IV. LE PROGRAMME 164 « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »
1. La finalité du programme
Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » répond aux prescriptions de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, dont l'article XIV prévoit que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » et l'article XV que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Le présent programme englobe donc la Cour des comptes et les 26 Chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) . S'agissant de la Cour des comptes, le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution énonce qu'elle « assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ». Cette mission d'assistance comporte notamment les éléments mentionnés à l'article 58 de la LOLF. Le Premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Séguin, est responsable du présent programme.
2. Une évolution des crédits résultant du format LOLF
Le présent programme, dont près de 88 % des crédits concernent le personnel , comporte, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, un crédit de 171,2 millions d'euros 18 ( * ) , en progression de 27,3 % par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2005.
L'évolution, au total de 36,7 millions d'euros, résulte essentiellement de 22,8 millions d'euros de transfert de charges : 19,9 millions d'euros d'augmentation en raison de la contribution au compte d'affectation spéciale « Pension » et 2,9 millions d'euros pour les nouvelles cotisations à la Caisse nationale d'allocations familiales et au Fonds national d'aide au logement.
Déduction faite de ces transferts, l'augmentation est limitée à 10,3 % , soit 13,9 millions d'euros : 11,4 millions d'euros pour les dépenses de rémunération (création d'emplois, mesures catégorielles et évolution du point fonction publique), et 2,5 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement (dont 1,4 million d'euros au titre du financement des missions d'expertise liées à la certification des comptes de l'Etat).
3. Une évolution des effectifs liée à l'autonomie budgétaire des juridictions financières et à leurs nouvelles missions
a) La situation actuelle
Les 1.843 équivalents temps plein (ETP) travaillés du programme , inclus dans le plafond d'emplois du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, sont répartis de la manière suivante entre les actions du programme :
- action 1 « Contrôle externe et indépendant des comptes publics », correspondant au contrôle de la régularité de plus de 1.100 comptes publics nationaux par la Cour des comptes et de plus de 40.000 comptabilités locales par les CRTC : 21 % des emplois du programme ;
- action 2 « Contrôle externe et indépendant de la régularité et de l'efficacité de la gestion publique », rassemblant le contrôle de la qualité de la gestion et du bon emploi des fonds publics par la Cour des comptes (organismes de sécurité sociale et entreprises publiques y compris) et par les CRTC (collectivités territoriales, établissements publics locaux et tout organisme privé bénéficiant de concours publics) : 45 % des emplois du programme ;
- action 3 « Conseil et expertise », comprenant notamment l'assistance au Parlement et au gouvernement par la Cour des comptes : 11 % des emplois du programme ;
- action 4 « Soutien aux activités des juridictions financières » : 23 % des emplois du programme .
b) Vers des effectifs indépendants de Bercy
Sur les 1.843 ETP travaillés du programme, on dénombre 401 ETP mis à disposition des juridictions financières par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie 19 ( * ) . En effet, la « sortie » des juridictions financières de la « sphère » de Bercy et leur insertion dans une mission budgétaire autonome n'aurait pas eu de sens si près de 22 % des personnels de ces juridictions relevaient toujours du ministère en cause. Il faut donc se réjouir de ce que les personnels des juridictions financières issus de Bercy soient effectivement intégrés dans les ETP de ces juridictions .
La Cour des comptes a, fort opportunément, engagé une réflexion sur la situation de ces personnels, dans la perspective de créer des statuts appropriés à leur attention et de résorber à terme ce grand nombre de mises à disposition . Dans l'attente, des conventions seront signées avec le ministère. L'autonomie budgétaire des juridictions financières implique une gestion directe des personnels .
Dans un autre domaine, on notera que le nombre de magistrats de la Cour des comptes exerçant dans un cabinet ministériel s'élevait à 6 au 31 décembre 2004
c) Un défi lié à la nouvelle mission de certification des comptes
Pour certaines missions récemment fixées par la loi, la Cour des comptes ne peut pas encore évaluer l'impact que leur mise en oeuvre aura en termes d'ETP. Ainsi en est-il pour le contrôle de la conformité aux objectifs légaux des dépenses financées par les dons ouvrant droit au bénéfice d'un avantage fiscal, institué par l'article 15 de la loi n° 2003-709 du 1 er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations (article 111-8, dernier alinéa, du code des juridictions financières).
Une nouvelle mission, majeure, a été confiée par le Parlement à la Cour des comptes de « certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat », celle-ci devant être annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées (article 58-5° de la LOLF).
La mission de certification des comptes de l'Etat entraînera une extension très sensible du champ des travaux de la Cour des comptes et suppose, à l'évidence, des moyens supplémentaires.
Cette nouvelle mission, en effet, conduit à recourir à des méthodes différentes et normées (audit des systèmes d'information, des procédures, analyse des risques, tests et sondages, dans le cadre de travaux étroitement planifiés) et implique également d'appréhender dans leur ensemble les circuits comptables complexes de l'Etat et de ses correspondants ainsi que d'innombrables opérations . Elle représente donc un défi en termes de méthode, de compétence et d'organisation.
La Cour des comptes s'y prépare depuis plusieurs années afin d'être en mesure de fournir une opinion sur les comptes de l'Etat en 2007. Elle a d'ailleurs, dès 2004, présenté aux assemblées parlementaires un rapport spécifique sur les comptes de l'Etat.
Cette mission de certification a justifié les moyens supplémentaires déjà accordées l'an dernier : 18 postes étaient créés (11 emplois d'experts et 7 emplois d'inspecteurs principaux provenant de la Direction générale des impôts), qu'il convient de renforcer. Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit ainsi la création de 20 postes.
Au total, la Cour des comptes a construit un scénario limitant à 115 ETP les personnels de contrôle dédiés à la certification, avec une montée en charge progressive. Ce besoin devrait être pourvu à parts égales par redéploiements internes, sous-traitance, création ou transfert d'emplois d'autres administrations.
La certification apparaît donc comme un enjeu crucial pour la Cour des comptes, d'autant qu'elle ne doit pas déroger à ses autres missions.
* 18 Somme à laquelle il convient d'ajouter 2 millions d'euros au titre des fonds de concours.
* 19 Soit 100 postes de catégorie A, 176 postes de catégorie B et 125 postes de catégorie C.