EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le jeudi 3 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial sur la mission « Action extérieure de l'Etat » .
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a précisé que la mission « Action extérieure de l'Etat » constituait une mission ministérielle relevant du ministère des affaires étrangères. Il a indiqué qu'elle ne retraçait pas toute l'action de l'Etat à l'étranger, car elle ne regroupait ainsi pas les crédits des services des autres ministères à l'étranger. Il a observé que son intitulé n'était donc pas exact.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a précisé que la mission « Action extérieure de l'Etat » constituait une mission ministérielle relevant du ministère des affaires étrangères. Il a indiqué qu'elle ne retraçait pas toute l'action de l'Etat à l'étranger, car elle ne regroupait ainsi pas les crédits des services des autres ministères à l'étranger. Il a observé que son intitulé n'était donc pas exact.
Il a indiqué que cette mission constituait une des deux missions auxquelles le ministère des affaires étrangères contribuait, l'autre étant la mission interministérielle « aide publique au développement », dont le programme « solidarité à l'égard des pays en développement » était piloté par le ministère.
Il a rappelé que la mission représentait, en termes d'emplois, 13.589 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 0,6 % du plafond global des autorisations d'emplois et 81,3 % du plafond d'emploi du ministère des affaires étrangères et en termes de crédits budgétaires, 2,36 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 0,9 % du total des crédits des missions, correspondant, à hauteur de 35,6 %, à des dépenses de personnel du titre 2.
Il a indiqué que la mission « action extérieure de l'Etat » regroupait trois programmes : le programme « action de la France en Europe et dans le monde », doté de 1,42 milliard d'euros, représentant 60 % des crédits de paiement de la mission et 66 % des dépenses de personnel du titre 2 ; le programme « rayonnement culturel et scientifique », doté de 334 millions d'euros, regroupant 14 % des crédits de paiement de la mission et 10,6 % des dépenses de personnel du titre 2 ; le programme « Français à l'étranger et étrangers en France », doté de 604 millions d'euros, regroupant 26 % des crédits de paiement de la mission et 23,4 % des dépenses de personnel du titre 2.
Il a précisé que pour la réalisation des deux derniers programmes, le ministère des affaires étrangères s'appuyait sur des opérateurs nombreux et importants.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a indiqué qu'en euros courants, les crédits de la mission « action extérieure de l'Etat » progressaient de 2,4 % par rapport à la loi de finances pour 2005. Il a observé que cette progression s'expliquait par des transferts en provenance de l'ancien budget des charges communes, s'agissant des cotisations de retraite et les indemnités des parlementaires européens (7,84 millions d'euros), ainsi que par l'expérimentation de « loyers domaniaux », pour 11,6 millions d'euros.
Il a noté qu'à structure constante, la mission « action extérieure de l'Etat » voyait ses crédits baisser de 18 millions d'euros, soit une diminution en valeur absolue de 0,76 %, la mission faisant mieux que respecter la norme de dépense « zéro volume » édictée par le gouvernement.
Il a indiqué que selon les termes employés par le ministère des affaires étrangères, « la modernisation de l'outil diplomatique se poursuivait au prix de choix rigoureux », qui se traduisaient depuis plusieurs années par une réduction du nombre d'implantations du Quai d'Orsay à l'étranger.
Il a montré que ces choix s'exprimaient en outre par une réduction des emplois en 2006, qui venait s'ajouter à la baisse régulière des effectifs du ministère des affaires étrangères depuis 10 ans (- 11 %). Il a précisé qu'en net, 235 ETPT se trouvaient supprimés dans le projet de loi de finances pour 2006 au ministère des affaires étrangères, mais que 91 correspondaient à des transferts d'assistants techniques auprès de l'agence française de développement, dont 76 au titre de la mission « action extérieure de l'Etat ».
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a formulé sur l'ensemble de la mission plusieurs remarques d'ordre général.
Il a noté que le ministère des affaires étrangères avait accompli un réel effort de transparence dans le recensement de ses biens immobiliers et de ses effectifs grâce à l'aiguillon de la LOLF et que l'on passait ainsi de 9.141 emplois budgétaires en loi de finances initiale pour 2005 à 16.720 ETPT dans le présent projet de loi de finances.
Il a cependant observé que la mise en place de la LOLF se heurtait à deux difficultés : disponibilité très tardive des nouveaux systèmes informatiques (décembre 2005 pour le système « Accord LOLF ») qui ne simplifiait pas les choses et surtout, maintien de gestions séparées pour tous les ordonnateurs secondaires délégués de l'Etat à l'étranger. Il a jugé que tenir autant de comptabilités séparées, devenues plus complexes dans le cadre du nouveau plan comptable, et ce, uniquement pour des crédits de fonctionnement (gestion des quotes-parts de téléphone, de chauffage ou de gardiennage...) ne paraissait pas souhaitable. Il a ainsi appelé à une généralisation des services administratifs et financiers uniques. Il a annoncé qu'il se rendrait, en application de l'article 57 de la LOLF, dès le mois de janvier 2006, dans un poste diplomatique et consulaire pour vérifier les conditions de mise en place de la LOLF.
Il a observé que la « modernisation dans la rigueur » vécue parfois difficilement pas les agents du Quai d'Orsay devait s'accompagner d'une réflexion stratégique sur les missions et l'étendue de l'appareil diplomatique et consulaire à l'étranger, conforme aux ambitions de la France en matière internationale et que le contrat de modernisation envisagé par le ministère avec Bercy devait prendre en compte cette dimension stratégique.
M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial s'est félicité que M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, ait souhaité créer un « comité d'éthique » au Quai d'Orsay afin d'assurer le respect des règles de déontologie et de désintéressement. Il s'est interrogé sur le point de savoir s'il ne fallait pas aller plus loin dans la réflexion, en posant, sur le modèle de ce qui existait pour les parlementaires, le cas échéant, des règles en termes de déclaration du patrimoine pour les agents pouvant se prévaloir de la qualité d'ambassadeur de la République française ou d'incompatibilités pour les anciens ambassadeurs. Il a jugé que la réputation des agents du Quai d'Orsay devait être préservée à tout prix, car il s'agissait de l'image de la France.
Il a considéré enfin que le principe de sincérité n'était pas respecté par la présente mission, les crédits inscrits au titre des opérations de maintien de la paix (OMP) n'étant pas sincères. Il a observé, dans sa prévision de dépense, que le ministère des affaires étrangères commettait une erreur manifeste d'appréciation qu'il a souhaité détailler.
S'agissant du programme « Action de la France en Europe et dans le monde », il a tout d'abord remarqué que les crédits affectés aux actions multilatérales représentaient 65,6 % des crédits du programme.
Dans ce programme figuraient les crédits consacrés aux opérations de maintien de la paix. Selon ses calculs, il a observé qu'il manquait au minimum 75 millions d'euros pour 2006 au titre des contributions françaises aux OMP de l'ONU et il a indiqué qu'il proposerait un amendement de conséquence.
Il a souligné, en outre, que les contributions obligatoires ou volontaires aux organismes multilatéraux libellées en dollars devaient faire l'objet d'une couverture du risque de change.
Il a proposé par ailleurs de doubler le nombre de bénéficiaires du programme « personnalités d'avenir » et indiqué qu'il proposerait, conformément aux nouvelles règles posées par la LOLF, un mode de financement ad hoc.
Il a noté que la politique immobilière du Quai d'Orsay connaissait une inflexion positive.
Il a regretté enfin que les efforts réalisés en matière d'indicateur de performances restent encore insuffisants en ce qui concernait ce programme. De manière plus générale, il a appelé à un effort de mutualisation des indicateurs de performances relatifs aux actions de soutien entre toutes les missions du budget général.
Concernant le programme « rayonnement culturel et scientifique », il a déploré vivement la vision quelque peu littérale qu'avait le Quai d'Orsay de la fameuse liste des pays en développement établie par l'OCDE et qui voulait que tout euro dépensé par le département dans un pays en développement constituait de l'aide publique au développement. Il a proposé au contraire l'intégration de l'action « Affirmation de la dimension culturelle du développement » (198,8 millions d'euros de crédits de paiement en 2006), qui était du ressort de la mission « Aide publique au développement », dont le rapporteur spécial est M. Michel Charasse, dans le programme « rayonnement culturel et scientifique » afin de lui donner une véritable cohérence.
Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles « la nouvelle chaîne d'information internationale » ne figurait pas au sein du présent programme, mais au sein de la mission « direction de l'action du gouvernement ».
Il a proposé de supprimer la subvention de 1,9 million d'euros octroyée par le présent programme au « portail » internet « idées de France » qui était largement redondant par rapport aux nombreux sites internet déjà existants, dont il a souligné la grande qualité.
Il a noté que la mise en place des « centres des études en France » avait donné lieu en 2005, à titre expérimental, à l'installation de logiciels en ligne par la société IP SO, sur les crédits du ministère. Il s'est demandé si cette interface entre les universités et les étudiants avait donné satisfaction et si elle avait vocation à être généralisée.
Enfin, il a fait remarquer que les indicateurs de performances, qui paraissaient au premier abord de nature à susciter l'intérêt du Parlement, seraient d'autant plus pertinents s'ils étaient chiffrés et affichaient des valeurs cibles.
Il a formulé ses dernières remarques sur le programme « Français à l'étranger et étrangers en France ».
Il a considéré comme injustifiée la baisse de la subvention à l'AEFE de 2 millions d'euro et a proposé que celle-ci soit diminuée de « seulement » 70.000 euros, afin que l'AEFE participe dans une juste mesure à l'effort de rigueur budgétaire du ministère des affaires étrangères. Il a précisé qu'il proposerait un amendement à ce sujet, gageant cette dépense nouvelle par une économie sur la subvention attribuée au portail internet précédemment évoqué.
Il a remarqué que les recettes issues des frais de visas, qui avaient engendré, en 2004, des recettes de 79 millions d'euros n'étaient pas affectées au présent programme par le biais d'un fonds de concours, ce qui apparaissait regrettable.
Il s'est interrogé enfin sur la justification de la distinction entre, en amont, l'Etat qui délivrait des visas et, en aval, l'Etat qui gérait le séjour et l'éloignement des étrangers.
Un débat s'est alors engagé.
M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation, qui illustrait parfaitement l'apport indéniable que représentait la LOLF pour les parlementaires.
M. Denis Badré a regretté que l'action de la France en Europe n'apparaisse pas comme un programme à part entière. Il s'est inquiété de la modicité de la contribution française au Conseil de l'Europe.
M. Roland du Luart a indiqué que la nécessité de définir un cadre, pour éviter des « dérapages » dans les comportements des agents du Quai d'Orsay ne devait pas avoir pour effet d'empêcher toute reconversion professionnelle. Il a déclaré soutenir le rapporteur spécial « à 200 % » sur sa proposition de doubler les crédits affectés au programme « personnalités d'avenir », notant les forts investissements réalisés par l'Espagne pour développer son influence en Amérique du Sud.
M. Jean Arthuis, président , évoquant un récent déplacement effectué à l'étranger, a dénoncé la perpétuation d'aides ponctuelles en matière culturelle, sans évaluation ou remise en cause de celles-ci. Il a souligné, en outre, que les agents du Quai d'Orsay devaient être soumis à une forte exigence de déontologie.
M. Roger Besse a souhaité obtenir des précisions quant à la suppression des crédits affectés au « portail » internet « idées de France ».
En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué que ce site internet apparaissait redondant par rapport à d'autres sites existants et que son contenu semblait peu convaincant.
M. Yves Fréville a souhaité obtenir des précisions sur l'affectation des loyers dont bénéficiait l'Etat dans le cadre d'un partenariat public privé.
En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a souligné que ces loyers étaient directement affectés au budget général, et non au budget des ministères concernés.
Puis la commission des finances a adopté trois amendements présentés par M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial :
- le premier visant à majorer de 75 millions d'euros les crédits affectés à l'action n° 4 (titre 6) « contribution à la sécurité internationale» du programme 105 « action de la France en Europe et dans le monde », en ce qui concernait le calcul de la contribution française aux opérations de maintien de la paix décidées par le conseil de sécurité de l'ONU, et par voie de conséquence à réduire du même montant les crédits de l'action n° 3 « audiovisuel extérieur » du programme 185 « rayonnement culturel et scientifique » (titre 6) consacrés à TV5 et RFI ;
- le deuxième visant à augmenter les crédits de l'action n° 1 « coordination de l'action diplomatique » du programme 105 (titre 6) de 600.000 euros afin de doubler le nombre de bénéficiaires du programme « personnalités d'avenir » du Quai d'Orsay qui passeraient ainsi de 73 en 2005 à 150 en 2006 sur la base d'un coût unitaire actuel de 8.979 euros et par voie de conséquence à réduire les crédits de l'action n° 3 (titre 6) « audiovisuel extérieur » du programme 185, en remettant en cause, pour ce montant, la subvention au « portail » internet « idées de France » ;
- le troisième visant à augmenter les crédits de l'action n° 2 (titre 3) « service public d'enseignement à l'étranger » du programme 151 de 1.300.000 euros et par voie de conséquence à réduire les crédits de l'action n° 3 (titre 6) « audiovisuel extérieur » du programme 185, en remettant en cause, pour ce montant, la subvention au « portail » internet « idées de France ».
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » ainsi modifiés.
Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, sous réserve d'un amendement qu'elle a adopté revenant sur la décision de l'Assemblée nationale relative à l'imputation des crédits de l'Agence de l'enseignement français à l'étranger.