II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. PROGRAMME 203 « RÉSEAU ROUTIER NATIONAL »
1. L'importance des fonds de concours
Le programme 203 « Réseau routier national » finance le développement et l'entretien du réseau routier national. Il représente 895 millions d'euros en AE et 914,6 millions d'euros en CP. Ces crédits sont respectivement en diminution de 23,38 % et 3,15 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2005.
Les crédits consacrés au développement des infrastructures sont considérablement augmentés par le rattachement de fonds de concours correspondant pour une part aux participations des collectivités locales dans les contrats de plan Etat-région (CPER) et pour une part à un abondement en provenance de l'AFITF. Les fonds de concours atteignent 1.947 millions d'euros en AE et 1.943 millions d'euros en CP, soit le double des fonds de concours rattachés pour 2005, qui s'élevaient à 823 millions d'euros.
(en euros)
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Fonds de concours |
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Développement des infrastructures routières |
1.900.000.000 |
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Entretien et exploitation |
38.200.000 |
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Politique technique, action internationale et soutien au programme |
4.700.000 |
Les effectifs inscrits à ce programme (ceux de la direction générale des routes) sont en augmentation : 220 demandés pour 2006 contre 210 estimés en 2005. Les 10 ETPT de catégorie A correspondent à la création de la Mission stratégie et réorganisation des services et à la création d'un poste dédié au congrès mondial de la route « Paris 2007 ». On peut s'interroger sur le rattachement à ce programme particulier des effectifs de la Mission stratégie et réorganisation des services, dont la fonction est très générale puisqu'elle doit mettre en oeuvre une démarche de modernisation qui touche tant les services centraux que déconcentrés.
2. Des objectifs et indicateurs à améliorer
Sur les objectifs , les remarques émises par votre commission des finances en mars 2005 1 ( * ) sont toujours valables :
Le premier objectif assigné au programme 203 « Réseau routier national », « Accroître la sécurité des déplacements sur le réseau routier national », relève autant du programme 207 « Sécurité routière », et il sera difficile de déterminer dans la réalisation de l'objectif ce qui est imputable à l'un ou l'autre programme.
L'objectif 4 « Limiter les nuisances liées aux infrastructures routières » est relativement marginal et les actions mises en oeuvre pour sa réalisation ne sont pas clairement explicitées dans la mesure où il n'y a pas d'action correspondante.
Quant à l'action « Politique technique nationale et internationale », elle n'est évaluée par aucun objectif ou indicateur.
Sur les indicateurs , les craintes exprimées par votre commission lors de l'examen des avant-projets de programme se sont avérées fondées. Très peu d'indicateurs comprennent, en effet, de cible ou de prévisions valorisées.
Le programme comprend trois actions :
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CP 2006
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En %
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Evolution 2006/2005 |
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Développement des infrastructures routières |
294.150.000 |
32,16 |
- 8,46 % |
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Entretien et exploitation |
591.728.000 |
64,70 |
- 1,02 % |
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Politique technique, action internationale et soutien au programme |
28.716.000 |
3,14 |
14,34 % |
3. La perspective du transfert du réseau routier
1. Développement des infrastructures routières
- pour les dépenses de fonctionnement (titre 3), 197 millions d'euros de subvention à l'AFITF représentant la moitié de la compensation que lui versera le budget pour prendre en charge le volet routier des CPER (l'autre moitié figure au programme 226 « Transports terrestres et maritimes ») ;
- pour les dépenses d'investissement (titres 5 et 6), 97 millions d'euros répartis entre les opérations routières non contractualisées (44 millions d'euros) et le remboursement des avances aux collectivités locales au titre des CPER sur la partie du réseau routier transférée à compter de 2006 (53 millions d'euros).
2. Entretien et exploitation
Ces dépenses (172 millions d'euros pour le fonctionnement et 419 millions d'euros pour l'investissement) ne tiennent pas compte du transfert du réseau national aux collectivités locales qui sera réalisé en 2006. Le montant de la compensation est estimé à 185 millions d'euros pour 27.000 km de routes. Les crédits feront l'objet d'un transfert en gestion afin d'abonder la dotation générale de décentralisation (DGD) versée aux départements.
3. Politique technique, action internationale et soutien au programme
L'action comprend les dépenses de personnel du programme et, au titre III, des dépenses de fonctionnement courant de la direction générale des routes ainsi que les crédits d'études et de fonctionnement du service d'études techniques des routes et autoroutes (SETRA), du centre d'études des tunnels (CETU) et du centre national des ponts de secours (CNPS).
Le coût global du programme 203 fait intervenir également le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », programme de soutien de la mission « Transports », pour 1,8 milliard d'euros , au titre de la gestion financière et budgétaire, de l'action fonction juridique, de l'action de gestion des agents et des crédits de personnel de tous les agents du programme 203 travaillant en services déconcentrés .
QUESTIONS ET OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPECIAUX SUR LE PROGRAMME 203 « RÉSEAU ROUTIER NATIONAL »
- Compte tenu de l'importance des recettes attendues des fonds de concours sur l'action « Réseau routier national » (1,9 milliard d'euros contre 823 millions d'euros en 2005), une clarification s'impose pour délimiter les parts des participations des collectivités locales et celle de l'AFITF.
- Très peu d'indicateurs comprennent de cible ou de prévision valorisée.
- Le gouvernement devra préciser, lors du débat budgétaire, les conditions de la prise en compte budgétaire du transfert du réseau national aux collectivités locales qui sera réalisé en 2006 et celles du remboursement aux collectivités territoriales des sommes engagées pour la réalisation de travaux relevant de la part Etat des CPER.
B. PROGRAMME 207 « SÉCURITÉ ROUTIÈRE »
1. Une présentation qui reste à améliorer
Le programme 207 « Sécurité routière » met en oeuvre l'action préventive et répressive de l'Etat pour réduire le nombre d'accidents de la circulation. Il représente 125 millions d'euros en autorisations d'engagement et 122 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits sont respectivement en diminution de 2,68 % et 0,91 % par rapport à la loi de finances initiale de 2005.
Le programme bénéficie de fonds de concours à hauteur de 15 millions d'euros en AE et en CP sur l'action gestion du trafic et information des usagers.
Les effectifs inscrits au programme (ceux de la Direction de la sécurité et de la circulation routière) sont en augmentation : 196 demandés pour 2006 contre 192 estimés en 2005. Le programme ne fournit aucune justification particulière à ces augmentations d'effectifs.
Les effectifs sont imputés globalement à l'action 1 « Observation, prospective, réglementation et soutien au programme », mais on notera toutefois un effort de répartition analytique des effectifs entre actions du programme .
La politique de sécurité routière, compte tenu de son caractère interministériel, doit faire l'objet d'un « document de politique transversale » (DPT). Ce document n'a pas encore été transmis.
Le programme est complété par une mission spécifique dans le cadre d'un compte d'affectation spéciale dont les recettes proviennent d'une partie du produit des amendes du contrôle automatisé. Ces recettes sont utilisées notamment pour financer le « permis à 1 euro », l'entretien et le développement du système de contrôle automatisé et la modernisation du fichier des permis de conduire. En conséquence, l'action 5 du programme 207 doit disparaître en 2006.
2. Des objectifs ambitieux
Comme votre commission en avait fait l'observation en mars de cette année 2 ( * ) , les indicateurs relatifs à l'objectif 3 « Garantir la sécurité des déplacements routiers et améliorer la fluidité du trafic routier » présentent de grandes similitudes avec ceux prévus dans le programme 203. De manière générale, les valeurs retenues pour les indicateurs sont très ambitieuses , qu'il s'agisse de la diminution du nombre annuel des tués à un mois ou du pourcentage des auto-écoles ayant un taux de réussite en première présentation au permis de conduire B inférieur à 50 %.
Le programme comprend cinq actions :
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CP 2006
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En % des CP du programme |
Evolution 2006/2005 |
|
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Observation, prospective, réglementation et soutien au programme |
24.124.000 |
19,8 |
12,26 % |
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Démarches interministérielles et communication |
34.500.000 |
28,3 |
4,4 % |
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Education routière |
16.200.000 |
13,3 |
- 2,71 % |
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Gestion du trafic et information des usagers |
47.200.000 |
38,7 |
- 9,16 % |
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Contrôle automatisé |
- pour mémoire - |
- |
1. Observation, prospective, réglementation et soutien au programme
Outre les dépenses de personnel (13 millions d'euros au titre 2), cette action « balai » finance le fonctionnement de la délégation interministérielle à la sécurité routière et diverses études pour 9 millions d'euros (coût moyen 200.000 euros par étude).
2. Démarches interministérielles et communication
Cette action prévoit 22,5 millions d'euros en AE et en CP, correspondant aux 6 campagnes grand public qui seront menées en 2006 et 12 millions d'euros en AE et CP, pour l'établissement des plans départementaux de sécurité routière (80 PDASR à 150.000 euros).
3. Les actions Education routière et Gestion du trafic et information des usagers n'appellent pas de commentaire particulier.
Le coût global du programme 207 fait intervenir également le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », programme de soutien de la mission « Transports » pour 171 millions d'euros , au titre de la gestion financière et budgétaire, de l'action fonction juridique, de l'action de gestion des agents et des crédits de personnel de tous les agents du programme « sécurité routière » travaillant en services déconcentrés .
QUESTIONS ET OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPECIAUX SUR LE PROGRAMME 207 « SECURITE ROUTIERE »
- Le document de politique transversale (DPT) sur la sécurité routière a été transmis avec retard.
- Les valeurs retenues pour les indicateurs sont particulièrement ambitieuses : diminution du nombre annuel des tués à un mois ou pourcentage des auto-écoles ayant un taux de réussite en première présentation au permis de conduire B inférieur à 50%.
- L'augmentation d'effectifs à 196 ETPT n'est pas justifiée.
C. PROGRAMME 225 « TRANSPORTS AÉRIENS »
Le programme 225 « Transports aériens » couvre les missions régaliennes exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et exclut donc les activités de prestations de contrôle technique et de prestations des services de navigation aérienne et de formation figurant au budget annexe. Dans le projet de loi de finances pour 2006, les crédits s'élèvent à 146 millions d'euros d'AE et à 165,7 millions d'euros de CP.
On note, pour ce programme, une dépense fiscale de 1.300 millions d'euros qui concerne l'exonération de TIPP pour les carburéacteurs utilisés à bord des aéronefs.
1. Une réorganisation en profondeur
De manière générale, la LOLF a été l'occasion pour la DGAC de se réorganiser, et pas uniquement de manière cosmétique : une réflexion intéressante a été faite pour définir ce qui relève du « régalien » et ce qui n'en relève pas.
Le nouveau découpage par actions est le suivant :
- Action 1 « Affaires techniques, prospective et soutien au programme » (54,1 millions d'euros de crédits de paiement)
Cette action retrace principalement les missions dévolues à la Direction des affaires stratégiques et techniques (DAST) : réglementation technique applicable en France dans le domaine de l'aviation civile, élaboration des orientations stratégiques du secteur et sûreté-défense. Cette action comporte également une composante générale relative aux moyens de soutien de la DGAC non rattachables au budget annexe de l'aviation civile : quote-part des frais généraux de la DGAC et des personnels de soutien, personnels et moyens de la direction des programmes aéronautiques et de la coopération, personnels et moyens de l'inspection générale de l'aviation civile.
- Action 2 : « Régulation du transport aérien » (7,6 millions d'euros)
Cette action est animée par la direction de la régulation économique (DRE) qui a en charge les questions économiques, juridiques et sociales relatives aux acteurs du transport aérien. Outre les crédits de péréquation des lignes d'aménagement du territoire de l'ex-Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) budgétisé en 2005 , cette action comprend également les emplois, les crédits de fonctionnement et d'investissement (études, statistiques, informatique) correspondant à sa mission de régulateur avec les entreprises de transport aérien.
- Action 3 : « Régulation des aéroports » (70,4 millions d'euros)
Cette action est également animée par la direction de la régulation économique qui a en charge la politique aéroportuaire. L'action regroupe les crédits de subventions de sécurité - sûreté aéroportuaires de l'ex-FIATA ainsi que les emplois et crédits aéroportuaires inscrits jusqu'en 2005 sur le budget annexe de l'aviation civile (investissements essentiellement).
- Action 4 : « Enquêtes de sécurité aérienne » (12,1 millions d'euros)
Cette action correspond au bureau d'enquêtes et d'analyse pour la sécurité de l'aviation civile (BEA). Les moyens du BEA (effectifs et crédits) étaient jusqu'à présent inscrits sur le BAAC. Cette mission régalienne est désormais retracée sur le programme transports aériens.
- Action 5 : ACNUSA (1,05 million d'euros)
Les effectifs du programme sont de 810 ETPT, dont 597 qui viennent du budget annexe et 213 du budget général.
2. Des indicateurs satisfaisants
En ce qui concerne les indicateurs :
D'une manière générale, le travail sur les indicateurs a été bien mené , et les solutions retenues, après avoir été modifiées suite aux observations du Parlement, sont un gage de clarté. On remarque cependant que de nombreuses données ne sont pas disponibles. Par exemple, le taux annuel de récidive des transporteurs aériens dont le comportement a fait l'objet d'une mise en demeure n'est pas renseigné, faute, dans le passé, d'un suivi systématique des sanctions. De plus, certains indicateurs laissent perplexes. Ainsi, l'indicateur 1 « Ratio entre le coût annuel de l'intervention de l'Etat par rapport au gain de temps moyen par passager utilisant les liaisons subventionnées » de l'objectif 2 de ce programme réalise une mesure pertinente, qui est celle du coût pour le budget d'une heure gagnée sur les lignes aériennes subventionnées. Mais la cible fixée semble avoir pour objectif de faire dépenser de plus en plus d'argent pour faire gagner de moins en moins d'heures. Enfin, on peut s'étonner que l'ACNUSA (action 5) ne possède aucun indicateur.
Les points importants :
En plus des considérations relatives à la réorganisation de la DGAC, qui est en cours, et qui oblige de fait à lire ce programme en parallèle avec la mission « Contrôle et exploitation aériens », l'enjeu budgétaire de cette mission est constitué des crédits de l'ancien FIATA , c'est-à-dire les sommes qui servent à financer d'une part les lignes aériennes d'aménagement du territoire, les mesures de sécurité dans les aéroports d'autre part. Il conviendra de demander des éclaircissements au ministre sur le montant et la répartition de ces crédits : la « budgétisation » du FIATA, adoptée lors de la loi de finances pour 2005, avait été accompagnée de l'engagement que les crédits afférents ne s'inscriraient pas de baisse. Cela est encore plus important en ce qui concerne la sécurité et la sûreté dans les aéroports petits et moyens, qui reçoivent une subvention en plus du produit de la taxe d'aéroport.
QUESTIONS ET OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX SUR LE PROGRAMME 225 « TRANSPORTS AERIENS »
- La DGAC a réalisé un effort de réforme afin de se placer en conformité avec la LOLF, le dispositif qui en résulte est très satisfaisant.
- Certains indicateurs mériteraient d'être améliorés.
- Des éclaircissements doivent être apportés par le gouvernement sur les crédits de l'ancien FIATA.
D. PROGRAMME 226 « TRANSPORTS TERRESTRES ET MARITIMES »
1. Le programme central de la mission
Le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » doit contribuer à l'amélioration de la desserte des territoires grâce à la qualité des transports ferroviaires, fluviaux et maritimes de voyageurs et de marchandises, favoriser le rééquilibrage des modes de transport et contribuer à la prospérité économique du secteur français des transports. Il représente 2.602 millions d'euros en autorisations d'engagement et 2.671 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits sont respectivement en diminution de 26,52 % et 22 % par rapport à la LFI de 2005.
Le programme bénéficie de fonds de concours à hauteur de 395 millions d'euros en AE et 381 millions d'euros en CP, pour l'essentiel sur l'action infrastructures de transports collectifs et ferroviaires correspondant à la participation des collectivités aux contrats de plan Etat-région.
Le programme est abondé par une dépense fiscale évaluée à 378 millions d'euros résultant des mesures suivantes :
- exonération des chambres de commerce maritime ;
- exonération de TVA sur les produits pétroliers utilisés par certains bateaux ;
- exonération de TIPP pour les carburants utilisés par les chauffeurs de taxi ;
- remboursement d'une fraction de TIPP sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers et les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs ;
- exonération d'une partie des primes de transport versées par les employeurs à leurs salariés.
Ce programme est pour une part importante mis en oeuvre par des opérateurs : AFITF, VNF, RFF...
Les effectifs inscrits au programme (ceux de la Direction générale de la mer et des transports et des services centraux rattachés - Secrétariat général du tunnel sous la Manche, conseil national des transports, AFITF, etc) sont en diminution : 382 demandés pour 2006 contre 386 estimés en 2005.
Ces effectifs sont imputés globalement à l'action 6 « Soutien au programme ».
Votre commission, comme le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) , avaient été assez critiques sur la présentation du programme et les objectifs présentés dans les avant-projets de programme d'action prioritaire (PAP). Ils estimaient notamment que :
« La plupart des objectifs se rapportaient à plusieurs actions... et que plusieurs sont très ambitieux par rapport à ce que l'Etat peut réellement faire par intervention directe ou par l'exercice de la tutelle sur les grands opérateurs que sont Réseau ferré de France (RFF), la SNCF, Voies navigables de France (VNF) et les ports autonomes ». Ils remarquaient également l'absence d'objectif et d'indicateur susceptible de traduire les résultats de l'action « Sûreté dans les transports terrestres ». Ce premier « bleu » ne corrige pas ces défauts et il devra sans doute être amélioré dans les prochaines années.
On notera, en outre, un chevauchement d'objectifs entre ce programme et le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes » pour ce qui est du soutien à la flotte de commerce.
Les indicateurs du programme sont également critiquables, en particulier un indicateur de maîtrise des coûts (retraçant l'évolution du rapport coûts/révisions de coûts) « sans objet » au motif qu'« aucun projet ne fait l'objet d'une mise en service avant 2007 » .
Le programme comprend six actions :
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CP 2006
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en % du programme |
évolution 2006/2005 |
|
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Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires |
2.356.751.000 |
88,2 |
2,80 % |
|
Régulation, contrôle, sécurité et sûreté des services de transports terrestres |
152.285.000 |
5,3 |
- 84,64 % |
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Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral |
128.486.000 |
4,8 |
1612,46 % |
|
Régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux et maritimes |
9.360.000 |
0,4 |
- 94,54 % |
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Inspection du travail dans les transports |
45.000 |
0,0 |
- 98,59 % |
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Soutien au programme |
35.564.000 |
1,3 |
39,50 % |
2. Une justification par action parfois imprécise
1. Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires
- pour les dépenses de fonctionnement (titre 3), 197 millions d'euros en AE et en CP, correspondant à la moitié de la subvention versée à l'AFITF (l'autre moitié est sur le programme 203) ;
- pour les dépenses d'investissement (titre 6), 2.086 millions d'euros destinés :
- à la contribution à RFF (pour 2.069 millions d'euros ) ;
- à la modernisation de gares (pour 7,7 millions d'euros) ;
- à la résorption de « points noirs bruit » (pour 4,3 millions en CP), soit 14 points traités à 307.000 euros l'unité ;
- au programme transports collectifs de province (pour 76,5 millions en CP) ;
- au programme infrastructures de transport combiné pour 1,3 million en CP).
2. Régulation, contrôle, sécurité et sûreté des services de transports terrestres
- pour les dépenses de fonctionnement (titre 3), 3,8 millions d'euros en AE et 3,4 en CP, dont la quasi totalité pour des crédits d'études, le reste (547.000 euros) pour les frais de fonctionnement du contrôle routier poids lourds ;
- pour les dépenses d'investissement (titres 5 et 6), 141 millions d'euros en AE et 139 millions d'euros en CP destinés à :
des investissements pour le contrôle routier (3 millions d'euros) ;
une subvention à RFF pour traiter les passages à niveau et améliorer la sécurité des tunnels (17,2 millions d'euros) ;
subventionner le transport combiné (25,8 millions d'euros) ;
compenser les tarifs sociaux SNCF (89 millions d'euros) ;
réaliser des enquêtes transport (1,1 million d'euros) ;
« soutenir » les transporteurs routiers à travers les fonds régionaux d'aides au Conseil et le Conseil national routier (2,7 millions d'euros).
3. Infrastructures fluviales et portuaires et aménagement du littoral
- pour les dépenses de fonctionnement (titre 3), 66 millions d'euros en AE et en CP, comprenant la subvention à VNF fixée à 50 millions d'euros conformément au contrat d'objectif 2005/2008 signé avec l'Etat ;
- pour les dépenses d'investissement (titres 5 et 6), 62 millions d'euros en AE et en CP, destinés à entretenir les voies navigables qui n'ont pas été transférées à VNF et, surtout, à l'entretien de ports maritimes autonomes.
4. Régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux et maritimes
- pour les dépenses de fonctionnement (titre 3), 1,8 million d'euros en AE et 1,6 million d'euros en CP, pour financer des études et faire face à des dépenses informatiques ;
- pour les dépenses d'investissement (titres 5 et 6), 7,6 millions d'euros pour des études, des aides au transport combiné, aux transporteurs fluviaux de marchandises, et des subventions à des associations dont la justification au premier euro est très imprécise et ne permet pas de porter une appréciation fondée sur les dépenses envisagées .
5. Inspection du travail dans les transports
Cette action ne comprend que les dépenses de fonctionnement des services centraux de l'inspection du travail des Transports pour 45.000 euros, ce qui pose la question de son intérêt.
6. Soutien au programme
Ce programme résiduel prévoit 9 millions d'euros de frais de fonctionnement courant, notamment pour des d'organismes divers (Conseil supérieur du service public ferroviaire, secrétariat général au tunnel sous la Manche, etc), dont certains sont généreusement dotés.
Le coût global du programme 226 fait intervenir également le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », programme de soutien de la mission « Transports » pour 418 millions d'euros , au titre de la gestion financière et budgétaire, de l'action fonction juridique, de l'action de gestion des agents et des crédits de personnel de tous les agents du programme 207 « Sécurité routière » travaillant en services déconcentrés .
QUESTIONS ET OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX SUR LE PROGRAMME 226 « TRANSPORTS TERRESTRES ET MARITIMES »
- L'origine des fonds de concours à hauteur de 395 millions d'euros en AE et 381 millions d'euros en CP n'est pas précisée , notamment la part des participations des collectivités territoriales aux contrats de plan Etat-région.
- Le programme ne devrait pas proposer un indicateur de maîtrise des coûts sans objet (indicateur de maîtrise de l'évolution du rapport coûts réels/prévisions de coût).
- Au regard des principes de la LOLF, l'action « Inspection du travail dans les transports » qui ne dispose que d'une dotation de 45.000 euros présente peu d'intérêt.
- Les frais de fonctionnement et les effectifs importants d'organismes rattachés comme le secrétariat général au tunnel sous la Manche (1,3 million d'euros en CP et 10 ETPT) doivent être mieux justifiés.
E. PROGRAMME 173 « PASSIFS FINANCIERS FERROVIAIRES »
1. Un programme très lourd
Le programme 173 « Passifs financiers ferroviaires » a pour finalité de contribuer au désendettement des deux établissements publics ferroviaires : Réseau ferré de France et la Société nationale des chemins de fer. Il représente 1.427 millions d'euros en AE et en CP. Ces crédits sont en diminution de 3,38 % par rapport à la LFI de 2005. Cette diminution, qui porte sur l'action désendettement de la SNCF est justifiée par les conditions de taux actuelles.
Sur la présentation du programme, les objectifs et indicateurs , votre commission avait regretté, en mars dernier, que les indicateurs proposés (montant de la dette de RFF, montant de la dette SNCF) soient de purs indicateurs de moyens.
Estimant « qu'il est important que ce programme permette de faire en sorte que le « spread » de taux entre la dette de la SNCF, celle de RFF et celle de l'Etat soit le plus faible possible, et afin d'illustrer la performance de gestion des dettes de RFF et du SAAD », elle proposait deux autres indicateurs :
- taux moyen de la dette de RFF et écart par rapport à l'OAT ;
- taux moyen de la dette de la SNCF (SAAD) et écart par rapport à l'OAT.
2. Une absence injustifiée d'indicateur de performance
Ces recommandations n'ont pas vraiment été suivies d'effets et l'action « passifs financiers ferroviaires » ne comporte désormais plus aucun indicateur de performance . La présentation du programme (mais sa valeur d'engagement est moindre) précise simplement que « l'écart constaté de coût de financement de RFF et du SAAD (« spread ») par rapport à l'Etat reste tout à fait stable, de l'ordre de 6 à 7 points de base pour la SNCF et de 6 à 15 points de base pour RFF ».
Ce programme comprend deux actions :
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Crédits 2006
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En % des crédits du programme |
Evolution 2006/2005 |
|
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Désendettement de RFF |
800.000.000 |
56 |
0,00 % |
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Désendettement de la SNCF |
677.200.000 |
44 |
- 7,38 % |
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QUESTIONS ET OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX SUR LE PROGRAMME 173 « PASSIFS FINANCIERS FERROVIAIRES » Le programme ne comporte désormais plus aucun indicateur de performance, ce qui n'est pas conforme à l'esprit de la LOLF. |
F. PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES »
1. Un programme dont l'importance budgétaire est limitée
Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes » vise à rendre plus cohérente l'action régulatrice de l'Etat au niveau du navire, du marin et de la mer. Il représente 141,9 millions d'euros en AE et 142,8 millions d'euros en CP. Ces crédits sont respectivement en augmentation de 9,14 % et 11,97 % par rapport à la LFI de 2005.
Le programme bénéficie du rattachement de fonds de concours à hauteur de 4,5 millions d'euros en AE et en CP.
Il est abondé par une dépense fiscale évaluée à 115 millions d'euros liée à la détermination du résultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du tonnage de leurs navires.
D'autres dispositions fiscales incitatives au développement de la « flotte de commerce » existent mais ne sont pas considérées comme des dépenses fiscales au titre de ce programme. Il conviendra d'éclairer les choix de rattachement.
(en millions d'euros)
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Coût estimé 2004 |
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Incitation fiscale à l'investissement dans le cadre du GIE fiscal |
280 |
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Droit d'option pour une taxation forfaitaire au tonnage en substitution du mode de calcul de droit commun de l'impôt sur les sociétés |
60 |
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Exonération de la part maritime de la taxe professionnelle |
23 |
Les effectifs inscrits à ce programme (ceux de la Direction des affaires maritimes) sont en diminution : 224 demandés pour 2006 contre 226 estimés en 2005. Les effectifs ne sont pas répartis entre actions du programme.
2. Des indicateurs peu incitatifs
Les objectifs et indicateurs de ce programme appellent quelques remarques :
Les objectifs, au nombre de 7, sont trop nombreux et dispersés , ils ne priorisent qu'imparfaitement la politique dans le domaine concerné.
Les niveaux retenus pour les indicateurs sont peu incitatifs : le nombre des indicateurs présentant un objectif pour 2006 stable par rapport à 2005, voire 2004, est supérieur à celui des indicateurs volontaristes en progression/amélioration par rapport aux années précédentes.
Le programme comprend cinq actions :
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CP 2006
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En % du programme |
Evolution 2006/2005 |
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Sécurité et sûreté maritime |
23.942.400 |
16,76 |
- 12,62 % |
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Gens de mer et enseignement maritime |
10.499.000 |
7,35 |
- 17,82 % |
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Flotte de commerce |
73.100.000 |
51,17 |
13,03 % |
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Action interministérielle de la mer |
9.857.000 |
6,90 |
28,28 % |
|
Soutien au programme |
25.449.000 |
17,82 |
69,22 % |
Les actions n'appellent pas de commentaire particulier, à l'exception de l'action n° 5, action de soutien qui, par définition, à vocation à regrouper des dépenses résiduelles impossibles à répartir entre les autres actions. Or la justification de ces dépenses est très sommaire et les crédits de cette action résiduelle sont en forte augmentation par rapport à l'estimation 2005. En outre, les crédits demandés pour le titre III de l'action soutien ne sont justifiés que pour 50 % de leur total.
Le coût global du programme 205 fait intervenir également le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », programme de soutien de la mission « Transports » pour 152 millions d'euros, correspondant essentiellement aux crédits de personnel de tous les agents du programme 205 travaillant en services déconcentrés .
Le programme 205 participe :
- au programme « régimes sociaux et de retraite des marins » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour 0,4 million d'euros correspondant aux crédits de fonctionnement pour les 81 ETP travaillant pour l'ENIM ;
- et au programme 154 «Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » de la mission «Agriculture, pêche forêt et affaires rurales », pour 7 millions d'euros, correspondant à des crédits de fonctionnement pour les ETP travaillant pour ce programme.
QUESTIONS ET OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX SUR LE PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES »
- L'origine des fonds de concours estimés à 4,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement n'est pas précisée .
- Certaines dispositions fiscales favorisant la flotte de commerce (incitation fiscale à l'investissement dans le cadre du GIE fiscal, droit d'option pour une taxation forfaitaire au tonnage en substitution du mode de calcul de droit commun de l'impôt sur les sociétés et exonération de la part maritime de la taxe professionnelle) ne sont pas considérées comme des dépenses fiscales de l'action 3 « Flotte de commerce ». Ce choix n'est pas justifié.
- Les valeurs cibles retenues pour les indicateurs notamment ceux de l'objectif 7 « Améliorer l'efficacité des dispositifs d'aide à la flotte de commerce » sont très peu incitatives.
G. PROGRAMME 170 « MÉTÉOROLOGIE »
1. Un programme pour un opérateur unique Météo-France
Le programme 170 « Météorologie » retrace la subvention versée par le ministère des transports à l'opérateur Météo France. Ce programme représente 155 millions d'euros en AE et en CP. Ces crédits sont en augmentation de 1,20 % par rapport à la LFI de 2005.
L'établissement reçoit également, au titre de la mission interministérielle « Recherche » , une subvention du programme recherche spatiale reconduite à l'identique, pour 2006, à un montant de 36,58 millions d'euros.
Les effectifs de l'opérateur sont en diminution de 3.728 à 3.710 ETPT, conformément aux objectifs retenus par le contrat d'objectifs conclu entre l'Etat et l'établissement pour la période 2005-2008, qui prévoit au total 70 suppressions de postes sur 4 ans.
Malgré cet effort, les charges de personnel augmentent de 6,21 millions d'euros, essentiellement en raison de l'évolution du point fonction publique et des rémunérations des ouvriers d'Etat.
Les objectifs retenus sont, en priorité, ceux qui ont été fixés par le contrat d'objectifs 2005-2008 qui prévoit, sur le plan financier, une réduction de 0,3 % par an en euros constants des subventions pour charges de service publics versées par l'Etat à l'établissement.
L'opérateur est donc amené à atteindre son équilibre budgétaire dans une augmentation de ses recettes commerciales propres , dont il évalue la part relative par rapport à la subvention de l'Etat à 22,4 % pour 2006 contre 22,2 % en 2005 (indicateur 2 de l'objectif 3 « Développer les utilisations de la météorologie »).
2. Un respect strict des règles de la LOLF
En application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a réalisé, à la demande de la commission des finances, une enquête sur les comptes et la gestion de l'établissement public Météo-France. A la suite de cette communication, votre commission avait émis des recommandations 3 ( * ) .
Les deux observations formulées par votre commission en mars 2005 ont été prises en compte. Votre commission souhaitait des indicateurs du type « coût unitaire » qui permettent de savoir si Météo France rend le meilleur service au meilleur coût pour l'Etat et demandait à connaître le pourcentage des recettes propres de l'établissement par rapport à ses recettes totales plutôt que leur montant absolu.
Le programme comprend deux actions : l'observation et la prévision météorologique d'une part (88,56 % des crédits), la recherche dans le domaine météorologique (11,44 % des crédits) d'autre part.
Le coût global du programme 170 fait intervenir également le programme « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », programme de soutien de la mission « Transports » pour 0,2 million d'euros, correspondant à un « appui important en phase d'élaboration du PLF, modalités de gestion particulières des subventions dans certains cas en phase d'exécution, travaux sur la tutelle, ceci tout particulièrement lors du passage à la LOLF ».
QUESTIONS ET OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX SUR LE PROGRAMME 170 « MÉTÉOROLOGIE »
- Le programme est particulièrement bien présenté et respecte tous les critères de la LOLF.
- Votre commission des finances procèdera en 2006 à un bilan des mesures qui auront été prises par Météo France et par sa tutelle, afin de donner suite au rapport d'information de votre commission faisant suite à l'enquête réalisée, à sa demande, par la Cour des comptes.
H. PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES D'ÉQUIPEMENT »
1. Un programme de soutien
Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » regroupe les fonctions soutien des différents programmes de la mission « Transports ». Il représente 1.427 millions d'euros en AE et en CP. Ces crédits sont en diminution de 3,38 % par rapport à la LFI de 2005.
Il bénéficie du rattachement de fonds de concours à hauteur de 163,5 millions d'euros en AE et en CP sur l'action « Politique et gestion des moyens généraux et de l'immobilier » pour l'essentiel.
Les effectifs du programme, compte tenu du choix de gestion opéré, représentent 97 % des effectifs de la mission. Leur nombre est en diminution de 1 % , soit 89.951 demandés pour 2006 contre 90.931 estimés en 2005. Au niveau du ministère de l'équipement, le schéma d'emploi comporte, en 2006, 4.025 sorties et 2.630 entrées, soit une réduction globale de 1.395 postes de travail et une économie de 36,39 millions d'euros.
L'adaptation du réseau des implantations territoriales de l'équipement donnera lieu à la mise en oeuvre d'une indemnité exceptionnelle de mobilité pour les agents (au nombre de 8.000), qui seront concernés par un déplacement significatif de leur lieu de travail. Son coût est estimé à 9 millions d'euros.
Les objectifs et indicateurs retenus mesurent la qualité du service rendu aux responsables de programme et services déconcentrés et n'appellent pas de remarque particulière.
2. Une présentation qui devra évoluer
Le programme assure, pour l'ensemble du ministère et au profit des services qui le composent, une triple fonction de définition, de pilotage des politiques et de gestion des moyens correspondants dans les domaines :
- de la programmation économique et financière (action 1) ;
- de la fonction juridique (action 2) ;
- de la politique et de la gestion des moyens généraux et de l'immobilier (action 3) ;
- de la politique et de la gestion des systèmes d'information et des réseaux (action 4) ;
- de la gestion opérationnelle des ressources humaines (action 5) ;
- de la documentation et des archives (action 6) ;
- de la gestion de la masse salariale du ministère, hors administration centrale, tourisme et aviation civile, ainsi que des personnels du logement et de personnels de statut équivalent du ministère de l'environnement notamment (actions 7 et suivantes).
Au total, le programme comprend 21 actions dont 15 sont des actions « miroir » reflétant les contributions apportées par ce programme à l'exécution d'autres programmes (de la mission « Transports » ou d'autres missions), notamment par la prise en charge de la gestion des crédits des personnels déconcentrés (ou des contributions recueillies -par des transferts en gestion- en provenance d'autres missions).
Cette présentation rend assez difficile la lecture du programme, elle était sans doute inévitable dans un moment où les services déconcentrés connaissent une restructuration profonde. La présentation du programme devrait être modifiée pour le projet de loi de finances pour 2007.
Les actions n'appellent pas de commentaire particulier à l'exception de l'action « Politique et gestion des moyens généraux et de l'immobilier » qui comprend notamment les dépenses d'immobilier de l'administration centrale et des services déconcentrés et dont l'évaluation a tenté de tenir compte de la refonte des implantations territoriales.
(en millions d'euros)
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Dépenses de fonctionnement |
Dépenses d'investissement |
|
|
Administration centrale |
52 |
20,21 |
|
Services déconcentrés |
57,5 |
7,95 |
QUESTIONS ET OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX SUR LE PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES D'ÉQUIPEMENT »
- Les choix de présentation du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » et les choix de politique de gestion des personnels (effectifs et crédits regroupés dans l'action de soutien) relèvent d'une stratégie managériale (décharger de tâches de gestion lourde des responsables de programmes « opérationnels » et sont aussi le résultat de contraintes de gestion (refonte de l'organisation du ministère, transferts aux départements, systèmes d'information obsolètes).
- En termes analytiques, un effort intéressant est fait pour répartir, par action des programmes de la mission, les effectifs des services déconcentrés.
- Le calendrier des transferts d'effectifs entre services déconcentrés de l'Etat et départements doit être précisé .
I. PROGRAMME 751 « CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE »
1. La création d'un compte d'affectation spéciale
Le programme 751 « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » complète le programme 207 « Sécurité routière » dans le cadre d'un compte d'affectation spéciale dont les recettes proviennent d'une partie du produit des amendes du contrôle automatisé.
Ce compte d'affectation spéciale sera doté de 140 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement.
2. Des indicateurs sommaires
Le premier objectif assigné à ce programme « Assurer l'efficacité du système de contrôle-sanction », est mesuré par trois indicateurs dont l'un cible une diminution de la vitesse moyenne de 85 km/h en 2004 à 83 km/h en 2006, sans qu'il soit bien sûr que cette diminution puisse être attribuée, exclusivement ou majoritairement, à l'efficacité du système mis en place.
Le second objectif « Faciliter le financement du permis de conduire pour les jeunes ayant entre seize et vingt ans » ne comprend aucun indicateur sans doute du fait de l'intervention très tardive des derniers arbitrages en ce domaine.
Le programme comprend trois actions :
|
CP 2006
|
En % des CP du programme |
|
|
Radars |
120.000.000 |
86 |
|
Aide au financement du permis de conduire des jeunes |
11.000.000 |
8 |
|
Fichier national du permis de conduire |
9.000.000 |
6 |
1. Radars
Les dépenses doivent permettre de financer les coûts d'entretien et de fonctionnement des 1.500 radars déjà en fonctionnement et l'installation de 500 radars supplémentaires au coût unitaire de 100.000 euros pour un radar fixe et 77.000 euros pour un radar embarqué. Ce dispositif doit permettre l'émission de 2 millions d'avis de contraventions en 2006.
2. Aide au financement du permis de conduire des jeunes
Le coût du dispositif du « permis à un euro par jour » est estimé à 11 millions d'euros en 2006 pour 160.000 bénéficiaires. L'aide est constituée sous la forme d'un prêt à taux zéro.
3. Fichier national du permis de conduire
Les 9 millions d'euros demandés pour cette action ne sont pas justifiés.
QUESTIONS ET OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX SUR LE PROGRAMME 751 « CONTRÔLE ET SANCTION
AUTOMATISÉS
DES INFRACTIONS AU CODE DE LA
ROUTE »
- Les indicateurs retenus pour ce programme ne sont pas tous pertinents. Ils sont même absents pour l'objectif relatif au permis à un euro.
- Les crédits demandés pour la modernisation du permis de conduire ne sont pas justifiés et la performance de cette action n'est pas mesurée par un indicateur.
- La création du compte d'affectation spéciale participera à l'effort de transparence sur l'utilisation du produit des amendes automatisées.
* 1 Rapport d'information n° 220 (2004-2005) sur les objectifs et les indicateurs de performance de la LOLF, présenté par M. Jean Arthuis au nom de votre commission des finances.
* 2 Rapport n° 220 (2004-2005) précité « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? ».
* 3 Rapport n° 264 (2004-2005) sur le rapport de la Cour des comptes relatif à Météo France, présenté par M. Jean-Pierre Masseret au nom de votre commission des finances.