation et de développement des réseaux ;

- les missions des gestionnaires des installations de gaz naturel liquéfié (GNL) et celles des opérateurs de stockages souterrains de gaz naturel ;

- les conditions de raccordement aux réseaux de transport et de distribution ;

- les conditions d'utilisation des réseaux de gaz naturel et des installations de GNL ;

- la conclusion des contrats d'achat et de protocoles par les gestionnaires de réseaux de transport et de distribution ;

- les périmètres de chacune des activités faisant l'objet d'une séparation comptable , les règles d'imputation comptable appliquées pour obtenir les comptes séparés et les principes déterminant les relations financières entre ces activités.

Dans la mesure où cet article se contente de calquer une procédure existante dans le domaine de l'électricité, votre commission ne voit pas d'inconvénient à ce qu'elle soit étendue au domaine du gaz naturel.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 sexies (nouveau)
(Article 40 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Extension des pouvoirs de sanctions de la CRE

Adopté par les députés sur proposition conjointe des commissions des finances et des affaires économiques, l'article 2 sexies étend les pouvoirs de sanctions de la Commission de régulation de l'énergie au non respect des dispositions relatives aux installations de stockage de gaz .

Le droit en vigueur

L'article 40 de la loi du 10 février 2000 autorise la CRE à sanctionner les manquements qu'elle constate de la part des gestionnaires de réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité, des opérateurs de transport ou de distribution de gaz naturel, des exploitants des installations de GNL ou des utilisateurs de ces réseaux, ouvrages et installations. Ces sanctions , qui peuvent prendre la forme, après mise en demeure, d'une interdiction temporaires d'accès aux réseaux, ouvrages et installations ou d'une sanction pécuniaire, sont applicables en cas de manquement aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'accès à ces infrastructures ou à leur utilisation, à une décision de la CRE ou à une règle d'imputation, un principe ou un périmètre comptable ou lorsque l'opérateur refuse de communiquer des informations . Elles sont applicables sans mise en demeure en cas de manquement à une décision prise par la CRE en application de son pouvoir de règlement des différends.

Parallèlement à ces dispositions, la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières avait transposé dans notre droit interne le volet de la directive 2003/55 relatif à l'accès des tiers aux stockages souterrains de gaz (ATS). Le ministre chargé de l'énergie s'était vu reconnaître, à cette occasion, un pouvoir de mise en demeure et de sanctions pécuniaires envers les fournisseurs de gaz naturel afin de faire appliquer l'obligation qu'ils ont de détenir, entre le 1 ^er novembre et le 31 mars, des stocks de gaz naturel suffisants pour remplir leurs obligations contractuelles d'alimentation des clients domestiques, des autres clients n'ayant pas accepté une fourniture interruptible et des clients assurant une mission d'intérêt général.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

Il résulte de la lecture croisée de ces deux articles que la Commission de régulation de l'énergie n'a actuellement pas le pouvoir de constater les manquements aux dispositions relatives à l'ATS et que le ministre chargé de l'énergie ne peut faire sanctionner, en matière d'ATS, que les obligations relatives aux obligations de stockage hivernal. Sur la base de cette analyse, les députés ont donc étendu les pouvoirs que l'article 40 de la loi du 10 février 2000 confère à la CRE pour les installations de stockage de gaz naturel.

Votre commission jugeant cette extension opportune, elle préconise l'adoption sans modification du texte de cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 septies (nouveau)
(Article 21 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Approbation par la CRE des programmes d'investissement des gestionnaires de réseaux de transport de gaz naturel

Dernier article adopté par les députés ayant trait aux compétences de la CRE, toujours sur proposition conjointe des commissions des affaires économiques et des finances, l'article 2 septies complète les pouvoirs de cette autorité en matière de surveillance du réseau de transport de gaz naturel .

Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'article 21 de la loi du 3 janvier 2003 oblige les gestionnaires de réseau de transport et de distribution de gaz naturel à informer le ministre chargé de l'énergie et la CRE des projets de développement de leur réseau et de leur communiquer annuellement un état de leur programme d'investissement.

Les députés ont complété ces dispositions en donnant à la Commission de régulation de l'énergie un pouvoir d'approbation préalable sur les programmes d'investissement relatifs aux réseaux de transport de gaz. Il s'agit, là encore, d'une disposition claquée sur le droit électrique puisque l'article 14 de la loi du 10 février 2000 prévoit que le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité, RTE, élabore chaque année un programme d'investissements, soumis à l'approbation de la CRE, afin de « permettre le raccordement des producteurs, des réseaux publics de distribution et des consommateurs, ainsi que l'interconnexion avec les autres réseaux ».

Propositions de votre commission

Lors de ses auditions, votre rapporteur a pris connaissance des réticences des opérateurs gaziers sur l'extension des pouvoirs de la CRE proposée par cet article, ces derniers estimant notamment que la rédaction de cet article, peu précise, serait de nature à donner au régulateur la mainmise sur la politique d'investissements de la société et à lui permettre d'exercer un contrôle en opportunité. Votre rapporteur tient toutefois à tempérer ces craintes puisque les représentants du GRT d'électricité ^{75 ( * )} , entreprise soumise depuis la promulgation de la loi du 10 février 2000 à cette procédure, lui ont indiqué que ce pouvoir d'approbation constituait plutôt un mécanisme d'incitation à la réalisation des investissements nécessaires à la sécurité du réseau et à son développement et n'avait jamais suscité de conflits entre les deux parties concernées.

Pour autant, votre rapporteur a bien entendu les inquiétudes des opérateurs gaziers et estime, avec eux, que la rédaction du texte transmis par l'Assemblée nationale est perfectible. Votre commission vous propose, en conséquence, de mieux définir la finalité de ce pouvoir d'approbation conféré à la CRE ainsi que les conditions dans lesquelles elle pourrait s'opposer au programme d'investissement. En conséquence, elle vous soumet un amendement de rédaction globale de cet article qui précise que ce pouvoir a pour objet de s'assurer que les investissements permettent un bon développement des réseaux de transport ainsi qu'un accès transparent et non discriminatoire . En outre, cet amendement autorise la CRE à refuser cette approbation uniquement pour des motifs tirés des missions qui lui ont été confiées par la loi (lutte contre la discrimination entre opérateurs, difficultés d'accès aux réseaux, etc...)

A cette occasion, dans un souci d'harmonisation des rédactions, cet amendement apporte les mêmes précisions au sein de l'article 14 de la loi du 10 février 2000 pour l'approbation du programme d'investissements du gestionnaire du réseau public de transport d'électricité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2 septies
(Article 25 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 et article 8 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Séparation comptable imposée aux entreprises électriques et gazières

Après l'article 2 septies , votre commission vous soumet un amendement portant article additionnel. Celui-ci modifierait les articles 25 de la loi du 10 février 2000 précitée et 8 de la loi du 3 janvier 2003 précitée, tous deux consacrés à la séparation comptable imposée, en application des directives, aux opérateurs électriques et gaziers.

Dans leur rédaction actuelle, ces dispositions obligent ces entreprises à identifier dans leurs comptes, outre les activités de réseaux ou de stockage, la fourniture aux clients éligibles et aux clients non éligibles. Dans la mesure où cette distinction n'aura plus de portée juridique à compter du 1 ^er juillet 2007, votre commission préconise de modifier ces articles pour que cette séparation comptable fasse apparaître, après cette date, la fourniture aux clients ayant exercé leur éligibilité et ceux ne l'ayant pas exercé.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 3
(Articles 7, 16, 16-2 [nouveau] et 31 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Création d'un tarif social de vente du gaz naturel

Au cours des derniers mois, l'envolée des prix du pétrole s'est traduite par des hausses sensibles du tarif de fourniture du gaz naturel. Cette évolution n'a pas été sans effet sur le pouvoir d'achat des ménages et plus particulièrement pour les plus démunis d'entre eux. Aussi le Gouvernement a-t-il décidé de créer, sur le modèle du dispositif existant actuellement en électricité, un tarif social en gaz avec l'article 3.

Le texte du projet de loi initial

Le paragraphe I insère, au sein de l'article 7 de la loi du 3 janvier 2003 précitée, des dispositions consacrées à la création du tarif social de vente de gaz naturel.

Le projet de loi initial disposait que les clients domestiques, disposant de revenus inférieurs à un plafond variable selon la composition du foyer, pouvaient bénéficier, pour une part de leur consommation de gaz naturel, d'une tarification spéciale de solidarité. Comme pour l'électricité, l'article précisait que cette tarification était applicable à la fourniture et aux services associés. Enfin, la mise en place effective de ce dispositif était conditionnée à la constitution, par les organismes d'assurance maladie, de fichiers regroupant les ayants droit potentiels. Ce fichier aurait été transmis par ces organismes aux distributeurs ou à un organisme désigné par ces derniers, à charge pour les distributeurs de notifier aux intéressés leurs droits. Enfin, l'article indiquait que les distributeurs ou l'organisme étaient tenus de préserver la confidentialité des informations collectées.

Les députés , sur proposition du rapporteur de la commission des affaires économiques, ont très largement simplifié la rédaction de ce paragraphe .

Le paragraphe II ajoute, au sein de l'article 16 qui définit les missions de service public en gaz, la fourniture de gaz au tarif spécial de solidarité. Comme le souligne le rapport de M. Jean-Claude Lenoir ^{76 ( * )} , il résulte de ce paragraphe et de l'absence d'autres dispositions établissant un monopole pour la fourniture de gaz au tarif social que ce tarif pourra être proposé par tous les fournisseurs, y compris pour les clients ayant exercé leur éligibilité.

Le paragraphe III instaure un système de compensation des pertes de recettes pour les fournisseurs résultant de la mise en oeuvre de la tarification spéciale de solidarité en gaz. A cet effet est créé un article 16-2 dans la loi du 3 janvier 2003 précitée.

Cet article prévoit tout d'abord un dispositif de compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz au titre de la mise en place du tarif social. Cette compensation porterait sur les pertes de recettes et les coûts supportés par les fournisseurs.

Ces charges seraient calculées sur la base d'une comptabilité tenue par les fournisseurs, établie selon des règles définies par la CRE et contrôlée aux frais des opérateurs. La compensation de ces charges serait assurée par des contributions, dues par les fournisseurs de gaz naturel, calculées au prorata de la quantité de gaz naturel vendue par chacun d'entre eux aux consommateurs finals. Le montant de la contribution applicable à chaque kilowattheure serait calculé afin que l'ensemble de ces contributions couvre la totalité des charges de service public ainsi que les frais de gestion exposés par la Caisse des dépôts et consignations. Le ministre chargé de l'énergie arrêterait ce montant chaque année sur proposition de la CRE et, à défaut d'entrée en vigueur d'un nouvel arrêté, le dernier montant fixé serait applicable aux exercices suivants.

Le texte de cet article limiterait par ailleurs le montant de la contribution à 2 % du tarif réglementé de vente du kilowattheure, hors abonnement et hors taxes, applicable à un consommateur final domestique chauffé individuellement au gaz.

Afin que ce mécanisme couvre effectivement les coûts et pertes de recettes subies par les fournisseurs, un dispositif de régularisation périodique est prévu par ce dispositif afin que les fournisseurs reversent le « trop perçu » à la CDC qui serait chargée de reverser les « manques à percevoir » aux fournisseurs. En outre, un mécanisme de régularisation annuelle est prévu si un fournisseur constate, en fin d'exercice, un « trop perçu » ou un « manque à percevoir ».

Enfin, en cas de non paiement ou de retard de paiement de plus de deux mois, la CRE aurait pour obligation d'adresser une lettre de rappel au fournisseur assortie d'une pénalité de retard dont le taux serait fixé à 10 % du montant de la contribution due.

Le paragraphe IV autorise, par un renvoi effectué au sein de l'article 31 de la loi de 2003, le ministre chargé de l'énergie à infliger des sanctions pécuniaires ou à retirer l'autorisation d'exercice pendant un an à un fournisseur qui aurait contrevenu à ses obligations au titre du mécanisme de compensation des charges de service public.

Les modifications de l'Assemblée nationale

Partant du constat que tous les consommateurs de gaz naturel sont également des consommateurs d'électricité, les députés ont voté un amendement de simplification du paragraphe I au terme duquel les bénéficiaires du tarif social en gaz seraient les bénéficiaires de la tarification spéciale « produit de première nécessité » applicable à l'électricité .

Pour mémoire, votre rapporteur rappelle qu'en application du décret du 8 avril 2004 ^{77 ( * )} , pris sur le fondement de l'article 4 de la loi du 10 février 2000, les ménages disposant d'un revenu annuel inférieur à 5.520 euros bénéficient, dans la limite de 100 kWh par mois, d'un tarif social pour leur fourniture d'électricité. Pour l'application de ce dispositif, chaque organisme d'assurance maladie est chargé de constituer un fichier regroupant les ayants droit potentiels. Ces fichiers sont ensuite transmis aux distributeurs ou à un organisme désigné par les distributeurs, qui ont pour tâche de notifier leurs droits aux ayants droit.

Votre rapporteur considère particulièrement opportun l'adoption de cet amendement qui simplifie la rédaction de l'article 3 tout en rendant applicable au gaz naturel des procédures désormais bien rodées dans le domaine de l'électricité. En outre, il ressort de cette simplification que le plafond de ressources retenu pour le bénéfice du tarif social en gaz sera le même que pour la tarification sociale « électricité ». Le Gouvernement a, par ailleurs, indiqué à votre rapporteur que la part de la consommation de gaz à laquelle serait appliquée cette tarification serait fixée à un niveau équivalent à 100 kWh par mois.

Seul un amendement rédactionnel de la commission des affaires économiques a été adopté au paragraphe II .

Au paragraphe III , outre deux amendements rédactionnels, les députés ont adopté un amendement précisant que les règles comptables permettant d'assurer une compensation aux fournisseurs seraient contrôlées aux frais des opérateurs supportant ces charges par leur commissaire aux comptes ou, pour les régies, par le comptable public. Ils ont également ajouté que la CRE pourrait faire contrôler cette comptabilité par un organisme indépendant. De ce fait, le système de contrôle pour le tarif social en gaz sera totalement aligné sur celui qui prévaut pour la tarification spéciale en électricité.

Propositions de votre commission

Votre commission vous soumet deux amendements sur cet article.

Le premier amendement fait apparaître clairement que les modalités d'application du tarif social en gaz sont identiques à celles qui prévalent actuellement pour la tarification spéciale « produit de première nécessité » en électricité. Celles-ci reposent notamment sur les fichiers des organismes d'assurance maladie et astreignent ces derniers à des obligations de confidentialité.

Le second amendement prévoit, par cohérence avec les dispositions de l'article 5 de la loi du 10 février 2000 ^{78 ( * )} , que l'intégralité des charges imputables à la fourniture du gaz au tarif social sont compensées selon les modalités du dispositif présenté ci-dessus.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 bis (nouveau)
(Article 30-1 [nouveau] de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004
relative au service public de l'électricité et du gaz
et aux entreprises électriques et gazières)
Possibilité pour les consommateurs ayant exercé leur éligibilité pour leur fourniture d'électricité de bénéficier d'un tarif réglementé

A l'issue d'un large débat, l'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article 3 bis qui permet aux consommateurs d'électricité ayant fait le choix d'exercer leur éligibilité de bénéficier d'un tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché, également dénommé, dans les débats, « tarif de retour ».

Apporter une solution aux entreprises ayant subi les conséquences de la hausse des prix de l'électricité sur le marché

Les textes juridiques communautaires relatifs à la libéralisation des marchés de l'énergie, successivement transposés dans notre droit interne, ont permis d'ouvrir graduellement ces marchés à la concurrence. Réservée à l'origine aux plus gros consommateurs d'électricité et de gaz, la possibilité de changer de fournisseur en France est devenue plus massive à partir du 1 ^er juillet 2004, date à laquelle l'ensemble des consommateurs professionnels est devenu éligible.

En effet, la France a retenu, dans le respect des directives, un rythme d'ouverture progressif des marchés.

Les lois du 10 février 2000 et du 9 août 2004 ont ainsi encadré les ouvertures du marché de l'électricité :

- 30 % du marché (107 TWh) étaient ouverts en mai 2000 (pour les clients dont la consommation était supérieure à 16 GWh par an) ;

- 37 % du marché (123 TWh) étaient ouverts en février 2003 (pour une consommation supérieure à 7 GWh par an) ;

- 70 % du marché (295 TWh) étaient ouverts au 1 ^er juillet 2004 (pour tous les professionnels).

Un grand nombre d'entreprises ont fait usage de cette possibilité qui leur était offerte par ce mouvement de libéralisation en « sortant » du tarif administré pour contracter directement avec un fournisseur, EDF dans la plupart des cas, mais aussi avec d'autres fournisseurs, français ou étrangers (Suez, SNET, Poweo, EO.n, ATEL, ENEL etc...).

Souvent gagnantes au départ, les entreprises ayant exercé leur éligibilité ont progressivement vu leur facture d'électricité augmenter, parfois de manière considérable. En effet, alors qu'en 2002 le choix de la concurrence permettait à une entreprise de bénéficier d'une électricité aux alentours de 18 euros du mégawatheure (contre 35 euros pour le tarif), les prix de marché, sur lesquels reposent ces contrats de fourniture, se sont progressivement envolés, passant de 25 euros du MWh en 2003 à un peu plus de 56 euros en 2006. Une telle situation, dénoncée maintes fois tant par les entreprises concernées que par les responsables politiques de tous bords, pose de nombreuses questions.

Elle conduit tout d'abord votre commission à s'interroger sur les raisons qui expliquent une telle progression . Pour certains, cette hausse serait imputable à des tensions portant tant sur l'offre que sur la demande d'électricité. Alors que la consommation d'électricité croît progressivement chaque année, on dénote parallèlement une insuffisance des investissements de production, ce qui contribue mécaniquement à faire monter les prix. Pour d'autres, elle serait liée à la mise en place d'un marché des émissions de CO ₂ , contribuant, selon certaines estimations, pour environ 10 euros à la progression du prix du MWh ^{79 ( * )} . Par ailleurs, il est incontestable que la hausse du prix du pétrole a contribué de manière substantielle au renchérissement des coûts de production de l'énergie électrique provenant du gaz et du fioul.

Enfin, certains acteurs du marché, et non des moindres, imputent cette progression à une certaine forme d'entente entre producteurs européens. Cette thèse n'a, cependant, jamais été étayée ni juridiquement, ni factuellement.

Au vu des éléments contradictoires portés à l'appréciation de votre rapporteur, votre commission se refuse à trancher entre ces différentes explications. En revanche, elle est convaincue que la France en particulier, et les pays de l'Union européenne en général, manquent de moyens de production compte tenu de la progression rapide et continue de la consommation.

Ce constat établi, il n'en reste pas moins que notre pays s'inscrit pleinement dans un processus d'unification et de libéralisation des marchés de l'énergie que, depuis son engagement, aucun Gouvernement français n'a jamais remis en cause au niveau des instances européennes et que tous ont contribué à définir . Comme votre rapporteur l'indiquait dans son exposé général, c'est au Conseil européen réuni à Barcelone les 15 et 16 mars 2002 -auquel la France était représentée par M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat chargé de l'industrie-, qu'il a été convenu d'adopter les propositions en instance concernant l'ouverture des marchés de l'électricité et du gaz, impliquant l'éligibilité de tous les consommateurs, autre que les ménages, à partir du 1 ^er juillet 2004.

Par ailleurs, le processus de libéralisation a toujours été envisagé comme un mouvement irréversible. Même si l'éligibilité n'a toujours été qu'une faculté et non une obligation, une fois l'éligibilité exercée par un consommateur, notre droit national n'offre plus de possibilité de bénéficier du tarif réglementé.

Cette hausse considérable des prix reste néanmoins problématique puisqu'elle pénalise gravement la compétitivité des entreprises françaises, au premier chef les activités dites « électro-intensives » mais également les entreprises qui, sans être « électro-intensives » ont une consommation importante d'électricité. Cette situation est également source de distorsions de concurrence entre deux entreprises françaises qui, placées dans une situation équivalente (deux hôtels par exemple), ont fait, pour l'une le choix de l'éligibilité et pour l'autre le choix de rester au tarif et qui se voient appliquer des prix de l'électricité allant du simple au double. L'envolée des prix de l'électricité en France pénalise aussi les petites entreprises réalisant une grande part de leurs ventes à l'export par rapport à leurs concurrents étrangers qui, pour certains, bénéficient encore de tarifs réglementés dans leur pays.

Bien que non prévue par les textes communautaires, la possibilité de « retourner au tarif » constitue un débat qui est aujourd'hui posé au niveau européen. En effet, rien dans les textes communautaires n'interdit explicitement une telle réversibilité. Votre commission note à ce titre qu'en Espagne, pays dans lequel le marché de l'électricité est totalement ouvert à la concurrence depuis le 1 ^er janvier 2003, les consommateurs ayant fait le choix du marché libre ont la possibilité de revenir au tarif chaque année. A ce sujet, votre rapporteur émet d'ailleurs des doutes sur la compatibilité de cette législation espagnole avec le droit communautaire, à plus forte raison quand la France fait l'objet d'une mise en demeure sur son système tarifaire, ainsi qu'il l'a indiqué dans son exposé général.

Plus récemment, les autorités allemandes semblent, elles aussi, avoir pris la mesure du problème puisque face à la hausse des prix de l'électricité (+10,3 % pour les particuliers et +22,6 % pour l'industrie depuis 2004), le ministre allemand de l'économie a récemment déclaré ^{80 ( * )} qu'il entendait mettre en oeuvre des mesures pour renforcer la compétitivité du secteur énergétique ainsi que le contrôle des autorités de la concurrence ^{81 ( * )} .

Le texte voté par l'Assemblée nationale

Afin d'apporter une solution aux problèmes posés aux entreprises par la hausse des coûts de l'électricité, les députés ont opté pour une solution médiane autorisant les clients ayant exercé leur éligibilité à bénéficier à nouveau d'un tarif réglementé de vente d'électricité. Ce dispositif se traduit par l'insertion d'un article 30-1 au sein de la loi du 9 août 2004 précitée.

A cet effet, le paragraphe I de ce nouvel article 30-1 instaure un tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TRTAM), à compter de la promulgation de la loi. Pourraient en bénéficier les clients ayant fait le choix de la concurrence et en faisant la demande par écrit à leur fournisseur avant le 1 ^er juillet 2007 . Le tarif de retour serait alors applicable de plein droit pour une durée de deux ans renouvelable à la consommation des sites pour lesquels le versement de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) est acquitté.

Le deuxième alinéa du paragraphe rend applicable ce tarif aux contrats de fourniture en cours dès la formulation de la demande et le rend également applicable aux contrats conclus postérieurement, y compris avec un autre fournisseur.

Le paragraphe II précise que le TRTAM, qui ne peut être inférieur au tarif réglementé de vente hors taxes applicables à un site de consommation présentant les mêmes caractéristiques, serait établi par arrêté du ministre chargé de l'énergie. A contrario, la valeur retenue par cet arrêté ne pourrait être supérieure de plus de 30 % au tarif réglementé ^{82 ( * )} applicable aux sites de consommation identiques.

Propositions de votre commission

Tout d'abord, votre commission souhaite porter à la connaissance des membres de la Haute assemblée un certain nombre d'éléments chiffrés ^{83 ( * )} afin d'appréhender finement le champ et l'impact de ce dispositif.

Depuis le 1 ^er juillet 2004, environ 4,5 millions de sites de consommation d'électricité sont éligibles , pour un volume de consommation totale de 310 térawattheures (TWh) en 2005. Sur cette partie du marché ouvert à la concurrence, environ 621.400 sites avaient exercé leur éligibilité au 1 ^er juillet 2006 pour une consommation totale de 130 TWh fournis, en conséquence, sur la base d'un contrat commercial. Sur ces 130 TWh, les fournisseurs historiques (EDF et les DNN) restent les principaux opérateurs puisqu'ils approvisionnent environ 403.100 sites ( 90 TWh ), soit 69 %, alors que les fournisseurs alternatifs n'en desservent que 218.300 ( 40 TWh, dont 10 sont fournis par Suez). C'est à ces 621.400 sites de consommation que le dispositif du TRTAM a vocation à s'adresser, qui ont vu, pour une partie d'entre eux, leur facture d'électricité augmenter considérablement.

En effet, selon les informations fournies à votre rapporteur, un industriel resté au tarif réglementé s'approvisionne en électricité pour un prix compris entre 32,4 et 39,9 euros par MWh ^{84 ( * )} . Sur le marché , ce même industriel, s'il avait exercé son éligibilité, s'approvisionnerait à hauteur de 70 euros le MWh. Un TRTAM majoré de 30 % permet en conséquence de bénéficier d'un approvisionnement électrique à un niveau compris entre 42,2 et 51,8 euros.

Toutefois, sur la totalité du nombre de sites ayant exercé leur éligibilité, seuls 600 sites, dont le contrat est arrivé ou arrivera à échéance en 2006, devraient demander à bénéficier du TRTAM cette année. Il ne faut en effet pas oublier qu'un grand nombre de consommateurs éligibles disposent de contrats d'approvisionnement à long terme plus avantageux. Il est donc difficile d'apprécier, sur le total des 130 TWh, le volume de consommation qui s'orientera vers le TRTAM.

Votre rapporteur considère que l'analyse de ce mécanisme doit, pour éclairer les principaux enjeux de cette discussion, s'appuyer sur des éléments rigoureux. Même si les statistiques de prix rapportées ci-dessus doivent être prises avec une certaine prudence, compte tenu de la diversité des profils de consommation des entreprises, il n'en reste pas moins que ces dernières montrent que le niveau du TRTAM est raisonnable puisqu'il se situe à mi-chemin entre le tarif actuel et le marché.

Cette exigence de précision s'impose d'autant plus que cette proposition a suscité de longs débats à l'Assemblée nationale, plusieurs députés ayant souhaité que le taux de 30 % soit fixé à un niveau inférieur. Comme le ministre, votre commission considère que ce dispositif constitue déjà un progrès substantiel de nature à répondre aux préoccupations des entreprises. Elle estime, de concert avec le ministre délégué à l'industrie, qu'il propose « des niveaux de tarif convenables ». Au surplus, comme l'a précisé M. Jean-Claude Lenoir en séance, ce taux ne constitue qu'un plafond, le pouvoir réglementaire ayant toute latitude pour fixer un niveau moins élevé. En moyenne, ce niveau, qui dépendra des profils de consommation et du caractère électro-intensif ou non des activités concernées, devrait être fixé à 25 %. De manière plus générale, votre commission juge parfaitement légitime la demande des entreprises ayant exercé leur éligibilité qui sont, en France, les seuls consommateurs à payer leur approvisionnement énergétique à des niveaux aussi élevés. Elle se déclare, à cet égard, sensible à leurs arguments sur les distorsions de concurrence qu'une telle situation a pu faire naître.

Ces réflexions étant faites, votre commission ne peut que s'interroger sur le caractère pérenne que les députés ont conféré au dispositif qu'ils ont adopté. A ce titre, votre commission estime très pertinentes les réflexions du ministre en séance publique.

En premier lieu, celui-ci rappelait que le principe de liberté contractuelle, qui a, sous certaines conditions, valeur constitutionnelle devait être respecté. Cette analyse le conduisait à indiquer qu'une entorse à ce principe pouvait être justifiée par l'existence de circonstances exceptionnelles. A l'évidence, le fonctionnement actuel du marché de l'électricité démontre son immaturité et se caractérise par un certain nombre de dérèglements qui ont été évoqués ci-dessus par votre rapporteur. Ces dérèglements concernent tout d'abord l'insuffisance des capacités européennes de production, qu'il s'agisse des moyens de production pour fournir les consommateurs en période de pointe, notamment en France, ou de moyens de production de base, en France mais aussi en Europe. En outre, l'incorporation du prix du dioxyde de carbone dans celui de l'électricité n'a pas été sans effet sur la hausse du marché comme cela a été rappelé précédemment. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle votre rapporteur considère comme indispensable que les États de l'Union européenne oeuvrent de concert pour corriger ces deux phénomènes exceptionnels, tant par des investissements dans la production électrique que par des dispositifs permettant de réduire les émissions de CO ₂ .

Ces raisons juridiques et économiques militent fortement en faveur de l'adoption d'un dispositif à caractère transitoire. De ce point de vue, la durée de deux ans retenue par le texte de l'article 3 bis paraît raisonnable puisqu'elle donne aux entreprises la possibilité de se protéger contre les fluctuations des prix sur le marché de l'électricité pendant cette période.

Cependant, le caractère renouvelable de ce régime lui enlèverait son caractère dérogatoire et lui confèrerait la nature d'un régime permanent. Ceci aboutirait en définitive à revenir sur les dispositions de libéralisation arrêtées au niveau européen. Or, il est fort à craindre que les autorités européennes n'acceptent pas un tel déni d'obligation. Votre commission considère en conséquence qu'elle ne peut pas proposer au Sénat d'entériner un irrespect aussi flagrant de ses devoirs européens. C'est pourquoi votre commission vous propose, par un premier amendement , de supprimer le caractère renouvelable du dispositif.

En revanche, même s'il n'est pas impossible que les circonstances exceptionnelles évoquées ci-dessus aient disparu dans deux ans, rien ne le garantit pour autant. A cet égard, il appartiendra au législateur, avant que ce dispositif n'arrive à son échéance, de se prononcer et, si nécessaire, d'envisager sa prolongation. Pour orienter ce débat, votre commission vous soumet, par souci prospectif et par cohérence, un second amendement prévoyant la remise d'un rapport au Parlement avant le 31 décembre 2008. Celui-ci devra notamment analyser les effets de la création du TRTAM et envisager la prolongation de ce dispositif.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 ter (nouveau)
(Article 30-2 [nouveau] de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004)
Création d'un mécanisme de compensation destiné à financer le tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché

La création d'un « tarif de retour » au bénéfice des consommateurs ayant fait jouer leur éligibilité aura un impact immédiat sur les contrats, passés librement, de fourniture d'électricité et se traduira par des pertes de recettes pour les fournisseurs qui devront assumer la différence de niveau entre le prix du marché, auquel ils vendraient, et le niveau du TRTAM. Dans cette perspective, les députés ont instauré un mécanisme de compensation de ces pertes de recettes dont le financement repose sur les producteurs nucléaires et hydrauliques.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'instauration de ce mécanisme de compensation se traduit par l'insertion d'un article 30-2 au sein de la loi du 9 août 2004.

Son premier alinéa établit que ce dispositif s'adresse aux fournisseurs alimentant leurs clients au niveau du TRTAM et établissant qu'ils ne peuvent produire ou acquérir les quantités d'électricité correspondantes à un prix inférieur à la part correspondant à la fourniture de ces tarifs. Ce mécanisme couvrirait ainsi la différence entre le coût de revient de leur production ou du prix auquel ils se fournissent, pris en compte dans la limite d'un plafond fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie et calculé par référence aux prix de marché, et les recettes correspondant à la fourniture au niveau de ces tarifs.

En vertu des trois alinéas suivants , le coût de revient de la production d'un fournisseur serait évaluée en prenant en compte le coût de revient de la production des sociétés liées implantées sur le territoire national. Pour l'application de ces dispositions, deux sociétés seraient réputées liées soit lorsque l'une détiendrait directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exercerait en fait le pouvoir de décision, soit lorsqu'elles seraient placées sous le contrôle d'une tierce personne.

Le cinquième alinéa conditionne le bénéfice de la compensation à la présentation à la CRE d'une comptabilité appropriée présentant ces charges selon des règles comptables définies par le régulateur. Cette comptabilité serait contrôlée par les commissaires aux comptes de l'opérateur ou, pour les régies, par le comptable public. La Commission de régulation de l'énergie aurait la possibilité de la faire contrôler par un organisme indépendant. Enfin, cet alinéa prévoit que le montant des charges serait arrêté chaque année par arrêté du ministre, sur proposition de la CRE.

Le sixième alinéa définit l'assiette de la contribution de compensation. Celle-ci serait due par les producteurs d'électricité exploitant des installations d'une puissance installée totale de plus de 2.000 mégawatts et assise sur le volume de leur production d'électricité d'origine nucléaire et hydraulique au cours de l'année précédente. En pratique, seules les entreprises EDF et Suez seront donc redevables de cette contribution puisque ce sont les seuls opérateurs français à être dotés de moyens de production nucléaires et hydrauliques.

Cette contribution serait versée à la Caisse des dépôts et consignations, chargée de reverser les sommes collectées aux opérateurs concernés et de retracer ces opérations financières dans un compte spécifique. Par ailleurs, aux termes de ce même alinéa, le montant de la contribution, calculé afin de couvrir les coûts, serait arrêté chaque année par le ministre sur proposition de la CRE.

Le septième alinéa institue un mécanisme de régularisation annuel en cas de décalage entre les charges supportées par les opérateurs et la contribution perçue.

Le huitième alinéa prévoit que la contribution est recouvrée dans les mêmes conditions et sous les mêmes sanctions que la CSPE.

Enfin, le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin d'arrêter les modalités d'application de l'article.

Propositions de votre commission

Ainsi que votre rapporteur l'a indiqué dans son commentaire de l'article 3 bis , le dispositif de compensation concerne environ 130 TWh de consommation fournis par l'intermédiaire du marché. Sur ce total, 90 TWh sont fournis par EDF et 10 TWh par Suez. Ces 100 TWH susceptibles d'être concernés par l'application du TRTAM n'entreront donc pas dans le champ de la contribution puisque leur vente au niveau du tarif de retour occasionnera directement des pertes de recettes pour ces opérateurs.

En conséquence, ce dispositif a pour objet d'assurer la neutralité financière de la mise en place du TRTAM pour les autres fournisseurs qui approvisionnent des clients éligibles en France, soit un peu moins de 30 TWh. La différence entre les prix de marché et le niveau du TRTAM sera donc compensée à ces fournisseurs par cette contribution payée par EDF et Suez.

Votre commission est partagée sur ce dispositif. D'une part, un système de compensation est, bien évidemment, nécessaire pour garantir l'équilibre économique des fournisseurs alternatifs. D'autre part, il est tout aussi nécessaire de permettre à tous les fournisseurs d'approvisionner leurs clients le demandant au niveau du TRTAM pour ne pas porter une atteinte excessive à la liberté contractuelle.

En revanche, votre commission s'interroge sur l'opportunité de faire reposer ce système de compensation exclusivement sur les acteurs qui ont été mentionnés. A cet égard, elle se demande si les voies d'un partage plus équitable, reposant notamment sur la contribution aux charges du service public de l'électricité (CSPE) ne pourraient pas être recherchées. Ces incertitudes conduisent donc votre commission à s'abstenir de prendre position sur cet article, votre rapporteur se réservant la possibilité de faire des propositions avant la discussion du texte en séance publique.

A ce stade de ses analyses, votre commission réserve sa position sur cet article.

Article 4
(Articles 66 et 67 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique)
Maintien des tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz

L'article 4 apporte des modifications législatives pour maintenir les tarifs réglementés de vente de l'électricité et du gaz dans la cadre de l'ouverture totale des marchés énergétiques à la concurrence. En effet, en l'absence de dispositions législatives prises avant le 1 ^er juillet 2007, les directives européennes s'appliqueraient de plein droit et l'ensemble du système tarifaire français, dépourvu de base légale, pourrait être remis en cause à l'occasion d'un contentieux.

Le droit en vigueur

Lors de la discussion de projet de loi d'orientation sur l'énergie, le Gouvernement avait été amené à proposer un amendement afin de clarifier les conditions dans lesquelles les clients éligibles n'ayant pas exercé leur droit à l'éligibilité ainsi que les nouveaux sites de consommation des clients éligibles pouvaient continuer à bénéficier des tarifs réglementés d'électricité et de gaz. Il avait résulté de ces débats un dispositif autorisant ces clients à bénéficier de ces tarifs pour les sites de consommation sur lesquels ils n'auraient pas exercé leur éligibilité et à la condition que cette éligibilité n'ait pas été exercée précédemment par le consommateur ou par une autre personne.

Par ailleurs, le législateur avait décidé que, pour les nouveaux sites de consommation, le bénéfice du tarif pouvait être offert jusqu'au 31 décembre 2007.

Le texte du projet de loi

L'article 4 du projet de loi réécrit l'article 66 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique afin d'adapter ces dispositions relatives aux tarifs au nouveau contexte résultant de l'ouverture à la concurrence pour les particuliers. De ce fait, il assure une pérennité et une sécurité juridique au système tarifaire.

S'agissant des modalités de l'ouverture à la concurrence pour les particuliers, la solution proposée au Parlement s'inspire directement des travaux de M. Jean-Claude Lenoir, achevés au début de l'été 2006 dans le cadre du Conseil supérieur de l'énergie ^{85 ( * )} . En conséquence, l'article 4 du projet de loi structure l'article 66 de la loi du 13 juillet 2005 en trois paragraphes, le premier consacré à la situation des consommateurs finals non domestiques et le deuxième aux ménages.

Le paragraphe I de l'article 66 serait ainsi consacré aux tarifs des consommateurs finals non domestiques. Pour ces derniers, le projet de loi reprend le droit existant en précisant que les tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz s'appliquent à un consommateur pour un site à la condition que ce consommateur ou une autre personne n'ait pas fait jouer son éligibilité sur ce site. A nouveau, le texte du projet de loi initial prévoit que ces dispositions ne s'appliquent que jusqu'au 31 décembre 2007 pour les nouveaux sites de consommation.

Le paragraphe II dispose que les ménages peuvent bénéficier des tarifs réglementés à la condition qu'ils n'aient pas eux-mêmes, sur un site de consommation, fait usage de leur droit de changer de fournisseur. Cette disposition pérennise donc la situation actuelle pour les consommateurs. Surtout, elle permet à un consommateur qui aurait exercé son éligibilité sur un site de bénéficier d'une réversibilité et donc du tarif réglementé en cas de changement de site (c'est-à-dire en cas de déménagement). De même, les ménages contractant un premier abonnement en électricité ou en gaz naturel pourraient bénéficier de ces tarifs réglementés.

Le paragraphe III renvoie, en tant que de besoin, à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités d'application de cet article.

Les modifications de l'Assemblée nationale

Sur proposition de la commission des affaires économiques, les députés ont supprimé la limitation dans le temps du bénéfice du tarif réglementé pour les nouveaux sites de consommation professionnels. De la sorte, les nouveaux sites de consommation des clients professionnels pourront continuer à souscrire des offres au tarif au-delà du 31 décembre 2007.

Les députés ont, par ailleurs, adopté deux amendements rédactionnels portant sur les paragraphes II et III de l'article 66.

Enfin, l'Assemblée nationale a voté un amendement de M. Claude Gatignol tendant à insérer un paragraphe II au sein de l'article 4 du projet de loi. Celui-ci modifie -pour le rendre pleinement applicable- le dispositif, adopté à l'initiative du Sénat lors de la deuxième lecture du projet de loi d'orientation sur l'énergie, instaurant un plafonnement de CSPE à 0,5 % de la valeur ajoutée au bénéfice des industries électro-intensives. A cet effet, ce paragraphe modifie l'article 67 de la loi du 13 juillet 2005.

Le 1° du paragraphe II complète le texte de la loi du 13 juillet 2005 afin de préciser que la définition de la valeur ajoutée prise comme référence pour l'application de ce mécanisme est celle fixée à l'article 1647 B sexies du code général des impôts.

Le 2° renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités d'application de l'article 67, notamment les conditions de liquidation des droits par les services de la CRE. Il précise que ce décret entre en vigueur au 1 ^er janvier 2006.

Propositions de votre commission

Sur cet article, votre commission vous présente trois amendements . Outre un amendement rédactionnel, elle vous soumet, dans un souci de simplification de la rédaction du texte, un autre amendement supprimant le paragraphe III de l'article 66 de la loi du 13 juillet 2005 qui renvoie à un décret pris en tant que de besoin . En effet, le Gouvernement a, même sans renvoi législatif explicite, la possibilité de prendre des mesures d'application de la loi. Cette disposition est donc superflue.

Enfin, elle vous soumet un troisième amendement qui tend à insérer dans la loi du 13 juillet 2005, au sein d'un nouvel article 66-1, les dispositions votées par les députés à l'article 13 du projet de loi relatives à l'encadrement des offres duales (fourniture combinée d'électricité et de gaz naturel). En effet, un tel dispositif relevant plutôt du droit de l'énergie, il trouve plus naturellement sa place dans la loi de 2005 et non dans le code de la consommation comme le propose l'Assemblée nationale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 5
(Articles 18 et 50 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004)
Dispositions de coordination

L'article 5 procède, au sein de la loi du 9 août 2004 précitée, aux ajustements rédactionnels rendus nécessaires par l'ouverture totale à la concurrence des marchés de l'énergie. A cet effet, la notion de « tarifs de vente aux clients éligibles » est remplacée par celle de « tarifs réglementés de vente ».

Les députés ont adopté une modification rédactionnelle sur cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 bis (nouveau)
(Article 50-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Compensation sur la CSPE des surcoûts liés à la hausse du prix des combustibles employés dans les usines de cogénération

L'article 5 bis résulte du vote d'un amendement présenté par M. Serge Poignant. Il concerne les conditions de compensation des surcoûts subis par les producteurs d'électricité par cogénération du fait de la hausse des prix des combustibles fossiles.

Le droit en vigueur

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, le Sénat avait adopté un amendement présenté par le groupe socialiste relatif à l'obligation d'achat dont bénéficient les producteurs d'électricité provenant d'installations de cogénération. Partant du constat que la hausse importante du prix du gaz avait conduit à renchérir mécaniquement les coûts de production des installations de cogénération, alors même que le prix de rachat de l'électricité dans les contrats d'obligation d'achat restait plafonné, les auteurs de cet amendement avaient jugé opportun de prévoir une compensation complémentaire, au titre de la CSPE, de ces surcoûts.

Toutefois, afin qu'EDF et les DNN puissent être totalement compensés de ces surcoûts au titre de la CSPE et que ces évolutions tarifaires puissent s'appliquer pleinement aux contrats d'achat conclus avant la promulgation de la loi du 10 février 2000, une modification législative avait été nécessaire, se traduisant par l'insertion d'un article 50-1 au sein de la loi de 2000 précitée.

Le texte voté par l'Assemblée nationale

Présentant son amendement, M. Serge Poignant a expliqué en séance publique que la Commission de régulation de l'énergie, chargée de déterminer le montant de la CSPE à compenser, avait refusé de mettre en oeuvre ces modifications législatives intervenues avec la promulgation de la loi de finances pour 2006 au motif qu'elles n'étaient pas d'application directe. Afin de préciser juridiquement la rédaction de l'article 50-1 de la loi du 10 février 2000, les députés ont donc indiqué que les modifications contractuelles s'appliquaient de plein droit et ont renvoyé à un avenant aux contrats, dont le modèle devra être approuvé par le ministre, le soin de rendre applicable cette compensation tarifaire pour les contrats conclus avant le 10 février 2000.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 5 bis
(Article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Possibilité pour d'autres fournisseurs qu'EDF ou les DNN de conclure des contrats d'obligation d'achat et de bénéficier de la CSPE

Aux termes de l'article 10 de la loi du 10 février 2000, EDF et les DNN sont tenus de passer un contrat d'achat pour l'électricité produite à partir de certaines sources renouvelables ^{86 ( * )} . Les tarifs auxquels ces opérateurs sont tenus d'acheter cette « énergie verte » sont fixés par arrêté des ministres chargés de l'économie et de l'énergie. Afin d'assurer la neutralité financière pour EDF et les DNN, les surcoûts résultant de l'achat de cette électricité sont pris en compte dans le calcul de la contribution aux charges du service public de l'électricité (CSPE).

Le droit actuellement en vigueur ne permet donc pas à des fournisseurs alternatifs de « conclure » un contrat d'obligation d'achat et de bénéficier de la compensation au titre de la CSPE. Or, telle pourrait être le souhait de certains d'entre eux qui pourraient trouver un avantage, en termes d'image notamment, à offrir à leurs clients une fourniture d'électricité dont une partie provient de sources renouvelables.

Afin de rendre possible un tel élargissement, votre commission vous soumet un amendement portant article additionnel après l'article 5 bis . Son dispositif donne à d'autres fournisseurs, inscrits à leur demande sur une liste tenue par le ministre chargé de l'énergie, la possibilité de passer un contrat d'obligation d'achat avec des producteurs d'électricité d'origine renouvelable et d'être compensés par le mécanisme de la CSPE.

Votre commission relève que cette proposition n'induira pas de nouvelles charges de CSPE dans la mesure où les surcoûts compensés aux acheteurs continueront à être calculés selon les mêmes modalités.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA DISTRIBUTION DE L'ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ

Le titre II du projet de loi se compose, après sa discussion par les députés, de 7 articles . Leurs dispositions ont pour objet d'achever la transposition des volets des directives européennes consacrés à la distribution de l'électricité et du gaz.

En effet, ces directives posent le principe d'une séparation juridique, c'est-à-dire d'une filialisation, des activités de gestion de réseaux de distribution afin de permettre un accès non discriminatoire à ces réseaux. Toutefois, la législation communautaire reconnaît, dans le même temps, deux dérogations à ce principe, l'une définitive, l'autre temporaire. D'une part, les réseaux de distribution desservant moins de 100.000 clients n'entrent pas dans le champ de cette obligation. D'autre part, pour les réseaux de distribution desservant plus de 100.000 clients, les Etats membres se voyaient reconnaître la possibilité de surseoir à la séparation juridique jusqu'au 1 ^er juillet 2007, à la condition de conférer, pendant cette période transitoire, aux gestionnaires de réseaux de distribution (GRD) une autonomie managériale et fonctionnelle. Tel avait été le choix retenu par le Parlement à l'occasion de l'élaboration de la loi du 9 août 2004.

L'échéance du 1 ^er juillet 2007 approchant, il est désormais indispensable de procéder à cette séparation juridique pour les GRD de plus de 100.000 clients, ce qui implique une modification de cette loi.

Seraient ainsi concernés par ces dispositions, dans le domaine de l'électricité, EDF, Électricité de Strasbourg, Usine d'Électricité de Metz, SOREGIES et le service de distribution des Deux-Sèvres. Dans le domaine du gaz, GDF, Gaz de Strasbourg et Gaz de Bordeaux seraient contraintes de procéder à la filialisation de leurs activités de distribution.

Article 6
(Articles 13, 14, 15 et 15-1 [nouveau] de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 et article 23 bis de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946)
Séparation juridique des entreprises chargées de la distribution

Aux fins de transposition des aspects des directives relatifs aux entreprises chargées d'un réseau de distribution, l'article 6 modifie les articles 13, 14 et 15 de la loi du 9 août 2004 précitée et y insère un article 15-1.

Le paragraphe I reformule la totalité du libellé de l'article 13. Alors que, dans sa version actuelle, celui-ci imposait aux entreprises intégrées de constituer un service de distribution indépendant sur le plan de l'organisation et de la prise de décision, ces nouvelles dispositions précisent que la gestion d'un réseau de distribution desservant plus de 100.000 clients sur le territoire métropolitain doit être assurée par des personnes morales distinctes de celles qui exercent des activités de production ou de fourniture d'électricité ou de gaz .

Par ailleurs, ce paragraphe complète l'article 13 afin d'énumérer, de manière non limitative, les missions des gestionnaires de réseaux. Ceux-ci se verraient assigner le soin de définir et mettre en oeuvre les politiques d'investissement et de développement des réseaux, concevoir, construire les ouvrages et effectuer la maîtrise d'oeuvre des travaux , gérer les contrats de concession , gérer l'accès aux réseaux de distribution dans des conditions objectives et non discriminatoires, effectuer l'exploitation et la maintenance de ces réseaux et réaliser les comptages nécessaires à l'exercice de ces missions.

Le paragraphe II procède à la réécriture de l'article 14 de la loi de 2004, qui serait lui-même composé de deux paragraphes, exclusivement consacré, dans sa rédaction actuelle, aux contrats de concession. Aux termes de sa nouvelle rédaction, cet article disposerait, dans son paragraphe I, que la séparation juridique des services chargés de la distribution entraînerait le transfert à une entreprise juridiquement distincte :

- soit des biens propres, autorisations, droits et obligations relatifs à l'activité de gestionnaire de réseau de distribution, notamment les contrats de travail et les contrats de concession ;

- soit des biens de toute nature non liés à l'activité du gestionnaire de réseau de distribution avec les autorisations, droits et obligations qui y sont attachés.

Dans la pratique, cette alternative permettra aux entreprises concernées par ces dispositions de choisir entre la filialisation des activités de distribution ou de fourniture. EDF et GDF feront, bien entendu, le choix de filialiser leur service de distribution (respectivement EDF Réseau Distribution et Gaz de France Réseau Distribution). En revanche, les distributeurs non nationalisés pourront tirer profit de la possibilité qui leur est offerte pour filialiser les services de commercialisation, solution qui minimisera les transferts d'actifs et de personnels.

La nouvelle rédaction de l'article 14 reprend ensuite ses actuelles dispositions qui précisent que ces transferts n'emportent aucune modification des autorisations et contrats en cours, quelle que soit leur qualification juridique, et ne sont de nature à justifier ni la résiliation, ni la modification de l'une de leurs clauses ni, le cas échéant, le remboursement anticipé des dettes qui en résultent.

Enfin, le dernier alinéa du I de l'article 14 donnerait valeur contractuelle entre EDF et GDF et les sociétés créées en application de l'article 13 aux protocoles conclus entre les services gestionnaires du réseau de distribution d'électricité et du réseau de distribution de gaz et les autres services d'EDF et de GDF. Il en serait de même pour les protocoles conclus entre le service commun d'EDF et de GDF (EDF Gaz de France Distribution) et les autres services d'EDF et de GDF.

Le paragraphe II de l'article 14 permettra, quant à lui, d'assurer la neutralité fiscale des opérations de transfert liées à la création de ces filiales. Il précise ainsi que ces transferts ne donnent pas lieu à la perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit, et notamment des droits de publicité foncière et des salaires des conservateurs des hypothèques. Enfin, ces transferts ne seront pas soumis au droit de préemption urbain et la formalité de publicité foncière des transferts de biens pourra être reportée à la première cession ultérieure des biens considérés.

Le paragraphe III propose plusieurs modifications pour l'article 15 de la loi du 9 août 2004 précitée. Dans sa rédaction actuelle, cet article comporte des dispositions permettant d'assurer effectivement l'indépendance managériale et fonctionnelle du service chargé du réseau de distribution. Pour préserver néanmoins le caractère intégré de l'entreprise et les droits des actionnaires, cet article définit, de manière non limitative, les pouvoirs de contrôle conférés aux dirigeants de l'entreprise et aux actionnaires (contrôle sur la fixation du budget, consultation préalable pour les décisions d'investissement etc...) sur la filiale chargée du réseau de distribution.

Le a) supprime une référence au « service gestionnaire du réseau ». En outre, afin de tirer les conséquences de la séparation juridique, il supprime la disposition qui prévoyait que les statuts de la société gestionnaire devaient « préserver les prérogatives des dirigeants de l'entreprise intégrée ».

Le b) remplace une référence aux actionnaires et aux dirigeants de l'entreprise par une référence au conseil d'administration ou de surveillance de l'entreprise en précisant que celui-ci est majoritairement composé de membres élus par l'assemblée générale. En outre, la liste des compétences exercées désormais par le conseil d'administration ou de surveillance, statuant à la majorité de ses membres, en lieu et place des actionnaires et dirigeants de l'entreprise, est désormais limitative.

Le c) permet au conseil d'administration et de surveillance de la société mère d'exercer un contrôle sur la politique de financement et d'investissement du gestionnaire de réseau.

Le d) modifie un alinéa de l'article 15 qui, dans sa version actuelle, prévoyait une consultation préalable des instances dirigeantes ou des actionnaires sur les décisions relatives aux investissements sur les réseaux, sur le système d'information et sur le parc immobilier excédant des seuils fixés par les statuts. Le d) a pour conséquence de rendre cette consultation obligatoire et d'exclure de son champ les investissements sur les réseaux.

Le e) s'attache à modifier une disposition qui autorise actuellement les dirigeants à s'opposer à l'exercice par le gestionnaire de réseaux d'activités ne relevant pas de ses missions légalement imparties, à la création ou à la prise de participations dans toute société, groupement d'intérêt économique et, au-delà de seuils fixés par les statuts, aux cessions d'actifs et à la constitution de sûretés ou de garanties. Le e) permet d'ajouter à cette liste la possibilité pour le conseil d'administration ou de surveillance de s'opposer aux achats d'actifs.

Le f) supprime le dernier alinéa de l'article 15 dont le contenu est désormais repris à l'article 14 de la loi du 9 août 2004 tel que modifié par le projet de loi.

Enfin, le paragraphe IV insère un article 15-1 dans la loi de 2004. Son premier alinéa dispose que les sociétés gestionnaires des réseaux issues de la séparation juridique imposées à EDF et GDF sont régies, sauf disposition législative contraire, par les lois applicables aux sociétés anonymes. Son second alinéa indique que ces sociétés gestionnaires de réseaux, dès lors que la majorité du capital est détenue de manière directe ou indirecte par l'Etat, sont soumises aux dispositions de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public ^{87 ( * )} . Cette soumission emporte essentiellement des conséquences sur la composition du conseil d'administration ou de surveillance, qui devra compter, en application de l'article 6 de la loi de 1983, 18 membres, les représentants des salariés représentant un tiers de ces membres. Par ailleurs, le nombre de représentants de l'Etat serait limité à deux et les autres membres seraient nommés par l'assemblée générale des actionnaires.

Les modifications de l'Assemblée nationale

Les députés ont très largement amendé l'article 6.

Au paragraphe I , outre des amendements rédactionnels et de précision, l'Assemblée nationale a complété les missions des GRD en ajoutant que ceux-ci devaient fournir aux utilisateurs des réseaux les informations dont ils ont besoin pour un accès efficace aux réseaux et qu'ils devaient aussi exercer l'ensemble des activités de comptage , en particulier la fourniture, la pose, le contrôle métrologique, l'entretien et le renouvellement des dispositifs ainsi que la gestion des données et toutes missions afférentes à l'ensemble de ces activités. Le rapporteur de la commission des affaires économiques a expliqué, lors de la discussion de cet amendement, qu'un arrêt de la Cour d'appel de Paris, daté du 13 décembre 2005, avait relevé que, dans le silence des textes, EDF ne détenait pas de monopole sur l'entretien des appareils de comptage. En conséquence, il a souhaité intégrer explicitement cette mission de service public dans la liste des tâches affectées au GRD.

Les députés ont ensuite, sur proposition de M. Antoine Herth, complété l'article 13 de la loi du 9 août 2004 par un alinéa définissant les missions des sociétés gestionnaires de réseaux issues de la séparation juridique imposée aux DNN. En application de ces dispositions, ces dernières se verraient confier la responsabilité de l'exploitation, de la maintenance et, sous réserve des prérogatives des autorités organisatrices de la distribution, du développement du réseau de distribution dans le but d'en assurer la sécurité, la fiabilité et l'efficacité dans la zone qu'il couvre. Elles auraient également pour tâche de conclure et de gérer les contrats de concession, d'assurer dans des conditions objectives et non discriminatoires l'accès aux réseaux et de faire procéder aux comptages nécessaires à l'exercice de leurs responsabilités.

Les députés ont, au paragraphe II qui s'attache à l'article 14 de la loi de 2004, précisé que, lors du transfert des biens et contrats à la filiale chargée de la distribution, seuls étaient concernés, pour le transfert des contrats de concession, les aspects ayant trait à la gestion des réseaux et pas, par exemple, les éléments relatifs à la fourniture.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Pierre Micaux, a adopté un amendement définissant les conditions de signature des contrats de concession . Ce dispositif indique que, lors de la conclusion de nouveaux contrats de concession, de leur renouvellement ou de leur modification, les contrats de concession portant sur la fourniture d'électricité au tarif réglementé et sur la gestion du réseau de distribution sont signés conjointement par :

- les autorités organisatrices de la fourniture et de la distribution d'électricité ;

- le GRD pour la partie relative à la gestion du réseau de distribution ;

- et Electricité de France ou le DNN, pour la partie relative à la fourniture d'électricité aux clients raccordés à un réseau de distribution qui n'exercent pas leur éligibilité.

Cet amendement précise également que les contrats de concession en cours portant sur la fourniture au tarif et sur la gestion du réseau de distribution sont réputés signés conformément aux principes énoncés à l'alinéa précédent.

Enfin, les députés ont complété, sur proposition de M. Serge Poignant, l'article 14 de la loi du 9 août 2004 par un paragraphe additionnel. Celui-ci permet aux DNN desservant moins de 100.000 clients qui mettraient néanmoins en oeuvre les dispositions sur la séparation juridique des activités de distribution ou de fourniture de bénéficier des exemptions fiscales prévues au paragraphe II de l'article 14. Il permet aussi aux DNN ayant modifié leur forme juridique (transformation d'une régie en société d'économie mixte par exemple) de bénéficier de ces mêmes dispositions.

L'Assemblée nationale a ensuite adopté sans modification les paragraphes III et IV de l'article 6 du projet de loi.

Enfin, les députés ont voté un amendement, également défendu par M. Poignant, qui complète l'article 6 par un paragraphe V . Celui-ci modifie l'article 23 bis de la loi du 8 avril 1946 et autorise les DNN desservant plus de 100.000 clients, qui devront donc mettre en oeuvre la séparation juridique des activités de GRD, de ne pas transférer dans une filiale commerciale les activités de fourniture des clients ayant exercé leur éligibilité. Un tel dispositif sera de nature à faciliter l'exercice de leurs activités.

Propositions de votre commission

Sur cet article, qui ne fait que transposer les directives européennes, votre commission vous soumet deux amendements de clarification et un amendement rédactionnel .

En outre, elle vous présente un amendement qui a vocation à prendre en compte la situation particulière des communes ayant attribué leur concession de distribution à une autre commune. Est notamment visé par cette proposition le cas de la ville de Metz, dont le distributeur électrique est également le concessionnaire de 141 autres communes environnantes, en raison d'un héritage historique. Afin que ces situations très spécifiques puissent entrer dans le champ d'application des dispositions relatives au transfert des contrats de concession, une modification de l'article 6 du projet de loi est, en conséquence, nécessaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 6
(Article 8 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004)
Réalisation d'actions de maîtrise de la demande d'électricité par le Réseau de transport d'électricité (RTE)

Après l'article 6, votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel, d'élargir le spectre des compétences de l'entreprise RTE à des actions relatives à la maîtrise de la demande d'électricité.

En effet, le gestionnaire du réseau public de transport effectue aujourd'hui des opérations de renforcement et de renouvellement des ouvrages du réseau afin d'en assurer la sécurité et l'efficacité. Il est également amené à créer de nouvelles lignes de transport.

Certes, les opérations de maîtrise de la demande d'électricité ne peuvent, à elles seules, éviter les renforcements du réseau public de transport et assurer la sécurité de l'équilibre offre/demande dans les zones où la capacité de production est inférieure aux besoins de consommation. Toutefois, en contribuant à la réduction de la consommation dans de telles zones déficitaires, les opérations de maîtrise de la demande peuvent limiter les conséquences de ces défaillances.

A l'évidence, le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité, par sa connaissance des enjeux et sa capacité d'analyse des conséquences du développement des actions de maîtrise de la demande, peut être un acteur utile dans la définition et la mise en place de telles mesures. A cet effet, la proposition de votre commission autorise RTE à participer à l'identification et à l'analyse des actions tendant à maîtriser la demande d'électricité, dès lors que ces actions sont de nature à favoriser l'équilibre des flux d'électricité et une gestion efficace de ces derniers.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 6
(Article 9 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004)
Exonération de taxes pour les transferts de propriété en faveur de RTE

Votre commission vous soumet ensuite un amendement portant article additionnel après l'article 6, consacré aux transferts de propriété en faveur de RTE. La loi du 9 août 2004 avait déjà prévu que les transferts de propriété d'EDF vers sa filiale chargée du réseau de transport ne donneraient pas lieu à la perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit.

L'article 6 du projet de loi a, pour la séparation juridique des gestionnaires de réseaux de distribution, inséré dans la loi de 2004 un dispositif similaire afin que les transferts de propriété soient eux aussi exonérés d'impôts. Toutefois, la rédaction de cette disposition diffère légèrement puisqu'elle prévoit explicitement l'exonération des droits de publicité foncière et des salaires des conservateurs des hypothèques .

Afin que les transferts de propriété restant à effectuer en faveur de RTE puissent bénéficier des mêmes exonérations que les GRD, il est proposé, par coordination, d'insérer la même précision à l'article 9 de la loi du 9 août 2004.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 7
(Article 5 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946
relative à la nationalisation de l'électricité et du gaz)
Réforme du service commun EDF/GDF

L'article 7 est consacré aux adaptations législatives nécessaires pour assurer la permanence du service commun entre EDF et GDF dans le cadre de la séparation juridique des gestionnaires de réseaux de distribution.

Le droit en vigueur

Dans sa rédaction actuelle, l'article 5 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 relative à la nationalisation de l'électricité et du gaz donne un fondement législatif à l'existence du service commun EDF/GDF. Il dispose que la constitution d'un tel service est obligatoire dans le secteur de la distribution, pour la construction des ouvrages, la maîtrise d'oeuvre de travaux, l'exploitation et la maintenance des réseaux, les opérations de comptage ainsi que d'autres missions afférentes à ces activités.

Le texte du projet de loi initial

Afin de tirer les conséquences de la filialisation des activités de gestion de réseaux, le 1° de cet article précise que le service commun peut être constitué par convention passée entre les filiales d'EDF et de GDF chargées d'un réseau de distribution.

Le 2° indique quant à lui que le service commun EDF/GDF qui résultera de la filialisation des gestionnaires de réseaux ne sera pas doté de la personnalité morale.

Les députés ont adopté le texte de cet article 7 sans modification.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8
(Articles 7 et 26 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Précisions relatives à la péréquation des tarifs d'utilisation de gaz naturel

L'article 8 apporte, dans la loi du 3 janvier 2003 précitée, des précisions concernant la péréquation des tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution de gaz naturel.

Il dispose que ces tarifs s'appliquant aux réseaux autres que ceux concédés en application de l'article 25-1 de la loi de 2003 ^{88 ( * )} font l'objet d'une péréquation à l'intérieur de la zone de desserte de chaque gestionnaire. Ce principe s'appliquera donc exclusivement aux réseaux de distribution pour lesquelles GDF ou les DNN bénéficient d'un monopole pour la concession.

Il s'agit, en pratique, d'apporter une base légale à un décret du 11 janvier 2005 ^{89 ( * )} en vertu duquel tous les clients raccordés au même réseau de distribution se voient appliquer le même tarif.

Les modifications de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des affaires économiques, a complété cet article par un paragraphe additionnel qui traite de la propriété des réseaux de distribution de gaz naturel. A l'instar des dispositions adoptées lors de la discussion de la loi du 9 août 2004 donnant un fondement législatif à l'appartenance des réseaux de distribution d'électricité aux collectivités territoriales et à leurs groupement, ce paragraphe vise à consacrer le droit de propriété de ces mêmes collectivités publiques sur les réseaux publics de distribution de gaz naturel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9
(Article 33 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946)
Suppression du fonds de péréquation du gaz

L'article 9 abroge les dispositions de l'article 33 de la loi du 8 avril 1946 précité, qui n'avaient jamais été mises en oeuvre, relative à la création d'un fonds de péréquation du gaz. Cet article procède donc à un toilettage de cette loi en abrogeant un dispositif sans portée juridique.

Les députés ont, sur cet article, adopté un amendement de précision.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9 bis (nouveau)
(Article L. 5212-19 du code général des collectivités territoriales)
Liste des recettes des syndicats de communes

Inséré sur proposition conjointe de M. Gérard Menuel et du rapporteur de la commission des affaires économiques, l'article 9 bis concerne la définition des recettes des syndicats de communes, et donc des syndicats ayant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'électricité.

Actuellement, outre d'autres types de recettes, l'article L. 5212-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que le produit des taxes, redevances et contributions correspondant aux services assurés sont comptabilisés comme des recettes de ces syndicats.

L'article 9 bis complète le CGCT sur ce point afin que le produit des investissements réalisés par le syndicat puisse également être considéré comme une recette. En effet, comme votre rapporteur l'a indiqué dans son commentaire du paragraphe I nonies de l'article 1 ^er du projet de loi. Certaines interventions réalisées par les syndicats, tels que des travaux sur les réseaux de distribution d'électricité, peuvent donner lieu au versement au syndicat, par des tiers ou des communes membres, de contributions financières, perçues sur le fondement de l'article 4 de la loi du 10 février 2000. En conséquence, l'article 9 bis permet que ces contributions soient pleinement considérées, au titre du CGCT, comme une ressource du syndicat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9 ter (nouveau)
(Article L. 5212-20 du code général des collectivités territoriales)
Imputation des contributions des communes associées au syndicat
en section d'investissement

Introduit lui aussi sur proposition conjointe de M. Gérard Menuel et de la commission au fond, avec un avis défavorable du Gouvernement, l'article 9 ter concerne également les règles budgétaires relatives aux syndicats de communes.

Ces dispositions, qui complètent l'article L. 5212-20 du CGCT, autorisent les communes associées dans un syndicat à imputer en section d'investissement de leur budget les contributions qu'elles versent quand ces dernières permettent d'équilibrer les dépenses du syndicat sur leur territoire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9 quater (nouveau)
(Article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Précisions relatives à la contribution finançant les extensions des réseaux électriques non couvertes par les tarifs

Toujours introduit sur proposition conjointe de M. Gérard Menuel et de la commission des affaires économiques, avec, là encore, un avis défavorable du Gouvernement, l'article 9 quater précise les conditions dans lesquelles la part des coûts des extensions des réseaux électriques non couverts par les tarifs d'utilisation peuvent faire l'objet d'une contribution versée au maître d'ouvrage de ces travaux.

Cet article indique que le maître d'ouvrage recevant cette contribution, versée sous la forme de participations financières des collectivités membres ou des tiers, peut être un gestionnaire de réseau, une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale.

Propositions de votre commission

Dans un souci de bonne lisibilité de la loi, votre commission vous soumet un amendement de suppression de cet article puisqu'elle vous en a proposé l'insertion au paragraphe I nonies de l'article 1 ^er du projet de loi, qui modifie le même alinéa de l'article 4 de la loi du 10 février 2000.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article additionnel après l'article 9 quater
Dissociation de la maîtrise d'ouvrage et de la maintenance pour la compétence en matière d'éclairage public

Après l'article 9 quater , votre commission vous propose d'insérer, par un amendement , un article additionnel relatif au partage des compétences dans le domaine de l'éclairage public entre les communes et les syndicats de communes.

En vertu de la législation en vigueur et des pratiques administratives actuelles, les principes généraux de répartition des compétences entre les communes et leurs groupements conduisent traditionnellement, pour l'exercice d'une compétence donnée, à ne pas séparer la maîtrise d'ouvrage de la maintenance.

Tel est par exemple le cas de l'éclairage public, dont la responsabilité peut être confiée à un syndicat de communes. Or, une telle situation peut s'avérer dans la pratique, en particulier dans les départements ruraux comprenant un grand nombre de communes, source de difficultés. En effet, certaines petites communes pourraient trouver un intérêt à confier la responsabilité du développement des installations d'éclairage public à un syndicat tout en conservant la maintenance de ces équipements, notamment pour des raisons d'efficacité en cas de nécessité d'une intervention. Bien souvent, ces communes contractent avec des sociétés situées dans un rayon géographique proche leur garantissant des interventions dans les meilleurs délais en cas de panne. Au contraire, les contrats de maintenance souscrits par les syndicats conduisent à répondre de manière moins satisfaisante aux besoins de leurs membres.

Ce constat conduit donc votre commission à vous présenter un amendement autorisant les communes ayant transféré la compétence de maîtrise d'ouvrage des investissements sur les installations d'éclairage public à un syndicat de communes à conserver la maintenance.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AU CAPITAL DE GAZ DE FRANCE ET AU CONTRÔLE DE L'ETAT

Le titre III du projet de loi regroupe trois articles qui organisent la privatisation de Gaz de France SA ainsi que les modalités du contrôle de l'Etat dans ce nouveau contexte.

Article 10
(Articles 24, 24-1 et 24-2 [nouveaux] de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 et annexe de la loi n° 93-923 du 19 juillet 1993 de privatisation)
Privatisation de Gaz de France et modalités de contrôle de l'Etat

Cet article autorise l'Etat à abaisser sa part dans le capital de GDF sous la barre des 50 % et organise les conditions dans lesquelles une action ordinaire de l'Etat pourra être transformée en action spécifique (« golden-share »), donnant à celui-ci des pouvoirs étendus afin de protéger certains actifs stratégiques de l'entreprise, nécessaires à la préservation des intérêts nationaux.

Le paragraphe I reformule le libellé de l'article 24 de la loi du 9 août 2004 qui dispose, dans sa rédaction actuelle, qu'EDF et GDF sont des sociétés anonymes dont l'Etat détient plus de 70 % du capital. Afin d'autoriser la privatisation de Gaz de France tout en conférant à l'Etat une minorité de blocage dans le capital de l'entreprise, le texte de cet article précise que l'Etat détient plus du tiers du capital de Gaz de France, le seuil de 70 % s'attachant à EDF n'étant pas modifié.

Avec un tiers du capital, l'Etat dispose d'une minorité de blocage dans les assemblées générales d'actionnaires puisque les votes y interviennent à la majorité des deux tiers . Or, sont de la compétence des assemblées générales des actionnaires :

- toute modification de l'objet social ;

- tout transfert du siège social ;

- toute décision entraînant une modification immédiate ou à terme du capital social ;

- toute opération de rapprochement de l'entreprise avec une société tierce.

Votre commission relève que l'Etat constituera, de loin, le principal pôle de stabilité dans l'entreprise qui pourrait résulter de la fusion entre GDF et Suez. En effet, le noyau dur des actionnaires de Suez détient actuellement 24,6 % du capital de l'entreprise. Cette part passerait, sur la base des conditions de parité annoncées par les présidents des deux entreprises, à un peu plus de 13 % dans un ensemble GDF/Suez. Le « pôle de stabilité » de cette nouvelle entreprise résultant de la fusion s'établirait ainsi à 46 % environ (Etat + noyau dur des actionnaires de Suez). Or, comme le relève M. Jean-Claude Lenoir dans son rapport ^{90 ( * )} , un grand nombre d'actionnaires ne participent pas aux assemblées générales, soit parce que leurs statuts le leur interdisent, soit parce qu'ils ne souhaitent pas immobiliser leurs titres pendant plusieurs jours. A titre d'exemple, il indique ainsi que lors de la dernière assemblée générale de Suez, le 5 mai dernier, le total des actionnaires présents ou représentés n'atteignait que 45,6 %. Il en conclut que dans une telle situation l'Etat pourrait être fréquemment majoritaire dans les assemblées générales ordinaires. Surtout, il souligne qu'un pôle de stabilité de cette ampleur constitue une protection évidente contre toute offre publique d'achat hostile puisque sa réussite devrait reposer sur l'achat des titres des actionnaires représentant 95 % du capital « flottant » de l'éventuel nouvel ensemble.

Le paragraphe II insère, après l'article 24 de la loi du 9 août 2004, deux articles (24-1 et 24-2) consacrés respectivement à la transformation d'une action ordinaire de l'Etat en action spécifique et à la désignation d'un commissaire du gouvernement auprès de Gaz de France et de ses filiales.

L'article 24-1 dispose qu'en vue de préserver les intérêts nationaux dans le secteur de l'énergie , et notamment la continuité et la sécurité d'approvisionnement en énergie, un décret prononce la transformation d'une action ordinaire de l'Etat au capital de Gaz de France en une action spécifique régie par les dispositions de l'article 10 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations.

En vertu de ces dispositions, les droits pouvant être attachés à une action spécifique sont les suivants :

- l'agrément préalable par le ministre chargé de l'économie pour le franchissement, par une personne agissant seule ou de concert, d'un ou plusieurs des seuils fixés dans le décret relatif à la transformation de l'action ordinaire en action spécifique et calculés en pourcentage du capital social ou des droits de vote (1° de l'article 10) ;

- la nomination au conseil d'administration ou de surveillance, selon le cas, d'un ou deux représentants de l'Etat désignés par décret et sans voix délibérative (2°) ;

- le pouvoir de s'opposer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, aux décisions de cession d'actifs ou de certains types d'actifs de la société ou de ses filiales ou d'affectation de ceux-ci à titre de garantie, qui sont de nature à porter atteinte aux intérêts nationaux (3°).

L'institution de cette action produit ses effets de plein droit. Hormis les cas où l'indépendance nationale est en cause, l'action spécifique peut, à tout moment, être définitivement transformée en action ordinaire par décret.

Des interrogations se sont fait jour quant à la compatibilité de tels dispositifs au regard du droit communautaire . En effet, l'article 56 du traité instituant la Communauté européenne stipule que « toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les Etats membres et entre les Etats membres et les pays tiers sont interdites ».

Pour autant, ces dispositions du traité n'ont pas empêché la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) de reconnaître que « ne sauraient être niées les préoccupations pouvant, selon les circonstances, justifier que les Etats membres gardent une certaine influence dans les entreprises initialement publiques et ultérieurement privatisées, lorsque ces entreprises agissent dans les domaines des services d'intérêt général ou stratégiques » ^{91 ( * )} .

Ainsi, la jurisprudence de la CJCE accepte des limitations à la liberté de circulation si elles sont justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, comme l'est la sécurité des approvisionnements énergétiques, et si elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi. Cette jurisprudence a, au demeurant, conduit la Cour à juger non compatible avec le droit communautaire l'action spécifique de l'Etat au capital de la Société nationale Elf-Aquitaine ^{92 ( * )} au motif que les pouvoirs accordés au gouvernement n'étaient pas suffisamment encadrés ^{93 ( * )} . Elle a ainsi considéré que ces droits allaient au-delà de ce qui était nécessaire pour atteindre le but indiqué. Était notamment contesté, dans le cas d'espèce, le large pouvoir d'opposition à certaines décisions conféré au ministre dont l'exercice était insuffisamment encadré. En revanche, dans un arrêt rendu le même jour, la Cour a admis la conformité au droit communautaire d'une action spécifique du royaume de Belgique au capital de la Société nationale de transport par canalisations (SNTC) et dans la Société de distribution du gaz (Distrigaz).

Au regard de cette jurisprudence et compte tenu des précisions fournies par le gouvernement, la compatibilité avec le droit communautaire de l'action spécifique que l'Etat entend détenir au capital de Gaz de France et de ses filiales semble pouvoir être confirmée.

Cette action devrait donner au gouvernement français le pouvoir de s'opposer à toute décision de Gaz de France ou de ses filiales, ayant pour objet, directement ou indirectement, de céder sous quelque forme que ce soit, de transférer l'exploitation, d'affecter à titre de sûreté ou garantie ou de changer la destination de certains actifs de Gaz de France ou de ses filiales, qui porterait atteinte aux intérêts nationaux dans le secteur de l'énergie relatifs à la continuité ou à la sécurité d'approvisionnement en énergie. Il s'agira donc d'un régime d'opposition et non d'approbation préalable. Par ailleurs, la portée juridique d'une telle action sera bien délimitée puisque le décret visera les décisions relatives aux canalisations de transport de gaz naturel, aux actifs liés à la distribution de gaz naturel, aux stockages souterrains de gaz naturel ainsi qu'aux installations de gaz naturel liquéfié. En outre, il devrait encadrer l'exercice du droit d'opposition du ministre dans des délais courts et devrait lui imposer une obligation de motivation de ses décisions, ces dernières étant bien entendu susceptibles de recours.

Au demeurant, la lettre envoyée à la mi-septembre par le commissaire européen chargé du marché intérieur et des services, M. Charlie Mc Creevy, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie constitue un élément de nature à conforter ces analyses. En effet, sur le fondement du projet de décret présenté par le gouvernement, le commissaire européen indique que, dans l'état actuel de la législation communautaire et de la jurisprudence de la CJCE, ce projet ne contient pas de dispositifs qui pourraient conduire la commission à engager une procédure contentieuse.

Au surplus, cette analyse semble renforcée par un arrêt récent ^{94 ( * )} de la CJCE, dans lequel la Cour a confirmé sa jurisprudence en matière de contrôle des actions spécifiques des Etats dans le capital d'entreprises.

Dans cette affaire, la CJCE a jugé que les actions spécifiques que le royaume des Pays-Bas détenait dans le capital des entreprises postales et de télécommunications, anciennement d'Etat, étaient contraires aux règles relatives à la liberté de circulation des capitaux (article 56-1 du TCE). Il n'en reste pas moins que la Cour réaffirme que « la libre circulation des capitaux peut cependant être limitée par des mesures nationales justifiées par les raisons mentionnées à l'article 58 CE ou par des raisons impérieuses d'intérêt général ». Dans ce cadre, il appartient aux Etats membres de veiller à ce que la protection de ces intérêts soit poursuivie « dans le respect du principe de proportionnalité, qui exige que les mesures adoptées soient propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et n'aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint ».

Le texte proposé pour l'article 24-2 donne la possibilité au ministre chargé de l'énergie de désigner auprès de Gaz de France, ou de toute entité venant aux droits et obligations de GDF et des sociétés chargées du transport et de la distribution, un commissaire du Gouvernement assistant, avec voix consultative, aux séances du conseil d'administration ou du conseil de surveillance de la société, et de ses comités, et pouvant présenter des observations à toute assemblée générale.

Enfin, le paragraphe III inscrit Gaz de France SA sur la liste des sociétés privatisées annexée à la loi du 19 juillet 1993 précitée.

Les modifications de l'Assemblée nationale

Malgré l'intensité et la durée des débats sur cet article 10, sur lequel près de 53 000 amendements ont été déposés, les députés n'ont adopté qu'un amendement présenté par les membres du groupe socialiste. Ce dernier a pour objet de rendre obligatoire la désignation d'un commissaire du gouvernement auprès de Gaz de France et de ses filiales.

Votre commission préconise, quant à elle, l'adoption sans modification de cet article dont la rédaction juridique apparaît pleinement satisfaisante.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11
(Article 12 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004)
Statut de la société gestionnaire de réseaux de transport de gaz naturel et propriété de son capital

Dans sa rédaction actuelle, le II de l'article 12 de la loi du 9 août 2004 précise que le capital de la filiale de GDF chargée de la gestion du réseau de transport de gaz naturel ne peut être détenu que par GDF, l'Etat ou d'autres entreprises et organismes appartenant au secteur public. Par ailleurs, il assujettit aux dispositions de la loi relative à la démocratisation du secteur public cette filiale, ainsi que les autres entreprises chargées d'un réseau de transport de gaz naturel dès lors que la majorité de leur capital est détenu majoritairement par l'Etat.

L'article 11 modifie ce dispositif afin, d'une part, de ne plus soumettre le GRT à la loi relative à la démocratisation du secteur public et, d'autre part, de préciser que son capital ne peut être détenu que par GDF, l'Etat ou des entreprises ou organismes du secteur public. A l'exception de GDF privatisée, des sociétés privées ne pourraient donc entrer au capital du GRT.

Les députés ont adopté cet article dans la rédaction du projet de loi initial.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12
(Article 8 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946)
Autorisation de la privatisation de la distribution de gaz naturel

Lors de sa promulgation, la loi du 8 avril 1946, en son article 1 ^er , a permis de procéder à la nationalisation des activités de production, de transport, de distribution, d'importation et d'exportation de gaz combustible. L'article 8 de la même loi dresse néanmoins une liste d'entreprises exerçant des activités de production et de transport de gaz naturel qui sont exclues de la nationalisation.

Afin d'autoriser la privatisation de la distribution de gaz, l'article 12 du projet de loi modifie ces dispositions de la loi de 1946 en élargissant le champ des activités non privatisées.

L'Assemblée nationale a également adopté cet article sans modification.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONTRATS DE FOURNITURE D'ÉLECTRICITÉ OU DE GAZ NATUREL

Après son vote par les députés, le titre IV du projet de loi regroupe deux articles et porte des dispositions renforçant la protection des consommateurs dans la perspective de l'ouverture totale des marchés de l'énergie à la concurrence .

Le point 5.) de l'article 3 de la directive 2003/54 oblige les Etats membres à prendre « les mesures appropriées pour protéger les clients finals et à (...) garantir une protection adéquate aux consommateurs vulnérables, y compris par des mesures destinées à les aider à éviter une interruption de la fourniture d'énergie ». A cette fin, les Etats doivent garantir « un niveau de protection élevé des consommateurs, notamment en ce qui concerne la transparence des conditions contractuelles, l'information générale et les mécanismes de règlement des litiges » et veiller « à ce que le client éligible puisse effectivement changer de fournisseur ». Le point 3.) de l'article 3 de la directive 2005/55 est libellé dans des termes similaires. Ces deux directives renvoient, pour ce faire, à leurs annexes A qui détaillent les conditions dans lesquelles la protection des consommateurs doit être assurée par les Etats membres. L'article 13 vise à transposer ces dispositions dans notre droit interne.

Article 13
(Section 12 [nouvelle] du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de la consommation, article L. 141-1 du code de la consommation, article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, article 3 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 et article 30 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004)
Protection du consommateur d'électricité et de gaz naturel

Aux fins de transposition des annexes A des directives 2003/54 et 2003/55, le paragraphe I de l'article 13 du projet de loi complète le chapitre I ^er du titre II du livre I ^er du code de la consommation par une section 12, intitulée « contrats de fourniture d'électricité ou de gaz naturel », qui se composerait des articles L. 121-86 à L. 121-93 ( nouveaux ).

L'article L. 121-86 précise que les dispositions de la section 12 s'appliquent aux contrats souscrits par un consommateur avec un fournisseur d'électricité ou de gaz naturel.

L'article L. 121-87 établit la liste des informations qui doivent être communiquées au consommateur dans toute offre de fourniture d'électricité ou de gaz. Il indique que ces informations doivent être regroupées dans un document unique, aisément accessible, dans des termes clairs et compréhensibles.

Sont ainsi visés dans cet article :

- l'identité du fournisseur, l'adresse du siège social et son numéro d'inscription au registre du commerce et des sociétés (RCS) ou de tout document équivalent pour les sociétés situées hors de France et pour les opérateurs non inscrits au RCS ;

- la description des produits et des services proposés ;

- les prix de ces produits et services à la date d'effet du contrat ainsi que, le cas échéant, les conditions d'évolution de ces prix ;

- la durée du contrat et ses conditions de renouvellement ;

- la durée de validité de l'offre ;

- le délai nécessaire à la fourniture effective d'énergie ;

- les modalités de facturation et les modes de paiement proposés ;

- les moyens d'accéder aux informations relatives à l'accès et à l'utilisation des réseaux publics de distribution, notamment la liste des prestations techniques et leurs prix, les conditions d'indemnisation et les modalités de remboursement applicables dans l'hypothèse où le niveau de qualité ou la continuité de la livraison ne sont pas atteints ;

- les cas d'interruption de la fourniture d'énergie ;

- les conditions de la responsabilité contractuelle du fournisseur et du gestionnaire du réseau de distribution ;

- l'existence du droit de rétractation ;

- les conditions et modalités de résiliation du contrat ;

- et les modes de règlement amiable des litiges.

Enfin, l'article dispose, en son dernier alinéa, que ces informations sont confirmées au consommateur, par écrit ou sur support durable mis à sa disposition, en temps utile et préalablement à la conclusion du contrat.

L'article L. 121-88 précise la définition des contrats de fourniture d'électricité ou de gaz naturel. Ces contrats doivent être écrits et disponibles sur un support durable. Outre les informations mentionnées à l'article précédent, ces contrats doivent comporter plusieurs éléments complémentaires.

Doivent ainsi être également mentionnés :

- la date de prise d'effet du contrat et sa date d'échéance s'il est à durée déterminée ;

- les modalités d'exercice du droit de rétractation ;

- l'adresse du gestionnaire de réseau auquel est raccordé le client ;

- le débit ou la puissance souscrit, ainsi que les modalités de comptage de l'énergie consommée ;

- le rappel des principales obligations légales auxquelles les consommateurs sont tenus concernant leurs installations intérieures.

Son dernier alinéa indique que ces dispositions s'appliquent quel que soit le lieu et le mode de conclusion du contrat.

L'article L. 121-89 traite des conditions de résiliation du contrat et de changement de fournisseur.

Aux termes du premier alinéa, l'offre du fournisseur doit comporter au moins un contrat d'une durée d'un an.

Selon le deuxième alinéa, en cas de changement de fournisseur, le contrat est résilié de plein droit à la date de prise d'effet d'un nouveau contrat de fourniture d'énergie. Dans ce cas, aucun frais ne peut être réclamé au consommateur au seul motif qu'il change de fournisseur.

Enfin, en application du dernier alinéa, dans les autres cas (changement de domicile notamment) la résiliation prend effet à la date souhaitée par le consommateur et au plus tard trente jours à compter de la notification de la résiliation au fournisseur. Dans une telle situation, le fournisseur ne peut facturer au consommateur d'autres frais que ceux correspondant aux coûts qu'il a effectivement supportés, directement ou par l'intermédiaire du gestionnaire de réseau, au titre de la résiliation et sous réserve que ces frais aient été explicitement prévus dans l'offre. Ces frais doivent alors être dûment justifiés.

L'article L. 121-90 encadre l'exercice des modifications contractuelles. En vertu de ses dispositions, tout projet de modification par le fournisseur des conditions contractuelles doit être communiqué par écrit ou support durable, au moins un mois avant la date d'application envisagée. Cette communication est alors assortie d'une information précisant au consommateur qu'il peut résilier le contrat sans pénalité, dans un délai maximal de trois mois à compter de sa réception. Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables aux modifications contractuelles imposées par la loi ou le règlement.

En application de l'article L. 121-91 les factures d'électricité et de gaz seront présentées dans des conditions fixées par un arrêté du ministre chargé de la consommation et du ministre chargé de l'énergie.

L'article L. 121-92 oblige les fournisseurs à offrir au client la possibilité de conclure un contrat unique portant sur la fourniture et la distribution d'électricité ou de gaz naturel. Ce contrat doit reproduire en annexe les clauses réglant les relations entre le fournisseur et le gestionnaire du réseau, notamment les clauses précisant les responsabilités respectives de ces opérateurs.

Dans le cadre de ce contrat unique, cet article précise que le consommateur pourra, outre la prestation d'accès aux réseaux, demander à bénéficier de toutes les prestations techniques proposées par le gestionnaire du réseau. Le fournisseur ne pourra facturer au consommateur d'autres frais que ceux que le gestionnaire du réseau lui a imputés au titre d'une prestation.

Enfin, l'article L. 121-93 est relatif à l'instauration de médiateurs dont la mission serait de traiter les litiges commerciaux.

Le premier alinéa de cet article oblige les fournisseurs à désigner un ou plusieurs médiateurs chargés de recommander des solutions à ces litiges avec les consommateurs.

En vertu du deuxième aliéna, le médiateur ne pourrait être saisi que de litiges nés de l'exécution des contrats mentionnés dans la section du code de la consommation créé par l'article 13 du projet de loi et ayant déjà fait l'objet d'une réclamation écrite préalable du consommateur auprès de son fournisseur, dans la mesure où celle-ci n'aurait pas permis de régler le différend dans un délai fixé par voie réglementaire.

Enfin, le dernier alinéa dispose que le médiateur est saisi directement et gratuitement par le consommateur ou son mandataire. Le médiateur est tenu de statuer dans un délai fixé par voie réglementaire et motive sa réponse. La saisine suspend alors la prescription pendant ce délai.

Le paragraphe II modifie l'article L. 141-1 du code de la consommation qui énumère les différentes infractions aux législations du code de la consommation qui sont recherchées et constatées dans les conditions prévues par le code du commerce, c'est à dire par les enquêteurs de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et les rapporteurs du Conseil de la concurrence pour les affaires dont le Conseil est saisi.

Pour assurer le contrôle des dispositions relatives aux contrats de fourniture d'électricité et de gaz naturel dans les mêmes conditions, le paragraphe II insère au sein de cet article L. 141-1 la référence aux dispositions créées par le paragraphe I du présent article.

Par coordination avec le paragraphe I qui oblige les fournisseurs à proposer aux clients un contrat unique portant sur la fourniture et la distribution d'électricité, le paragraphe III complète l'article 22 de la loi du 10 février 2000 précitée, qui traite des conditions de l'éligibilité des consommateurs d'électricité, afin de renvoyer aux dispositions adéquates du code de la consommation.

Le paragraphe IV procède à la même coordination pour les contrats de fourniture de gaz naturel au sein de l'article 3 de la loi du 3 janvier 2003 précitée.

Les modifications de l'Assemblée nationale

Les députés ont largement amendé cet article.

S'agissant du paragraphe I, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de forme et de fond.

Pour l'article L. 121-87 du code de la consommation, ces amendements ont tout d'abord supprimé les dispositions qui imposaient que l'offre de fourniture soit adressée dans un document unique et aisément accessible. Ils ont ensuite, sur proposition de la commission des affaires économiques, prévu que l'offre devrait indiquer le numéro de téléphone et, le cas échéant, l'adresse électronique du fournisseur ainsi que la mention du caractère réglementé ou non des prix proposés et de l'irréversibilité de la renonciation aux tarifs réglementés de vente pour un site donné pour la personne l'exerçant.

L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements relatifs à la possibilité pour le consommateur de régler ses factures et d'obtenir des informations par le biais d'internet et un amendement du rapporteur précisant que les informations précontractuelles portant sur les cas d'interruption de la fourniture étaient portées à la connaissance du consommateur sans préjudice des dispositions de l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles qui interdit les coupures d'énergie entre le 1 ^er novembre et le 15 mars.

Puis, sur proposition conjointe de MM. Jean-Claude Lenoir et Serge Poignant, les députés ont voté un amendement visant à ne pas alourdir les procédures de souscription à un abonnement en électricité ou en gaz en cas de changement de résidence.

Cette disposition précise, à cet effet, que les informations précontractuelles sont « confirmées au consommateur en temps utile et préalablement à la conclusion du contrat, dans un document unique, par écrit, et, à la demande du consommateur, à son choix, par voie électronique ou postale . »

Pour l'article L. 121-88 du code de la consommation, outre un amendement de coordination avec celui de MM. Lenoir et Poignant, les députés ont voté trois amendements rédactionnels.

Pour l'article L. 121-90 , seul un amendement de coordination a été adopté par les députés.

S'agissant de l'article L. 121-91 , l'Assemblée nationale a, avec un avis défavorable du gouvernement, voté un amendement présenté par M. Jean Dionis du Séjour, sous-amendé par M. François Brottes. Cette disposition précise que toute offre de fourniture d'électricité ou de gaz doit permettre une facturation en fonction de l'énergie consommée. En outre, sur proposition de la commission des affaires économiques, cet article prévoit que l'arrêté du ministre chargé de l'énergie définissant les conditions de présentation des factures sera pris après avis du Conseil national de la consommation.

L'Assemblée nationale a ensuite, à l'initiative de sa commission au fond, inséré un article L. 121-92-1 consacré aux offres de fourniture duales (électricité et gaz).

Le premier alinéa de cet article dispose que, pour les nouveaux sites de consommation et les sites sur lesquels le client domestique n'a pas exercé son éligibilité, les organismes chargés de la mission de fourniture d'électricité définie à l'article 2 de la loi du 10 février 2000 (EDF et les DNN) sont tenus de proposer une fourniture d'électricité au niveau du tarif réglementé, y compris quand ils proposent un contrat de fourniture de gaz pour le même site.

Le deuxième alinéa constitue un dispositif « miroir » du premier et prévoit que, pour les mêmes sites de consommation, GDF et les DNN gaziers dans leur zone de desserte sont tenus de proposer une fourniture de gaz naturel au niveau du tarif réglementé, y compris quand ils proposent un contrat de fourniture d'électricité pour le même site.

Le troisième alinéa indique qu'à défaut de renonciation expresse et écrite du consommateur au tarif réglementé, le contrat conclu pour une des offres duales mentionnées aux deux alinéas précédents, autres que celles faites au tarif réglementé de vente, est nul et non avenu. En conséquence, le client serait réputé n'avoir jamais exercé ses droits à l'éligibilité.

Votre commission considère qu'il s'agit d'un dispositif particulièrement important et très protecteur du consommateur. De fait, il empêchera que des ménages acceptant une offre duale perdent le bénéfice des tarifs réglementés car les fournisseurs « historiques » seront obligés de leur proposer une fourniture au niveau de ces tarifs.

Puis, les députés ont inséré deux nouveaux articles dans la section concernée du code de la consommation ( L. 121-93 et L. 121-94 ), à l'initiative, respectivement, du groupe socialiste et de la commission au fond.

Le premier article indique que les fournisseurs d'électricité et de gaz naturel doivent adapter la communication des contrats et informations aux handicaps des consommateurs. Il précise également qu'ils prévoient « notamment pour les malvoyants une communication en braille ».

Le second article confère à ces nouvelles dispositions du code de la consommation un caractère d'ordre public, ce qui implique que les parties ne pourront y déroger.

L'Assemblée nationale a enfin modifié, sur proposition du Gouvernement, le dispositif relatif à la création de médiateurs de l'énergie. Celui-ci, désormais inséré dans la loi relative au secteur de l'énergie et non plus dans le code de la consommation ce qui se traduit par la suppression de l'article L. 121-93 , diffère substantiellement du dispositif initialement présenté.

Les députés ont inséré un paragraphe I bis dans l'article 13 du projet de loi, composé de cinq alinéas.

En vertu du premier alinéa , il est institué un médiateur national de l'énergie, désigné par le ministre chargé de l'énergie et le ministre chargé de la consommation. Ce médiateur serait assisté par deux médiateurs adjoints désignés par les mêmes ministres au sein du collège de la Commission de régulation de l'énergie.

Le deuxième alinéa dispose que ce médiateur est financé par le budget de l'Etat et que son secrétariat est assuré par les services de la CRE, placés, pour cette mission, sous l'autorité du médiateur.

Le troisième alinéa définit la mission du médiateur qui est de recommander des solutions aux litiges entre les consommateurs et les fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel.

Enfin, les quatrième et cinquième alinéas reprennent, dans des termes quasiment identiques, les dispositions de l'article L. 121-93 du code de la consommation relatives à la nécessité pour le consommateur d'effectuer une réclamation écrite avant de saisir le médiateur et à la gratuité des prestations du médiateur.

Au paragraphe III , les députés ont voté un amendement de coordination.

Enfin, ils ont, sur proposition de la commission des affaires économiques, inséré un paragraphe V afin de procéder à une coordination dans l'article 30 de la loi du 9 août 2004 précitée.

Propositions de votre commission

Votre commission préconise l'adoption de sept amendements sur cet article.

Elle vous présente tout d'abord deux amendements de coordination tendant à supprimer les dispositions relatives au médiateur de l'énergie et aux offres duales, respectivement intégrées à l'article 2 bis et à l'article 4 du projet de loi.

Puis, votre commission rappelle que, parmi les informations précontractuelles que les fournisseurs devront communiquer aux clients, le projet de loi mentionne le délai nécessaire à la fourniture d'énergie . Or, votre commission constate que, bien souvent, le fournisseur de gaz n'est pas mesure de détenir cette information et ne maîtrise pas le délai nécessaire à l'exécution du contrat. En effet, la mise en service dépend uniquement des contraintes techniques du gestionnaire de réseaux. Dans un souci de bonne application de la loi, votre commission vous propose en conséquence, par un amendement , de remplacer cette disposition par une référence au délai prévisionnel de changement de fournisseur, ce qui est conforme aux préconisations de la CRE dans ses travaux préparatoires à l'ouverture à la concurrence des marchés pour les particuliers.

Puis, afin de ne pas alourdir à l'excès les procédures contractuelles pour les offres de fourniture d'énergie, tout en prévoyant un niveau de protection élevé du consommateur, elle vous propose, par un amendement , de prévoir que les informations précontractuelles devront être confirmées au consommateur par tout moyen, préalablement à la conclusion du contrat.

S'agissant de la résiliation des contrats, il vous est proposé, par un autre amendement , de permettre la facturation au consommateur des frais, explicitement prévus dans l'offre et dûment justifiés, liés aux prestations des gestionnaires de réseaux (relevé des compteurs notamment).

Votre commission vous soumet ensuite une nouvelle rédaction pour les dispositions obligeant les fournisseurs à proposer une offre permettant une facturation en fonction de l'énergie consommée. Elle considère en effet que les dispositions adoptées par les députés sont de nature à occasionner des surcoûts conséquents pour les gestionnaires de réseaux.

En effet, ôter aux fournisseurs la possibilité de procéder à des facturations sur la base d'estimations de consommation constitue à l'évidence une idée généreuse dans son principe, en particulier pour les ménages les plus modestes. Il n'en reste pas moins que la mise en oeuvre d'un système de facturation sur ce principe se traduira par des surcoûts pour les gestionnaires de réseaux, qu'il s'agisse du passage plus fréquent d'un agent pour constater la consommation effective des ménages ou du remplacement des compteurs pour permettre des relevés à distance ^{95 ( * )} . Or, ces frais supplémentaires seront intégralement supportés par les consommateurs puisqu'ils seront répercutés dans les tarifs d'utilisation des réseaux, ce qui annulera les éventuels bénéfices d'une telle mesure.

Pour ces raisons, votre commission souhaite que les offres des fournisseurs permettent, au moins une fois par an, une facturation en fonction de l'énergie consommée.

En ce qui concerne la communication des informations précontractuelles aux personnes handicapées, votre commission préconise une simplification de la rédaction de ce dispositif.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 bis (nouveau)
Application des dispositions de l'article 13 pour les petits consommateurs professionnels d'électricité ou de gaz naturel

Sur proposition de la commission des affaires économiques, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, les députés ont étendu, avec cet article 13 bis , le bénéfice des mesures de protection des consommateurs introduites à l'article 13 aux petits clients finals professionnels. Seraient ainsi concernés les clients ayant souscrit une puissance égale ou inférieure à 36 kilovoltampères pour l'électricité ou consommant moins de 30.000 kilowattheures par an en gaz naturel.

Propositions de votre commission

Tout en souscrivant aux objectifs de cet amendement, votre commission estime que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale n'est pas complètement satisfaisant sur le plan juridique. En effet, le code de la consommation ne s'adresse qu'aux consommateurs personnes physiques et non aux entreprises qui restent régies par le code de commerce. Il apparaît à cet égard délicat de rendre applicable l'article 13 du projet de loi aux petits professionnels.

En revanche, votre commission estime que le libellé de cet article pourrait être reformulé afin de lever cette objection formelle tout en permettant aux petits clients professionnels de bénéficier de certaines des protections proposées par le projet de loi.

C'est pourquoi elle vous présente un amendement renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de rendre applicable, avec les adaptations nécessaires, les dispositions relatives à la protection des consommateurs aux petits clients professionnels et aux offres duales.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Le titre V du projet de loi, qui se compose de sept articles après son vote par les députés, comporte des dispositions transitoires .

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel s'attachant à l'intitulé de cette division.

Votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de cette division sans modification.

Article 14
Entrée en vigueur différée des articles 1er à 5

Les directives 2003/54 et 2003/55 indiquent que les consommateurs domestiques doivent pouvoir choisir librement leur fournisseur d'électricité ou de gaz naturel au plus tard le 1 ^er juillet 2007. Le Gouvernement n'entendant pas anticiper cette échéance, l'article 14 indique, en conséquence, que les articles du projet de loi relatifs à l'ouverture à la concurrence pour les particuliers n'entreront en vigueur qu'à cette date. Par ailleurs, il prévoit également une entrée en vigueur différée du tarif social en gaz naturel.

Les modifications de l'Assemblée nationale

Afin de tirer les conséquences des différents enrichissements apportés au texte au cours de la discussion, les députés ont réécrit cet article. A cette occasion, ils ont prévu une entrée en vigueur de l'article créant un tarif social en gaz avec la promulgation de la loi. De la sorte, les ménages les plus modestes pourront, dès cet hiver, bénéficier de cette mesure .

Propositions de votre commission

Votre commission vous propose, par un amendement , une nouvelle rédaction pour le premier alinéa de cet article afin de tirer les conséquences de ses propositions d'amendements en matière de suppression du médiateur national de l'énergie, de séparation comptable des opérateurs énergétiques et de protection des petits consommateurs professionnels.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15
Date limite d'entrée en application de la séparation juridique des gestionnaires de réseaux de distribution

A nouveau, conformément aux dispositions des directives 2003/54 et 2003/55, l'article 14 précise que la séparation juridique des gestionnaires de réseaux de distribution doit être effective, au plus tard, le 1 ^er juillet 2007.

Les députés ont voté cet article dans la rédaction du projet de loi initial.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16
Dispositions transitoires relatives aux organes dirigeants des gestionnaires de réseaux de distribution

L'article 16 permet aux conseils d'administration ou de surveillance des entreprises gestionnaires de réseaux de distribution, issues de la séparation juridique opérée par le projet de loi, qui sont soumises aux dispositions de la loi relative à la démocratisation du secteur public, de siéger valablement dans l'attente de l'élection des représentants du personnel. Cette élection doit néanmoins intervenir dans un délai de six mois à compter de la séparation juridique.

Sur cet article, les députés ont seulement voté un amendement rédactionnel de la commission des affaires économiques.

Propositions de votre commission

Votre commission vous soumet, quant à elle, un amendement de précision.

En effet, tant que la filiale de GDF chargée du transport continue à appartenir au secteur public, les dispositions de la loi du 26 juillet 1983 prévoyant des règles en matière de composition du conseil d'administration (un tiers de représentants des salariés et, jusqu'à la limite d'un tiers, des représentants de l'Etat) continuent à s'appliquer. Par ailleurs, l'article 12 de la loi du 9 août 2004 a introduit une limitation à deux du nombre de représentants de l'Etat, laissant ainsi à Gaz de France le soin de désigner, par l'intermédiaire de l'assemblée générale des actionnaires, la majorité absolue des administrateurs. Cette rédaction a assuré à l'entreprise de conserver le contrôle de la filiale dans le respect de son indépendance et lui a permis, dès lors, sa consolidation par une intégration globale dans ses comptes.

Or, cette limitation à deux représentants de l'Etat dans le conseil d'administration a été supprimée par l'article 11 du projet de loi. Autant votre commission comprend que de telles dispositions puissent être sorties de la loi de 2004 puisqu'elles auraient vocation à n'être que transitoires, autant il lui apparaît indispensable de les rétablir au sein du titre du projet de loi regroupant précisément de telles dispositions transitoires, pour maintenir l'actuel conseil d'administration de GDF entre la promulgation de la loi et la privatisation de l'entreprise.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 bis (nouveau)
(Article 31 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Sanctions en cas de non respect des dispositions relatives au stockage hivernal de gaz naturel

Sur proposition de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, les députés ont introduit une disposition de coordination au sein de l'article 31 de la loi du 3 janvier 2003. Celle-ci permet au ministre chargé de l'énergie d'infliger des sanctions pécuniaires ou de prononcer le retrait ou la suspension des autorisations de transport de gaz naturel à l'encontre des auteurs de manquements aux règles relatives à l'obligation de stockage hivernal de gaz naturel, définie aux articles 30-1 et 30-3 de cette même loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 17
Application de certaines dispositions du projet de loi à Mayotte

Dernier article du projet de loi initial, l'article 17 rend applicables à Mayotte plusieurs dispositions du projet de loi.

Sont concernés :

- les II et III de l'article 1 ^er (éligibilité des consommateurs domestiques d'électricité) ;

- l'article 4 (maintien des tarifs réglementés de vente d'électricité) ;

- le III de l'article 13 (contrat unique portant sur la fourniture et la distribution d'électricité) ;

- et l'article 14 (éligibilité de tous les consommateurs à compter du 1 ^er juillet 2007).

Cet article a été adopté par les députés dans des termes identiques à ceux du projet de loi initial.

Propositions de votre commission

Votre commission vous soumet un amendement de coordination sur cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 18 (nouveau)
(Article L. 132-27 [nouveau] du code du travail applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte)
Régime de protection sociale des IEG à Mayotte

Les députés ont ensuite inséré un article 18 en adoptant un amendement de M. Mansour Kamardine, défendu par M. Jean Proriol.

Ces dispositions, qui insèrent un article L. 132-27 dans le code du travail, ont pour objet d'aligner le régime de protection sociale des industries électriques et gazières à Mayotte sur le régime métropolitain.

Le premier alinéa de cet article L. 132-27 indique que jusqu'au 31 décembre 2010 des accords professionnels ou d'entreprise peuvent améliorer le régime du travail et de la protection sociale du personnel des IEG de Mayotte en adaptant, compte tenu des spécificités locales, certaines des dispositions du statut national du personnel des IEG. De tels accords doivent alors être agréés par les ministres chargés de l'énergie, du travail, de l'outre-mer et, le cas échéant, de la protection sociale.

En vertu du deuxième alinéa , un accord professionnel ou d'entreprise pourra, à partir du 1 ^er janvier 2011, remplacer les dispositions du régime du travail du personnel des IEG par celles du statut national des IEG, à l'exception de ce qui relève de son régime spécial de protection sociale.

Selon le troisième alinéa , cet accord devra, avant d'être agréé, faire l'objet d'un avis de la commission consultative du travail de Mayotte, des organisations syndicales nationales les plus représentatives des IEG et du Conseil supérieur de l'énergie.

A défaut d'un agrément, les dispositions du statut national non reprises dans les accords pourront être étendues à Mayotte, sous réserve des adaptations rendues nécessaires par la situation locale, comme l'indique le quatrième alinéa .

Enfin, le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités d'application de l'article et les conditions d'obtention de l'agrément.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 19 (nouveau)
(Article 46-4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)
Régime de protection sociale des IEG à Mayotte

Adopté dans les mêmes conditions que l'article précédent, l'article 19 pérennise la disposition de la loi du 10 février 2000 en vertu de laquelle les tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution de l'électricité à Mayotte sont égaux au coût d'utilisation de ces réseaux réellement supportés par Électricité de Mayotte.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Au cours de sa réunion du mercredi 4 octobre 2006, votre commission des affaires économiques a donné un avis favorable aux dispositions du présent projet de loi, sous réserve de l'adoption des amendements proposés par son rapporteur .

PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

Organisations syndicales et professionnelles

Fédération nationale Mines Énergie CGT

M. Eric ROULOT, secrétaire fédéral chargé des questions économiques ;

M. Eric BUTTAZZONI, représentant CGT à GDF ;

M. Jean-Jacques SALANE, représentant CGT élu au comité du groupe Suez.

Fédération nationale des mines et de l'énergie CGT-FO

M. Max ROYER, secrétaire général ;

M. Bernard GITTON, secrétaire fédéral ;

M. Philippe TAURINES, secrétaire fédéral ;

M. Jacky CHORIN, administrateur salarié d'EDF.

CFDT Chimie énergie

Mme Marie-Hélène GOURDIN, déléguée fédérale en charge de la branche IEG ;

M. Philippe DUMONTIER, chargé de mission à la branche IEG.

Fédération des industries électriques et gazières CFE-CGC

M. Marc BRETEL, secrétaire général adjoint ;

M. Bernard GLÉNAT, délégué national ;

M. Bernard NAVAS, délégué national.

CFTC Énergie

M. Dominique VILLERS, conseiller fédéral ;

M. Olivier PAULET, conseiller fédéral ;

M. Noël YVON, responsable syndical GDF.

Mouvement des entreprises de France (MEDEF)

Mme Sophie LIGIER-TESSIER, directeur adjoint environnement, développement durable et énergie ;

M. Thierry de BRESSON, membre du comité énergie ;

M. Guillaume RESSOT, directeur adjoint affaires publiques.

Union française de l'électricité (UFE)

M. Pierre BART, président ;

M. Nicolas BOULEY, délégué général.

Union Professionnelle des Industries Privées du Gaz (UPRIGAZ)

M. Michel ROMIEU, président ;

M. Alain RAOUX, secrétaire général ;

M. Bernard SAINT-ANDRÉ, Dalkia France.

Association des cadres de Gaz de France

MM. Joël GRÉGOIRE, président ;

M. Daniel THOMAS, vice-président.

Entreprises

Électricité de France

M. Pierre GADONNEIX, président directeur général ;

M. Michel FRANCONY, directeur général adjoint chargé du secteur régulé ;

M. Jean-Pierre BENQUÉ, directeur général adjoint chargé du commerce ;

Mme Marianne LAIGNEAU, secrétaire générale adjointe ;

M. Bertrand LE THIEC, chargé des relations avec le Parlement.

Gaz de France

M. Jean-François CIRELLI, président directeur général ;

M. Yves COLLIOU, directeur général délégué ;

M. Stéphane BRIMONT, directeur de la stratégie ;

M. Jean-Pierre PIOLLAT, directeur commercial ;

Mme Sandra LAGUMINA, chargée des relations institutionnelles.

SUEZ/ELECTRABEL

M. Gérard MESTRALLET, président directeur général ;

M. Jean-Baptiste SEJOURNE, directeur général des opérations d'Electrabel France ;

M. Marc PANNIER, directeur du développement et de la stratégie de Suez ;

M. Marouan NIAZY, conseiller juridique à la direction juridique de Suez,

M. Paul LIGNIERES, conseiller de Linklaters ;

Mme Valérie ALAIN, directeur des relations institutionnelles.

TOTAL

M. Yves-Louis DARRICARRÈRE, membre du comité exécutif et directeur général « gaz/électricité » ;

M. Christophe CEVASCO, chargé des relations avec le Parlement et les élus.

Réseau de Transport d'Électricité (RTE)

M. André MERLIN, président du directoire ;

M. Michel DEVERDET, directeur de la communication et des relations extérieures.

ARKEMA

M. Nicolas de WARREN, directeur des relations institutionnelles.

Société nationale d'électricité et de thermique (SNET)

M. Stéphane MOREL, directeur des moyens ;

Mme Audrey ZERMATI, chargée de la réglementation et des relations institutionnelles.

POWEO

MM. Charles BEIGBEDER, président directeur général ;

M. Luc POYER, directeur du pôle amont ;

M. Christophe DROGUERE, directeur de la communication et des relations externes de la société.

Direct Energie

MM. Xavier CAITUCOLI, président ;

M. Fabien CHONÉ, directeur général délégué ;

M. Michel COTTE, président de Prescott Finance.

Entreprises locales

M. Jean-Paul GIRAUD, président, et M. Claude BOURDET, délégué général, Entreprises Locales d'Énergie (ELE) ;

M. Jean-Pierre VIOU, président, Association nationale des SEM d'énergie (ANSEME) ;

M. Pierre ROEHRI, directeur général délégué de Gaz de Strasbourg, secrétaire de l'ANSEME ;

M. Didier MARCAUD, responsable adjoint, Fédération des SEM ;

M. Jacques BOZEC, délégué général de l'Association nationale des régies de services publics (ANROC) ;

M. Gérard VINCENT, directeur général d'Usine d'électricité de Metz, président de l'Union nationale des entreprises locales d'électricité et de gaz (UNELEG) ;

M. Gérard LEFRANC, directeur général de la SICAE de l'Oise, vice-président de l'UNELEG ;

Mme Christine GOUBET-MILHAUD, directeur général délégué d'Électricité de Strasbourg, vice-présidente de l'UNELEG ;

M. Jean-François MICHON, directeur général, Energie Service de Belledonne.

Organismes institutionnels

Commission de régulation de l'énergie (CRE)

M. Philippe de LADOUCETTE, président ;

M. Olivier CHALLAN-BELVAL, directeur général ;

M. Nicolas MACHETOU, chargé de mission à la direction générale

Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR)

M. Xavier PINTAT, président et sénateur de Gironde ;

M. Pascal SOKOLOFF, directeur général.

Représentants des consommateurs d'énergie

Comité de liaison des entreprises ayant exercé leur éligibilité (CLEEE)

MM. Daniel PARIS, directeur des affaires publiques, et Franck ROUBANOVITCH, directeur des achats, groupe ACCOR ;

M. Bernard THEOBALD, délégué général de PERIFEM, association technique du commerce ;

M. Louis SABBAGH, directeur des achats et des services généraux, Télédiffusion de France (TDF) ;

MM. Christophe RAYNAUD et Gérard ROLAND, Fédération industrielle des équipementiers de véhicules (FIEV) ;

M. Fabrice FAGES, avocat.

UFC Que Choisir

M. Joël DUFOUR, administrateur ;

M. Julien DOURGNON, directeur du service études et communication ;

M. Gaël CALLONEC, chargé de mission « transport, énergie, logement ».

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

Mme Reine-Claude MADER, présidente.

Union des industries utilisatrices d'énergie (UNIDEN)

M. Jean-Sébastien LETOURNEUR, président ;

M. Jean-Philippe BÉNARD, président de la commission « marchés » ;

M. Philippe KEREN, président de la commission « gaz » ;

M. Fabrice ALEXANDRE, consultant.

EXELTIUM

M. Laurent CHABANNES, président.

* ¹ Directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE.

* ² Directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30/CE.

* ³ Directive 96/92/CE.

* ⁴ Directive 98/30/CE.

* ⁵ 23 et 24 mars 2000.

* ⁶ Conclusions du sommet de Lisbonne.

* ⁷ A l'exception des distributeurs non nationalisés (DNN), entreprises à vocation territoriale.

* ⁸ Comme pourraient le laisser supposer les récentes déclarations de Mme Nelly Kroes, commissaire européen à la concurrence.

* ⁹ Deux lettres de mise en demeure ont été adressées au gouvernement français en avril 2006.

* ¹⁰ La Commission européenne estime que « le niveau du prix régulé n'est pas lié au prix de marché ».

* ¹¹ L'éligibilité se définit comme la possibilité pour le consommateur de changer de fournisseur d'électricité ou de gaz naturel.

* ¹² Tableau issu de la lettre n° 260 « Conjoncture énergétique de juillet 2006 » de l'Observatoire de l'économie de l'énergie et des matières premières du Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

* ¹³ In « Bilan énergétique de l'année 2005 en France » de l'Observatoire de l'énergie.

* ¹⁴ In « Conjoncture énergétique » - Juillet 2006 - Observatoire de l'Énergie.

* ¹⁵ In « Panorama énergétique mondiale 2005 : Analyse et impacts » - 2 février 2006.

* ¹⁶ In « Flash sectoriel » du 25 août 2006 du CM-CIC Securities, citant la source Cedigaz, et « Panorama IFP » pour l'Europe des 25.

* ¹⁷ In « Panorama IFP 2006 ».

* ¹⁸ Le bilan énergétique de l'année 2005 en France de l'Observatoire de l'énergie souligne la difficile appréciation des données en raison d'un appareil statistique sur le commerce extérieur du gaz encore incomplet.

* ¹⁹ In « Bilan énergétique de l'année 2005 en France ».

* ²⁰ In « Flash sectoriel » du 25 août 2006 du CM-CIC Securities.

* ²¹ Même source.

* ²² In « Bilan énergétique de l'année 2005 en France ».

* ²³ Production brute d'électricité nucléaire, hydraulique, éolienne et photovoltaïque, diminuée du solde exportateur des échanges.

* ²⁴ Deuxième bilan prévisionnel de l'équilibre offre/demande d'électricité en France d'octobre 2005, cité in « Bilan de la sûreté du système électrique français » du RTE du 26 juin 2006.

* ²⁵ In L'Expansion du 1 ^er septembre 2006 - « La France face au risque énergétique » - Article de Franck Dedieu, Emmanuel Lechypre et Benjamin Neumann.

* ²⁶ In La Tribune du 21 juin 2006 - « La France cherche une parade à la pénurie d'électricité » - Article de Marc Lomazzi.

* ²⁷ In Le Monde du 15 juin 2006 - « L'Europe en fusion » - Article de Jean-Michel Bezat.

* ²⁸ Source : Gazprom.

* ²⁹ In « Flash sectoriel » du 25 août 2006 du CM-CIC Securities.

* ³⁰ En Allemagne (Wingas), en République Tchèque (Gas Invest), en Finlande (Gasum), en Hongrie (Panrusgaz), au Royaume Uni (Gazprom UK trading) et en Italie (Promgaz).

* ³¹ In AFP International du 27 septembre 2006 « Energie : Les Etats européens préfèrent les champions nationaux. ».

* ³² Source : Gaz de France.

* ³³ Source : Communiqué de presse du 12 septembre 2006 de Gaz de France.

* ³⁴ In « Flash sectoriel » du 25 août 2006 du CM-CIC Securities.

* ³⁵ In « FP panorama 2005, le point sur le futur du marché gazier mondial ».

* ³⁶ In « IFP Panorama 2005, le point sur le futur du marché gazier mondial ».

* ³⁷ Source Gaz de France.

* ³⁸ Source : Suez.

* ³⁹ In « Flash sectoriel » du 25 août 2006 du CM-CIC Securities.

* ⁴⁰ Selon Collin Lyle, Directeur Europe du groupe Centrica, cité par Jean-Michel Bezat dans son article du Monde du 15 juin 2006 intitulé « L'Europe en fusion ».

* ⁴¹ In IFP Panorama 2006 - Le point sur l'industrie gazière à l'horizon 2020.

* ⁴² In IFP Panorama 2006 - Le point sur la stratégie des acteurs du marché gazier européen.

* ⁴³ GDF vend 14 % du gaz en Europe, essentiellement en France.

* ⁴⁴ Suez effectue 5 % des ventes de gaz en Europe.

* ⁴⁵ En vertu du neuvième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, « tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité. »

* ⁴⁶ Décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 - Loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social.

* ⁴⁷ Décision n° 2004-501 DC du 5 août 2004 - Loi relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières.

* ⁴⁸ Projet d'acquisition par l'italien ENI et Energias de Portugal (EDP) - l'opérateur historique du marché électrique portugais - de Gás de Portugal (GDP) - l'opérateur historique du secteur du gaz portugais.

* ⁴⁹ Décision du 9 décembre 2004, affaire COMP/M.3440.

* ⁵⁰ EDP vend plus de 90 % de l'électricité consommée au Portugal et produit entre 70 et 80 % de ce total. En comparaison, EDF vend également plus de 90 % de l'électricité consommée en France et en produit bien plus que la consommation nationale pour assumer ses obligations en termes de sécurité du réseau et ses engagements contractuels à long terme à l'exportation.

* ⁵¹ Commission composée, entre autres, de parlementaires de la majorité et de l'opposition.

* ⁵² Rapport remis au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie le 18 novembre 2004.

* ⁵³ Un client éligible se voit reconnaître le droit de changer de fournisseur d'électricité ou de gaz naturel.

* ⁵⁴ C'est-à-dire les ménages.

* ⁵⁵ Obligation sur laquelle votre rapporteur reviendra dans son commentaire de l'article 6 du projet de loi.

* ⁵⁶ Qui définit la mission de développement et d'exploitation des réseaux publics de transport et de distribution.

* ⁵⁷ Afin de maintenir à tout instant l'équilibre des flux d'électricité sur le réseau, le gestionnaire du réseau de transport doit assurer la compensation de la différence entre les programmes prévisionnels établis par les utilisateurs des réseaux et les consommations réellement constatées. Le règlement de ces « écarts » a un coût financier pour le système électrique qui est répercuté par le gestionnaire du réseau sur les utilisateurs responsables.

* ⁵⁸ Faculté que le GRT se voyait reconnaître quand les écarts d'un RE mettaient en cause la sécurité du système.

* ⁵⁹ Article 106 de la loi n° 2005-781.

* ⁶⁰ En vertu de l'article 9 du règlement du Sénat, le Président du Sénat invite la ou les commissions permanentes de la compétence desquelles relève l'organisme à proposer le ou les noms des candidats.

* ⁶¹ Décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 - Loi portant validation d'actes administratifs.

* ⁶² Les décisions prises par la CRE en application de son pouvoir de règlement des différends sont, quant à elles, soumises au contrôle de la Cour d'appel de Paris.

* ⁶³ Source : Rapport du service de la séance / Le bilan de la séance publique pour la session ordinaire 2005-2006.

* ⁶⁴ Rapport n° 404 (2005-2006) fait par M. Patrice Gélard au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation - Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié.

* ⁶⁵ La CRE s'inscrit dans ce cadre puisqu'elle est dotée de pouvoirs de sanction pécuniaire en application de l'article 41 de la loi du 10 février 2000.

* ⁶⁶ En vertu de cet article, « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi ... ».

* ⁶⁷ Op. cit. Pages 56 à 61.

* ⁶⁸ En application de l'article 38 de la loi du 10 février 2000, la CRE est chargée de régler les différends entre opérateurs liés à l'accès aux réseaux, ouvrages et installations.

* ⁶⁹ Le CRE doit ainsi veiller au bon fonctionnement des marchés, aux conditions d'accès aux réseaux et surveiller certaines transactions sur les marchés de l'électricité et du gaz.

* ⁷⁰ Votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 2 ter du projet de loi, d'insérer un article 28-1 dans la loi du 10 février 2000 qui définirait la mission de médiation et la confierait explicitement au comité.

* ⁷¹ Cette suppression des dispositions sur la saisine du Conseil de la concurrence n'emporte pas de conséquences juridiques puisque l'article 39 de la loi du 10 février 2000 prévoit toujours une telle possibilité.

* ⁷² Cette définition reprendrait strictement celle de l'article 13 du projet de loi.

* ⁷³ Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

* ⁷⁴ Décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 - loi relative à la liberté de communication, décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 - loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* ⁷⁵ M. André Merlin, président du conseil de surveillance de RTE.

* ⁷⁶ Rapport n° 3278 fait par M. Jean-Claude Lenoir au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire sur le projet de loi relatif au secteur de l'énergie.

* ⁷⁷ Décret n° 2004-325 du 8 avril 2004 relatif à la tarification spéciale de l'électricité comme produit de première nécessité.

* ⁷⁸ Le premier alinéa du I de cet article dispose que les charges imputables aux missions de service public assignées aux opérateurs électriques sont intégralement compensées.

* ⁷⁹ Selon les informations fournies à votre rapporteur, le prix de la tonne de dioxyde de carbone sur le marché des émissions oscille autour de 20 euros et a un impact compris entre 50 et 70 % sur le MWh.

* ⁸⁰ Le Monde du 21 septembre 2006.

* ⁸¹ Serait notamment envisagé un mécanisme de « renversement de la charge de la preuve » en matière de plainte en cas de soupçon d'abus de position dominante.

* ⁸² La rédaction du texte a pour conséquence que ce taux de 30 % est appliqué au tarif intégré, c'est-à-dire au prix de la fourniture et de l'acheminement.

* ⁸³ Source : CRE, Observatoire des marchés de l'électricité et du gaz, deuxième trimestre 2006.

* ⁸⁴ Situation type d'un industriel consommant du « pur ruban » (c'est-à-dire sans le facteur de forme qui représente le prix qui lui est imputé pour la volatilité de sa consommation) au tarif vert (prix hors taxes et hors CSPE), acheminement compris.

* ⁸⁵ Rapport sur la consultation organisée dans le cadre du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz sur l'ouverture des marchés de l'énergie au 1 ^er juillet 2007.

* ⁸⁶ Mécanisme dit de l'obligation d'achat.

* ⁸⁷ Loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.

* ⁸⁸ C'est-à-dire pour les nouveaux réseaux des communes ou EPCI qui décident d'en confier la concession à une entreprise agréée.

* ⁸⁹ Décret n° 2005-22 du 11 janvier 2005 relatif aux règles de tarification pour l'utilisation des réseaux publics de distribution de gaz naturel.

* ⁹⁰ Op. Cit. page 212.

* ⁹¹ Arrêt C-503/99 du 4 juin 2002, Belgique c/ Commission.

* ⁹² Décret n° 93-1298 du 13 décembre 1993 instituant une action spécifique de l'Etat dans la société nationale Elf-Aquitaine.

* ⁹³ Arrêt C-483/99 du 4 juin 2002, Commission c/ République française.

* ⁹⁴ Arrêt du 28 septembre 2006, Commission c/ Pays Bas, affaires jointes C-282/04 et C-283/04.

* ⁹⁵ Le coût du changement de tous les compteurs en France est évalué, par EDF, à trois milliards d'euros.