EXAMEN DES ARTICLES
TITRE
PREMIER
-
INCITATION AU RETOUR À L'EMPLOI
Article premier (art. L. 322-12 du code du travail)
Prime de
retour à l'emploi
Objet : Cet article institue une prime de retour à l'emploi, d'un montant de 1.000 euros, en faveur des bénéficiaires du RMI, de l'API et de l'ASS qui reprennent un emploi.
I - Le dispositif proposé
Conformément à l'annonce du Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale du 8 juin 2005, le décret n° 2005-1054 du 29 août 2005 a mis en place une prime de 1.000 euros en faveur des titulaires du RMI, de l'ASS, de l'API et de l'AAH chômeurs depuis plus d'un an qui reprennent une activité professionnelle.
Cette prime a un double objectif : accroître l'incitation financière à la reprise d'activité et permettre aux personnes concernées de faire face aux nombreux frais - habillement, transport, garde d'enfant... - engendrés par le retour à l'emploi. Son montant élevé est en effet censé servir de déclencheur à une démarche de reprise d'activité : il représente l'équivalent de plus de deux mois d'allocation, soit une somme que beaucoup de bénéficiaires de minima sociaux n'ont jamais eue entre les mains. Il a, en outre, un caractère symbolique car il témoigne de l'investissement de la collectivité aux côtés du bénéficiaire dans son parcours de retour à l'emploi.
Mais en raison de son support réglementaire, le régime de prime mis en place par le décret du 29 août dernier a un caractère temporaire : il expire le 31 décembre 2006. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement, fort de l'expérience de ces derniers mois, a décidé de pérenniser ce dispositif en lui donnant une valeur législative : tel est l'objet du présent article.
Son paragraphe I modifie l'intitulé du chapitre II bis du titre II (Emploi) du livre III (Placement et emploi) du code du travail. Ce chapitre, actuellement intitulé « Dispositions relatives au temps partiel », ne contient plus aucun article depuis l'abrogation de son article unique relatif à l'abattement de charges sociales en faveur des temps partiels, par l'ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs. C'est la raison pour laquelle le projet de loi remplace cette division devenue sans objet par une division intitulée « Prime de retour à l'emploi ».
Son paragraphe II rétablit, au sein de ce chapitre II bis , un article L. 322-12 qui détaille le régime de la prime de retour à l'emploi.
Le champ des bénéficiaires de cette prime recoupe largement, mais pas totalement, celui des bénéficiaires de la prime instaurée par le décret du 29 août 2005 : le présent article ne vise en effet que les allocataires du RMI, de l'API et de l'ASS et non plus ceux de l'AAH ; en revanche, la condition d'ancienneté de l'inscription à l'ANPE est supprimée.
Il s'agit donc d'un recentrage du dispositif sur les bénéficiaires des minima sociaux dits « d'insertion ». Celui-ci ne paraît pas illégitime, dans la mesure où il existe, pour les bénéficiaires de l'AAH, un dispositif particulier d'accompagnement au retour à l'emploi qui combine un régime de cumul permanent entre revenus d'activité et allocation et des aides financières pour faire face aux frais liés à la reprise d'activité 5 ( * ) .
D'après les informations transmises à ce jour par le Gouvernement, le régime de la nouvelle prime de retour à l'emploi devrait, pour le reste, être identique à celui de la prime mise en place par le décret du 29 août 2005 : elle sera donc versée lorsque le bénéficiaire reprend un emploi d'une durée supérieure à 78 heures par mois, ce qui correspond à un mi-temps, pendant au moins quatre mois . Elle est versée à la fin de ce quatrième mois d'activité et, en cas d'échec de l'insertion professionnelle (ou dans le cas d'un contrat à durée déterminée ou d'une mission d'intérim d'une durée supérieure à quatre mois), un délai de carence de dix-huit mois est prévu avant la perception d'une nouvelle prime par le même bénéficiaire.
Les durées minimales retenues pour le bénéfice de la prime de retour à l'emploi traduisent la préférence donnée aux emplois permettant une véritable insertion et la volonté du Gouvernement de ne pas favoriser les emplois à temps très partiels qui n'assurent pas une véritable sortie de la précarité :
- la durée minimale mensuelle de travail de 78 heures couvre les formes traditionnelles de travail à temps partiel qui permettent, comme le mi-temps, de dégager un véritable revenu d'activité, même si celui-ci demeure modeste, mais exclut les formes de travail les plus précaires (temps très partiel, travaux occasionnels) qui ne peuvent que rarement servir de tremplin à une réinsertion professionnelle ;
- le délai de quatre mois pour le versement de la prime se veut un compromis entre le souci de permettre aux bénéficiaires de faire face aux frais de retour à l'emploi, ce qui suppose un paiement le plus rapide possible, et celui d'éviter les effets d'aubaine. Le Gouvernement estime en effet qu'une durée de quatre mois correspond à un emploi relativement durable et traduit un véritable effort continu d'insertion professionnelle de la part des personnes concernées ;
- le délai de carence de dix-huit mois entre le bénéfice de deux primes pour la même personne vise également à éviter d'avantager de façon paradoxale le recours répété à des emplois de courte durée dont on sait qu'ils précarisent leurs titulaires.
Le régime juridique de cette prime de retour à l'emploi est aligné sur les principes régissant les minima sociaux qu'elle complète ou remplace. Ainsi, le nouvel article L. 322-12 précise :
- que la prime de retour à l'emploi a un caractère incessible et insaisissable ;
- que les primes indûment versées peuvent, en revanche, être récupérées, selon des modalités qui doivent toutefois faire preuve de souplesse : il s'agit de concilier l'exigence normale du contrôle avec le souci de ne pas mettre en difficulté des personnes qui auraient perçu la prime en toute bonne foi en leur réclamant un remboursement immédiat de l'intégralité de l'indu. Compte tenu des montants comparés de la prime et des revenus mensuels des intéressés, le projet de loi prévoit donc la possibilité d'un remboursement en plusieurs versements ;
- que le contentieux relatif à l'attribution des primes relève des juridictions compétentes pour connaître des litiges portant sur les allocations initialement perçues par les bénéficiaires : il s'agit donc de la commission départementale d'aide sociale pour le RMI, du tribunal des affaires de sécurité sociale pour l'API et du tribunal administratif pour l'ASS.
Afin de faciliter la gestion de la prime, son versement est confié aux organismes qui versent l'allocation de base, c'est-à-dire aux caisses d'allocations familiales pour le RMI et l'API et aux Assedic pour l'ASS. Mais ceux-ci n'en assument pas la charge financière. En effet, le financement de la prime de retour à l'emploi repose in fine sur l'Etat, et ce pour les trois allocations : le nouvel article L. 322-12 du code du travail met en effet directement à la charge de celui-ci le financement des primes concernant les bénéficiaires du RMI et de l'API. Pour ce qui concerne l'ASS, il est indiqué que la prime est à la charge du fonds de solidarité des travailleurs privés d'emploi qui finance le régime de solidarité d'indemnisation du chômage. Or, celui-ci est équilibré grâce à une subvention de l'Etat : par conséquent, le coût de la prime pour le fonds de solidarité sera compensé par une augmentation de la subvention de l'Etat.
Le coût total pour l'Etat de la prime de retour à l'emploi est évalué à 240 millions d'euros , sur la base du flux actuel de bénéficiaires du RMI, de l'ASS et de l'API qui retournent à l'emploi grâce aux dispositifs d'intéressement. Cependant, dans la mesure où le dispositif combiné de prime de retour à l'emploi et de réforme de l'intéressement vise à accroître le nombre de bénéficiaires de ces allocations retournant à l'activité, son succès pourrait - et devrait - conduire à un coût supérieur.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article :
- le premier détaille les garanties offertes aux bénéficiaires de la prime de retour à l'emploi dans le cadre de la procédure de récupération des indus : il est donc désormais précisé que les sommes indûment versées ne peuvent être récupérées qu'après expiration du délai de recours contre la décision de récupération et que les bénéficiaires doivent être informés par écrit de la source de l'erreur qui a conduit au versement indu ;
- le second, adopté à l'initiative du Gouvernement, opte pour une unification du contentieux concernant la prime de retour à l'emploi, au profit des juridictions administratives de droit commun : ce choix s'explique par la volonté de simplifier l'exercice du droit au recours pour les bénéficiaires, en facilitant l'identification de la juridiction compétente, et par le souci d'éviter les conflits de jurisprudence sur l'attribution de la prime, fréquents lorsque le contentieux relève de différents types de juridiction.
Plusieurs précisions sont également apportées concernant le recouvrement des indus, dans le sens d'un assouplissement de ses modalités pour les bénéficiaires : la créance pourra ainsi être réduite ou remise pour les bénéficiaires en situation précaire et le principe d'une prescription biennale des actions en récupération est posé. Ces garanties ne s'appliquent toutefois pas en cas de fraude ou de fausse déclaration pour obtenir le bénéfice de la prime.
L'amendement du Gouvernement précise enfin les pouvoirs octroyés aux organismes chargés de verser la prime en matière de vérification des déclarations des bénéficiaires. Ceux-ci sont identiques à ceux prévus pour la vérification du droit aux minima sociaux eux-mêmes. Comme pour toutes les prestations sociales, il est rappelé que les organismes doivent limiter leurs demandes aux informations strictement nécessaires pour déterminer le droit au bénéfice de la prime.
III - La position de votre commission
Votre commission approuve le principe de cette prime de retour à l'emploi. Elle avait en effet déjà eu l'occasion de souligner les frais importants qui accompagnent le retour à l'emploi pour des personnes qui en sont éloignées depuis très longtemps et elle ne peut que se féliciter des initiatives du Gouvernement qui vont dans le sens d'une réduction des obstacles financiers au retour à l'activité des bénéficiaires de minima sociaux.
Elle s'inquiète toutefois du délai de quatre mois prévu avant tout versement de la prime : en effet, si son objectif est d'aider les bénéficiaires de minima sociaux à faire face aux frais engendrés par le retour à l'emploi, un paiement aussi tardif risque de la rendre totalement inefficace car les investissements à réaliser (garde-robe à renouveler, acquisition d'un véhicule d'occasion ou de tout autre moyen de transport) sont immédiats. On constate d'ailleurs que l'impossibilité à réaliser ces investissements dès le début de la reprise d'activité est une cause importante d'échec de la réinsertion professionnelle.
Il est légitime de chercher à éviter les abus et de privilégier les emplois qui sont les plus susceptibles de conduire à un retour durable à l'activité en exigeant que l'emploi retrouvé ait une durée supérieure à quatre mois. Mais cette exigence n'est pas incompatible avec un versement immédiat de la prime : les contrats à durée déterminée, les contrats à durée déterminée de plus de quatre mois et les missions d'intérim d'une durée équivalente pourraient ouvrir droit immédiatement à la prime, cette condition étant aisément vérifiable par les organismes chargés de la verser. Une procédure de récupération pourrait ensuite, le cas échéant, être engagée lorsque l'activité prend fin avant ce délai de quatre mois pour une raison imputable au salarié (démission, licenciement pour faute).
Votre commission vous propose donc un amendement autorisant le versement de la prime dès la reprise d'activité, tout en maintenant à quatre mois la durée minimum des contrats y ouvrant droit. Elle estime en effet qu'il est indispensable de faire le pari de la confiance envers les bénéficiaires, ce que traduit le versement immédiat de la prime. Cette attitude légitime en outre la plus grande sévérité du contrôle en cas de fraude ou d'abus de droit.
Votre commission insiste également sur la nécessité de prévoir une neutralisation de la prime de retour à l'emploi dans les ressources prises en compte pour l'accès aux droits connexes : pour que cette prime constitue réellement un gain net du retour à l'emploi, il ne faut pas que sa perception conduise à une minoration des droits aux allocations logement, aux prestations familiales sous conditions de ressources ou encore aux exonérations de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle.
Le décret n° 2005-1053 du 29 août 2005 portant exclusion de la prime de retour à l'emploi du montant des ressources prises en compte pour le calcul des prestations familiales, des allocations logement et de certains minima sociaux et modifiant le code de l'action sociale et des familles, le code de la construction et de l'habitation, le code de la sécurité sociale et le code du travail, prévoit une telle neutralisation dans le cadre de la prime provisoire mise en place en septembre dernier. Il conviendra donc d'adapter ce décret, afin qu'il demeure applicable à la prime de retour à l'emploi telle qu'elle résultera du vote de la loi.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 2 (art. L. 351-20 du code du travail et article premier de la
loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la
contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs
privés d'emploi)
Prime forfaitaire due aux
bénéficiaires de l'allocation de solidarité
spécifique
Objet : Cet article transforme le mécanisme d'intéressement actuel des bénéficiaires de l'ASS, qui repose sur un cumul partiel des revenus du travail et d'une partie de l'allocation, en un dispositif de primes mensuelles forfaitaires.
I - Le dispositif proposé
Alors qu'un tel mécanisme existe depuis l'origine pour le RMI, la mise en place d'un mécanisme d'intéressement à la reprise d'activité date de 1998 pour l'ASS, avec le vote de la loi de lutte contre les exclusions. Mais plus encore que pour les autres minima sociaux, le mécanisme retenu est d'une grande complexité :
- la durée du cumul autorisé n'est pas uniforme pour tous les bénéficiaires : si l'embauche a lieu au début de la période de versement de l'ASS, le cumul sera autorisé pendant douze mois ; si elle intervient alors que la personne bénéficie de l'ASS depuis plusieurs mois, le cumul cesse quand le droit à l'allocation cesse, soit au bout de 730 jours d'indemnisation. La durée d'indemnisation dépend également du nombre d'heures travaillées pendant la période d'intéressement : ainsi, un allongement de la période d'intéressement est possible, si le nombre total d'heures travaillées pendant les douze mois réglementaires est inférieur à 750 heures. Elle dépend enfin de l'âge de la personne concernée, puisque les allocataires âgés de plus de 55 ans peuvent cumuler salaire et allocation sans limite de temps ;
- la détermination du niveau de cumul autorisé est un véritable casse-tête : ainsi, le cumul est d'abord intégral pendant les six premiers mois, mais à condition que le salaire brut mensuel soit inférieur à un demi-Smic brut. Au delà de cette limite s'applique un dispositif complexe de réduction du nombre d'allocations journalières pouvant être versées au cours du mois à proportion du dépassement de salaire constaté, ce qui se traduit par une baisse du montant mensuel de l'ASS. Enfin, au-delà des six premiers mois, l'ASS est réduite, dans une proportion de 40 % de la rémunération perçue divisée par le montant journalier de l'indemnité.
Il est donc presque impossible, tant pour les allocataires que pour les travailleurs sociaux qui les accompagnent, de calculer la durée de l'intéressement et son montant.
Au-delà de l'unification des dispositifs d'intéressement applicables aux trois minima sociaux que sont le RMI, l'ASS et l'API, elle-même souhaitable pour améliorer leur lisibilité et donc leur attractivité, le présent article apporte donc une simplification bienvenue, en prévoyant un intéressement d'une durée fixe de douze mois, de date à date, et d'un montant forfaitaire . Celui-ci devrait être fixé à 150 euros pour une personne seule et à 225 euros pour un couple ou une famille.
Le paragraphe I complète l'article L. 351-20 du code du travail pour y introduire le nouveau dispositif d'intéressement. Celui-ci ne se substitue pas entièrement à l'ancien qui subsiste pour les emplois à temps très partiel ou les contrats à durée déterminée les plus courts.
En effet, le nouveau dispositif ne s'applique que pour les emplois d'une durée supérieure ou égale à 78 heures par mois, ce qui correspond à un mi-temps, et couvrant un nombre de mois aujourd'hui indéfini, qui pourrait être fixé à quatre mois, comme pour la prime pour le retour à l'emploi, et qui, en tout état de cause, devrait être supérieur à trois mois, puisque pendant les trois premiers mois, le cumul intégral du salaire et de l'allocation sera conservé. Par conséquent, en deçà de ces deux seuils, l'ancien dispositif continuera à s'appliquer.
Le projet de loi prévoit également un plafonnement du salaire ouvrant droit au bénéfice des primes d'intéressement : ainsi, le soutien des pouvoirs publics serait retiré lorsque le salaire retrouvé est d'un niveau suffisant pour assurer l'autonomie financière du foyer et qu'il constitue donc à lui seul une motivation suffisante pour retourner à l'activité.
Outre ces conditions générales d'accès, le projet de loi prévoit une exception au bénéfice des primes mensuelles d'intéressement : les personnes reprenant une activité dans le cadre d'un contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) ou d'un contrat d'avenir. Cette exclusion s'explique par le fait qu'il existe, pour ces contrats, un régime spécifique de cumul entre allocation et revenus d'activité : leurs signataires voient leurs revenus d'activité entièrement neutralisés pour le calcul des droits à l'ASS mais, en contrepartie, le montant de celle-ci est diminué du montant de l'aide forfaitaire versée à l'employeur.
Il est en outre précisé que le régime juridique de la prime d'intéressement est aligné sur celui de l'ASS elle-même, qu'il s'agisse du contentieux, de la récupération, de la prescription ou encore du caractère incessible et insaisissable des primes. Elle est financée comme l'ASS par le fonds de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi et versée par les Assedic.
Le paragraphe II précise les sanctions applicables à la fraude à la prime de retour à l'emploi et aux primes d'intéressement pour les bénéficiaires de l'ASS : la peine est donc fixée à 4.500 euros d'amende, le double en cas de récidive. On notera toutefois que le régime de fraude à l'ASS elle-même n'est pas modifié : il en résulte que la fraude à l'ASS est moins sévèrement sanctionnée que la fraude à l'intéressement, puisqu'elle n'est passible que de 3.750 euros d'amende et de deux ans d'emprisonnement.
Le paragraphe III inscrit, par coordination, le financement de la prime de retour à l'emploi et des primes mensuelles d'intéressement pour les bénéficiaires de l'ASS parmi les compétences du fonds de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi qui finance déjà l'allocation de base.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article :
- il est expressément indiqué que les dispositions relatives au cumul entre revenus d'activité et allocation s'appliquent au cas des travaux saisonniers ;
- en raison des incohérences du dispositif de sanctions en cas de fraude aux minima sociaux, que les dispositions initiales du projet de loi ne permettent pas de résoudre, les sanctions applicables aux trois allocations concernées par le projet de loi ont été harmonisées. C'est la raison pour laquelle le paragraphe II de cet article relatif aux sanctions a été supprimé, ce sujet devant être abordé dans les nouveaux articles 10 bis et suivants, introduits à l'initiative du rapporteur.
III - La position de votre commission
Une simplification du mécanisme de l'intéressement était sans aucun doute nécessaire, afin de redonner à ce dispositif méconnu de ses bénéficiaires potentiels l'attractivité qu'il mérite. A ce jour, en effet, parmi les allocataires de l'ASS susceptibles de bénéficier de l'intéressement, quatre sur dix en ignorent l'existence et, depuis sa création en 1998, la proportion de bénéficiaires de l'ASS en intéressement a reculé de près de trois points, passant de 16 % à 13,2 %.
C'est la raison pour laquelle votre commission approuve la réforme proposée par cet article : elle améliore la lisibilité du dispositif et la prévisibilité des ressources pour les bénéficiaires, ce qui est un élément essentiel de la sécurisation et donc de la réussite des parcours d'insertion.
Votre commission souhaite néanmoins attirer l'attention sur les risques d'effets pervers liés à la fixation d'un salaire maximum ouvrant droit au bénéfice des primes d'intéressement. Les personnes concernées n'auront en effet intérêt à accepter un emploi rémunéré au-delà du plafond que si le salaire proposé dépasse un montant équivalent au salaire maximum autorisé, majoré de la prime.
Cet effet de seuil n'a que peu d'importance si le plafond est fixé à un niveau élevé, rendant négligeable le gain de pouvoir d'achat apporté par la prime. Mais s'il est fixé trop bas, aux environs du Smic notamment, le risque d'un effet désincitatif sur l'emploi ne saurait être écarté : à ce niveau de ressources, une différence de 150 ou 225 euros de revenu mensuel a un impact très important. Ainsi, paradoxalement, les intéressés eux-mêmes conforteraient les employeurs à proposer des rémunérations plus faibles : il leur serait en effet plus intéressant d'accepter un emploi moins bien rémunéré car leurs ressources totales, compte tenu de l'intéressement, seraient plus importantes qu'avec un emploi rémunéré juste au dessus du seuil.
Lors de son audition devant votre commission, Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, a indiqué que le Gouvernement pourrait renoncer à mettre en oeuvre ce plafonnement. En conséquence et compte tenu de ses effets pervers potentiels, votre commission vous propose de le supprimer.
Votre commission s'inquiète par ailleurs des conditions de sortie du mécanisme de l'intéressement. La fin brutale du versement des primes forfaitaires au bout de douze mois comporte en effet un risque non négligeable de déstabilisation de l'insertion professionnelle et de la situation financière des personnes concernées.
Pour autant, il est évident que, pour des raisons d'équité par rapport aux salariés qui ont le même niveau de revenu d'activité mais qui n'ont pas préalablement bénéficié des minima sociaux, l'intéressement ne peut être que temporaire : un intéressement permanent donnerait en quelque sorte une prime aux parcours professionnels précaires ayant nécessité le passage par un minimum social.
Rétablir une neutralité de l'aide apportée par les pouvoirs publics par rapport aux « travailleurs pauvres » supposerait de mettre en place un dispositif généralisé de soutien aux bas revenus, soit sous la forme d'un crédit d'impôt à l'anglo-saxonne, soit sous la forme d'une allocation dégressive du type du « revenu de solidarité active » prôné par la commission « Famille, vulnérabilité, pauvreté », présidée par Martin Hirsch. Mais une telle solution reviendrait à admettre que, pour une partie de la population, le travail ne pourra jamais à lui seul apporter des revenus suffisants, justifiant dès lors un soutien permanent de l'Etat. Un signal de cette nature donné aux entreprises pourrait les encourager à une forme d'irresponsabilité en matière de rémunération des emplois les moins qualifiés.
C'est la raison pour laquelle votre commission ne propose à ce stade ni un intéressement permanent, ni la mise en place du « revenu de solidarité active ». Elle plaide en revanche pour que les moyens soient donnés aux bénéficiaires de faire face à la réduction de leurs revenus résultant de la fin de l'intéressement. Cependant, plutôt que de prévoir une sortie dégressive, qui viendrait accroître la complexité d'un dispositif volontairement conçu comme simple et lisible, votre commission propose la mise en place d'une « prime de fin d'intéressement » : cette solution respecte la conception initiale du dispositif, donne aux intéressés les moyens de s'organiser face à la chute de revenu que provoque la fin de l'intéressement et les responsabilise dans la gestion de cette transition.
En tout état de cause, la fin de l'intéressement devrait faire l'objet d'un accompagnement adapté, afin d'aider les bénéficiaires à faire face à la réduction de leurs revenus sans fragiliser leur situation professionnelle et sans tomber dans la spirale de l'endettement.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 3 (art. L. 131-2, L. 262-10, L. 262-11,
L. 262-30, L. 262-32, L. 262-39, L. 262-40, L. 262-41
et L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles)
Prime
forfaitaire due aux bénéficiaires de l'allocation de revenu
minimum d'insertion
Objet : Cet article vise à remplacer l'actuel mécanisme d'intéressement à la reprise d'activité des bénéficiaires du RMI, fondé sur abattement dégressif sur les salaires pris en compte pour le calcul de l'allocation, par un dispositif de primes mensuelles forfaitaires.
I - Le dispositif proposé
Depuis l'origine, le RMI a été conçu comme un revenu temporaire, visant à assurer un minimum de ressources à des personnes en attente de réinsertion dans le monde du travail. C'est la raison pour laquelle, dès 1988, un mécanisme d'intéressement à la reprise d'activité a été prévu, fondé sur une autorisation de cumul - partiel et temporaire - entre allocation et revenus du travail. L'objectif de ce mécanisme était à la fois de donner un « coup de pouce » financier aux personnes qui quittaient la sécurité procurée par le minimum social pour reprendre un emploi et de ne retirer que progressivement à l'allocataire le support de l'Etat.
Mais, comme pour l'ASS, le dispositif actuel d'intéressement est complexe et, surtout, peu lisible pour les bénéficiaires qui ne peuvent généralement pas calculer seuls l'allocation différentielle à laquelle ils auront droit en reprenant un emploi, ni la durée pendant laquelle cette aide leur sera maintenue :
- la période de cumul intégral entre salaire et allocation peut varier de trois à six mois en fonction de la combinaison entre date d'embauche et date de la déclaration trimestrielle de ressources ;
- le montant de l'allocation différentielle dépend du salaire retrouvé et du nombre d'heures travaillées dans le trimestre : il peut donc varier d'un trimestre à l'autre et l'évolution des ressources peut difficilement être anticipée par les bénéficiaires.
Par ailleurs, si l'on étudie le gain apporté par l'intéressement actuel, on constate que celui-ci est maximal pour un salaire égal à 0,4 Smic et qu'il décroît ensuite pour s'annuler aux environs de 0,8 Smic : à partir d'un peu plus d'un tiers-temps, le gain net par heure travaillée, pour une personne rémunérée au Smic, s'amenuise au fur et à mesure de l'augmentation du temps de travail. Le dispositif procure donc un avantage plus important aux temps partiels courts, alors que ces emplois ne permettent pas aux foyers concernés de sortir de la précarité.
C'est pour remédier à ces critiques que le présent article propose une réforme de l'intéressement, fondée - comme pour l'ASS - sur un mécanisme de primes mensuelles forfaitaires, d'un montant de 150 euros pour les personnes seules et de 225 euros pour les couples et les familles :
- la durée de l'intéressement sera désormais entièrement prévisible et équivalente pour tous puisque le dispositif prévoit une première période de trois mois de cumul intégral entre allocation et salaire, décomptée à compter du jour de l'embauche, suivie d'une période de versement des primes forfaitaires de neuf mois ;
- le mécanisme de prime forfaitaire rend parfaitement clair, pour les allocataires, le gain apporté par la reprise d'emploi ;
- enfin, le gain apporté par l'intéressement ne diminuera plus au fur et à mesure de l'augmentation du temps de travail : ainsi, les personnes embauchées à temps très partiel seront encouragées à augmenter - si elles le peuvent - leur quotité de travail.
Par ailleurs, pour éviter de favoriser le temps très partiel ou les emplois de très courte durée qui ne constituent pas des tremplins satisfaisants vers l'emploi durable, le nouveau dispositif d'intéressement ne se déclenchera qu'à compter d'un temps de travail minimal de 78 heures par mois, pendant un nombre de mois consécutifs qui reste à définir mais qui devrait s'établir à trois mois puisqu'avant cette limite, un cumul intégral est prévu.
Ce faisant, le présent article crée un mécanisme d'intéressement identique à celui mis en place pour l'ASS. L'article 4 du projet de loi prévoyant une réforme semblable pour l'API, les trois minima sociaux dits « d'insertion » disposeront donc d'un mécanisme unique d'incitation à la reprise d'activité. Cette harmonisation est une des clés de voûte de la réforme voulue par le Gouvernement : en sortant d'une logique de statut, elle constitue un premier pas dans la voie d'un décloisonnement des publics ; la simplification qui en résulte devrait également permettre d'assurer une meilleure promotion de cet outil auprès des travailleurs sociaux et des bénéficiaires potentiels.
Pour introduire ce nouveau dispositif d'intéressement dans le code de l'action sociale et des familles, le paragraphe I de cet article modifie d'abord l'intitulé de la section 2 (Conditions d'ouverture du droit à l'allocation) du chapitre II (Revenu minimum d'insertion) du titre VI (Lutte contre la pauvreté et les exclusions) de son livre II (Différentes formes d'aide et d'action sociales).
Son paragraphe II complète ensuite l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles qui constitue la base légale des mécanismes d'intéressement à la reprise d'activité pour les bénéficiaires du RMI, sans abroger entièrement l'ancien dispositif puisque celui-ci subsiste pour les emplois d'une durée inférieure aux 78 heures mensuelles.
Comme pour l'ASS, le projet de loi pose, en outre, la possibilité d'un plafonnement du salaire ouvrant droit aux primes forfaitaires. Votre commission n'a toutefois pas pu connaître à ce stade le niveau envisagé pour ce plafonnement, ni même si le Gouvernement a réellement l'intention de faire usage de cette disposition qui demeure une simple possibilité.
Il est précisé que ces primes constituent une prestation légale d'aide sociale, ce qui signifie qu'elles relèvent de la compétence du conseil général et que les règles applicables en matière d'attribution, de contentieux, de prescription et de récupération sont, sauf dispositions explicitement contraires, celles applicables à toutes les prestations légales d'aide sociale.
En conséquence, il est également indiqué que les primes sont versées par le département. Cette disposition est toutefois contradictoire avec celles du paragraphe V qui confie le service des primes aux caisses d'allocations familiales (Caf), lesquelles liquident déjà le RMI lui-même. Il semble donc que la volonté du Gouvernement était plutôt de préciser que l'attribution et le financement des primes relèvent du département qui verse le RMI. Il convient de préciser qu'il ne s'agit nullement d'une charge nouvelle pour les départements, dans la mesure où le dispositif des primes forfaitaires ne fait que remplacer le mécanisme existant d'intéressement qui est déjà financé par les départements. L'opération devrait donc être neutre pour les finances départementales.
Toutefois, lorsque les personnes concernées cumulent le RMI et l'ASS ou l'API, il est précisé que la charge des primes repose sur la personne morale responsable de l'autre allocation. Cette disposition est conforme au principe selon lequel le RMI constitue le dernier « filet de sécurité » de notre protection sociale et qu'il a donc un caractère subsidiaire par rapport à toutes les autres allocations.
Enfin, comme il le fait pour les primes forfaitaires d'intéressement à l'ASS, le projet de loi exclut du champ du nouveau mécanisme d'intéressement les personnes embauchées en CI-RMA ou en contrat d'avenir, car celles-ci bénéficient déjà un dispositif spécifique d'intéressement.
Le paragraphe III de cet article modifie l'article L. 131-2 du code de l'action sociale et des familles pour inscrire, par coordination, la prime forfaitaire d'intéressement des bénéficiaires du RMI parmi les prestations d'aide sociale légale à la charge des départements.
Son paragraphe IV modifie l'article L. 262-10 du même code qui détermine les ressources prises en compte pour l'ouverture du droit au RMI et pour le calcul de son montant, afin d'exclure de celles-ci la prime de retour à l'emploi et les primes d'intéressement.
Dans certaines configurations familiales, en effet, les revenus tirés d'un emploi à mi-temps rémunéré au Smic, seuil prévu pour le déclenchement du bénéfice des primes, restent inférieurs au plafond du RMI : en neutralisant les primes dans les ressources retenues pour le calcul de leur droit à l'allocation, les personnes concernées pourront donc bénéficier, en plus de leur salaire et des primes, d'une allocation différentielle, ce qui renforce l'incitation au retour à l'activité pour ces foyers.
Il convient toutefois de souligner que, dans ce cas, les personnes concernées n'ont aucun intérêt financier à travailler une fois terminée la période d'intéressement, puisque les revenus tirés de l'activité viennent réduire à due concurrence l'allocation versée et que les ressources globales restent égales au plafond de l'allocation. Pour que le gain marginal redevienne positif y compris après la fin de l'intéressement, un couple devra travailler au moins 85 heures au Smic et une famille avec deux enfants au moins 122 heures.
Le paragraphe V , qui modifie l'article L. 262-30 du code de l'action sociale et des familles, prévoit que le service des primes forfaitaires est assuré par les Caf, comme pour l'allocation elle-même, et selon les mêmes modalités en termes de relations avec les départements. Il supprime également le dernier alinéa de l'article L. 262-30 qui organisait, à titre transitoire, les relations entre Caf et départements à l'occasion de la décentralisation du RMI, dans l'attente de la parution du décret qui en fixerait les règles définitives. Celui-ci étant paru 6 ( * ) , cet alinéa est effectivement devenu obsolète.
En modifiant l'article L. 262-32 du même code, le paragraphe VI prévoit, toujours par coordination, que le président du conseil général peut déléguer à la Caf, comme il le fait pour le RMI lui-même, certaines décisions individuelles relatives à l'attribution des primes forfaitaires.
Le paragraphe VII précise que le contentieux des décisions relatives aux primes mensuelles relève de la commission départementale d'aide sociale, comme celui relatif au RMI lui-même. De même, les associations oeuvrant dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre la pauvreté pourront se substituer au bénéficiaire de la prime pour exercer les recours, avec son accord, comme pour le RMI.
Le paragraphe VIII prévoit, quant à lui, la prescription biennale des actions en paiement des primes ou en recouvrement de celles-ci, comme pour le RMI.
Le paragraphe IX modifie l'article L. 262-41 du code de l'action sociale et des familles, qui organise les modalités de recouvrement des allocations indûment versées, sur deux points : il renvoie d'abord à un texte réglementaire la détermination des modalités de remboursement de la dette contractée au titre du RMI indûment versé et soumet ensuite aux mêmes règles le remboursement des primes d'intéressement indûment versées.
Le paragraphe X prévoit, par coordination avec les règles applicables au RMI lui-même, l'incessibilité et l'insaisissabilité des primes d'intéressement et la possibilité de mandater ces primes à un organisme agréé à cet effet, avec l'accord de leur bénéficiaire.
Le paragraphe XI décline, pour le RMI, les différentes mesures nécessaires pour harmoniser les sanctions pénales applicables en cas de fraude aux trois minima sociaux qui constituent l'objet du projet de loi.
A ce jour, la fraude au RMI est assimilée à une escroquerie au sens du code pénal. Elle est donc punie, comme telle, de cinq ans d'emprisonnement et de 375.000 euros d'amende, ce qui semble totalement disproportionné, eu égard au public considéré, à la gravité des faits dans la plupart des cas et aux sanctions prévues pour les autres minima sociaux, soit respectivement 3.750 euros pour l'ASS et 4.500 euros pour l'API. Ces sanctions sont en outre très rarement appliquées car il est particulièrement difficile de prouver la constitution du délit d'escroquerie, dans la mesure où le code pénal retient cette qualification uniquement dans les cas de recours à une fausse identité, à de fausses qualités ou à des « manoeuvres frauduleuses ».
C'est la raison pour laquelle le projet de loi supprime dorénavant la référence au délit d'escroquerie et prévoit une amende de 4.500 euros, doublée en cas de récidive, comme il le fait à l'article 2 pour l'ASS, ce qui constitue en fait un alignement avec le régime existant pour l'API.
Le paragraphe XII prévoit enfin, par coordination avec les dispositions prévues pour le RMI lui-même, que le fait de proposer ses services et se faire rémunérer pour faire obtenir le bénéfice des primes d'intéressement est passible d'une amende de 4.500 euros, doublée en cas de récidive.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Par coordination avec la précision apportée à l'article 2 pour les bénéficiaires de l'ASS, l'Assemblée nationale a d'abord souhaité préciser que les dispositifs d'intéressement permettant le cumul entre revenus d'activité et RMI s'appliquent en particulier au cas des travaux saisonniers.
Elle a également supprimé les paragraphes XI et XII relatifs aux sanctions en cas de fraude au RMI et aux primes d'intéressement. Elle a en effet considéré que le dispositif proposé par le projet de loi initial soulevait une double difficulté :
- une difficulté de forme, tout d'abord, puisque l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles, visé par le paragraphe XI, a été abrogé par l'article 92 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 qui a mis en place un dispositif global de lutte contre les fraudes en matière de prestations versées par les organismes de protection sociale ;
- une difficulté de fond, ensuite, puisque les sanctions prévues par le présent article diffèrent de celles adoptées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale : cette dernière fixe en effet notamment l'amende due en cas de fraude à 5.000 euros et ne comporte aucune précision quant à un doublement de la peine en cas de récidive. Du fait de ces divergences, il est difficile de déterminer la sanction applicable. On pourrait même s'interroger sur un possible cumul des peines.
Au vu de ces incohérences, l'Assemblée nationale a donc souhaité mettre en place une harmonisation plus complète du dispositif de sanctions applicables en cas de fraude aux minima sociaux. Les dispositions relatives à ces sanctions figurent désormais aux articles 10 bis et suivants du présent projet de loi.
Enfin, trois amendements rédactionnels ont été adoptés à cet article.
III - La position de votre commission
Les observations faites par votre commission concernant le dispositif de primes forfaitaires mis en place pour les bénéficiaires de l'ASS sont évidemment également valables pour le dispositif, identique, prévu dans le cadre du RMI. C'est la raison pour laquelle elle vous propose, par coordination avec les amendements présentés à l'article 2, de :
- supprimer la possibilité, ouverte par le projet de loi, de fixer un salaire maximum au-delà duquel les primes forfaitaires d'intéressement ne sont plus dues ;
- mettre en place une prime de fin de l'intéressement.
Votre commission souhaite également préciser, par amendement , le rôle du département en ce qui concerne les primes d'intéressement : celui-ci attribue et finance les primes mais il ne les verse pas directement. Comme pour le RMI lui-même, la liquidation des primes relève en effet des Caf.
Elle vous propose enfin de prévoir, par amendement, les adaptations nécessaires pour le versement des primes forfaitaires d'intéressement dans les départements d'outre-mer : ainsi, comme pour le RMI, l'attribution des primes d'intéressement dans ces départements sera effectuée par l'agence départementale d'insertion et non par le département.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 4 (art. L. 511-1, L. 524-1 et L. 524-5 du code de
la sécurité sociale)
Prime forfaitaire due aux
bénéficiaires de l'allocation de parent isolé
Objet : Cet article vise à réformer le dispositif d'intéressement applicable aux bénéficiaires de l'API qui reprennent un emploi, en remplaçant le mécanisme actuel d'abattement temporaire sur les revenus d'activité pour le calcul du montant de l'allocation par un système de primes mensuelles forfaitaires.
I - Le dispositif proposé
Le présent article constitue le dernier volet de l'harmonisation des mécanismes d'intéressement applicables aux trois minima sociaux dits « d'insertion » : sur le modèle du dispositif mis en place par les articles 2 et 3, il prévoit de remplacer le mécanisme actuel de cumul partiel entre salaire et API par un système de primes mensuelles forfaitaires.
A cet effet, le paragraphe I insère un nouvel article L. 524-5 dans le code de la sécurité sociale, au sein du chapitre consacré à l'API. Il reprend l'ensemble des dispositions relatives à l'intéressement à la reprise d'activité pour les bénéficiaires de cette allocation, c'est-à-dire le nouveau dispositif de primes forfaitaires, comme pour le RMI et l'ASS, et les dispositions existantes qui subsistent d'une part pour les emplois d'une durée inférieure à 78 heures par mois, d'autre part, pour les personnes qui bénéficient d'un CI-RMA ou d'un contrat d'avenir.
Comme pour le RMI et l'ASS, le mécanisme de primes forfaitaires concerne les personnes qui reprennent une activité de plus de 78 heures par mois pendant un nombre de mois encore non déterminé à ce stade mais qui pourrait, comme pour les deux autres allocations, être fixé à trois mois, puisqu'en deçà de cette durée, c'est la règle du cumul intégral entre salaire et allocation qui s'applique. La durée de l'intéressement est fixée à douze mois, se décomposant en deux périodes : une période de trois mois de cumul intégral et une période de neuf mois de versement des primes forfaitaires.
Par coordination avec les règles prévues pour les deux autres allocations, le présent article précise que le salaire ouvrant droit au bénéfice des primes pourra être plafonné, sans qu'il soit possible de préciser pour l'instant le niveau auquel pourrait être fixé ce plafonnement. Enfin, comme pour le RMI, il est rappelé que le mécanisme de primes n'est pas applicable aux personnes qui reprennent une activité en CI-RMA ou en contrat d'avenir, cette exclusion étant justifiée par le fait qu'il existe un autre mécanisme d'intéressement pour ce type de contrat.
Le projet de loi précise également le régime de primes applicables aux personnes qui seraient bénéficiaires à la fois de l'ASS et de l'API : dans ce cas, les intéressés bénéficieront de la prime rattachée à l'ASS. Pour mémoire, votre commission rappelle qu'en cas de cumul entre RMI et API, l'article 2 prévoit, à l'inverse, le versement de la prime qui se rattache au bénéfice de l'API. Il est enfin important de souligner que le fait d'opter pour le régime de primes rattaché au bénéfice de l'une ou l'autre allocation est sans conséquence pour les bénéficiaires eux-mêmes, puisque les règles qui les régissent sont strictement identiques : cette précision a en réalité pour objectif de déterminer la personne morale compétente pour l'attribution et le financement de la prime dans ces cas particuliers.
Le paragraphe II confère aux primes mensuelles d'intéressement des bénéficiaires de l'API le caractère de prestations familiales, comme c'est déjà le cas pour l'API elle-même. En tant que telles, les primes forfaitaires sont donc soumises à l'ensemble des règles applicables à ces prestations, notamment en matière de contentieux, de récupération et de prescription.
Le paragraphe III prévoit enfin deux mesures de coordination :
- il supprime d'abord de l'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale les dispositions relatives à l'intéressement qui figurent désormais, en application du paragraphe I, dans le nouvel article L. 524-5 ;
- il précise que l'Etat rembourse à la caisse nationale des allocations familiales les sommes avancées par elle au titre des primes d'intéressement, comme il le fait déjà pour l'API elle-même.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a peu modifié cet article : comme pour l'ASS et le RMI, elle a tenu à préciser que les dispositifs d'intéressement s'appliquent notamment aux cas des travaux saisonniers. Elle a également adopté un amendement supprimant une précision inutile.
III - La position de votre commission
Par coordination avec les amendements qu'elle propose aux articles 2 et 3, votre commission souhaite amender le présent article sur deux points : elle propose d'abord de supprimer la possibilité de plafonner le salaire compatible avec le bénéfice des primes mensuelles d'intéressement ; elle propose ensuite de créer, au profit des bénéficiaires de l'API qui arrivent au terme de la période d'intéressement, une « prime de sortie ». Elle insiste encore une fois pour que la fin de l'intéressement soit assortie d'un accompagnement des bénéficiaires, pour leur permettre de mieux gérer la modification de leurs ressources.
Par ailleurs, le projet de loi assimile la prime forfaitaire d'intéressement versée aux titulaires de l'API à une prestation familiale. Or, si cette assimilation est nécessaire pour préciser le régime de la prime en matière d'incessibilité et d'insaisissabilité ou encore de contentieux, certaines des règles prévues pour les prestations familiales s'avèrent peu pertinente dans le cas des primes d'intéressement :
- la revalorisation de la prime en fonction de la base mensuelle des allocations familiales doit ainsi être écartée : elle conduirait en effet à une revalorisation différente pour la prime des bénéficiaires de l'API et pour celle versée aux bénéficiaires du RMI et de l'ASS. Il semble préférable que la prime soit revalorisée pour les trois minima sociaux en même temps, par voie réglementaire, et de façon à préserver un montant « rond », plus lisible et plus incitatif ;
- les règles de détermination des dates d'ouverture et de fin de droit à la prime ne peuvent être alignées sur celles applicables aux prestations familiales : cela conduirait en effet à des délais de carence dans le versement des primes qui seraient inacceptables, compte tenu de leur objet ;
- enfin, il n'y a pas lieu de soumettre la prime d'intéressement à la tutelle aux prestations familiales : ce mécanisme vise à permettre une mise sous tutelle des prestations familiales qui ne seraient pas utilisées dans l'intérêt de l'enfant. Or, la prime d'intéressement n'est pas versée à raison de la présence des enfants mais à raison de la reprise d'activité.
Votre commission vous propose donc de prévoir les adaptations nécessaires par amendement. Une précision est également nécessaire pour permettre le versement des primes d'intéressement aux bénéficiaires de l'API qui résident dans les départements d'outre-mer.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 5 (art. 81 du code général des impôts et
art. L. 136-2 du code de la sécurité
sociale)
Exonération fiscale des primes
Objet : Cet article vise à exclure la prime de retour à l'emploi et les primes mensuelles d'intéressement des ressources prises en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu et à les exonérer de CSG.
I - Le dispositif proposé
En raison de leur caractère de minima sociaux, le RMI, l'API et l'ASS sont exonérés d'impôt sur le revenu. RMI et API sont également exonérés de CSG. Or, le retour à l'emploi entraîne un assujettissement du salaire nouvellement perçu à ces impôts auquel il semble difficile de remédier car cet assujettissement est lié à la modification de la nature des ressources perçues. La seule solution consisterait à prévoir un abattement généralisé, coûteux et sans grande efficacité à ce niveau de revenu car dans la plupart des cas, les revenus sont tels que les intéressés demeurent non imposables.
En revanche, il est important que la perception de la prime pour l'emploi et des primes forfaitaires d'intéressement ne vienne pas aggraver ce phénomène. C'est la raison pour laquelle cet article prévoit un régime fiscal particulier pour ces primes :
- son paragraphe I donne un caractère non imposable aux deux types de primes. Leur régime est donc identique à celui de la plupart des minima sociaux et à celui des prestations familiales ;
- son paragraphe II prévoit, quant à lui, que ces différentes primes ne sont pas soumises à la CSG.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article, ainsi que deux amendements visant à corriger des erreurs de référence.
III - La position de votre commission
Votre commission ne peut qu'approuver les dispositions de cet article qui vont dans le sens de la neutralisation des primes pour le calcul des droits connexes, sujet sur lequel elle est particulièrement vigilante.
Il convient toutefois de souligner un paradoxe auquel aboutit ce dispositif : désormais, les primes d'intéressement versées aux bénéficiaires de l'ASS seront exonérées de CSG, alors que l'ASS elle-même y reste soumise. Cette situation montre à quel point il est important d'engager une harmonisation du régime fiscal de l'ensemble des minima sociaux.
Mais votre commission ne proposera pas ici de modifier le régime fiscal de l'ASS car cette mesure doit nécessairement s'inscrire dans une réflexion d'ensemble sur les droits connexes applicables aux différents minima sociaux. Cette réflexion fait d'ailleurs l'objet d'un travail spécifique en son sein qui doit aboutir au dépôt d'une proposition de loi dans les toutes prochaines semaines.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 6 (art. L. 214-7 du code de l'action sociale et des
familles)
Garde des enfants des bénéficiaires de l'allocation
de parent isolé, du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de
solidarité spécifique
Objet : Cet article institue une priorité d'accès aux places de crèche au profit des enfants des bénéficiaires du RMI, de l'API et de l'ASS qui reprennent un emploi.
I - Le dispositif proposé
Améliorer l'attractivité financière de l'emploi par rapport à l'inactivité ne suffit pas à lever l'ensemble des obstacles que rencontrent les bénéficiaires de minima sociaux en transition vers l'emploi. Il existe en effet des obstacles pratiques à la reprise d'activité, au premier rang desquels l'accès aux modes de garde pour les familles avec enfants, et plus particulièrement pour les parents isolés de jeunes enfants.
Les bénéficiaires de minima sociaux accèdent en effet très difficilement aux modes de garde payants. Si, pour les modes de garde individuels, la principale raison de cet accès difficile reste leur coût, l'obtention d'une place en mode d'accueil collectif se heurte plutôt à un phénomène de file d'attente : compte tenu de la pénurie de places en crèches, les gestionnaires donnent la priorité aux enfants dont les deux parents travaillent, ce qui relègue d'office les enfants de bénéficiaires de minima sociaux en queue de peloton. Cette situation est d'autant plus regrettable que la crèche reste le mode de garde financièrement le plus accessible pour les parents à très faibles revenus.
C'est à cette situation que le présent article vise à remédier : il introduit un nouvel article L. 214-7 dans le code de l'action sociale et des familles qui prévoit une priorité d'accueil en crèche pour les enfants de bénéficiaires de minima sociaux qui reprennent un emploi.
Cette priorité s'applique dans l'ensemble des structures de garde collective, publiques ou privées, destinées aux enfants non encore soumis à l'obligation scolaire, c'est-à-dire aux enfants de moins de six ans : il peut donc s'agir de crèches collectives, de crèches parentales, de crèches d'entreprise, de crèches familiales ou encore de haltes-garderies.
Elle concerne les enfants de moins de quatre ans des allocataires du RMI, de l'ASS et de l'API : le projet de loi semble en effet considérer qu'au-delà de cet âge, la scolarisation en maternelle est la règle et qu'elle constitue le mode de garde à privilégier, de telle sorte qu'une priorité en crèche n'a plus de sens.
Pour en bénéficier, outre le fait d'être bénéficiaire d'un des trois minima sociaux, les parents doivent remplir deux conditions : travailler ou suivre une formation professionnelle rémunérée et être parent isolé ou avoir un conjoint qui lui-même travaille ou suit une formation rémunérée.
Les conditions d'application de cet article seront précisées par deux décrets :
- le premier, pris en Conseil d'Etat, fixera les limites de la priorité accordée aux enfants de bénéficiaires de minima sociaux, c'est-à-dire, pour chaque structure, le nombre ou la proportion maximale d'enfants concernés ;
- le second déterminera les modalités d'exercice, par les parents, de leur droit à la priorité.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a estimé que la notion de priorité d'accès aux places de crèche est trop floue, comme en atteste d'ailleurs le renvoi à deux décrets pour en préciser les conditions de mise en oeuvre.
Elle a par ailleurs considéré que l'instrument du décret est inadapté pour garantir l'effectivité de l'accueil en crèche des enfants concernés : en passant par la voie réglementaire, le Gouvernement serait en effet conduit à fixer des conditions uniformes d'exercice de cette priorité et, par conséquent, trop rigides, ou à l'inverse trop imprécises, ce qui risquait de remettre en cause l'accueil effectif des enfants intéressés.
C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de cet article et prévu, en lieu et place de la priorité d'accès, un dispositif de « places garanties » qui repose sur la définition, au plus près du terrain, d'un volant de places mobilisables au sein de chaque structure au profit des enfants de bénéficiaires de minima sociaux : le nombre de ces places sera en effet fixé, en fonction des besoins locaux et des caractéristiques de la structure elle-même, par les conventions de financement des crèches.
Il convient de souligner qu'il ne s'agit pas de places réservées au sens où elles devraient obligatoirement demeurer vacantes tant qu'aucun allocataire de minima sociaux ne demande à en bénéficier : il serait en effet plus juste de parler de places « prédéfinies », pouvant en pratique être soit des places vacantes au moment de la demande, soit des places en surnombre, dans les limites autorisées par la réglementation 7 ( * ) .
La nouvelle rédaction adoptée à l'Assemblée nationale modifie également sur deux points le champ d'application du dispositif d'accès aux places de crèches par rapport au mécanisme originellement prévu par le Gouvernement :
- alors que le texte initial se limitait aux enfants de moins de quatre ans, il vise désormais l'ensemble des enfants de moins de six ans non scolarisés, et ce par cohérence avec les dispositions relatives à l'obligation scolaire qui ne rendent obligatoire la scolarisation qu'à compter de cet âge ;
- elle précise utilement que la garantie d'accès aux places de crèches s'applique non seulement aux enfants des bénéficiaires du RMI, de l'API et de l'ASS mais aussi à ceux qui, n'en étant plus bénéficiaires, relèvent du nouveau régime d'intéressement.
III - La position de votre commission
Votre commission avait souligné, dans un rapport d'information publié en mai dernier 8 ( * ) , l'obstacle majeur que représente pour les bénéficiaires de minima sociaux, notamment pour les parents isolés, l'impossibilité de faire garder leurs enfants de façon fiable et pérenne. Elle salue donc la prise de conscience que traduit cet article.
Celui-ci s'inscrit dans le prolongement de la convention d'objectifs et de gestion passée entre la CNAF et l'Etat pour la période 2005-2008 et qui fixe aux caisses une priorité en matière d'accueil des enfants de bénéficiaires de l'API. Il convient également de rappeler que, depuis la mise en place de la prestation de service unique, en 2002, les structures qui souhaitent bénéficier des financements de la branche famille doivent supprimer de leur règlement intérieur les dispositions qui en restreignent l'accès aux enfants dont les deux parents travaillent ce qui, de fait, conduisait à exclure d'office les enfants de parents chômeurs ou bénéficiaires de minima sociaux.
S'agissant plus précisément du dispositif proposé par le présent article, votre commission reconnaît que la priorité d'accès initialement prévue pouvait donner le sentiment qu'on opposait frontalement des catégories de parents les unes aux autres. Le Gouvernement lui-même était conscient de ce risque puisqu'il avait précisé que cette priorité s'exercerait dans des limites définies par décret : la priorité donnée aux bénéficiaires de minima sociaux ne pouvait en effet pas être absolue, ne serait-ce que pour des raisons de mixité sociale.
Votre commission rejoint également la position des députés, quant aux risques d'ineffectivité liés à un dispositif rigide défini par décret. La solution proposée par l'Assemblée nationale, qui s'appuie sur les conventions de financement des structures, lui paraît à la fois plus souple et mieux adaptée aux réalités locales. Elle estime, en outre, qu'elle a l'avantage de responsabiliser davantage les gestionnaires de crèches.
Elle ne méconnaît toutefois pas la difficulté de gérer, au quotidien, un dispositif de « places garanties » : en effet, même si celui-ci ne suppose pas de geler systématiquement l'ensemble des places ainsi prédéfinies, au besoin en les laissant vacantes en l'absence de demande, il ne peut pas non plus fonctionner uniquement sur la base du mécanisme de l'accueil en surnombre, ne serait-ce que parce que, contrairement à l'accueil d'urgence qui utilise aussi ce mécanisme, l'accueil des enfants de bénéficiaires de minima sociaux est destiné à devenir régulier.
Chaque structure devra donc trouver le juste équilibre entre places effectivement « mises en réserves » et accueil en surnombre, en tenant compte notamment de la capacité d'accueil de l'établissement, de la vitesse de rotation des enfants accueillis et des variations du taux d'occupation. Dans certains cas, la rémunération d'un volant restreint de places mises en réserve devra d'ailleurs pouvoir être envisagée et le fait que les modalités de gestion du dispositif de places garanties soient incluses dans les conventions de financement est sans aucun doute de nature à améliorer l'efficacité du dispositif.
Plus fondamentalement, quel que soit le dispositif finalement retenu, accès prioritaire ou mécanisme de places garanties, votre commission insiste sur le fait qu'il doit rester un outil parmi d'autres : dans un contexte de pénurie des places d'accueil, la création d'un mécanisme d'accès spécifique pour les enfants de bénéficiaires de minima sociaux risque en effet d'être très mal accueillie par les autres parents, notamment par ceux qui sont dans une situation tout aussi précaire mais ne bénéficient pas des allocations ouvrant droit à ce mécanisme spécifique. A l'heure où l'on dénonce les effets pervers des droits connexes liés aux statuts, il convient donc d'éviter d'alimenter encore le sentiment d'injustice en faisant une promotion démesurée de ce dispositif.
Deux autres pistes peuvent en revanche être explorées pour améliorer l'accès des bénéficiaires de minima sociaux :
- il semble d'abord indispensable d'accroître l'offre de garde : la création d'un mécanisme spécifique en faveur des enfants de bénéficiaires de minima sociaux sera bien mieux acceptée si la contrainte en matière d'offre de places en crèche est desserrée. C'est la raison pour laquelle votre commission ne peut que se féliciter que la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2005-2008 de la Cnaf ait prévu les moyens nécessaires pour financer les 15.000 places supplémentaires annoncées par le Premier ministre dans le cadre du quatrième « Plan crèche » ;
- les autres modes de garde pourraient également être mobilisés pour développer l'accueil des enfants de bénéficiaires de minima sociaux : la crèche collective n'est pas forcément le mode de garde le plus adapté, notamment en milieu rural où l'accueil chez une assistante maternelle pourrait être privilégié. Il est certain qu'un dispositif de places garanties est peu envisageable pour ce mode de garde, sauf dans le cas des assistantes maternelles employées par des crèches familiales. Il convient donc d'encourager le développement de ce type de structure en milieu rural.
Votre commission souligne enfin que l'efficacité de l'ensemble de ces mesures est conditionnée par la qualité de l'accompagnement au retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux : la question de la garde des enfants devrait être une question systématiquement abordée dans le cadre des contrats d'insertion des bénéficiaires du RMI et, plus généralement, dans le cadre de l'accompagnement de l'ensemble des bénéficiaires de minima sociaux. Plus que toute priorité d'accès ou que tout mécanisme de places réservées, c'est la capacité des travailleurs sociaux à aider les personnes concernées à trouver une solution de garde adaptée, en mobilisant les ressources locales, qui permettra de lever les obstacles à la reprise d'activité.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission approuve le dispositif proposé par l'Assemblée nationale. Elle souhaite simplement l'amender pour préciser que les places d'accueil d'urgence et d'accueil temporaire peuvent être mobilisées pour les enfants de bénéficiaires de minima sociaux dont les parents sont en recherche d'emploi : l'incapacité à se rendre à un entretien d'embauche pour des raisons de garde est encore trop souvent la cause d'un abandon de la recherche active d'emploi.
Elle observe également qu'à l'occasion de l'examen du prochain texte annoncé par le Gouvernement sur le sujet des droits connexes, une réflexion sur l'élargissement de ce dispositif à d'autres minima sociaux, notamment aux bénéficiaires de l'AAH et de la pension d'invalidité, devra en outre être engagée car eux aussi doivent faire face aux mêmes difficultés de garde pour retourner à l'emploi.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 5 Ainsi, la prestation de compensation, créée par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, tient compte des frais spécifiques engendrés par l'activité professionnelle pour la personne concernée. Par ailleurs, les travailleurs handicapés peuvent bénéficier d'aide à l'aménagement des postes de travail et du véhicule financés par l'association pour la gestion du fonds d'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph).
* 6 Il s'agit du décret n° 2004-301 du 29 mars 2004 relatif à la gestion de l'allocation de revenu minimum d'insertion et à la convention prévue à l'article L. 262-30 du code de l'action sociale et des familles.
* 7 Le décret n° 2000-762 du 1 er août 2000 relatif aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans et modifiant le code de la santé publique prévoit ainsi que « des enfants peuvent être accueillis en surnombre certains jours de la semaine, dans la limite de 10 % de la capacité d'accueil autorisée pour l'établissement ou le service considéré et à condition que
le taux d'occupation n'excède pas 100 % en moyenne hebdomadaire », cette disposition étant naturellement assortie de garanties en matière de sécurité, d'hygiène et de confort.
* 8 « Minima sociaux : mieux concilier équité et reprise d'activité », rapport n° 334 (2004-2005) de Valérie Létard, fait au nom de la commission des Affaires sociales, le 11 mai 2005.