II. LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN 2005 : LA COMBINAISON DE MESURES D'AJUSTEMENT ET DE SIMPLE OPPORTUNITÉ
A. L'ANALYSE TENDANCIELLE DES PRINCIPALES VARIABLES BUDGÉTAIRES
1. Des éléments d'appréciation complémentaires sur les recettes
a) Des allégements fiscaux récurrents insuffisamment compensés
Il convient, une fois de plus, de souligner la nécessité de s'interdire les réductions non compensées de recettes publiques. La baisse des prélèvements obligatoires, aussi souhaitable soit-elle, ne saurait être réalisée au prix d'une aggravation du déséquilibre des comptes publics.
Il s'agit d'une règle de base de la stratégie d'assainissement des finances publiques. Ainsi, dans un rapport d'information 14 ( * ) publié dans le cadre du débat d'orientation budgétaire pour 2006, votre rapporteur général proposait, parmi les principes devant guider la politique budgétaire, la nécessité de « s'interdire tout allégement fiscal non compensé et toute augmentation structurelle de dépenses non gagée ». De même, le rapport de M. Michel Pébereau 15 ( * ) préconise de « ne pas diminuer le niveau global des prélèvements obligatoires pendant la phase de retour à l'équilibre ».
Malgré la situation très dégradée des finances publiques, cette pratique n'a pas été abandonnée dans les années récentes, comme l'indique le tableau ci-après.
L'impact des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires
(en millions d'euros)
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
Moyenne |
|
|
Impact des mesures antérieures à mai 2002 |
2.056 |
||||
|
État |
-3.032 |
-5.885 |
-4.730 |
-6.180 |
-4.957 |
|
Administrations de sécurité sociale |
550 |
6.495 |
3.210 |
3.418 |
|
|
Autres |
-550 |
40 |
-255 |
||
|
Total |
-426 |
60 |
-1.480 |
-6.180 |
-2.007 |
Source : rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution
Ainsi, en moyenne, de 2004 à 2007, les nouveaux allégements fiscaux nets s'élèveraient, chaque année, à 2 milliards d'euros, soit environ 0,1 point de PIB.
b) La notion de recettes non fiscales encore à préciser
Comme la Cour des comptes l'a souligné à plusieurs reprises, il serait souhaitable de clarifier la notion de recettes non fiscales.
La LOLF ne définit pas la notion de recettes non fiscales, et n'impose aucune exigence en la matière.
Selon la Cour des comptes, « la catégorie des recettes non fiscales résulte de l'usage. Elle constitue une catégorie résiduelle : sont classées parmi les recettes non fiscales, les recettes qui ne figurent pas dans les autres catégories de recettes retracées dans les documents des lois de finances. C'est ainsi que, en dépit de leur nom, elles comprennent en fait marginalement des ressources fiscales, lorsque celles-ci ne sont pas considérées comme déterminantes dans la politique budgétaire et fiscale de l'Etat et ne sont pas retracées comme telles dans les documents budgétaires » 16 ( * ) . L'absence de critères déterminants face à une extrême variété de produits difficilement classables a, en outre, pour conséquence l'importance de la rubrique « divers ».
Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire 2004, la Cour considère que « la nouvelle nomenclature apparaît plus fine et mieux correspondre à la nature des produits ». Elle considère néanmoins que des améliorations sont encore possibles.
Ainsi, elle préconise d' « aligner la classification des recettes non fiscales sur celle des produits non régaliens utilisée en comptabilité générale, afin de répondre au mieux aux exigences de la LOLF, dans une optique de mesure des résultats de l'Etat ».
* 14 « Les sept piliers de la sagesse budgétaire », rapport d'information n° 444 (2004-2005).
* 15 Michel Pébereau, « Rompre avec la facilité de la dette publique », rapport au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, décembre 2005.
* 16 Cour des comptes, « Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2004 ».