2. La maîtrise des dépenses budgétaires au sens strict
Selon les termes de l'exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement, après prise en compte des changements de périmètre, les dépenses s'élèvent en 2005 à « 288,8 milliards d'euros, soit une progression de 1,8 % strictement égale à l'inflation ». Cette appréciation doit être nuancée par votre rapporteur général, tout en donnant acte au gouvernement, à la fois de son respect de la norme de dépense votée par le Parlement, et d'une stabilisation des dépenses en volume, au prix néanmoins d'un arrondi quelque peu généreux. L'inflation hors tabac, figurant dans la note de conjoncture du mois de mars 2006, établie au moment de l'élaboration du projet de loi de règlement, n'était en réalité, en effet, que de 1,7 % (1,74 %). Le « zéro volume » constitue donc pour 2005 un arrondi généreux.
a) Le respect de l'autorisation de dépense
Hors fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements d'impôts et des recettes d'ordre, les dépenses du budget général s'établissent à 288,5 milliards d'euros, soit un niveau égal à celui fixé en loi de finances initiale pour 2005. Ce respect de l'autorisation du Parlement est d'autant plus méritoire qu'il correspond à un exercice où les reports ont fondu de manière considérable.
Certaines sous-estimations des dépenses en loi de finances initiale avaient pu laisser craindre une tension sur l'exécution 2005 . Dans son rapport relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2005, la Cour des comptes relève les sous-évaluations récurrentes :
- des dépenses de personnel en loi de finances initiale , de l'ordre de 750 millions d'euros ;
- des opérations extérieures du ministère de la défense (100 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 611 millions d'euros dépensés) ;
- des dépenses exposées au titre des frais de justice (insuffisance en exécution de 131 millions d'euros sur un total de 495 millions d'euros) ;
- des dépenses consacrées au financement des aides à la personne (3 % des crédits initiaux, mais ouvertures en loi de finances initiale de crédits inférieurs aux dépenses de l'année précédente) ;
- du financement de la couverture des dépenses d'urgence des demandeurs d'asile et des personnes déboutées (37 % des crédits initiaux de 399 millions d'euros).
Par ailleurs, il faut souligner le dynamisme de certains postes de dépenses : la charge nette de la dette a ainsi augmenté en 2005 de 2,1 %, passant de 38,1 milliards d'euros en 2004 à 38,9 milliards d'euros en 2005. Si la progression des dépenses de personnel n'est pas connue en 2005, en raison des expérimentations de « budgets globaux » liées à la LOLF qui ont empêché toute visibilité sur cette dépense essentielle , il faut noter que les dépenses de fonctionnement ont, globalement, progressé en valeur de 3,18 %. Au sein de ces dépenses, il convient de souligner que les dépenses de pension ont progressé de 4,7 % en 2005 (36,8 milliards d'euros en 2005 contre 35,2 milliards d'euros en 2004) et les charges sociales de 4,2 % (10,6 milliards d'euros en 2005 contre 10,2 milliards d'euros en 2004).
L'ampleur de la régulation budgétaire sur l'exercice 2005 a permis de maîtriser ces tensions.
La Cour des comptes souligne en outre, dans le rapport précité, que « malgré la rigueur qui a encore pesé cette années sur l'exécution budgétaire, les objectifs à mi-parcours des lois de programmation ont été globalement tenus, même si une interrogation subsiste sur la capacité du ministère de la défense à réaliser à terme intégralement la loi de programmation militaire compte tenu de l'encours élevé de ses reports de crédits ».
b) Les effets pervers de la méthode employée pour contenir la dépense
La Cour des comptes, dans son rapport relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2005, montre les effets pervers de la méthode employée par le gouvernement pour contenir la dépense. Elle considère que l'exécution 2005 « pose à terme la question du respect de certains de ses engagements par l'Etat ». Au titre de ces engagements figurent les engagements de l'Etat dans le cadre des contrats de plan. Il faut souligner « le retard considérable pris dans la réalisation des contrats de plan Etat-régions qui devaient s'achever en 2006 ». L'année 2005 n'a pas permis de combler le retard pris : le taux de réalisation des contrats ne s'établissait en 2005 qu'à 67 %.
La Cour des comptes relève, de plus, des reports de charges et des impayés coûteux pour l'Etat. Ainsi, les impayés sur le budget d'investissement du ministère de la défense s'élevaient encore à 2.144 millions d'euros au 31 décembre 2005 après 3.046 millions d'euros en 2004. Les intérêts moratoires liés à ces retards de paiement ont représenté 33,5 millions d'euros en 2005 contre 20 millions d'euros en 2004.
Par ailleurs, 2,5 milliards d'euros d'arriérés au titre des compensations d'exonérations sociales ont été accumulés au 31 décembre 2005, auxquels s'ajoute une dette de 1.378 millions d'euros envers l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).
Une régulation budgétaire, sans action structurelle sur la dépense, conduit mécaniquement à différer des dépenses sur les exercices ultérieurs ou à ne pas honorer certains engagements.