Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2005

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

ARTICLE PREMIER - Aménagement du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés

Commentaire : le présent article aménage le régime des acomptes d'impôt sur les sociétés en proposant notamment de nouvelles modalités de calcul du dernier acompte pour les sociétés réalisant un chiffre d'affaires de plus de 1 milliard d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE VERSEMENT D'ACOMPTES PROVISIONNELS

1. Le principe

A la différence de l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés (IS) doit être calculé par la société elle-même et versé spontanément au comptable de la direction générale des impôts du lieu de dépôt de sa déclaration de résultat .

Conformément aux articles 1668 du code général des impôts et 358 à 362 de l'annexe III au même code, les redevables de l'impôt sur les sociétés doivent verser quatre acomptes au cours de l'exercice N, calculé sur le résultat de l'exercice N-1, et procéder à leur régularisation par le versement d'un solde lors du dépôt, l'exercice N+1, de la déclaration de résultat de l'exercice N.

Calendrier de versement des différents acomptes (article 360- annexe III du CGI)

Date de clôture comprise entre :	1 ^er acompte	2 ^ème acompte	3 ^ème acompte	4 ^ème acompte
Le 20 novembre et le 19 février inclus	15 mars	15 juin	15 septembre	15 décembre
Le 20 février et le 19 mai inclus	15 juin	15 septembre	15 décembre	15 mars
Le 20 mai et le 19 août inclus	15 septembre	15 décembre	15 mars	15 juin
Le 20 août et le 19 novembre inclus	15 décembre	15 mars	15 juin	15 septembre

2.  Les sociétés non tenues au versement d'acomptes provisionnels

Plusieurs catégories de sociétés ou d'organismes soumis à l'IS ne sont pas tenus au versement d'acomptes. Il s'agit :

- des associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 et les associations régies par la loi locale maintenue en vigueur dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ;

- des syndicats régis par les articles L. 411-1 et suivants du code du travail, et des fondations reconnues d'utilité publique ;

- des fondations d'entreprises et des congrégations, dont la gestion est désintéressée, dès lors que le chiffre d'affaires du dernier exercice clos est inférieur à 84.000 euros ;

- des établissements publics, associations et collectivités sans but lucratif ;

- des redevables pour lesquels le montant de l'impôt sur les sociétés correspondant aux bénéfices du dernier exercice clos n'excède pas 3.000 euros ;

- des sociétés nouvellement créées durant leur premier exercice d'activité.

B.  LES MODALITÉS DE CALCUL DES ACOMPTES

La base de calcul des acomptes est en principe déterminée d'après les résultats du dernier exercice clos à la date de leur échéance et dont le délai de déclaration est expiré.

Le montant total des acomptes est égal à un montant d'impôt sur les sociétés calculé :

- sur le bénéfice imposable à 33,1/3 %  ou à 15 % pour les PME ;

- sur le résultat net provenant de la concession de brevets, d'inventions brevetables ou de certains procédés de fabrication industrielle.

Chacun des acomptes étant égal au quart de l'impôt ainsi liquidé, en pratique, leur montant s'élève à :

- 8,1/3 % du bénéfice taxé au taux normal de 33,1/3 % ;

- 3,75 % du bénéfice taxé au taux réduit de 15 % ;

- 3,75 % du résultat net de la concession de licences d'exploitation des éléments de la propriété intellectuelle taxée à 15 %.

Cependant, s'agissant du premier acompte exigible, il convient de souligner une particularité : le dernier exercice clos n'étant pas connu, celui-ci est calculé en fonction des bénéfices de l'avant-dernier exercice . Par la suite, le montant de cet acompte doit, lors du versement du deuxième acompte, faire l'objet d'une régularisation sur la base des résultats du dernier exercice (ou de la dernière période d'imposition).

Enfin, il convient de souligner la faculté de modulation des acomptes donnée aux sociétés, en vertu de l'article 4 bis de l'article 1668 du code général des impôts, qui dispose que « l'entreprise qui estime que le montant des acomptes déjà versés au titre d'un exercice est égal ou supérieur à la cotisation totale d'impôt sur les sociétés dont elle sera redevable au titre de l'exercice concerné, avant imputation des crédits d'impôt, peut se dispenser de nouveaux versements d'acomptes ».

C.  LA LIQUIDATION DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Lorsque, après la clôture de chaque exercice, la société établit la déclaration de résultat de cet exercice, elle doit procéder spontanément à la liquidation de l'impôt sur les sociétés correspondant à cet exercice.

Le montant de l'impôt ainsi liquidé est alors comparé au montant des acomptes déjà versés au titre de l'exercice clos. Aux termes du 2 de l'article 1668 du code général des impôts :

- « s'il résulte de cette liquidation un complément d'impôt, il est acquitté lors du dépôt du relevé de solde au plus tard le 15 du quatrième mois qui suit la clôture de l'exercice ou, si aucun exercice n'est clos en cours d'année, le 15 mai de l'année suivante »;

- « si la liquidation fait apparaître que les acomptes versés sont supérieurs à l'impôt dû, l'excédent, défalcation faite des autres impôts directs dus par l'entreprise, est restitué dans les 30 jours de la date du dépôt du relevé de solde ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MODIFICATION DU CALCUL DU DERNIER ACOMPTE POUR LES ENTREPRISES REALISANT UN CHIFFRE D'AFFAIRES DE PLUS DE UN MILLIARD D'EUROS

1. Le principe : le calcul du dernier acompte sur la base du compte de résultat prévisionnel en cas de fortes améliorations des résultats

Le présent article propose d'insérer un nouvel alinéa au 1 de l'article 1668 du CGI afin de préciser les nouvelles modalités de calcul du dernier acompte versé par les entreprises ayant réalisé un chiffre d'affaires au moins égal à un milliard d'euros au cours du dernier exercice clos ou de la période d'imposition, ramené s'il y a lieu à 12 mois .

Plus précisément, il fixe un plancher pour le dernier acompte, qui devrait dorénavant prendre en compte les résultats de l'année écoulée de l'entreprise, lorsque ces derniers sont supérieurs d'au moins 50 % à ceux de l'année antérieure.

Ainsi, le montant du dernier acompte versé au titre d'un exercice ne peut être inférieur à la différence entre :

- « d'une part, les deux tiers du montant de l'impôt sur les sociétés estimé au titre de cet exercice selon les mêmes modalités que celles définies au premier alinéa à partir du compte de résultat prévisionnel mentionné à l'article L. 232-2 du code de commerce, révisé dans les quatre mois qui suivent l'ouverture du second semestre de l'exercice, avant déduction de l'impôt sur les sociétés » ;

- « et, d'autre part, le montant des acomptes déjà versés au titre du même exercice ».

Concrètement, ce dispositif a pour conséquence :

- d'une part, de majorer le dernier acompte dû par les entreprises lorsque le bénéfice estimé au titre de l'exercice est supérieur d'au moins 50 % par rapport au résultat de l'année précédente ;

- d'autre part, dans l'hypothèse d'une majoration du dernier acompte, de diminuer d'autant le montant du solde versé l'année suivante.

Montant (A) d'IS dû au titre de l'année N-1	Montant (B) d'IS estimé au titre de l'année N	Montant du dernier acompte versé l'année N		Montant du solde versé l'année N +1
		Dispositif actuel (C) : A/4	Dispositif proposé (D) : 2/3 (B) - 3 (C)	Actuellement B - 4C	Projet de loi B - (3C +D)
100	150	25	25	50	50
100	180	25	45	80	60
100	200	25	58,3	100	66,7
100	300	25	125	200	100

Le dispositif proposé par ce nouvel alinéa repose sur un montant d'impôt sur les sociétés estimé à partir du compte de résultat prévisionnel révisé dans les quatre mois qui suivent l'ouverture du second semestre de l'exercice.

2. La possibilité de ne pas se référer au compte de résultat prévisionnel

Le présent article propose d'insérer un nouvel alinéa au 1 de l'article 1668 du CGI afin de préciser dans quel cas l'entreprise peut ne pas prendre en compte le montant d'impôt sur les sociétés estimé sur la base du compte de résultat prévisionnel , et se fonder sur les résultats qu'elle réalisera.

Cette dérogation serait possible lorsque l'entreprise considère « que le montant de ce résultat prévisionnel est supérieur aux résultats qu'elle réalisera au titre de l'exercice considéré ».

Dans ce cas, elle pourrait calculer le montant de l'impôt sur les sociétés estimé à partir de ces résultats.

Toutefois, cette possibilité n'est pas sans risque pour l'entreprise.

En effet, le II du présent article s'applique à l'entreprise qui a choisit de faire application de la dérogation et de calculer son dernier acompte sur la base de résultats qui, in fine , se révèlent supérieurs. Elle devrait dans ce cas, sous certaines conditions, payer une majoration :

- si le montant d'IS pris en compte pour calculer le dernier acompte est inférieur de plus de 10 % par rapport au montant d'IS réellement dû ;

- et que cet écart se traduit par une différence de plus de 15 millions d'euros,

La société devrait acquitter une pénalité équivalente à 5 % de la somme représentant l'écart.

3. Entrée en vigueur et demande d'acompte exceptionnel

Les dispositions ci-dessus s'appliqueraient aux acomptes dus à compter du 1 ^er janvier 2006.

Toutefois le III du présent article prévoit un acompte exceptionnel pour les sociétés clôturant leur exercice social de 31 décembre 2005 et réalisant plus d'un milliard d'euros de chiffre d'affaires.

Cet acompte, qui viendrait en sus des 4 acomptes d'ores et déjà versés, devrait être égal à la différence entre :

- d'une part, les deux-tiers du montant de l'IS estimé au titre de cette année ;

- et d'autre part, la somme des quatre acomptes déjà versés.

Cet acompte n'est dû que si le montant de l'IS estimé pour cette année est supérieur d'au moins 50 % à celui payé l'année dernière.

Exemple chiffré

- Montant d'IS estimé au titre de 2005 : 180

- Montant d'IS payé en 2004 : 100

- Acomptes versés : 4 acomptes de 25

- Acompte exceptionnel : 2/3*180 -100 = 20

- Montant du solde à verser en 2006 : 180 - (100 + 20 ) = 60

(sans ce versement exceptionnel, le montant du solde à verser serait de 80)

Il convient de souligner que le mécanisme de pénalité ci-dessus expliqué s'applique au versement de cet acompte exceptionnel.

B. EXTENSION DE LA DISPENSE D'ACOMPTE

Le 2° du I du présent article modifie le 1 de l'article 1668 du code général des impôts afin d'étendre la dispense d'acompte aux sociétés « nouvellement soumises, de plein droit ou sur option, à l'impôt sur les sociétés ».

Les sociétés concernées par cette disposition sont celles qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés suite à une transformation ou à l'exercice de l'option ouverte par l'article 239 du CGI.

Cette modification se justifie dans la mesure où ces sociétés n'étaient pas dans une situation fondamentalement différente de celle des sociétés nouvellement créées.

C. COORDINATION AVEC L'ARTICLE 39 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2004

Le 1° du I du présent article modifie le 1 de l'article 1668 du code général des impôts afin de tirer les conséquences de l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004 qui, à l'initiative de votre commission des finances a abaissé de 19 % à 15 % :

- le taux d'imposition de droit commun des plus-values à long terme pour les sociétés imposées à l'IS, d'une part ;

- le taux d'imposition sur le résultat net de la concession de licences d'exploitation, d'autre part.

Ces modifications ont rendu sans objet deux dispositions de l'article 1668 du code général des impôts, qu'il convient de supprimer.

III.  LES MOFIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement du gouvernement, modifiant de manière substantielle la formulation du dispositif.

A. LA MODIFICATION DU CALCUL DU DERNIER ACOMPTE : DISTINCTION DE DEUX CATÉGORIES D'ENTREPRISES

En premier lieu, le nouveau dispositif du gouvernement concernant les modifications de calcul du dernier acompte reposerait sur une distinction entre :

1) les entreprises, ou les groupes fiscaux au sens de l'article 223 A du CGI, dont le chiffre d'affaires est compris entre 1 et 5 milliards d'euros .

Pour ces entreprises, le dernier acompte de l'année N ne peut être inférieur à 2/3 de l'impôt sur les sociétés estimé pour cette année N, moins la somme des trois premiers acomptes déjà versés ;

2) les entreprises, ou les groupes fiscaux au sens de l'article 223 A du CGI, dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 milliards d'euros.

Pour ces entreprises, le dernier acompte de l'année N ne peut être inférieur à 80 % de l'impôt sur les sociétés estimé pour cette année N, moins la somme des trois premiers acomptes déjà versés.

En second lieu, il convient de souligner que la nouvelle rédaction proposée ne fait plus de référence au compte de résultat prévisionnel pour calculer le montant d'IS estimé.

Dans le dispositif initial, une distinction était faite entre les sociétés s'appuyant sur le compte prévisionnel pour estimer le montant d'IS et celles qui ne le faisaient pas.

Dispositif proposé par le gouvernement

Montant (A) d'IS dû au titre de l'année N-1	Montant (B) d'IS estimé au titre de l'année N	Montant du dernier acompte
		Dispositif actuel (C) : A/4	Dispositif (D) pour les entreprises : 1<CA<5 milliards d'euros : 2/3 (B) - 3 (C)	Dispositif (E) pour les entreprises : CA > 5 milliards d'euros : 0,8 (B) - 3 C
100	110	25	25*	25*
100	126	25	25*	25,8
100	151	25	25,5	45,8
100	180	25	45	69
100	200	25	58,3	85
100	300	25	125	165

* la formule ne s'applique, application du droit commun.

Montant (A) d'IS dû au titre de l'année N-1	Montant (B) d'IS estimé au titre de l'année N	Montant du solde à verser l'année N+1
		Dispositif actuel B - 4C	Entreprises : 1< CA < 5 milliards d'euros B - (3C + D)	Entreprises CA > 5 milliards d'euros B - (3C + E)
100	110	10	10	10
100	126	26	26	25,2
100	151	50	50,5	30,2
100	180	80	60	45
100	200	100	66,7	58,3
100	300	200	100	60

Concrètement, ce dispositif a pour conséquence par rapport au dispositif initial :

- de soumettre davantage de sociétés aux nouvelles modalités de calcul du dernier acompte s'agissant des sociétés réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 5 milliards d'euros : en effet, celles-ci devront appliquer le dispositif dès que l'amélioration de leurs résultats sera supérieure à 25 % (contre 50 % pour les sociétés réalisant un chiffre d'affaires compris entre 1 et 5 milliards d'euros) ;

- de diminuer dans une proportion encore plus forte le solde dû par ces sociétés (cf. tableau).

B. LA REFORMULATION DU MÉCANISME DE PÉNALITÉ

A l'instar du dispositif initial, le II du dispositif proposé par le gouvernement prévoit d'appliquer un mécanisme de pénalité aux sociétés réalisant de fortes erreurs d'appréciations sur leur résultat prévisionnel.

Le nouveau texte fait dorénavant référence au 1 de l'article 1731 du code général des impôts et non plus à l'article 1762 qui renvoyait, lui même, à l'article précité. Par ailleurs, il reformule le mécanisme :

- en changeant d'une part, la rédaction de la formule de calcul servant à évaluer l'erreur d'appréciation ;

- en modifiant les conditions donnant lieu à l'application de la majoration de 5 %.

Sur le plan des principes, cette majoration est, sous certaines conditions, applicable si le montant d'IS réellement dû au titre de l'exercice N est supérieur au montant d'IS estimé pour cet exercice N ayant servi de base au calcul du dernier acompte.

Toutefois, elle n'est pas applicable si la société a estimé le montant d'impôt sur les sociétés sur la base de son compte prévisionnel de résultat révisé dans les quatre mois qui suivent l'ouverture du second semestre de l'exercice.

Selon le dispositif proposé par le gouvernement la différence est calculée de la manière suivante :

1) Entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 1 et 5 milliards d'euros :

(2/3 de l'IS du au titre de l'année N) - (2/3 de l'IS estimé pour cette année N et ayant servi de base au calcul du dernier acompte)

2) Entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 5 milliards d'euros :

(80 % de l'IS du au titre de l'année N) - (80 % de l'IS estimé pour cette année N et ayant servi de base au calcul du dernier acompte)

L'application de la majoration n'a lieu que si le résultat ci-dessus calculé fait apparaître une différence supérieure à 10 % ou représentant une somme de plus de 15 millions d'euros.

Il convient de rappeler que, dans le dispositif initial, la différence donnant lieu à la majoration devait représenter un écart de plus de 10 % représentant plus de 15 millions d'euros, ce qui était moins sévère .

Exemple chiffré

Soit une entreprise X dont le chiffre d'affaires est supérieur à 1 milliard d'euros et inférieur à 5 milliards d'euros :

Montant d'IS payé l'année N-1 : 160 millions d'euros

Montant d'IS estimé pour l'année N : 300 millions d'euros

Acomptes provisionnels versés selon le nouveau régime :

A1 : 40 millions d'euros

A2 : 40 millions d'euros

A3 : 40 millions d'euros

A4 : (2/3*300) - (3*40) = 80 millions d'euros

Montant d'IS du au titre de l'année N : 350 millions d'euros

L'entreprise est-elle soumise à la majoration prévue ?

Oui, le calcul fait apparaître une différence de 33 millions d'euros : (2/3*350) - (2/3*300) = 33,3

Pénalité : 0,05 * 33,3 = 1,66 million

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article a pour principal objet de modifier les modalités de calcul du dernier acompte versé par les entreprises réalisant un chiffre d'affaires de plus de 1 milliard d'euros.

En proposant de prendre en compte pour ce dernier acompte le résultat prévisionnel de l'année en cours si celui-ci est supérieur d'au moins 50 % ou 25 %, selon les entreprises concernées, à leur résultat de l'année antérieure, le présent article a pour objectif de raccourcir les délais entre l'amélioration des résultats et les rentrées fiscales.

Selon les informations fournies à votre rapporteur général, le présent article pourrait potentiellement concerner 200 entreprises.

Votre rapporteur général approuve le principe du présent article qui permettrait de mieux faire coïncider les résultats des entreprises avec les rentrées fiscales .

Il remarque d'ailleurs que, parallèlement, un mécanisme de réduction des acomptes existe d'ores et déjà. Celui-ci permet à la société de se dispenser de nouveaux acomptes si elle « estime que le montant des acomptes déjà versés au titre d'un exercice est égal ou supérieur à la cotisation totale d'impôt sur les sociétés dont elle sera redevable au titre de l'exercice concerné ».

Toutefois si le principe apparaît satisfaisant, votre rapporteur général s'interroge sur plusieurs points.

Il souligne tout d'abord que ce dispositif a été sensiblement modifié par le gouvernement lors de la discussion à l'Assemblée nationale. Ces modifications ont notamment pour conséquence de soumettre davantage d'entreprises aux nouvelles modalités de calcul du dernier acompte.

Par ailleurs, il relève la complexité des mécanismes de calcul proposés . Il s'interroge plus particulièrement sur la mise en place technique de ce dispositif ainsi que sur son efficacité qui repose sur la fiabilité des résultats prévisionnels.

Enfin, il s'interroge sur l'opportunité d'appliquer un système de pénalité aux entreprises qui, dès cette année, sont tenues de verser un acompte exceptionnel avant le 31 décembre 2005, alors même que le cadrage technique de ce dispositif n'est pas encore stabilisé et que les délais imposés aux entreprises sont courts.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 2 - Affectation exceptionnelle de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), aux départements, au titre des dépenses d'allocation de RMI exécutées en 2004

Commentaire : le présent article tend à ajuster les fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux départements en compensation du transfert de la gestion du RMI et de la création du RMA. Il traduit également l'engagement, pris par le Premier ministre de l'époque, M. Jean-Pierre Raffarin, d'abonder à titre exceptionnel le budget des départements pour compenser intégralement la hausse de ces dépenses entre 2003 et 2004.

I. LE DROIT EXISTANT

Le présent article constitue la traduction financière de deux dispositions législatives :

- la décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et la création d'un revenu minimum d'activité (RMA), qui résultent de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003. La charge transférée est compensée par l'attribution d'une fraction de la TIPP, calculée sur la base des dépenses effectuées par l'Etat en 2003, date précédant l'année du transfert, en application de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que les ressources financières transférées doivent être « équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées » ;

- la prise en charge par l'Etat du « surcoût » lié à la création du RMA et à la réforme de l'allocation spécifique de solidarité (ASS), telle que définie à l'article 59 de la loi de finances rectificative pour 2004. Dans sa décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003, le Conseil constitutionnel a précisé qu'il appartenait à l'Etat, si les recettes issues de la TIPP venaient à diminuer, de compenser aux départements la perte subie, afin de leur verser précisément le montant des dépenses engagées par l'Etat en 2003.

Par ailleurs, le présent article traduit l'engagement pris par le Premier ministre de l'époque, M. Jean-Pierre Raffarin , le 7 mars 2005, d'apporter un abondement supplémentaire et exceptionnel destiné à compenser l'intégralité du différentiel entre les dépenses de RMI des départements et les recettes transférées en 2004 .

Notre collègue Michel Mercier a établi un état des lieux très complet de cette question du transfert de la compétence RMI aux départements, dans son rapport d'information réalisé pour l'Observatoire de la décentralisation du Sénat ^{11 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 sur deux points.

D'une part, le I du présent article , de nature rédactionnelle, apporte des précisions sur la prise en charge par l'Etat des coûts liés à l'instauration du RMA par les départements.

D'autre part, le II du présent article tend à ajuster les fractions de tarifs fixées par la loi de finances pour 2004, afin de tenir compte des surcoûts liés au RMA. Le droit à compensation des départements s'établit donc comme suit :

- 4,941 milliards d'euros , qui correspondent au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre du RMI ;

- 824.606 euros qui correspondent aux dépenses de RMA des départements en 2004.

Le droit à compensation total s'établit donc à 4.941.824.606 euros , ce qui entraîne une hausse de la fraction de tarif applicable au supercarburant sans plomb de 13,56 à 13,62 euros par hectolitre. En conséquence, la proportion des trois taxes qui revient à chaque département est réévaluée pour tenir compte de cette hausse de la compensation liée au RMA.

Enfin, le III du présent article traduit l'engagement du Premier ministre quant à l'abondement exceptionnel correspondant aux dépenses supplémentaires engagées par les départements en 2003, d'un montant de 456.752.304 euros . Ce montant est réparti, pour chaque département, en fonction de l'écart entre la dépense exécutée en 2004 et le droit à compensation versé via l'attribution d'une fraction de la TIPP.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, et avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des finances, un amendement , sous-amendé, avec les mêmes avis favorables, par notre collègue député Michel Bouvard.

Cet amendement tend à insérer un nouvel alinéa, qui prévoit la remise par le gouvernement d'un rapport « procédant à l'évaluation de la performance de gestion de RMI/RMA par les départements et définissant les modalités de compensation financière correspondant à la différence entre les dépenses de revenu minimum d'insertion/revenu minimum d'activité réellement effectuées par les départements et le droit à compensation prévu par la loi ».

Ce rapport devra être remis au Parlement avant le 1 ^er juin 2007 .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, en plus des précisions et ajustements qu'il opère, traduit un engagement pris par le gouvernement , sensible aux remarques qui avaient pu être émises quant aux difficultés des départements pour assurer le financement des dépenses liées au RMI et au RMA en 2004, première année du transfert.

Sur ce point précis, il convient de rappeler que cet abondement est exceptionnel , et relève d'un choix du gouvernement , qui a par ailleurs rempli toutes ses obligations constitutionnelles et législatives sur les modalités du transfert de compétence. Dans un contexte budgétaire marqué par la rigueur, l'ampleur de cet abondement doit être soulignée.

Pour autant, il convient d'être conscient des difficultés rencontrées par les départements face à la forte hausse des dépenses de RMI. Dans ce cadre, le rapport qui sera remis en 2007 devrait permettre de réaliser un « point d'étape » incontestablement utile.

Votre rapporteur général tient cependant à souligner que la solution à cette difficulté passe en partie par l'exercice, par les départements, de leur rôle actif en matière d'insertion . En effet, la décentralisation serait vaine si elle ne se traduisait pas par une meilleure efficacité et une plus grande réactivité à la réalité locale .

Dans ce cadre, le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion , adopté au Sénat à l'initiative de votre commission des finances dans le projet de loi de finances pour 2006, et doté de 100 millions d'euros, a précisément pour objet d'inciter les départements à « activer les dépenses passives », c'est-à-dire de créer les conditions d'une meilleure prise en charge locale des allocataires du RMI et du RMA .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Ajustement de la compensation relative aux transferts de compétences aux départements financée par l'attribution d'une fraction de la TSCA

Commentaire : le présent article actualise la fraction du taux de la TSCA attribuée à chaque département pour tenir compte du montant des charges qui lui ont été transférées.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les modalités de la compensation aux départements des transferts de compétence, par le biais de l'attribution d'une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) ont été développées par votre rapporteur général dans son commentaire de l'article 27 du projet de loi de finances initiale pour 2006 ^{12 ( * )} .

Le présent article réactualise, pour chaque département, la fraction du taux de la TSCA qui lui est affectée en application de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 .

Cet ajustement fait suite à deux autres mesures de réactualisation : la première était contenue dans l'article 27 du projet de loi de finances pour 2006, la seconde a été introduite par voie d'amendement gouvernemental sur ce même article lors de la discussion au Sénat. Le présent article propose donc de nouveaux taux, qui tiennent compte :

- des recommandations de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), qui a notamment, lors de ses réunions du premier semestre de l'année 2005, souhaité réviser les modalités de calcul du transfert du fonds de solidarité pour le logement (FSL) ;

- de la connaissance définitive de l'assiette de la TSCA pour l'année 2004.

Il convient de remarquer que le III de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 précitée prévoit que « le niveau définitif de cette fraction est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance définitive des montants définitifs des droits à compensation ». La loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales ayant prévu le transfert progressif de plusieurs charges aux départements, de manière étalée, un article actualisant de nouveau les taux sera nécessaire chaque année jusqu'en 2009, date à laquelle toutes les compétences prévues auront été transférées .

Le tableau suivant permet de comparer l'évaluation du coût de la compétence transférée entre la loi de finances initiale et le projet de loi de finances rectificative.

Comparaison entre le droit à compensation tel qu'estimé par la loi de finances
initiale pour 2006 et par le présent article
(en euros)
Compétence	Montant de la compensation dans le projet de loi de finances initiale	Montant de la compensation tel que fixé dans le présent article
Fonds d'aide aux jeunes	13.857.906	13.857.906
Politique en faveur des personnes âgées	18.276.385	18.266.385
Fonds de solidarité pour le logement	75.834.533	81.778.362
Fonds eau-énergie	11.749.056	11.749.054
Conventions de restauration	5.637.466	5.637.469
Conservation du patrimoine	5.377.000	5.387.000
Total	130.732.346	136.676.176

Le montant total s'élève donc à 136.676.176 euros, ce qui conduit à faire passer la fraction du taux attribuée aux départements de 0,91 % à 0,99 %.

Le I du présent article répartit entre les départements le montant de l'augmentation de 5.649.864 euros.

Le II actualise en conséquence la fraction du taux de TSCA pour chaque département.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à cet ajustement technique, et note qu'il est pour une large part issu des remarques émises par la commission consultative d'évaluation des charges, ce qui montre la pertinence du dialogue entre les élus et le gouvernement qui a pu y être noué.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 - Ajustement de la compensation financière des transferts de compétences aux régions

Commentaire : le présent article ajuste la fraction de tarif de la TIPP attribuée en 2005 aux régions pour compenser financièrement les transferts de compétences dont elles ont bénéficié en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. En outre, il modifie le mode de calcul de cette compensation en ce qui concerne les formations sanitaires et sociales, en prenant pour référence les dépenses de l'Etat en la matière en 2004, et non la moyenne de ces dépenses sur les trois années précédant le transfert.

I. LE DROIT EXISTANT

A. PRINCIPES DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES PRÉVUS PAR LA LOI DU 13 AOÛT 2004

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ^{13 ( * )} a prévu d'importants transferts de compétences de l'Etat au profit des collectivités territoriales , essentiellement en direction des départements et des régions. Ces transferts doivent être réalisés de manière progressive, entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2008 ; certains d'entre eux interviendront à l'initiative des collectivités territoriales bénéficiaires. Ils ont été évalués, au total, à 9,8 milliards d'euros, dont environ 7,1 milliards pour les départements ^{14 ( * )} et 2,7 milliards d'euros pour les régions.

Le titre VI (articles 118 et suivants) de la loi « libertés et responsabilités locales » a organisé les modalités de la compensation financière des transferts de compétences prévus qui, suivant les termes du premier alinéa du I de l'article 119 de cette loi, ont « pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ». Ces dispositions, d'une manière générale, mettent en oeuvre le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Ainsi, selon les deuxième, troisième et quatrième alinéas du paragraphe I, précité, de l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales » :

- d'une part, « les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées , diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts . » Le principe général d'une compensation intégrale des charges transférées, par l'attribution de ressources équivalentes aux dépenses effectuées à la date du transfert, issu de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, se trouve actuellement inscrit à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Conformément à l'article L. 1614-3 du même code, le constat du montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est effectué par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) du comité des finances locales.

- d'autre part, le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la loi « libertés et responsabilités locales » correspond à « la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences », tandis que le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées « est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences ». Le mode de calcul ainsi retenu vise à limiter, au besoin, l'impact d'une éventuelle minoration artificielle des dépenses de l'Etat lors de la dernière année précédant le transfert.

En outre, aux termes du paragraphe II du même article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales » :

- en premier lieu, « la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances » ;

- en second lieu, « si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l'alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert ^{[15 ( * )]} . Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales. »

B. LA COMPENSATION POUR 2005 DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

Conformément aux dispositions rappelées ci-dessus de la loi « libertés et responsabilités locales », la compensation des transferts de compétences réalisés en application de celle-ci a été organisée, au titre de l'année 2005, par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 ^{16 ( * )} , notamment en ce qui concerne les régions, y compris les régions d'outre-mer, et la collectivité territoriale de Corse ^{17 ( * )} .

1. Les compétences transférées aux régions en 2005

A compter du 1 ^er janvier 2005 , les compétences suivantes ont été transférées aux régions :

- le financement des établissements de formation des travailleurs sociaux (conformément aux articles L. 451-2 et L. 451-2-1 du code de l'action sociale et des familles, issus respectivement des articles 53 et 54 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- les aides aux étudiants de ces établissements de formation des travailleurs sociaux (suivant l'article L. 451-3 du code de l'action sociale et des familles, issu de l'article 55 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- les aides aux élèves et étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales ^{18 ( * )} et de sages-femmes (suivant l'article L. 4383-4 du code de la santé publique, issu de l'article 73 de la loi « libertés et responsabilités locales ») ;

- le financement de l' inventaire général du patrimoine culturel (conformément à l'article 95 de la loi « libertés et responsabilités locales »).

En outre, à compter du 1 ^er juillet 2005 date fixée par le paragraphe II de l'article 52, précité, de la loi de finances initiale pour 2005 , un même transfert de compétences aux régions a concerné le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes (conformément à l'article L. 4383-5 du code de la santé publique, issu de l'article 73, précité, de la loi « libertés et responsabilités locales »).

2. La compensation pour 2005 des compétences transférées aux régions

a) L'attribution à l'ensemble des régions d'une part du produit de la TIPP, par l'application d'une fraction du tarif de cette taxe à son assiette nationale

En vertu du premier alinéa du I de l'article 52, précité, de la loi de finances initiale pour 2005, les ressources attribuées aux régions, y compris les régions d'outre-mer et la collectivité territoriale de Corse, au titre de la compensation financière, pour 2005, des transferts de compétences, ont consisté dans une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP ^{19 ( * )} ).

Sur le modèle du dispositif retenu par l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 ^{20 ( * )} pour la compensation aux départements du transfert du RMI et de la création du RMA, il ne s'est pas agi d'attribuer aux régions une quote-part du produit total de la TIPP, mais une fraction des tarifs de cette taxe, appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national .

On rappelle que le produit de la TIPP est défini, non par l'application d'un taux, mais par l'application d'un tarif, à un volume : chaque produit pétrolier raffiné mis à la consommation fait l'objet d'un tarif d'imposition fixé en euros par hectolitre . La fraction de ce tarif qui a été attribuée aux régions revêtait naturellement la même caractéristique. Ce mécanisme permettait de neutraliser a priori les effets d'éventuelles variations des tarifs de la TIPP. L'inconvénient du système tenait à la diminution structurelle du volume de carburant consommé chaque année, qui engendre un faible dynamisme des recettes.

On peut résumer ces dispositions par l'équation suivante :

part du produit de la TIPP attribuée à l'ensemble des régions

=

fraction de tarif de la TIPP x assiette nationale de la TIPP (volume de carburants consommés)

Le deuxième alinéa du même I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 indique la manière, téléologique, dont la fraction de tarif de la TIPP a été déterminée. Cette fraction a en effet été « calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse ».

L'équation, ici, était par conséquent la suivante :

fraction de tarif de la TIPP pour 2005 x assiette nationale de la TIPP en 2004

=

droit à compensation de l'ensemble des régions pour 2005

En d'autres termes, la fraction de tarif pour 2005 a correspondu au droit à compensation de l'ensemble des régions pour 2005 rapporté à l'assiette nationale de la TIPP en 2004 ; soit l'équation :

fraction de tarif de la TIPP pour 2005

=

droit à compensation de l'ensemble des régions pour 2005

assiette nationale de la TIPP en 2004

Enfin, en application du septième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, chaque région a reçu un produit de TIPP correspondant à un pourcentage de la fraction de tarif ainsi déterminée pour l'ensemble des régions. Ce pourcentage était égal, pour chaque collectivité, au droit à compensation de cette collectivité rapporté au droit à compensation de l'ensemble ^{21 ( * )} . Cette disposition peut être présentée sous la forme de l'équation qui suit :

produit de la TIPP attribué à une région

=

fraction de tarif de la TIPP

x

droit à compensation de la région droit à compensation de l'ensemble des régions

b) Une mise en oeuvre à titre provisoire, par la loi de finances initiale pour 2005

Le troisième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 n'a fixé la fraction de tarif de la TIPP, à appliquer à l'assiette nationale de cette taxe en vue de déterminer la part de son produit attribuée aux régions, que de manière provisoire : expressément, « jusqu'à la connaissance des montants définitifs des quantités de carburants et des droits à compensation susmentionnés ».

En effet, ni l'assiette nationale de la TIPP en 2004 , ni le montant du droit à compensation des régions au titre des transferts de compétences intervenus en 2005 , n'étaient connus , de manière précise , au moment de l'adoption de la loi de finances initiale pour 2005 . C'est par conséquent sur la base d'évaluations de ces éléments que la fraction de tarif a été déterminée.

Au moment de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2005 :

- d'une part, le droit à compensation des charges transférées en 2005 à l'ensemble des régions était évalué à 397,8 millions d'euros ^{22 ( * )} ;

- d'autre part, l'assiette de la TIPP en 2004 était estimée à 145,19 millions d'hectolitres pour le supercarburant sans plomb (SP) et à 359,86 millions d'hectolitres pour le gazole. Il convient ici de préciser que le SP et le gazole constituent les deux carburants les plus utilisés.

Les fractions de tarif provisoires ont ainsi été fixées , par les alinéas trois à cinq du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, à :

- 0,98 euro par hectolitre, s'agissant du supercarburant sans plomb ;

- 0,71 euro par hectolitre, s'agissant du gazole.

Ces fractions avaient été calculées comme suit :

Type de carburant	Part du produit de la TIPP transféré, en millions d'euros		Évaluation provisoire des volumes consommés en 2004, en millions d'hectolitres		Fraction du tarif de la TIPP, en euros par hectolitre
SP	142,286	÷	145,19	=	0,98
Gazole	255,5	÷	359,86	=	0,71
Total	397,78

Aux termes du sixième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, le niveau définitif de la fraction de tarif de la TIPP à appliquer à l'assiette nationale de cette taxe, en vue de déterminer la part de son produit attribuée aux régions en 2005, « est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance des montants définitifs des droits à compensation ». Par conséquent, il revient au présent projet de loi de finances rectificative d'arrêter le montant définitif de cette fraction , les montants des droits à compensation des régions pour 2005 ayant été constatés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MODIFICATION DU MODE DE CALCUL DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE RELATIVE AUX TRANFERTS DE COMPÉTENCE AUX RÉGIONS CONCERNANT LES FORMATIONS SANITAIRES ET SOCIALES

1. Une dérogation au droit commun de la compensation financière des transferts de compétence prévus par la loi du 13 août 2004

Le I du présent article modifie le mode de calcul de la compensation financière, aux régions, des transferts de compétences dont ces collectivités ont bénéficié dans le domaine de la formation des travailleurs sanitaires et sociaux . On rappelle que ces transferts, conformément aux articles 53, 54, 55 et 73, précités, de la loi « libertés et responsabilités locales ^{23 ( * )} », consistent :

- d'une part, dans le financement des établissements de formation des travailleurs sociaux et des aides aux étudiants de ces établissements ;

- d'autre part, dans le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes et des aides aux élèves et étudiants de ces établissements.

Il est ainsi prévu que les nouvelles charges de fonctionnement des régions, résultant de ces transferts, seront compensés sur la base du niveau de dépenses de l'Etat, en la matière, constaté en 2004.

Cette disposition déroge expressément au quatrième alinéa du I de l'article 119 de la loi « libertés et responsabilités locales », lequel, comme on l'a déjà rappelé ci-dessus, dispose que le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées aux collectivités territoriales en application de cette loi est égal à la moyenne des dépenses correspondantes de l'Etat, actualisées, constatées sur une période de trois ans précédant le transfert .

2. Une demande de la CCEC

L'Etat, confronté aux besoins croissants en travailleurs sociaux et en professionnels de la santé (en infirmières notamment), a entrepris, depuis 2002, d'augmenter les quotas de places et les crédits budgétaires affectés aux formations initiales de ce secteur. Cet effort budgétaire exceptionnel, sur la base de projections réalisées dans le cadre du schéma national des formations sociales arrêté par le ministre chargé des affaires sociales, a été planifié dans le cadre d'un plan triannuel. La réalisation de celui-ci a été accompagnée d'une augmentation corrélative, chaque année, des crédits inscrits en loi de finances et en loi de financement de la sécurité sociale .

Ce plan, destiné à atteindre 3.000 diplômés supplémentaires (de l'année scolaire 2002-2003 à l'année scolaire 2004-2005), a produit ses pleins effets en 2005, lors de l'arrivée au diplôme d'étudiants ayant accompli trois ans d'étude. Du fait de ce plan, le nombre de boursiers a parallèlement progressé . On est ainsi passé de 5.360 boursiers pour l'année scolaire 2001-2002 à 5.720 pour l'année scolaire 2002-2003, à 6.487 pour l'année scolaire 2003-2004 et enfin à 6.723 bénéficiaires pour l'année scolaire 2004-2005.

Lors de la séance de la CCEC du 13 avril 2005, les représentants des élus ont unanimement demandé que soient prises en compte, pour l'établissement du droit à compensation des régions au titre des transferts de compétences relatives aux formations sanitaires et sociales, les dépenses de l'Etat, à cet égard, au cours de l'année précédant les transferts , c'est-à-dire 2004 ^{24 ( * )} . En effet, pour ces transferts, la moyenne triennale ne reflète pas le niveau de dépenses atteint par l'Etat au moment de la décentralisation . Dans son rapport au Premier ministre, le président de la CCEC a également soutenu cette demande, que satisfait le présent article.

Ce changement de période de référence se traduit par les ajustements que retrace le tableau ci-après ^{25 ( * )} . Ces ajustements représentent, au total, une augmentation du droit à compensation des régions, au titre des compétences transférées en cause, de 24,325 millions d'euros .

Droit à compensation financière des régions au titre des transferts de compétences relatives aux formations sanitaires et sociales
(en millions d'euros)
	Droit à compensation
Compétences transférées	Selon le droit en vigueur	Selon le présent article
Formation initiale des travailleurs sociaux	123,177	134,430
Aides aux étudiants des formations sociales	18,032	20,857
Formation initiale des professions paramédicales et de sages-femmes (pour le second semestre 2005)	214,116	220 ,574
Aides aux étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes	59,300	63,089
Total	414,625	438,950
Source : direction générale des collectivités territoriales

B. L'AJUSTEMENT DE LA FRACTION DU TARIF DE LA TIPP ATTRIBUÉE AUX RÉGIONS

Le II du présent article ajuste la fraction du tarif de la TIPP affectée aux régions en 2005 pour compenser financièrement les transferts de compétences dont elles ont bénéficié en application de la loi « libertés et responsabilités locales ». Comme il a été expliqué plus haut déjà, cet ajustement est destiné à tenir compte :

- d'une part, de la connaissance définitive de l'assiette 2004 de la TIPP ;

- d'autre part, du montant définitif, pour 2005, du droit à compensation des régions (tel qu'il résulte notamment de l'examen par la CCEC).

Cette opération met en oeuvre les dispositions précitées du sixième alinéa du I de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005. La compensation est corrigée à raison de la différence entre le montant déjà versé, calculé à titre provisoire selon les modalités , ci-dessus décrites, définies par la loi de finances initiale pour 2005, et le montant effectivement dû par l'Etat aux régions ^{26 ( * )} . Cette variation, qui représente au total une augmentation de 49,241 millions d'euros , est retracée par le tableau suivant :

Droit à compensation financière des régions au titre des transferts de compétences intervenus en 2005 (en millions d'euros)
	Droit à compensation
Compétences transférées	Loi de finances initiale pour 2005	Présent projet de loi de finances rectificative
Formation initiale des travailleurs sociaux	122,564	134,430
Aides aux étudiants des formations sociales	17,689	20,857
Formation initiale des professions paramédicales et de sages-femmes (pour le second semestre 2005)	190,784	220,574
Aides aux étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes	58,990	63,089
Inventaire général du patrimoine culturel	1,928	2,246
Total	391,956	441,197
Source : direction générale des collectivités territoriales

De la sorte, la fraction définitive de tarif de la TIPP attribuée aux régions est fixée , par le premier alinéa du II du présent article, à :

- 1,10 euros par hectolitre , s'agissant du supercarburant sans plomb (au lieu de 0,98 euros par hectolitre en loi de finances initiale pour 2005) ;

- 0,78 euro par hectolitre , s'agissant du gazole (au lieu de 0,71 euro par hectolitre en loi de finances initiale pour 2005).

Le second paragraphe du II du présent article ajuste en conséquence la répartition, entre les régions, des deux fractions de tarif de TIPP ainsi modifiées. Le tableau figurant au présent article indique le pourcentage de ces fractions qui revient à chaque région pour 2005. On rappelle que ce pourcentage correspond au rapport entre, d'une part, le droit à compensation de chaque collectivité au titre des transferts réalisés en 2005 et, d'autre part, celui de l'ensemble des régions pour cette même année.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve l'ensemble des dispositions du présent article.

En premier lieu, il convient de rappeler que le financement, par l'attribution aux régions d'une fraction de TIPP, c'est-à-dire l'attribution de ressources fiscales, en contrepartie des transferts de compétences prévus au bénéfice de ces collectivités par la loi « libertés et responsabilités locales », dans son principe, s'inscrit , d'une part, dans le cadre de l'autonomie financière des collectivités territoriales garantie par le troisième alinéa, précité, de l'article 72-2 de la Constitution, et, d'autre part, dans le respect des dispositions de l'article 119, également précité, de la loi « libertés et responsabilités locales » elle-même.

En second lieu, il y a lieu d'observer que la modification du mode de calcul de la compensation financière, aux régions, des transferts de compétences en matière de formation des travailleurs sanitaires et sociaux , prenant pour référence le niveau des dépenses de l'Etat à cet égard en 2004, et non la moyenne des dépenses des trois années précédant les transferts, répond non seulement au souhait exprimé par les représentants des élus à la CCEC , comme il a été indiqué, mais encore aux préoccupations exprimées par notre collègue Roger Karoutchi dans un rapport d'information fait au nom de l'observatoire de la décentralisation ^{27 ( * )} , ainsi que par plusieurs autres de nos collègues, co-signataires avec lui d'une proposition de loi visant à instituer la même mesure ^{28 ( * )} . Votre rapporteur général se félicite que cette dernière ait pu être rapidement décidée, dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Suppression des redevances pour frais de contrôle des réseaux de transport et de distribution de gaz

Commentaire : le présent article prévoit de supprimer la redevance pour frais de contrôle des réseaux de transport et de distribution de gaz, devenue sans objet.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES REDEVANCES CRÉÉES POUR RÉMUNÉRER A TITRE ACCESSOIRE LES FONCTIONNAIRES DE L'ETAT

L'article 1 ^er de la loi du 15 février 1941 relative à l'organisation de la production, du transport et de la distribution du gaz prévoyait la création de taxes perçues par l'Etat pour couvrir les frais de contrôle de la production, du transport, de la distribution des gaz combustibles de toute nature, d'une part, et les frais de contrôle des concessions et régies de distribution de gaz de ville, d'autre part.

Ce contrôle devait être exercé par des fonctionnaires du service des mines, sous l'autorité du secrétaire général à l'énergie. Les taxes prévues devaient donc couvrir le coût des indemnités versées par l'Etat aux fonctionnaires des mines pour accomplir cette mission. Un décret devait déterminer l'assiette, les taux, les « maxima » et les modalités de recouvrement des redevances, il s'agit du décret du 23 décembre 1941 relatif aux frais de contrôle de l'industrie gazière.

Aux termes de ce décret, le produit des frais de contrôle devait être réparti entre le service central et les services locaux ayant participé à ce contrôle, après prélèvement des dépenses afférentes à chacun de ces services. Au niveau local, le décret prévoyait une répartition précise entre les fonctionnaires : entre 3 % et 6 % pour les inspecteurs généraux, entre 20 % et 26 % pour les ingénieurs en chef et entre 22 % et 32 % pour les ingénieurs ordinaires.

L'article 5 du titre II « Traitements et indemnités » de l'ordonnance n° 45-14 du 6 janvier 1946 ^{29 ( * )} a supprimé le lien existant entre les redevances ou taxes pour frais de contrôle et les rémunérations des fonctionnaires, en interdisant que soient versées aux fonctionnaires de l'Etat « toutes rémunérations accessoires allouées, sous quelque dénomination que ce soit ».

B. LA PERSISTANCE DE LA REDEVANCE, AFFECTÉE AU BUDGET GÉNÉRAL

L'ordonnance du 6 janvier 1946, précitée, n'a pas prévu la suppression des taxes ou redevances créées pour rémunérer à titre accessoire les fonctionnaires de l'Etat. Celui-ci a donc continué à les percevoir, la Cour des comptes formulant de nombreuses recommandations tendant à leur disparition. Ces redevances alimentent le budget général de l'Etat.

Ce sont toujours les dispositions du décret du 23 décembre 1941, précité, qui s'appliquent.

Les redevances sont dues :

- par le vendeur de gaz pour le gaz vendu par distribution publique ou en vertu d'un contrat spécial de fourniture, à des particuliers, des établissements industriels et commerciaux, qu'ils soient publics ou privés, et à des services publics autres que des concessionnaires ou régisseurs de distribution de gaz ;

- par le transporteur de gaz au titre du transport de gaz par des canalisations spéciales non comprises dans le réseau de distribution publique précité.

Dans la mesure où le réseau de Gaz de France assure la distribution de plus de 96 % du marché français, et le transport de l'intégralité du gaz utilisé en France, c'est sur cette entreprise que pèsent en fait essentiellement les redevances pour frais de contrôle des réseaux de transport et de distribution de gaz.

Le taux maximal de redevance est fixé :

- à 2 pour 1.000 du prix moyen de vente du millier de mètre cube de gaz pour l'ensemble du territoire français au titre du gaz vendu ;

- et à un cinquième du taux applicable à la vente au titre du gaz transporté.

L'arrêté du 22 novembre 2004 relatif aux frais de contrôle de l'Etat sur la production, le transport et la distribution du gaz pendant l'année 2004 ^{30 ( * )} a fixé les sommes dues au titre des redevances à :

- 0,00076 euro par 1.160 kWh pour le gaz vendu ;

- et à 0,00015 euro par 1.160 kWh pour le gaz transporté.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit de supprimer les redevances pour frais de contrôle des réseaux de transport et de distribution de gaz en abrogeant le troisième alinéa de l'article 1 ^er de la loi du 15 février 1941.

Rappelons que le produit de ces redevances, devenues sans objet, n'est que de 400.000 euros. De plus, l'établissement de ces redevances est complexe, il est parfois difficile de distinguer les quantités de gaz vendues des quantités de gaz distribué en raison de la double vocation des réseaux qui peuvent à la fois servir au transport et à la distribution. De ce fait, l'arrêté du 22 novembre 2004, précité, précise que les directeurs régionaux de l'industrie, de la recherche et de l'environnement peuvent fixer, en cas de litige, un taux forfaitaire de taxation pour le gaz transporté à 0,00083 euro par 1.160 kWh.

La suppression de ces redevances relève de la simplification de la législation fiscale. Elle entraîne un manque à gagner extrêmement faible pour l'Etat, vu la modicité du rendement de ces redevances et de la complexité de leur recouvrement. Elle permettra, enfin, de libérer un emploi-semaine par direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 - Création du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Commentaire : le présent article crée un compte d'affectation spéciale retraçant les opérations de gestion, par l'Etat, de son patrimoine immobilier. Ce compte est destiné à fonctionner les quelques jours de l'année 2005 postérieurs à la date de promulgation de la présente loi de finances rectificative : à compter du 1 ^er janvier 2006, les opérations en cause se trouveront retracées par le compte similaire créé par le projet de loi de finances initiale pour 2006. Le compte créé par le présent article permettra d'assurer la transition, en matière de reports de crédits, entre le dernier budget exécuté selon les règles de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et le premier budget conforme aux dispositions de la LOLF.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA NOUVELLE DYNAMIQUE DE LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT

1. Les défaillances de la gestion immobilière de l'Etat

La charge budgétaire liée à la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat représente un coût annuel de 1,7 à 2 milliards d'euros. Cette gestion est marquée par un triple héritage.

En premier lieu, les équipements existants souffrent d'un entretien défaillant et coûteux. Selon le rapport produit par l'inspection générale des finances sur l'ingénierie immobilière et la gestion patrimoniale ^{31 ( * )} , « les professionnels de l'immobilier rencontrés par la mission convergent sur l'idée qu'une politique préventive en continu des bâtiments, fondée sur une gestion préventive et non curative, est, à terme, facteur d'économie, dans une proportion de l'ordre de 40 % à 50 % ». Au contraire, les conditions d'hygiène et de sécurité, dans un grand nombre de bâtiments publics, apparaissent comme médiocres. Ainsi, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 38 % des bâtiments présentent des défauts d'éclairage, 19 % révèlent la présence de locaux à risque, et 18 % souffrent d'un aspect intérieur dégradé.

En second lieu, contrairement aux entreprises, qui ont très tôt compris les enjeux liés à leur parc immobilier et à son entretien, l'Etat, en la matière, ne procède, au mieux, qu'à des arbitrages budgétaires, en s'abstenant d'une véritable mise en perspective économique. Le rapport d'enquête sur la gestion immobilière du parc de bureaux de l'Etat de l'inspection générale des finances ^{32 ( * )} montre que des améliorations sont possibles. D'une part, le cadre juridique de la gestion immobilière de l'Etat présente des rigidités importantes ; d'autre part, les services occupants sont peu sensibles au coût de l'immobilier. De fait, la gratuité apparente de l'immobilier public n'est pas de nature à favoriser des arbitrages d'ordre économique .

En troisième et dernier lieu, les missions régaliennes de l'Etat (justice et sécurité intérieure) nécessitent, pour répondre aux besoins des citoyens, des investissements immobiliers considérables , dont le financement ne peut être systématiquement délégué aux collectivités territoriales. Les moyens budgétaires dont dispose l'Etat, compte tenu des contraintes de déficit et d'endettement des administrations publiques, par rapport à un volume d'investissements indispensable et trop longtemps reporté, ont incité à rechercher des solutions dans des partenariats public-privé (PPP) bien encadrés.

Les récents travaux du Parlement sur la politique immobilière de l'Etat ont souligné les besoins en la matière . Il convient ainsi de citer :

- d'une part, le débat au Sénat, en séance publique, le 10 mai 2005 , sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères, faisant suite au contrôle budgétaire de notre ancien collègue Jacques Chaumont sur l'outil diplomatique en Turquie, et tenu à l'initiative de notre collègue Adrien Gouteyron, qui s'est inscrit dans la continuité de ces travaux ^{33 ( * )} . De ces derniers, ressortait notamment la nécessité d'une politique immobilière de l'Etat fortement centralisée ;

- d'autre part, les préconisations du rapport de notre collègue député Georges Tron sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat et des établissements publics, publié le 6 juillet 2005 ^{34 ( * )} . Ce rapport soulignait l'insuffisance du pilotage de la politique immobilière de l'Etat, et les surcoûts résultant des effets induits (sous-occupation des locaux disponibles, entretien insuffisant, accroissement tendanciel du parc, etc.).

2. La rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat

Dans le contexte qui vient d'être rappelé, une politique de rationalisation de son patrimoine immobilier a été entreprise, depuis 2004, par l'Etat . En particulier, des cessions volontaires doivent conduire à une rationalisation de la carte des implantations de l'Etat, à une réflexion sur les avantages de la location de bureaux, ainsi qu'à un recyclage partiel des recettes vers la rénovation des immeubles qui en ont le plus besoin ou, si nécessaire, une politique d'acquisition ou de construction « à moyens constants ».

Des efforts législatifs, réglementaires et organisationnels devraient accélérer le rythme de ces cessions. Ainsi, l'ordonnance du 19 août 2004  a classé dans le domaine privé les biens immobiliers à usage de bureaux qui sont la propriété de l'Etat et de ses établissements publics, à l'exclusion toutefois de ceux qui forment un ensemble indivisible avec des biens appartenant au domaine public. Ce changement de statut des immeubles de bureaux permet de les céder sans avoir besoin de réaliser un déclassement du domaine public. En outre, la vente d'immeubles de bureaux appartenant à l'Etat est désormais possible même s'ils se trouvent encore occupés.

Le décret du 4 novembre 2004, dans la même perspective, a diversifié les possibilités de cession de l'immobilier d'Etat, jusqu'alors limitées, essentiellement, à l'adjudication (« vente à la bougie »). De la sorte, désormais, l'Etat dispose d'une gamme variée de procédures pour vendre ses immeubles et rechercher les meilleurs acquéreurs possibles.

Par ailleurs, la mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat (MIVPIE), instituée en 2004, a permis de définir un programme de cessions d'immeubles de l'Etat, inoccupés ou mal utilisés , ou dans les cas de réorganisation des services. Pour encourager les ministères à proposer des cessions d'immeubles dont ils sont affectataires tout en concourant à la réduction du déficit, le gouvernement a modifié, en mars 2005, le dispositif d'intéressement , antérieurement fixé par la circulaire du 21 février 1992 relative à la réforme de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ^{35 ( * )} , dite circulaire « Cresson ». Il en résulte le dispositif suivant :

- toutes les cessions de plus de 2 millions d'euros donneront lieu à une validation centralisée préalable des projets de « relogement » des services concernés. Seules les opérations dégageant un résultat net positif d'au moins 15 % des produits de cession seront désormais retenues, toutes dépenses et toutes recettes ou économies confondues ;

- les ministères bénéficieront de 85 % du produit de cession pour les opérations de relogement de leurs services. Si leurs dépenses réelles s'avèrent inférieures à ce montant, la différence pourra être utilisée pour d'autres dépenses (hors dépenses de personnel) ;

- les cessions d'immeubles inutilisés et de terrains donneront lieu à un intéressement des ministères à hauteur de 50 % ;

- par dérogation aux règles qui viennent d'être présentées, les cessions d'immeubles militaires donneraient lieu à un intéressement de 100 % pour le ministère de la défense, les dépenses pouvant couvrir à la fois les dépenses liées à la relocalisation des services ou des dépenses de toute autre nature (hors dépenses de personnel).

En outre, le projet de loi de finances initiale pour 2006 prévoit d'expérimenter des loyers domaniaux au ministère des affaires étrangères, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et au ministère de la justice . En sensibilisant les occupants du parc domanial de l'Etat au coût de leur occupation, ce dispositif vise à créer, sur la durée, les conditions financières d'une gestion plus rationnelle de l'ensemble du patrimoine immobilier de l'Etat. Les loyers budgétaires doivent permettre de mieux distinguer le rôle du propriétaire de celui de l'occupant. Ces loyers représentent le coût financier d'immobilisation du capital occupé ou coût d'opportunité : ils sont déterminés par l'application d'un taux (le coût moyen ou le coût marginal d'endettement de l'Etat) à la valeur vénale établie par le service des domaines pour chaque bien. Il s'agit donc d'un loyer financier, accompagné de mouvements réels de crédits.

Enfin, le gouvernement a décidé de transformer l'administration des domaines. Celle-ci devient le Service « France Domaine » , rattaché à la direction générale de la comptabilité publique (et non plus à la direction générale des impôts), avec compétence sur l'ensemble du territoire. Ce service devrait assurer la fonction d'opérateur de l'Etat en matière de cessions immobilières, grâce, notamment, à un système d'information comportant des données de gestion (ratios d'occupation, entretien) et en s'inspirant des bonnes pratiques du secteur privé.

B. LA PRÉSENTATION DES OPÉRATIONS DE GESTION PATRIMONIALE DE L'ETAT DANS LE DOMAINE IMMOBILIER

1. L'intégration au budget général, jusqu'en 2006, des dépenses et recettes

Les recettes et dépenses résultant des opérations patrimoniales de l'Etat dans le domaine immobilier (acquisitions et cessions) se trouvent actuellement soumises au droit commun des recettes et dépenses de l'Etat : elles sont intégrées au budget général de celui-ci. En application des dispositions de la circulaire dite « Cresson » de 1992, précitée, la majeure partie du produit des cessions réalisé pendant l'année donne lieu à l'ouverture de crédits dans le cadre de la loi de finances rectificative correspondante en fin d'exercice, les crédits étant ensuite reportés sur l'exercice suivant .

On a signalé, ci-dessus, de quelle manière ce dispositif a été ajusté, dans le cadre de la politique de rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat, notamment par la distinction de deux taux de « retour » aux ministères à l'exception de celui de la défense , selon l'objet de l'opération (cession d'un immeuble vacant ou cession impliquant un relogement des services).

2. La création du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » à compter de 2006

L'article 32 du projet de loi de finances initiale pour 2006 ouvre dans les écritures du Trésor un compte d'affectation spéciale intitulé « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ^{36 ( * )} » . Ce compte, placé sous la responsabilité du responsable du service des domaines (futur « France Domaine »), vise à retracer, notamment, l'ensemble des opérations liées à la gestion de son patrimoine immobilier par l'Etat. De la sorte, il fait apparaître :

1°- en recettes, le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat (qui figurent au titre des recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe au projet de loi de finances, ligne 2211) ;

2°- en dépenses, les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'État. Ces dépenses sont déclinées en un programme unique composé de deux actions distinctes : la première est relative au reversement au budget général en vue du désendettement de l'Etat ; la seconde concerne les dépenses immobilières des ministères.

Ainsi, au-delà d'une contribution à l'effort de désendettement de l'Etat, le compte d'affectation spéciale ouvert à partir de 2006 vise à permettre aux différentes administrations de financer les dépenses , en fonctionnement (hors dépenses de personnel [titre 2]) comme en investissement, induites par les opérations de relocalisation (constructions, acquisitions, prises à bail, déménagement, aménagement de bureaux, etc.). La création de ce compte, au reste, découle pour une large part des travaux du Parlement, précités, sur la politique immobilière de l'Etat.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article crée un compte d'affectation spéciale retraçant les opérations de gestion, par l'Etat, de son patrimoine immobilier . Ce compte est destiné à fonctionner les quelques jours de l'année 2005 postérieurs à la date de promulgation de la présente loi de finances rectificative : à compter du 1 ^er janvier 2006, les opérations en cause se trouveront retracées par le compte similaire créé , comme il vient de l'être rappelé, par le projet de loi de finances initiale pour 2006 .

En effet, le système, ci-dessus décrit, consistant dans le report, sur l'exercice suivant, des recettes des cessions immobilières réalisées pendant l'année, n'est pas adapté au moment de la transition entre, d'une part, le dernier budget exécuté selon les règles de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et, d'autre part, le premier budget conforme aux dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ainsi, l'article 62 de la LOLF, fixant le régime transitoire des reports de crédits, soumet les crédits « sortant » de 2005 au plafonnement de 3 % qui sera le droit commun des reports à compter de 2006 . Au contraire, l'affectation sur un compte spécial du produit des cessions encaissé en 2005 permet de bénéficier du régime des reports propre aux comptes spéciaux dotés de crédits : l'intégralité des crédits disponibles en fin d'année peut être reportée sur l'exercice suivant.

Du fait de leur identité d'objet, les comptes créés par le présent article et par l'article 32 du projet de loi de finances pour 2006 sont quasiment identiques ^{37 ( * )} . Seules deux différences entre ces comptes sont à noter :

- d'une part, le compte créé par le présent article ne retracera pas les cessions immobilières du ministère de la défense : il a été prévu que le produit de celles-ci serait rattaché au budget de ce ministère par voie de fonds de concours . En effet, les reports de crédits de 2005 vers 2006 sont possibles sans limitation pour les crédits ouverts par voie de fonds de concours ;

- d'autre part, il n'est pas prévu d'abonder le compte créé par le présent article par un versement du budget général, alors que cette possibilité est prévue dans le compte ouvert à compter de 2006. Cette disposition est conforme au caractère de support transitoire que revêt le compte créé pour 2005.

Par ailleurs, le présent article prévoit que ce compte sera clos le 31 décembre 2005 , et que son solde ( a priori créditeur), constaté à cette date, sera repris en balance d'entrée du compte créé par la loi de finances pour 2006 .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur la proposition de notre collègue député Georges Tron, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement ajoutant un II au présent article.

Ce paragraphe vise à supprimer le fonds de concours du produit des cessions et des aliénations des établissements pénitentiaires désaffectés, créé sur le fondement de l'article 64 de la loi de finances initiale pour 1963 ^{38 ( * )} , bénéficiant à l'administration pénitentiaire relevant du ministère de la justice. Ces cessions et aliénations, désormais, relèveront du nouveau compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » celui que créé le présent article d'abord, puis celui, précité, que créé l'article 32 du projet de loi de finances pour 2006.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'objet du présent article, fondamentalement, consiste à éviter que les conditions juridiques de la transition entre le droit budgétaire applicable à l'exercice 2005 et celui qui régira les exercices 2006 et suivants remettent en cause, pour 2005, le mécanisme qui a été mis en oeuvre, dans le domaine de la gestion, par l'Etat, de son patrimoine immobilier, depuis plus de dix ans, et qui continuera d'être mis en oeuvre en 2006 et au-delà . Par ailleurs, il n'est pas mauvais d'anticiper, dès l'année 2005, le système de mise en cohérence des recettes et des dépenses immobilières de l'Etat qui sera applicable à partir de l'année 2006. Dès lors, votre rapporteur général approuve les dispositions du présent article.

Cependant, il tient à rappeler les réserves qu'il a formulées à l'occasion de son commentaire de l'article 32 du projet de loi de finances pour 2006 ^{39 ( * )} , instituant le compte d'affectation spéciale qui prendra le relais de celui que tend à instaurer le présent article . Certes, il convient de se féliciter que le gouvernement soit enfin en « ordre de bataille » pour moderniser la gestion du parc immobilier de l'Etat : les outils juridiques sont créés, l'organisation des domaines réformée, un compte spécial crée des règles du jeu claires avec les ministères quant à leur intéressement aux cessions des biens immobiliers. Ces avancées sont évidemment positives. Néanmoins, l'amplification de la politique d'arbitrages immobiliers suppose une autorité interministérielle incontestée , tant le poids des habitudes est lourd, en ce domaine, dans les différents ministères. Votre rapporteur général souhaite, en particulier, que tous les projets de relocalisation de services centraux dans la capitale soient soumis à un examen particulièrement rigoureux . Il n'est pas persuadé que les progrès accomplis suffisent à garantir cette rigueur.

Par ailleurs, force est d'observer que les objectifs ambitieux fixés, depuis 2004, en matière de produit de cession du patrimoine immobilier de l'Etat, n'ont pas été atteints , comme le retrace le tableau suivant .

Prévisions et réalisations des cessions immobilières de l'Etat (en millions d'euros)
Cessions	Prévisions (loi de finances initiale)	Résultats
Année 2004	500	218 *
Année 2005	850	500 **
* 218 millions d'euros ont été effectivement imputés sur l'exercice 2004 et 60 millions d'euros encaissés au titre de 2005. ** Cf. l'article 16 du présent projet de loi de finances. Ce montant tient compte des encaissements en 2005 des cessions réalisées en 2004 (60 millions d'euros) ; s'y ajouteraient environ 100 millions d'euros de cessions du ministère de la défense, rattachés par fonds de concours.

Pour mémoire, dans le projet de loi de finances initiale pour 2006, le gouvernement avait primitivement inscrit 400 millions d'euros de recettes de cessions immobilières au titre du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » créé par l'article 32 de ce projet de loi. L'Assemblée nationale, en seconde délibération, a cependant adopté un amendement présenté par le gouvernement, majorant ces crédits de 79 millions d'euros, qui tirait les conséquences de deux amendements adoptés par l'Assemblée nationale ^{40 ( * )} à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du gouvernement à l'article d'équilibre du projet de loi (article 51). Ainsi, sur 479 millions d'euros de cessions immobilières attendus en 2006, 139 millions d'euros devraient être reversés au budget général , au titre du désendettement de l'Etat. Votre rapporteur général sera attentif aux résultats.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7 - Affectation complémentaire de ressources publiques aux organismes de l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article, d'une part, propose d'allouer 20 millions d'euros de ressources complémentaires aux organismes de l'audiovisuel public et, d'autre part, précise les affectations des excédents d'encaissements de redevance audiovisuelle par rapport aux prévisions en loi de finances.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AFFECTATION DES RESSOURCES ISSUES DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE À UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

En application des dispositions de l'article 33 modifié de la loi de finances initiale pour 1975 ^{41 ( * )} , le produit de la redevance audiovisuelle a été imputé au compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-15.

L'article 55 de la loi de finances initiale pour 2005 ^{42 ( * )} a ensuite transformé le compte d'affectation spéciale n° 902-15 en un compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public (n° 903-60), dont le VI de l'article 31 du projet de loi de finances initiale pour 2006 propose la transformation en un compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Ces évolutions successives ont répondu à des adaptations techniques aux obligations prévues par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, mais sans incidence financière.

Le compte de concours financiers permet de financer les différents organismes de l'audiovisuel public, énumérés aux articles 44, 45 et 49 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication ^{43 ( * )} .

Les ressources du compte proviennent de la collecte de la redevance audiovisuelle, ainsi que du remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle accordées pour des motifs sociaux. Outre une application de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au taux de 2,1 %, les frais de gestion du service de la redevance audiovisuelle sont déduits des ressources inscrites au CAS.

B. UNE PROGRESSION DE 2,4 % DES RESSOURCES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC DANS LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2005

Les différentes composantes du compte d'avances prévues dans la loi de finances initiale pour 2005 précitée figurent dans le tableau ci-dessous.

Ressources du compte d'avances n° 903-60 aux organismes de l'audiovisuel public
prévues dans la loi de finances initiale pour 2005
(en millions d'euros)
	PLF 2004	PLF 2005	Ecart PLF/LFI
Encaissements de redevance de l'année (TTC)	2 191,8	2 266,8	75,0
Frais de gestion et de trésorerie	- 73,5	-65	8,5
Crédits budgétaires au titre du remboursement des exonérations	428,1	440,0	11,9
Excédents de collecte des années antérieures	32,4	0,0	- 32,4
Total disponible pour répartition (TTC)	2 578,8	2 641,8	63,0
Total (HT*) disponible sur le compte d'avances n° 903-60	2 525,7	2 587,5	61,8
* Les recettes publiques des entreprises audiovisuelles sont soumises à la TVA au taux de 2,1 %.
Source : direction du développement des médias

La répartition en 2005 des ressources, issues de la redevance audiovisuelle, entre les organismes de l'audiovisuel public est rappelée dans le tableau ci-dessous, telle qu'elle figure dans le rapport spécial de notre collègue Claude Belot sur l'article 82 de la loi de finances initiale pour 2005 rattaché aux crédits de la communication audiovisuelle.

Répartition et évolution de la ressource publique issue de la redevance audiovisuelle* par organisme dans la loi de finances initiale pour 2005
(en millions d'euros)
	LFI 2004	LFI 2005	Ecart PLF/LFI	En %
France Télévisions	1 741,38	1 781,08	39,7	2,3 %
dont RFO**	206,79	211,50	4,7	2,3 %
Arte France	193,45	197,98	4,5	2,3 %
INA	68,8	72,74	3,9	5,7 %
Radio France	469,1	481,97	12,9	2,7 %
RFI	53	53,71	0,7	1,1 %
Total	2 525,73	2 587,48	61,7	2,4 %
* Compte d'affectation spéciale n° 902-15 (ressources hors taxes) puis compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public.
* * RFO a été intégré à France Télévisions en 2004.
Source : bleus budgétaires

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. 20 MILLIONS D'EUROS DE RESSOURCES COMPLÉMENTAIRES POUR LES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Le IV du présent article majore de 20,4 millions d'euros le produit des encaissements de redevance audiovisuelle prévu par le paragraphe IV de l'article 55 de la loi de finances initiale pour 2005 précitée, en portant ce montant net des frais de recouvrement de 2.201,8 millions d'euros à 2.222,2 millions d'euros pour l'année 2005.

Après déduction de la TVA au taux de 2,1 %, la majoration de 20,4 millions d'euros du produit des encaissements de redevance audiovisuelle se traduit par un surcroît de ressources de 20 millions d'euros pour les organismes de l'audiovisuel public , dont le III du présent article précise la répartition par société en majorant leurs ressources publiques à due concurrence :

- 15 millions d'euros pour France Télévisions ;

- 3 millions d'euros pour Radio France ;

- 2 millions d'euros pour ARTE France.

Le tableau ci-dessous résume l'évolution globale et par organisme des ressources issues de la redevance audiovisuelle en 2005, compte tenu du complément proposé à hauteur de 20 millions d'euros : cette progression s'élève ainsi à 3,2 % pour l'année 2005 .

Répartition et évolution de la ressource publique issue de la redevance audiovisuelle* par organisme prévue par le présent article
(en millions d'euros)
	LFI 2004	LFI 2005	Ecart PLF/LFI	LFI + PLFR 2005	Ecart 2005/2004	En %
France Télévisions	1 741,38	1 781,08	39,7	1 796,08	54,7	+ 3,1 %
Arte France	193,45	197,98	4,5	199,98	6,5	+ 3,4 %
INA	68,8	72,74	3,9	72,74	3,9	+ 5,7 %
Radio France	469,1	481,97	12,9	484,97	15,9	+ 3,4 %
RFI	53	53,71	0,7	53,71	0,7	+ 1,1 %
Total	2 525,73	2 587,48	61,7	2 607,48	81,7	+ 3,2 %
* Compte d'affectation spéciale n° 902-15 (ressources hors taxes) puis compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public
Source : d'après bleus budgétaires

B. LE REVERSEMENT AU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT DES EXCÉDENTS D'ENCAISSEMENT DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Le 2° du I du présent article établit le principe d'un plafonnement des ressources pour les organismes de l'audiovisuel public issues de la redevance audiovisuelle , dont le II fixe le montant à 2.287,2 millions d'euros pour l'année 2005 . Cette somme correspond aux encaissements de la redevance audiovisuelle prévus dans la loi de finances initiale 2005 (y compris les frais de recouvrement à hauteur de 65 millions d'euros) majorés des 20 millions d'euros de ressources complémentaires que le présent article propose d'adopter.

En d'autres termes, si les encaissements de redevance audiovisuelle dépassent les prévisions des lois de finances (initiale et rectificative) , le surplus sera reversé au budget général de l'Etat .

La mesure ainsi proposée est symétrique d'une disposition votée au IV de l'article 55 de la loi de finances initiale pour 2005 précitée, selon laquelle l'Etat garantit le niveau des prévisions d'encaissements de redevance audiovisuelle prévu par la loi de finances, en majorant le versement du budget général de l'Etat (au titre du remboursement des exonérations) en cas de déficits par rapport aux prévisions. Cette garantie de ressources répondait à certaines interrogations sur l'impact de l'adossement du recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation.

Par coordination, le 1° du I du présent article supprime la référence dans le code général des impôts ^{44 ( * )} au principe d'attribution exclusive du produit de la redevance audiovisuelle aux organismes de l'audiovisuel public.

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de sa commission des finances, et plus particulièrement de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial des crédits des médias, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement prévoyant l'affectation des excédents d'encaissements de redevance audiovisuelle par rapport aux prévisions budgétaires, non au budget général de l'Etat, mais « exclusivement » à des « dépenses d'investissement » des organismes de l'audiovisuel public .

Cette disposition vise à respecter le principe d'une affectation exclusive de la redevance au financement des organismes de l'audiovisuel public qui en a justifié la création en 1949.

L' affectation des éventuels encaissements de redevance audiovisuelle à des dépenses d'investissement est limitée à l'année 2005 de mise en oeuvre de la réforme de la redevance audiovisuelle. Cette question pourrait donc à nouveau être examinée en 2006.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A titre liminaire, quel que soit le bien-fondé de l'affectation de ressources complémentaires pour les organismes de l'audiovisuel public ^{45 ( * )} , votre rapporteur général ne peut que déplorer qu'il soit demandé au Parlement d'entériner une décision à laquelle il n'a pas été associé : L'octroi de 20 millions d'euros supplémentaires correspond à un arbitrage rendu par le Premier ministre en décembre 2004, confirmé en janvier 2005 par lettre cosignée du ministre chargé de la culture et du ministre délégué au budget puis intégré dans les prévisions budgétaires des organismes de l'audiovisuel public, sans attendre le vote de l'autorisation parlementaire.

Votre rapporteur général rappelle en outre que la redevance audiovisuelle représente une ressource dynamique pour les organismes de l'audiovisuel public : l'adoption de la dotation complémentaire de 20 millions d'euros proposée au présent article conduirait à une progression moyenne annuelle supérieure à 3 % entre 2004 et 2006 .

Au demeurant, votre rapporteur général se félicite que la réforme réussie de la redevance audiovisuelle, dont le recouvrement est désormais adossé à celui de la taxe d'habitation, ait conduit à une forte diminution des frais de gestion et de trésorerie ^{46 ( * )} . En revanche, une incertitude importante demeure sur les conséquences de la réforme quant au niveau des encaissements : alors que le gouvernement escomptait des progrès liés à une réduction de la fraude, le nombre élevé de réclamations réduirait d'autant les encaissements de redevance audiovisuelle ^{47 ( * )} .

Dans ce contexte, le dispositif proposé par le gouvernement de reversement des excédents au budget général de l'Etat participait d'une volonté de partage équitable de l'effort de maîtrise des dépenses publiques.

Néanmoins, l'amendement proposé par l'Assemblée nationale concilie efficacement deux principes :

- d'une part, l'affectation exclusive du produit de la redevance audiovisuelle aux organismes de l'audiovisuel public ;

- d'autre part, la prise en compte des besoins de financement prévisibles en investissements de ces mêmes organismes ^{48 ( * )} , en y affectant exclusivement les excédents de redevance audiovisuelle, ce qui diminuera d'autant les autres charges publiques susceptibles de couvrir ces dépenses , qu'il s'agisse des intérêts d'emprunts pouvant être garantis par l'Etat ou du versement de redevances d'équipement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 - Equilibre général

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer à 44.073 millions d'euros le montant du déficit budgétaire pour 2005.

Le déficit inscrit dans le projet de loi de finances pour 2005 s'établissait à 45.175 millions d'euros.

Le présent article prévoit une amélioration du déficit de 1.102 millions d'euros . La prévision d'exécution pour 2005 s'établirait donc à 44.073 millions d'euros ^{49 ( * )} .

Le recul du déficit s'explique essentiellement par un effort de maîtrise des charges avec une diminution totale des dépenses de 2.591 millions d'euros, qui vient compenser une réduction des recettes de 1.489 millions d'euros (hors budgets annexes et Comptes spéciaux du Trésor).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹¹ « Le RMI : d'un transfert de gestion à une décentralisation de responsabilité », rapport n° 316 (2004-2005).

* ¹² Voir rapport général n° 99 (2005-2006), tome II.

* ¹³ Loi n° 2004-809, ci-après désignée : loi « libertés et responsabilités locales ».

* ¹⁴ Sur ce montant, 5 milliards d'euros correspondent au transfert du financement du revenu minimum d'insertion (RMI).

* ¹⁵ Dans le même sens, cf. la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003, considérant n° 23.

* ¹⁶ Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004.

* ¹⁷ Pour ce qui concerne les départements, cf. ci-dessus le commentaire de l'article 3 du présent projet de loi de finances rectificative.

* ¹⁸ Il s'agit des instituts ou écoles de formation d'infirmiers et infirmières, de masseur-kinésithérapeute et pédicure-podologue, d'ergothérapeute et de psychomotricien, d'orthophoniste et d'orthoptiste, de manipulateur d'électroradiologie médicale d'audioprothésiste, d'opticien-lunetier, de prothésiste et d'orthésiste pour l'appareillage des personnes handicapées, de diététicien, d'aides-soignants, d'auxiliaires de puériculture, d'ambulanciers et de techniciens de laboratoire d'analyses de biologie médicale.

* ¹⁹ Les règles relatives à la TIPP sont fixées par les articles 265 et suivants du code des douanes.

* ²⁰ Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* ²¹ Il convient ici de noter, pour mémoire, que les dispositions du neuvième alinéa du I, précité, de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 prévoient les modalités de détermination des ressources attribuées aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, au titre de la compensation financière des transferts de compétences réalisés en application de la loi « libertés et responsabilités locales », à compter du 1 ^er janvier 2006. Cette compensation consistera dans l'attribution, à chaque région directement et non plus, comme en 2005, à l'ensemble des régions , d'une fraction de tarif de la TIPP perçue sur une assiette régionale de cette taxe , c'est-à-dire sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région concernée. Cf. le rapport de votre rapporteur général sur le projet de loi de finances pour 2006, n° 99 (2005-2006), tome II, fascicule 1, volume 1 (commentaire de l'article 26). Il est également renvoyé au commentaire de l'article 37 du présent projet de loi de finances rectificative.

* ²² L'évaluation de ce montant tenait compte que le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes n'était transféré aux régions qu'à compter du 1 ^er juillet 2005.

* ²³ Cf. supra , I, B, 1.

* ²⁴ Une méthode identique a été retenue, par l'article 59, précité, de la loi de finances initiale pour 2004, s'agissant de la compensation financière, aux départements, de la décentralisation du RMI.

* ²⁵ Il convient de noter que, pour le droit à compensation financière des régions en 2006, ce changement de mode de calcul a été pris en compte par voie d'amendement du gouvernement au projet de loi de finances pour 2006, présenté lors de la discussion de ce projet de loi au Sénat et adopté avec l'avis favorable de votre commission des finances lors de la séance du 30 novembre 2005 .

* ²⁶ Il est tenu compte de la modification proposée par le I du présent article, quant au calcul de la compensation des transferts de compétences concernant la formation des travailleurs sanitaires et sociaux.

* ²⁷ Rapport d'information n° 455 (2004-2005), sur la décentralisation de la formation professionnelle et de l'apprentissage, déposé le 5 juillet 2005.

* ²⁸ Proposition de loi n° 465 (2004-2005), visant à adapter la compensation financière à la réalité des charges transférées aux régions au titre de la décentralisation des formations sanitaires et sociales, annexé au procès-verbal de la séance du 7 juillet 2005.

* ²⁹ Ordonnance portant réforme des traitements des fonctionnaires de l'Etat et aménagement des pensions civiles et militaires.

* ³⁰ Arrêté du ministre délégué à l'industrie, NOR: INDI0404083A.

* ³¹ Rapport n° 2002-M-019-01, février 2003.

* ³² Rapport n° 2002-M-034-1, février 2003.

* ³³ Cf. JO débats Sénat, 10 mai 2005, p. 3629 et suivantes, et le rapport d'information n° 395 (2003-2004) de notre ancien collègue Jacques Chaumont.

* ³⁴ Rapport d'information n° 2457 (XII ^e législature).

* ³⁵ Rétrocession de 90 % des recettes issues de cessions de biens immobiliers aux ministères.

* ³⁶ Cf. le rapport de votre rapporteur général sur le projet de loi de finances pour 2006, n° 99 (2005-2006), tome II, fascicule 1, volume 1, p. 372.

* ³⁷ En particulier, comme dans le compte qui sera ouvert en 2006, les crédits correspondant aux produits de cession retracés par le compte que créé le présent article seront « fléchés » au profit des ministères cédants, suivant le dispositif plus haut décrit (I, A, 2). Cependant, il s'agit là d'une disposition de pure gestion du compte, qui ne fait l'objet d'aucune règle formelle, ni dans le présent article, ni dans l'article 32 du projet de loi de finances pour 2006.

* ³⁸ Loi n° 63-156 du 23 février 1963.

* ³⁹ Cf. le rapport n° 99 (2005-2006), tome II, fascicule 1, volume 1, précité.

* ⁴⁰ Ces amendements tendaient à exiger la cession, en 2006, de l'immeuble du 53, rue Saint Dominique (Paris, 7 ^e arrondissement), évalué à 57 millions d'euros, et des immeubles des 10 et 12, rue du Parc Royal (Paris, 3 ^e arrondissement), évalués à 22 millions d'euros tous immeubles actuellement affectés au ministère de la culture.

* ⁴¹ Loi n° 74-1129 du 30 décembre 1974 de finances pour 1975.

* ⁴² Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* ⁴³ France Télévisions (y compris Réseau France Outre-mer, désormais intégré à France Télévisions), Radio France, Radio France Internationale (RFI), ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

* ⁴⁴ Ces dispositions figurent au I de l'article 1605 du code général des impôts.

* ⁴⁵ La dotation complémentaire proposée répond notamment aux coûts liés à l'élargissement de l'offre de programmes consécutive à la mise en place de la télévision numérique terrestre pour France Télévisions et ARTE France, ainsi qu'au projet d'investissement de la Maison de Radio France.

* ⁴⁶ Les frais de gestion et de trésorerie ont diminué de 73,54 millions d'euros en 2004 à 65 millions d'euros en 2005 et 24 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006.

* ⁴⁷ Lors de l'examen du présent article par l'Assemblée nationale, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a déclaré que les encaissements de redevance audiovisuelle serait conformes aux prévisions de la loi de finances initiale avec une marge d'erreur inférieure  à 1 %, ce qui représente toutefois une marge particulièrement élevée de 22 millions d'euros de ressources en plus ou en moins .

* ⁴⁸ De manière non exhaustive, il peut être cité les travaux de renouvellement de la maison de Radio France, prévus jusqu'en 2012, la conservation du patrimoine audiovisuel de l'INA et le déploiement de la télévision numérique terrestre (TNT).

* ⁴⁹ Le texte initial du présent projet de loi de finances rectificative fixait le niveau du déficit pour 2005 à 45.175 millions d'euros.