Projet de loi portant engagement national pour le logement

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE Ier - Mobilisation de la ressource foncière pour la réalisation de logements

Le chapitre I ^er du projet de loi regroupe les dispositions relatives à la « mobilisation de la ressource foncière pour la réalisation de logements ». Considérant que le renchérissement du foncier constitue un sujet majeur dans la crise actuelle du logement, votre commission souhaite compléter ce chapitre par un certain nombre d'articles additionnels afin, notamment, d'améliorer la transparence du marché foncier, de renforcer la sécurité juridique en matière d'urbanisme, et de soutenir les maires bâtisseurs. C'est pourquoi elle vous propose de structurer en chapitres l'actuel chapitre Ier, qui deviendrait donc titre I ^er .

Votre commission vous propose d'adopter cette division ainsi modifiée et son intitulé.

CHAPITRE Ier (nouveau) - Mobiliser les terrains publics en faveur du logement

Votre commission vous propose de créer un chapitre intitulé « mobilisation des terrains publics pour le logement » regroupant :

- l'article 1 ^er , relatif à la réalisation de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics ;

- un article additionnel permettant la vente, sous condition suspensive, des biens du domaine public de l'Etat avant leur déclassement ;

- un article additionnel prévoyant que le préfet transmet, à leur demande, aux communes et aux établissements publics compétents en matière d'habitat la liste des immeubles publics situés sur leur territoire appartenant à l'Etat, à ses établissements publics ou aux sociétés dont il détient la majorité du capital ;

- un article additionnel relatif à la décote applicable sur les terrains de l'Etat cédés en vue de la réalisation de logements sociaux ;

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article 1er - (Articles L. 300-6 et L. 213-1 du code de l'urbanisme) - Opérations de logement sur les terrains publics

L'article 1 ^er se compose de trois paragraphes, dont l'objectif commun est de permettre à l'Etat de mettre en oeuvre des projets de construction de logements.

Le paragraphe I tend à conférer aux opérations de logements menées sur les terrains publics dans des périmètres délimités par décret les effets d'une opération d'intérêt national.

Le droit en vigueur

La liste des opérations d'intérêt national, visées à l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme, est actuellement fixée par décret en Conseil d'Etat, et figure à l'article R. 490-5 du code de l'urbanisme. Elle comprend les opérations réalisées :

- dans le périmètre d'urbanisation des agglomérations nouvelles ;

- dans le périmètre d'aménagement du quartier de la Défense ;

- dans les domaines industrialo-portuaires d'Antifer, du Verdon et de Dunkerque situés dans les périmètres respectifs des ports autonomes du Havre, de Bordeaux et de Dunkerque ;

- dans la zone d'aménagement de Fos-sur-Mer ;

- dans le périmètre de compétence de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée dans la commune de Marseille ;

- dans le périmètre de l'opération Seine-Arche à Nanterre.

Ces opérations sont soumises à un régime particulier . En premier lieu, les autorisations d'occupation des sols y sont délivrées au nom de l'Etat. En second lieu, les zones d'aménagement concerté ne peuvent y être créées que par le préfet (article L. 311-1 du code de l'urbanisme). Enfin, l'article L. 111-10 permet de surseoir à statuer sur une demande d'autorisation concernant des travaux susceptibles de compromettre la réalisation d'une opération d'aménagement située dans le périmètre de l'OIN.

Le texte du projet de loi

Le premier alinéa du paragraphe I prévoit que la réalisation de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics, ou cédés par eux, présente un caractère d'intérêt national , à condition de s'inscrire dans les objectifs fixés par le titre II de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Ce titre II, relatif au logement, prévoit, d'ici 2010 :

- la création de 5.800 places supplémentaires d'hébergement des personnes et des familles en difficulté (article 81) ;

- le financement de 500.000 logements locatifs sociaux (article 87) ;

- la réhabilitation de 200.000 logements à loyers conventionnés ou réglementés (article 107).

Aux termes du deuxième alinéa de ce paragraphe, des périmètres pourront être délimités par décret, jusqu'au 1 ^er janvier 2010, date de la fin du plan de cohésion sociale, dans lesquels les opérations de logement réalisées sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics auront les effets d'une opération d'intérêt national au sens de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme. Dans ces périmètres, les permis de construire délivrés pour la réalisation de logements le seront donc au nom de l'Etat.

Le paragraphe II permet à l'Etat et à ses établissements publics de se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement.

Le droit en vigueur

Aux termes du code de l'urbanisme, si une opération soumise à déclaration de projet ou à déclaration d'utilité publique se révèle incompatible avec un plan local d'urbanisme (PLU) ou avec un schéma de cohérence territoriale (SCOT), l'opération peut être réalisée si l'on recourt à une procédure spéciale permettant de déclarer l'utilité publique ou l'intérêt général du projet et en même temps de modifier le document d'urbanisme. Cette déclaration emporte, après enquête publique, modification du SCOT et du PLU concernés (articles L. 122-15 et 123-16).

Si le projet requiert une déclaration d'utilité publique (DUP), deux cas sont possibles :

- si l'expropriation se fait au profit de la collectivité territoriale , l'autorité de l'Etat lui demande, au terme de l'enquête publique, de se prononcer dans un délai de six mois sur l'intérêt général du projet ; après transmission de cette déclaration, le préfet décide de la déclaration d'utilité publique ;

- si l'expropriation se fait au profit de l'Etat , la déclaration d'utilité publique tient lieu de déclaration de projet.

Dans ces deux cas, la DUP, après un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public compétent en matière de SCOT, de la région, du département et avis du conseil municipal , emporte approbation des nouvelles dispositions du PLU et du SCOT.

Si le projet requiert simplement une déclaration de projet, deux cas sont possibles :

- si la commune est responsable du projet, elle organise un examen conjoint avec l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes associés à l'élaboration du PLU, des dispositions qu'elle propose pour assurer la mise en compatibilité. Peuvent également être consultées, à leur demande, les associations locales d'usagers. Le maire organise ensuite une enquête publique portant à la fois sur l'intérêt général de l'opération et la modification du document. A l'issue de l'enquête, la collectivité se prononce sur l'intérêt général de l'opération par une déclaration de projet qui emporte approbation du nouveau document ; il en va de même pour la modification du SCOT si c'est l'établissement public qui en est chargé qui est responsable du projet ;

- si le responsable du projet n'est pas la commune ou l'établissement public chargé du SCOT (c'est-à-dire une autre collectivité territoriale ou l'Etat), la déclaration de projet ne peut intervenir qu'après la mise en compatibilité du PLU ou du SCOT ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral.

On relèvera donc que, dans les deux cas visés (opérations nécessitant une enquête publique ou une expropriation), l'Etat a déjà, à l'instar de la commune et des autres collectivités territoriales, la faculté de déclarer un projet d'intérêt général, et de modifier ainsi le PLU et le SCOT.

Reste le cas des opérations qui ne requièrent ni DUP, ni déclaration de projet ^{7 ( * )} , pour lesquelles est intervenue la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (article 55). Aux termes de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme modifié par cette loi, les collectivités territoriales et les établissements publics d'aménagement peuvent choisir eux-mêmes de recourir à l'enquête publique pour une opération d'aménagement ponctuelle et du même coup peuvent utiliser la procédure très souple de déclaration de projet pour modifier le PLU ou le SCOT .

Le texte du projet de loi

Le paragraphe II de l'article propose d'élargir cette possibilité à l'Etat afin de lui permettre de se prononcer, par une déclaration, sur l'intérêt général d'une opération d'aménagement qui ne nécessiterait ni DUP ni enquête publique au sens de l'article L. 126-1 du code de l'environnement.

La procédure sera la même que décrite précédemment : aux termes de l'enquête publique, qui porte à la fois sur l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du PLU et du SCOT, il est organisé un examen conjoint entre l'Etat, l'établissement compétent en matière de SCOT, la région, le département, et l'avis du conseil municipal est requis. La déclaration de projet ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du plan et du SCOT par la commune ou l'EPCI compétent, ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral.

Le paragraphe III de l'article 1 ^er du projet de loi exclut du droit de préemption urbain l'aliénation par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans les périmètres ayant les effets d'une opération d'intérêt national. Cette disposition est complémentaire de celle liée aux effets de l'OIN, et vise à permettre à l'Etat, de mener à bien les programmes de logements prévus au I.

Propositions de votre commission

Votre commission estime que la création d'un périmètre soumis au régime juridique des OIN en vue de réaliser des opérations de logements ne doit constituer qu'un ultime recours de l'Etat, à n'utiliser qu'après une concertation étroite avec les collectivités concernées. C'est pourquoi il lui apparaît indispensable d'encadrer beaucoup plus strictement sa mise en oeuvre. A cet effet, elle vous soumet deux amendements tendant à prévoir :

- que le projet de décret doit être soumis pour avis à la commune et à l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme, ceux-ci ayant un délai de deux mois pour répondre ;

- que le décret devient caduc à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de sa publication, afin de ne pas prolonger indéfiniment les effets liés à la création du périmètre.

Dans le même esprit, votre commission vous propose un amendement visant à encadrer plus strictement la suspension du droit de préemption urbain prévue dans le III, en précisant qu'elle ne concerne que l'aliénation d'immeubles en vue de réaliser des logements dans les périmètres définis par décret. Elle souhaite également préciser que la déclaration de projet, utilisée par l'Etat, ne pourra pas remettre en cause l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du PLU et du SCOT.

Enfin, elle souhaite l'adoption d'un amendement de clarification , visant à préciser que les opérations de logement pourront s'effectuer sur tout terrain « bâti ou non bâti ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 1er - (Article L. 52 bis nouveau du code du domaine de l'Etat)
Vente des biens de l'Etat avant leur déclassement

Afin d'accélérer la cession de terrains publics pour la réalisation de logements, votre commission vous propose d'insérer un article additionnel visant à permettre la vente, sous condition suspensive, de biens du domaine public de l'Etat avant leur déclassement.

Le droit en vigueur

Les biens appartenant au domaine public sont définis par le code du domaine de l'Etat comme ceux « qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée ». Autrement dit, relèvent du domaine public les biens affectés à un service ou un usage public. Ces biens sont, aux termes de l'article L. 52, inaliénables et imprescriptibles. Pour les céder, il convient donc de mettre en oeuvre une procédure de déclassement dans le domaine privé. Celui-ci est prononcé par décision du ministre affectataire, et doit impérativement être précédé d'une désaffectation de tout service ou usage public.

Une fois cette procédure effectuée, les services affectataires des biens domaniaux doivent les remettre aux services des domaines, relevant du ministère de l'économie et des finances, ce qui autorise ces derniers à diligenter l'aliénation. Ils sont les seuls autorisés à mettre en vente le bien, à en fixer et à en recouvrer le prix.

Avant l'aliénation de ces biens, plusieurs étapes doivent encore être franchies. Tout d'abord, les services des domaines doivent « purger les droits de rétrocession » pour les biens acquis sous procédés de contrainte, c'est-à-dire permettre prioritairement aux anciens propriétaires de récupérer la jouissance de leurs biens (cette obligation s'applique pendant trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation en cas de déclaration d'utilité publique, et pendant cinq ans à compte de l'acte d'acquisition en cas de préemption). Ensuite, il convient de mettre en oeuvre la procédure du droit de priorité en faveur des communes. Si celle-ci n'aboutit pas, l'administration peut ensuite lancer la procédure d'adjudication ou de mise en concurrence, ce qui requiert encore un certain délai avant l'intervention de la vente en tant que telle.

Proposition de votre commission

Les étapes susmentionnées pourraient utilement intervenir avant le déclassement du bien, de manière à faire se « chevaucher » les délais , et ainsi à gagner du temps. Il semble qu'actuellement, les services fiscaux, bien qu'ils en aient la possibilité juridique , soient parfois réticents à engager toutes ces procédures tant que le bien n'a pas été déclassé . Cette situation apparaît tout à fait préjudiciable, alors même que l'urgence est au coeur même du plan de cohésion sociale, et du présent projet de loi. C'est pourquoi votre commission vous propose de prévoir, par un amendement , que la vente des biens du domaine public de l'Etat peut être réalisée, sous condition suspensive, avant leur déclassement, celui-ci devant intervenir dans un délai de six mois.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 1er - (Article L. 121-2-1 nouveau du code de l'urbanisme)
Transmission par le préfet au maire de la liste des immeubles publics situés sur le territoire de la commune

La mise en oeuvre de certains projets peut se trouver aujourd'hui freinée par l'absence d'identification du propriétaire, entre, par exemple, Réseau ferré de France (RFF) et la Société nationale des chemins de fer (SNCF). Afin de faciliter la mise en place par les communes de politiques foncières adaptées, votre commission vous propose d'insérer un article additionnel prévoyant que le préfet transmet, à leur demande, aux communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat la liste des immeubles publics situés dans leur périmètre.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 1er - (Article L. 66-2 du code du domaine de l'Etat)
Application d'une décote sur les terrains cédés par l'Etat en vue de la réalisation de logements sociaux

Votre commission, consciente de la nécessité pour l'Etat de valoriser son patrimoine, relève néanmoins qu'il lui revient, dans le cadre d'un « engagement national pour le logement », de produire un effort financier particulier en faveur du logement . L'importance du facteur foncier dans l'actuelle crise du logement étant reconnue par tous les acteurs concernés, cet effort doit notamment passer par une minoration du coût du foncier. Une telle exigence est en outre parfaitement cohérente avec l'article 1 ^er du projet de loi, qui pose en principe que les opérations de logements menées sur des terrains publics et s'inscrivant dans les objectifs du plan de cohésion sociale présentent un caractère « d'intérêt national » . La minoration du coût du foncier est indispensable pour équilibrer les opérations de logement social et permettre ainsi aux communes de participer pleinement aux objectifs fixés par le plan de cohésion sociale.

L'article 95 de la loi du 18 janvier 2005 relative à la cohésion sociale a prévu que l'Etat puisse céder ses terrains à un prix inférieur à leur valeur vénale, lorsqu'il sont destinés à des programmes de constructions comportant essentiellement des logements, dont une partie au moins de logements sociaux.

Le décret d'application de cette disposition, très attendu par les élus locaux, devait fixer à la fois le plafond de cette décote, et les modalités de son calcul. Le mécanisme retenu par le décret permettra une décote jusqu'à 25 % par rapport à la valeur vénale du terrain, étant entendu que cette décote est rapportée uniquement au prorata de la surface consacrée au logement social. Si ce mécanisme de calcul est cohérent, puisqu'il s'agit d'équilibrer les opérations de logement social, il apparaît en revanche que le plafond de 25 % retenu sera tout à fait insuffisant pour équilibrer les opérations dans les zones où le marché foncier est très tendu, à commencer par la région parisienne. C'est d'ailleurs pour cela que le groupe de travail créé au sein de la commission des affaires économiques avait estimé qu'il convenait de permettre une décote de 50 % dans ces endroits, qui correspondent aux « zones A » délimitées pour l'application du dispositif d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs créé par l'article 91 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat ^{8 ( * )} .

C'est pourquoi votre commission vous propose d'insérer un article additionnel prévoyant que la décote est fixée à 25 %, sauf dans des zones délimitées par décret en Conseil d'Etat, où elle se situe à 35 %, et pourra s'élever à 50 %, ces zones devant correspondre à celles mentionnées ci-dessus.

Elle souhaite également que cet article précise que l'application de ces mesures ne doit pas conduire à une cession de la partie du terrain consacrée au logement social à un prix inférieur à une valeur foncière de référence fixée par décret. Celle-ci est définie à l'article R. 331-24 du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE II (nouveau) - Faciliter l'adaptation des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de logement

Votre commission vous soumet, avant l'article 2, une division additionnelle (chapitre II) relative à l'adaptation des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de logement .

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article 2 - (Articles L. 123-12-1 nouveau, L. 123-19, L. 123-2, L. 230-3, L. 230-4, L. 230-4-1 nouveau, L. 123-14-1 nouveau du code de l'urbanisme)
Modification des documents d'urbanisme

L'article 2 vise à faciliter l'adaptation des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de logement.

Le paragraphe I prévoit que la commune doit procéder, au plus tard trois ans après l'approbation du PLU, à une analyse de ses résultats, notamment au regard de la satisfaction des besoins en logements et, le cas échéant, de « l'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser » , qui pourra être intégré dans le rapport de présentation.

Le droit en vigueur

L'objectif assigné au rapport de présentation est de justifier et d'expliciter les choix d'aménagement retenus par la commune. Aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, il doit comporter :

- un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques, précisant « les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services » ;

- une étude d'environnement ;

- l'explication des choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et l'exposé des motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des éventuelles orientations d'aménagement ;

- les motifs des limitations administratives à l'utilisation des sols apportées par le règlement et la justification des délimitations des secteurs ou zones urbaines où vont être réalisées des actions et opérations d'aménagement.

Ce rapport n'a pas d'effets juridiques propres , mais peut simplement faciliter l'interprétation du PADD, des orientations d'aménagement ou du règlement en révélant les objectifs poursuivis par les auteurs du plan. Il contribue à l'information du public lors de l'enquête publique préalable à l'approbation du plan. Son irrégularité, qui résulte de l'absence ou de l'insuffisance de l'un des éléments qu'il doit contenir, entraîne l'annulation du plan dans sa totalité.

Le texte du projet de loi

Le paragraphe II pose une obligation et offre une faculté . S'agissant de la première, les conseils municipaux auront l'obligation de délibérer, trois ans après l'élaboration ou la révision d'un PLU, afin d'analyser les résultats de son application notamment par rapport aux besoins en logements. Tant que le plan n'aura pas été révisé, ce débat aura lieu tous les trois ans. Concernant la seconde, les communes qui le souhaitent pourront inscrire dans leur PLU un échéancier prévisionnel de l'ouverture des terrains à l'urbanisation.

Propositions de votre commission

Votre commission préconise, outre des modifications d'ordre rédactionnel, de supprimer l'adverbe « notamment », afin de préciser que le débat doit porter sur les résultats de l'application du plan exclusivement au regard des besoins en logements , et non pas sur l'ensemble de ses dispositions.

Le paragraphe II prolonge jusqu'au 1 ^er janvier 2010 le délai limite fixé par le code de l'urbanisme pour effectuer des révisions simplifiées des plans d'occupation des sols (POS).

Le droit en vigueur

Malgré la nécessité, depuis l'adoption de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, de transformer les PLU en POS, il subsiste encore à l'heure actuelle de nombreux POS. A cet égard, il a été souligné à plusieurs reprises, au cours des auditions menées par votre rapporteur, que le coût de l'élaboration de ces documents s'avère parfois élevé pour les petites communes, qui disposent de budgets modestes. C'est pourquoi votre commission estime indispensable que l'Etat soutienne financièrement la réalisation de ces documents, indispensables pour accompagner une politique du logement cohérente et ambitieuse.

Tenant compte de la nécessaire transition entre les POS et les PLU, le législateur a défini deux types de procédures de modification des plans d'occupation des sols : celles qui permettent leur adaptation sans entraîner la fin du régime transitoire, et celles qui conduisent à leur disparition .

S'agissant des premières, l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme en distingue cinq :

- la procédure de modification , à condition qu'il ne soit pas porté atteinte à l'économie générale du plan, qu'elle ne réduise pas un espace boisé, une zone agricole ou naturelle, et qu'elle ne comporte pas de graves risques de nuisance ^{9 ( * )} ;

- la procédure de révision simplifiée, mais seulement jusqu'au 1er janvier 2006, cette limitation devant constituer une incitation à remplacer les POS par les PLU ;

- les procédures de mise en compatibilité par une déclaration d'utilité publique ou de projet ;

- les procédures de révision ou de modification par l'Etat prévues par l'article L. 123-14 du code ;

- la procédure d'approbation dans un délai d'un an après la décision juridictionnelle qui l'a annulé.

Concernant les procédures qui entraînent la disparition des POS, il s'agit de la procédure de révision normale , qui peut conduire à la mise en forme de PLU, ou de l'abrogation du POS en vertu de l'article L. 123-4-1.

La révision simplifiée peut être utilisée pour une construction ou une opération à caractère public ou privé présentant un intérêt général. Elle peut également l'être pour une extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du POS. Elle permet, contrairement à la modification, de réduire un espace boisé, une zone agricole ou naturelle. Enfin, on rappellera que les procédures nécessaires à plusieurs révisions simplifiées peuvent être menées conjointement (article L. 123-13).

L'initiative appartient au maire, qui doit saisir le conseil municipal. Le projet de révision fait l'objet d'un examen conjoint des personnes associées : le maire organise une réunion à laquelle sont conviées les personnes publiques associées visées à l'article L. 123-9 au lieu de recueillir leur avis comme dans la procédure de révision normale. Le projet est ensuite mis à l'enquête publique.

Le texte du projet de loi

Le paragraphe III de l'article 2 reporte le délai fixé pour mettre en oeuvre une révision simplifiée des POS jusqu'au 1er janvier 2010. Il précise également qu'il doit être fait application des articles L. 121-11 et suivants du code de l'urbanisme. Ces articles ont été créés afin de transposer les dispositions de la directive européenne dite « Plans et programmes » ^{10 ( * )} . Ils prévoient notamment, conformément aux règles fixées par la directive :

- que le rapport de présentation décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement, et présente les mesures envisagées pour les éviter ou les réduire ;

- que ce rapport doit être transmis pour avis à une autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement.

Propositions de votre commission

Votre commission se réjouit de cette mesure de prolongation, très attendue, que le groupe de travail créé en son sein avait appelée de ses voeux, sans laquelle de nombreux projets de constructions risqueraient de se trouver aujourd'hui bloqués.

Elle relève en revanche que la soumission de la révision simplifiée de tous les POS aux prescriptions de la directive « Plans et programmes » est tout à fait injustifiée, au regard des obligations qui s'imposent aux PLU. L'article L. 121-10 prévoit que seuls les PLU « susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement compte tenu de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés » sont concernés. Le décret d'application de l'ordonnance précitée a ainsi limité l'application de ces obligations :

- aux seuls PLU qui ne sont pas couverts par un schéma de cohérence territoriale ayant fait l'objet d'une évaluation environnementale ;

- à défaut, aux PLU qui couvrent un territoire d'une superficie supérieure ou égale à 5.000 hectares et comprenant une population supérieure ou égale à 10.000 habitants et à ceux qui prévoient la création, dans des secteurs agricoles ou naturels, de zones urbaines ou à urbaniser d'une superficie totale supérieure à 200 hectares.

Votre commission vous propose, en conséquence, d'adopter un amendement visant à limiter, comme pour les PLU, le nombre de POS soumis à la procédure d'évaluation.

Les paragraphes III à VI donnent la possibilité aux communes qui le souhaitent de délimiter, dans leur PLU, des secteurs dans lesquels les programmes de logements devront comporter obligatoirement des « catégories de logements locatifs » définis par le PLU. Cette disposition ouvre ainsi clairement la possibilité juridique de fixer dans les PLU des obligations relatives à la réalisation d'un pourcentage de logements sociaux par programme de logement. Elle est assortie d'un droit de délaissement pour les propriétaires des terrains concernés, quelque peu aménagé par rapport au droit existant.

Le droit de délaissement s'applique actuellement aux propriétaires de terrains compris dans un périmètre de déclaration d'utilité publique (article L. 111-9), de travaux publics ou d'une opération d'aménagement (article L. 111-10), à l'intérieur d'une ZAC (article L. 311-2) ou dans un emplacement réservé par un PLU pour une voie ou un ouvrage public, une installation d'intérêt général ou un espace vert (article L. 123-17).

La loi SRU y a ajouté trois cas, mentionnés à l'article L. 123-2 :

- le a concerne l'inconstructibilité des terrains compris dans un périmètre déterminé pour cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global ;

- le b vise les emplacements réservés pour la réalisation de programmes de logements ;

- le c porte sur la délimitation des terrains destinés à recevoir de futurs voies et ouvrages publics, installations générales et espaces verts.

Le paragraphe IV modifie l'article L. 230-3 du code de l'urbanisme afin de préciser, au regard du régime « de droit commun », les conditions particulières de la procédure de délaissement prévue par le projet de loi.

Les deux premiers alinéas prévoient que la commune dispose d'un délai de six mois à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire, pour se porter acquéreur du terrain, et d'un délai de dix-huit mois , toujours à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire, pour payer le prix d'acquisition, en cas d'accord amiable sur celui-ci. Dans les autres cas d'exercice du droit de délaissement, ces délais sont respectivement fixés à un an et deux ans .

Le troisième alinéa prévoit, contrairement au droit commun, que seules la collectivité ou le service public ayant fait l'objet de la mise en demeure peuvent saisir le juge de l'expropriation, et non le propriétaire . Il n'est, en effet, pas pertinent de permettre au propriétaire de saisir le juge, puisque dans la procédure prévue par le projet de loi, la commune n'est pas contrainte d'acquérir le terrain.

Enfin, le dernier alinéa prévoit que le prix fixé par le juge est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de l'indemnité de remploi. L'indemnité de réemploi correspond, en matière d'expropriation, à la nécessité de couvrir le préjudice lié au départ du propriétaire. Dans le cas présent, celui-ci, contrairement au cas des emplacements réservés, n'est pas contraint de s'installer ailleurs, ce qui conduit logiquement à écarter l'indemnité de réemploi.

Le paragraphe V modifie l'article L. 230-4, qui pose le principe d'obligation pour la commune d'acquérir le bien lorsque le propriétaire fait jouer son droit de délaissement : si le juge de l'expropriation n'a pas été saisi trois mois après l'expiration du délai d'un an ouvert à la commune pour répondre au propriétaire, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables au propriétaire : autrement dit, la servitude tombe. Le V vise à préciser que ce droit de délaissement ne s'applique qu'aux emplacements réservés prévus aux a), b) et c) de l'article L. 123-2.

Le paragraphe VI précise quant à lui les conditions d'application du droit de délaissement spécifique créé par l'article 2, dont la particularité est que la commune n'est pas contrainte d'acquérir le terrain. Si la commune ne souhaite pas acquérir le terrain, le propriétaire peut, dans un délai de deux ans, déposer une demande de permis de construire sans que l'obligation relative aux programmes de logements ne lui soit opposable. Passé ce délai en revanche, l'obligation s'applique de plein droit .

Propositions de votre commission

Ces dispositions posent, selon votre commission, deux séries de questions. Les premières portent sur l'opportunité même d'instituer un droit de délaissement, les secondes sur les modalités d'exercice de ce droit.

En premier lieu, dans le droit existant, il convient de relever que la procédure de délaissement se justifie par le fait que le propriétaire voit son terrain réservé pour un usage qui lui est totalement imposé . Il existe donc une différence de nature avec l'obligation qui est ici posée. En effet, celle-ci ne vise pas à réserver l'emplacement, mais simplement à prévoir que, s'il est envisagé une opération de logement , celle-ci doit comporter un pourcentage de logements sociaux : le propriétaire a donc également le choix d'y réaliser un autre type d'opération, voire, le cas échéant, de ne rien faire du tout.

Sur un plan purement juridique, il convient de rappeler qu'aux termes de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme, « N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. ».

La principale question soulevée par l'article 2 est la suivante : l'obligation d'inclure un pourcentage de logements sociaux dans les programmes de logements constitue-t-elle une servitude indemnisable ?

Si tel n'est pas le cas, l'institution d'un droit de délaissement ne se justifie pas, et constitue une contrainte superfétatoire pour les communes concernées. En effet, l'ouverture d'un tel droit de délaissement pourrait placer, potentiellement, les communes concernées, dans l'impossibilité d'atteindre les objectifs qu'elles se sont fixées, dans la mesure où elles n'auraient pas les moyens d'acquérir l'ensemble des terrains, si tous les propriétaires faisaient jouer leur droit de délaissement au même moment.

Si tel est le cas, au contraire, l'absence d'un droit de délaissement ouvrirait la possibilité au propriétaire d'engager un recours en indemnisation contre la commune, qui pourrait avoir, au final, des conséquences financières plus lourdes que le droit de délaissement.

En l'état actuel de la jurisprudence tant du Conseil d'Etat que de la Cour européenne des droits de l'homme, la réponse à cette question n'est pas évidente, et dépendra probablement largement du niveau plus ou moins élevé des obligations qu'imposeront les communes, notamment au regard de la situation des terrains concernés. Dans la mesure où cette réponse pourra ainsi considérablement varier selon les situations locales, votre commission vous propose, par un amendement, de permettre aux communes de choisir d'instaurer, ou non, un droit de délaissement en contrepartie de l'obligation qu'elles fixeront dans leur PLU .

En second lieu, pour les communes qui souhaiteraient, afin de ne courir aucun risque juridique, instaurer un droit de délaissement, il convient d'améliorer sensiblement les modalités fixées par l'article 2 pour l'exercice de ce droit .

Votre commission estime d'une part indispensable que la commune puisse bénéficier des mêmes délais que dans les autres cas de délaissement. Elle vous propose donc, par un amendement, de revenir aux délais de droit commun : un an pour se porter acquéreur et deux ans pour régler le prix.

D'autre part, il convient de lever une ambiguïté qui pèse sur la rédaction du projet de loi, qui laisserait entendre que la commune, une fois qu'elle a saisi le juge, serait obligée d'acheter le terrain. Votre commission vous soumet donc un amendement précisant qu'une fois le prix fixé par le juge, la commune dispose de deux mois pour se déterminer et de six mois pour payer, si elle décide d'acheter .

Enfin, afin de répondre à l'objection soulevée précédemment, s'agissant de la capacité financière des communes, votre commission souhaite prévoir que la procédure du droit de délaissement pourra être menée par les délégataires du droit de préemption urbain , un établissement public ou un concessionnaire d'une opération d'aménagement, c'est-à-dire par exemple une société d'économie mixte ou un office public d'aménagement et de construction : toutes ces personnes pourront donc se porter acquéreurs en lieu et place de la commune, et saisir elles-mêmes le juge de l'expropriation, en cas de désaccord. Tel est le sens de l'amendement au paragraphe IV qu'elle vous soumet .

Le paragraphe VII prévoit, dans les communes de plus de 20.000 habitants et dans celles de plus de 1.500 appartenant à une agglomération de plus de 50.000 habitants, que le conseil municipal peut, sous réserve de ne pas porter atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme, délimiter des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements dont une moitié au moins de logements sociaux bénéficie d'une majoration du COS. La délibération fixe la majoration pour chaque secteur, celle-ci ne pouvant excéder 50 %. La mesure est limitée dans le temps aux permis délivrés avant le 1 ^er janvier 2010.

Propositions de votre commission

Votre commission relève qu'il existe déjà, dans le code de l'urbanisme, une disposition permettant aux communes de majorer le COS de 20 % pour faciliter la réalisation de logements sociaux (article L. 127-1). Cette disposition est d'ailleurs suivie d'une autre permettant la majoration du COS de 20 % pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.

Or, il convient de rappeler qu'en tout état de cause, l'institution d'un coefficient d'occupation des sols dans le PLU est une mesure facultative, laissée à la discrétion des communes. Force est également de constater que les dispositions permettant de majorer le COS, notamment celle relative aux logements sociaux, ont été très peu utilisées jusqu'à présent , et on peut donc s'interroger sur l'impact de la nouvelle mesure qui est ici proposée. Cette observation effectuée, votre commission vous propose néanmoins de l'adopter, sous réserve d'amendements rédactionnels .

Le paragraphe VIII prévoit que lorsqu'un POS ou un PLU comprend des dispositions, notamment relatives à la densité des constructions, ne permettant manifestement pas la construction des logements nécessaires à la satisfaction des besoins, le préfet, après avis du comité régional de l'habitat, peut demander à la commune d'engager la modification ou la révision du plan, afin d'y remédier. Si la commune n'a pas engagé la procédure dans un délai de six mois, ou si la modification ou la révision n'a pas été menée à bien dans un délai de deux ans, le préfet peut notifier à la commune les modifications qu'il estime nécessaires d'apporter au plan. Le PLU est alors modifié ou révisé par le préfet après avis du conseil municipal.

Propositions de votre commission

Votre commission s'interroge fortement sur la pertinence de cette disposition. Elle relève en effet que l'Etat est étroitement associé, tout au long de l'élaboration des plans locaux d'urbanisme et peut s'assurer, en amont, du respect des objectifs de mixité sociale :

- aux termes de l'article L. 121-1, les plans locaux d'urbanisme déterminent les conditions permettant d'assurer, notamment, « la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat » ;

- l'Etat veille au respect des principes définis à l'article L. 121-1 et porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme (article L. 121-2) ;

- la délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation est notifiée au préfet (article L. 123-6) ;

- à l'initiative du maire ou à la demande du préfet, les services de l'Etat sont associés à l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme (article L. 123-7) ;

- le projet de plan local d'urbanisme est soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration (article L. 123-9) ;

- dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, le préfet peut notifier, par lettre motivée, à la commune les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan lorsque les dispositions de celui-ci compromettent gravement les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 (article L. 123-12) ;

- si, dans un délai de trois ans après l'adoption du programme local de l'habitat, le PLU n'a pas été rendu compatible avec lui, le préfet peut demander à la commune la modification du PLU (article L. 123-14).

Ainsi votre commission relève-t-elle que l'Etat dispose des outils juridiques et des moyens pratiques, par l'intervention de ses services dans l'élaboration du PLU, pour empêcher que ne figurent, dans les PLU, des dispositions ne permettant manifestement pas de garantir la satisfaction des besoins en logements. Elle considère en conséquence que la disposition proposée constitue une atteinte disproportionnée et injustifiée à la compétence reconnue depuis 1983 aux communes en matière d'urbanisme et vous propose donc de supprimer le VIII .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2 - (Articles L. 121-4, L. 123-6 et L. 123-8 du code de l'urbanisme)
Information et consultation lors de l'élaboration des PLU et des SCOT du président de l'EPCI compétent en matière de programme local de l'habitat

Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme doit être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCOT), du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional, ainsi que du plan de déplacements urbains et du programme local de l'habitat (PLH).

En conséquence, il est prévu que le président de l'établissement public chargé d'élaborer le SCOT, les représentants de l'autorité compétente en matière de transports urbains ainsi que les représentants des organismes de gestion des parcs naturels régionaux sont informés de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme (article L. 123-6) et sont consultés à leur demande au cours de son élaboration (article L. 123-8). Or ces articles n'incluent pas les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de PLH, ce qui n'apparaît pas cohérent.

De même, l'article L. 121-4 prévoit que les autorités compétentes en matière de transports urbains ainsi que les représentants des organismes de gestion des parcs naturels régionaux sont associés à l'élaboration des PLU et des SCOT, mais ne comporte pas de mention des EPCI compétents en matière de PLH.

Dans un souci de cohérence et d'égalité dans les dispositifs de consultation des élus locaux, votre commission vous soumet un amendement tendant à permettre l'information et la consultation des présidents des EPCI compétents en matière de PLH lors de l'élaboration d'un PLU et d'un SCOT et de modifier en conséquence les articles L. 121-4, L. 123-6 et L. 123-8 du code de l'urbanisme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE III (nouveau) - Sécuriser les autorisations d'urbanisme et les constructions existantes

Votre commission vous demande d'introduire dans le texte une division additionnelle relative aux autorisations d'urbanisme et aux constructions achevées , qui regroupera :

- l'article 3 du projet de loi, relatif à la délivrance par le préfet des permis de construire pour des constructions réalisées par des sociétés de construction de logements dans lesquelles l'Etat détient plus de 50 % des actions ;

- des articles additionnels visant à sécuriser les autorisations de construire ainsi que les constructions existantes.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article 3 - (Article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme)
Permis de construire pour les logements réalisés par des sociétés de construction dans lesquelles l'Etat détient la majorité du capital

L'article 3 complète la catégorie des permis de construire qui sont délivrés au nom de l'Etat par le maire ou le représentant de l'Etat. Aux termes de l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme, il s'agit à l'heure actuelle des autorisations concernant :

- les constructions, installations ou travaux réalisés pour le compte de l'Etat, de la région, du département, de leurs établissements publics et concessionnaires de services publics, d'un Etat étranger ou d'une organisation internationale ;

- les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie ;

- les constructions, installations ou travaux réalisés à l'intérieur des périmètres d'opération national.

En cohérence avec ces dispositions, qui reposent sur l'idée que les permis sont délivrés au nom de l'Etat notamment quand les travaux sont réalisés pour son compte, le texte prévoit que seront délivrées au nom de l'Etat les autorisations concernant les constructions, installations ou travaux réalisés pour le compte des sociétés de construction de logements dans lesquels l'Etat possède plus de 50 % des actions. Cette disposition vise essentiellement la délivrance de permis pour la réalisation d'hébergements d'urgence par la SONACOTRA.

A cet article, votre commission vous soumet un amendement rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 3 (Article L. 111-12 [nouveau] du code de l'urbanisme)
Délai de prescription pour les constructions achevées

Le rapport présenté en janvier 2005 au ministre de la justice et au ministre de l'équipement par le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier, président de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, comporte de nombreuses propositions visant à sécuriser les autorisations d'urbanisme, qui ont fait l'objet d'un consensus entre les membres de ce groupe, juristes, représentants des professionnels, des élus locaux et des associations protectrices de l'environnement.

Votre commission souligne qu'il convient à présent de mettre en oeuvre, dans des délais rapides, ces propositions, très attendues sur le terrain. Témoigne de cette forte attente la quasi-unanimité des élus locaux interrogés par le groupe de travail auteur du rapport « Foncier, logement : sortir de la crise » sur la nécessité d'améliorer la sécurité juridique : la plupart des élus soulignent notamment la nécessité que les juges sanctionnent lourdement les auteurs de recours abusifs.

Parmi les propositions du rapport de M. Pelletier, certaines sont de nature réglementaire, et votre commission ne peut qu'appeler à une modification rapide des dispositions visées. Il en va ainsi, notamment, de la suspension du délai de péremption du permis de construire pendant la durée du contentieux, ou encore de l'extension des cas dans lesquels il peut être statué par ordonnance présidentielle.

S'agissant de la mise en oeuvre des mesures d'ordre législatif, votre commission souhaite renforcer la sécurité juridique des constructions achevées en instituant une prescription administrative . Comme le relève le rapport, « il apparaît en effet anormal que, dans le domaine de l'urbanisme, alors qu'il existe une prescription pénale (trois ans) et une prescription civile (dix ans), il n'existe pas de prescription administrative ». Aux termes du droit existant, des travaux réalisés sur une construction irrégulière impliquent que celle-ci soit préalablement régularisée, ce qui entraîne une grande insécurité juridique en cas de mutation d'immeuble.

C'est pourquoi votre commission vous propose, par un amendement, d'instituer une prescription administrative de dix ans . Ce délai correspond au délai instauré par l'article L. 315-1 du code de l'urbanisme pour l'action en justice née de la violation des règles applicables aux lotissements. L'amendement précise que cette prescription ne joue pas dans les cas suivants :

- lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ;

- lorsque la construction a fait l'objet d'une décision d'un un tribunal de l'ordre judiciaire ordonnant sa démolition.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3 (Article L. 480-13 du code de l'urbanisme)
Sécurisation des constructions achevées

Aux termes de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme, le fait qu'un bâtiment ait été réalisé conformément à un permis de construire ne constitue pas un obstacle à la condamnation du constructeur à le démolir. En effet, l'article précité prévoit que : « Lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L'action en responsabilité civile se prescrit, en pareil cas, par cinq ans après l'achèvement des travaux. ».

Ainsi l'article L. 480-13 exige simplement que l'illégalité ait été préalablement constatée par le juge administratif. Si le permis n'a pas été annulé, cette question constitue devant le juge civil une question préjudicielle tranchée par le juge administratif saisi d'un recours en appréciation de validité . Enfin, l'article prévoit que l'action en responsabilité civile est prescrite cinq ans après l'achèvement des travaux, cette notion pouvant être établie par tous moyens.

S'agissant de l'application de cet article, la Cour de cassation a précisé que le juge judiciaire devait s'assurer de trois éléments : la contestation doit être sérieuse, avoir sa source dans la violation présumée d'une servitude d'urbanisme, et cette violation présumée doit avoir causé un préjudice au demandeur. La Cour a admis que la violation d'une règle d'urbanisme simplement permissive pouvait être invoquée à l'appui d'une action civile en démolition ou en indemnité.

La combinaison de cet article et de la jurisprudence de la Cour de cassation a ainsi abouti, selon les conclusions du rapport précité, à une grande insécurité juridique, qui pèse sur les transactions immobilières. C'est pourquoi votre commission vous propose, conformément aux conclusions du groupe de travail conduit par M. Pelletier, de modifier cet article afin :

- de limiter la possibilité d'une condamnation à démolir uniquement au cas où le permis a été annulé par le juge administratif, saisi dans le délai de deux mois à compter de l'affichage du permis (le juge civil ne peut plus saisir a posteriori le juge administratif) ;

- de réduire à deux ans à compter de la décision définitive d'annulation du permis le délai dans lequel cette action en démolition doit être exercée ;

- de réduire également à deux ans le délai dans lequel l'action en responsabilité civile peut être engagée contre le constructeur après l'achèvement des travaux, en maintenant, dans ce cas, la possibilité d'une saisine du juge administratif par le juge civil.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3 (Article L. 600-5 nouveau du code de l'urbanisme)
Annulation partielle des permis de construire par le juge

Parmi les propositions faites par le groupe de travail présidé par M. Pelletier, votre commission estime que celle visant à permettre au juge de prononcer une annulation partielle du permis est particulièrement opportune, puisqu'elle permettra d'accélérer les procédures . A l'heure actuelle, sauf pour les dispositions à caractère financier, les permis sont considérés par le juge comme indivisibles. Votre commission vous présente donc un article additionnel tendant à insérer un article L. 600-5 dans le code de l'urbanisme afin d'ouvrir au juge cette possibilité et de prévoir que l'autorité compétente prend ensuite, à la demande du bénéficiaire du permis, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3 (Article L. 600-6 nouveau du code de l'urbanisme)
Possibilité pour le préfet d'engager une action en démolition

Afin d'établir un dispositif équilibré, conformément aux conclusions du rapport remis par M. Philippe Pelletier, votre commission estime utile de compléter, par un article additionnel , la disposition susmentionnée relative à l'action en démolition, en renforçant les pouvoirs du préfet en cette matière. Actuellement, celui-ci ne peut exercer l'action civile en démolition, dans la mesure où il n'a pas la qualité de tiers « lésé ». Il est donc proposé de lui permettre d'engager cette action, lorsqu'un permis a été annulé à la suite d'un déféré du préfet, pour un motif non susceptible de régularisation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 3 (Article L. 142-1 du code de l'environnement)
Intérêt à agir des associations agréées

Votre commission constate que la multiplication des recours contentieux contre les permis de construire constitue un obstacle clairement identifié par les acteurs de terrain à une mise en oeuvre rapide des objectifs fixés en matière de logement. Elle rappelle à cet égard que les délais de jugement sont particulièrement longs : 15 à 16 mois devant les tribunaux administratifs, 2 à 3 ans devant les cours administratives d'appel.

Afin de limiter la multiplication des recours, votre commission vous propose de prévoir, par un amendement , que les associations agréées par le ministère de l'écologie doivent, pour attaquer un permis, avoir reçu leur agrément avant la publication dudit permis. Il convient de relever qu'une telle disposition ne remet absolument pas en question l'intérêt à agir d'une association locale qui se constituerait après la délivrance du permis.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE IV (nouveau) - Améliorer les instruments d'acquisition foncière

Votre commission vous soumet la création d'un chapitre intitulé « Améliorer les instruments d'acquisition foncière ». Celui-ci regrouperait l'article 4 du projet de loi, relatif à la fusion du droit de priorité et du droit de préemption des communes, et un article additionnel tendant à permettre aux communes d'exercer leur droit de préemption urbain sur les cessions de parts de sociétés civiles immobilières.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article 4 (Articles 30 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, L. 211-3 du code de l'urbanisme [nouveau])
Fusion du droit de priorité et du droit de préemption urbain

L'article 4 vise à simplifier les procédures et à réduire les délais lors de la cession de terrains publics, en fusionnant le droit de priorité des communes et leur droit de préemption urbain, régi par les articles L. 211-1 à L. 211-7 et L. 213-1 à L. 213-18 du code de l'urbanisme.

Le paragraphe I modifie les dispositions relatives au droit de priorité.

Le droit en vigueur

L'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 a prévu l'institution, en faveur des communes, d'un « droit de priorité » sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des entreprises publiques et à des établissements publics définis par décret. Celui-ci s'exerce en vue de la réalisation d'équipements publics ou de logements à usage locatif conventionnés . On relèvera que le décret devant fixer la liste des établissements publics concernés n'étant jamais paru, le droit de priorité actuel concerne essentiellement les biens de l'Etat.

Aux termes de l'article 30, ces personnes publiques doivent notifier à la commune leur intention d'aliéner leurs immeubles et en indiquer le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par les services des domaines. Si la commune n'exerce pas son droit de priorité dans un délai de deux mois à compter de cette notification, l'aliénation est effectuée dans les conditions de droit commun.

Cet article laisse donc, dans sa rédaction actuelle , s'exercer le droit de préemption urbain après le délai de deux mois .

Le texte du projet de loi

L'article 4 prévoit que lorsque la commune a exercé son droit de priorité, elle ne peut plus utiliser son droit de préemption urbain (DPU). En contrepartie de la suppression de ce droit, le premier alinéa proposé pour l'article 30 « enrichit » le droit de priorité :

- il étend l'objet du droit, actuellement limité aux « cessions d'immeubles », à la cession « d'ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'immeubles » situés sur leur territoire ;

- il ouvre la possibilité à la commune de saisir le juge de l'expropriation en cas de désaccord sur le prix estimé par le directeur des services fiscaux ;

- il aligne l'objectif sur celui du DPU , c'est-à-dire les actions ou opérations d'aménagement définis à l'article L. 300-1 ^{11 ( * )} et la constitution de réserves foncières en vue de telles actions.

Le troisième et le quatrième alinéas fixent une série d'exclusions pour l'exercice de ce droit de priorité. Il s'agit, d'une part, de la cession d'un immeuble ou d'un ensemble d'immeubles aliénés sous condition du maintien dans les lieux d'un service public ou d'une administration, selon les stipulations d'un bail à conclure pour une durée minimale de trois ans. Il s'agit, d'autre part, des secteurs délimités par décret en vertu de l'article 1 ^er du projet de loi, ce qui apparaît cohérent avec le fait que cet article prévoit la suspension du droit de préemption urbain des communes dans ces périmètres.

Le cinquième alinéa prévoit que les communes doivent faire usage de leur droit sur la totalité des biens mis en vente, lorsque la restructuration d'un ensemble d'administrations ou de services justifie de procéder à une vente groupée de plusieurs immeubles ou droits immobiliers appartenant à l'Etat.

Les sixième et septième alinéas précisent le déroulement de la procédure au terme de laquelle l'aliénation pourra se poursuivre sans que la commune ne puisse plus utiliser son droit de préemption urbain :

- le propriétaire public notifie à la commune son intention d'aliéner et indique le prix estimé par le directeur des services fiscaux ;

- la commune a deux mois , soit pour décider d'acquérir le bien, soit pour saisir le juge de l'expropriation ;

- le prix est fixé comme en matière d'expropriation, et est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment celle de réemploi, ce qui apparaît logique, puisque c'est le propriétaire qui décide de vendre ;

- sauf si le bien est retiré, la commune a six mois pour régler le prix après sa décision d'acquérir.

Le huitième alinéa précise que le droit de préemption urbain ne s'applique pas lorsque les communes ont pu faire jouer leur droit de priorité.

Le paragraphe II inclut cette même disposition dans le code de l'urbanisme.

Propositions de votre commission

En premier lieu , votre commission estime que la fusion du droit de priorité et du DPU, qui ne vise qu'un objectif de simplification, ne doit entraîner aucune réduction des prérogatives actuellement reconnues aux communes en matière de droit de préemption urbain . C'est pourquoi elle propose trois amendements visant à reprendre les garanties liées à ce droit et tendant à :

- permettre aux communes et aux EPCI de déléguer leur droit de priorité selon les modalités et cas fixés aux articles L. 211-2 et L. 213-3 du code de l'urbanisme, qui visent notamment la délégation aux établissements publics y ayant vocation ou aux concessionnaires d'une opération d'aménagement ;

- préciser que le droit peut s'exercer sur tout projet de cession d'immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble , conformément aux dispositions de l'article L. 213-1 ;

- aligner les délais du droit de priorité sur ceux du DPU, en précisant qu'en cas de fixation judiciaire du prix, la commune dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer, et de six mois pour régler le prix.

En deuxième lieu , votre commission estime indispensable de garantir à la commune, d'une part, que l'aliénation ne s'effectuera pas, finalement, à un prix inférieur à celui qui lui a été proposé par le directeur des services fiscaux ou celui qui a été fixé par le juge et, d'autre part, que, passé un certain délai, elle doit se voir proposer à nouveau le bien, s'il n'a pas été aliéné. Ainsi votre commission vous propose-t-elle un amendement qui prévoit que :

- si le propriétaire public décide d'aliéner le bien à un prix inférieur à celui initialement proposé par le directeur des services fiscaux ou fixé par le juge de l'expropriation, il en propose l'acquisition à la commune ou à l'établissement public qui dispose d'un délai de deux mois pour répondre ;

- si les biens et droits immobiliers n'ont pas été aliénés dans un délai de trois ans à compter de la notification de la déclaration d'intention d'aliéner ou de la décision devenue définitive du juge de l'expropriation, la commune ou l'établissement public recouvre son droit de priorité .

En troisième lieu , le dispositif proposé ne permet pas, en l'état, de faire jouer la procédure liée à la mise en oeuvre d'une « décote » sur le prix des terrains de l'Etat. Le décret d'application de l'article L. 66-2 du code du domaine de l'Etat prévoit en effet que la commune qui souhaite bénéficier de la décote doit soumettre un dossier présentant le programme de logements sociaux à réaliser et précisant les conditions financières de sa réalisation. Le délai de deux mois à compter de la notification de l'intention d'aliéner apparaît donc beaucoup trop court. C'est pourquoi votre commission vous propose, par deux amendements , de prévoir :

- que, dans le délai de deux mois à compter de la notification, la commune peut demander l'application de la décote ;

- qu'elle dispose ensuite de quinze jours à compter de la réponse de l'Etat pour acquérir ou non le bien, cette réponse intervenant aux termes d'une discussion entre l'Etat et la collectivité.

En quatrième lieu , dans le même souci de permettre aux communes d'acquérir des biens à un prix compatible avec des opérations de logements, et, de manière plus générale, avec leur capacité financière, votre commission vous propose de supprimer, par un amendement, la disposition qui les contraint à exercer leur droit de priorité sur plusieurs immeubles, en cas de vente groupée.

Enfin, votre commission vous présente un amendement tendant à codifier ces dispositions dans le code de l'urbanisme et, en conséquence, à abroger l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 4 (Article L. 211-4 du code de l'urbanisme)
Droit de préemption urbain sur les parts de SCI

Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel tendant à permettre aux communes d'exercer leur droit de préemption urbain sur la cession de parts d'une société civile immobilière ^{12 ( * )} , lorsque le patrimoine de cette société est constitué par un ou plusieurs immeubles situés dans ces périmètres et sont soumis au droit de préemption urbain. Une telle disposition permettra d'éviter la constitution de sociétés civiles immobilières dans le but d'échapper au droit de préemption.

Il convient de rappeler que l'exercice du DPU est strictement encadré, puisqu'il doit être exercé en vue de la réalisation des objectifs mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, toute décision devant mentionner l'objet pour lequel de droit est exercé (article L. 210-1 du code de l'urbanisme). En outre, le juge contrôle la motivation, en vérifiant que le projet qui motive la préemption correspond effectivement à une « action ou opération d'aménagement », et il censure les décisions de préemption dont l'objet n'est pas identifié de manière suffisamment précise.

L'amendement propose que l'instauration du DPU sur les parts de SCI se fasse suivant les modalités prévues à l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme. Celui-ci concerne les mutations qui, en principe, échappent aux droit de préemption, mais qui peuvent exceptionnellement y être soumises, dès lors que la commune le décide par délibération motivée déterminant les parties du territoire où un tel droit sera applicable.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE V (nouveau) - Améliorer la transparence du marché foncier

Fidèle à sa logique, votre commission vous demande d'insérer dans le titre I ^er une division concernant la transparence du marché foncier .

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article additionnel après l'article 4 (Article 135 B du livre des procédures fiscales)
Transmission des données foncières

Le droit en vigueur

L'article 135 B du livre des procédures fiscales prévoit que « Les services de l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics à caractère administratif peuvent se faire communiquer par l'administration fiscale les éléments d'information que celle-ci détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d'aménagement. Cette administration ne peut, dans ce cas, se prévaloir de la règle du secret. ».

Le bilan de l'application de cette disposition effectué par le groupe de travail créé au sein de la commission des affaires économiques laisse apparaître que le marché foncier français est caractérisé par une grande opacité, déplorée tant par les professionnels que par les élus locaux. Celle-ci est liée à la fois au coût de la communication des actes détenus par les services des hypothèques et à la réticence de ces derniers à transmettre leurs données. On rappellera à cet égard que le coût de communication des actes s'élève à 12 € par immeuble et 12 € par personne.

En outre, en dépit des dispositions de l'article 135 B du livre des procédures fiscales, il semble que les collectivités territoriales, et même certains services de l'Etat aient les plus grandes difficultés à obtenir les données qu'ils demandent, et se voient donc dans l'obligation de se tourner vers la base de données gérée par les notaires. Or l'accès à celle-ci est particulièrement onéreux : à titre d'exemple, d'après le ministère de l'équipement, la conclusion d'une convention pour trois ans pour l'utilisation du logiciel Perval par la direction régionale de l'équipement d'Île-de-France aurait coûté 500.000 euros pour trois ans forfaitairement puis 70 centimes par acte communiqué.

Cette opacité présente le double inconvénient d'avoir un effet inflationniste sur le marché (la méconnaissance nourrit la spéculation), et de limiter la capacité des collectivités à mener des politiques foncières adaptées, leur intervention nécessitant en effet une connaissance précise des caractéristiques de ce marché.

En outre, la France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme pour asymétrie d'information entre l'exproprié et le commissaire du Gouvernement. Selon la CEDH, les inégalités concernant la faculté d'accès au fichier tenu par la conservation des hypothèques conjuguée avec la « position dominante » du commissaire du Gouvernement dans la procédure et « l'influence importante » qu'il exerce sur le pouvoir d'appréciation du juge génèrent, au détriment de l'exproprié, un déséquilibre incompatible avec le principe de « l'égalité des armes » ^{13 ( * )}

Propositions de votre commission

Tirant les conclusions de cette situation, le groupe de travail créé au sein de la commission des affaires économiques a conclu à la nécessité de modifier la législation sur ce point. C'est pourquoi votre commission vous propose, conformément à la suggestion formulée par le rapport, de clarifier l'article 135 B du livre des procédures fiscales afin de bien préciser que les services fiscaux sont tenus de transmettre obligatoirement et gratuitement les données qu'ils détiennent aux collectivités et à leurs groupements , et d'étendre cette disposition aux établissements publics fonciers locaux et d'Etat .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE VI (nouveau) - Soutenir les maires bâtisseurs

Votre commission vous propose de créer une nouvelle division, afin d'insérer dans le projet de loi des mesures permettant d'encourager les maires bâtisseurs, confrontés notamment au coût des équipements publics qui accompagnent l'arrivée de nouveaux logements.

Votre commission vous demande d'adopter cette division additionnelle.

Article additionnel après l'article 4 (Articles L. 331-1 et L. 331-2 [nouveaux] du code de l'urbanisme)
Partage de la plus-value liée à l'ouverture des terrains à l'urbanisation

Le classement d'un terrain en zone constructible implique de lourdes conséquences financières pour les communes, qui doivent financer les équipements publics accompagnant cette ouverture. Les coûts de développement des infrastructures et des équipements obèrent ainsi souvent la faisabilité des opérations, notamment s'agissant de logements sociaux. Dans le même temps, ce classement entraîne pour le propriétaire une plus-value très importante, pouvant aller jusqu'à 100 fois le prix initial. Ainsi, d'après le livre blanc de la FNSAFER ^{14 ( * )} , la hausse globale du prix du terrain à bâtir est estimée à 40 % entre 1999 et 2004, alors que, dans le même temps, le prix de la terre agricole n'a augmenté que de 20 % en cinq ans.

Or la France est quasiment le seul pays en Europe où la totalité de cette plus-value est reçue par le propriétaire. Ainsi aux Pays-Bas, lorsqu'un terrain est rendu constructible, la commune l'achète à un prix fixé à deux ou trois fois le prix de la terre agricole. En Allemagne, après la décision de classement du terrain, le propriétaire doit en céder un tiers à la commune.

Tirant les conclusions de ce constat, et estimant indispensable, pour remédier à la crise actuelle du foncier, de réconcilier les élus locaux avec l'acte de construire, le groupe de travail chargé d'étudier les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement a proposé, dans son rapport, d'instituer une réflexion sur l'institution d'un système de partage de la plus-value engendrée par l'ouverture d'un terrain à l'urbanisation . Au demeurant, cette idée avait déjà été avancée, dès 1997, dans un rapport anticipateur, par l'actuel ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, M. Gérard Larcher, alors sénateur ^{15 ( * )} .

Cette réflexion a considérablement avancé depuis la parution du rapport du groupe de travail. D'une part en effet, il ressort du questionnaire envoyé par le rapporteur et le président de ce groupe aux élus locaux que, sur plus d'une centaine de maires qui ont répondu, 72 % se prononcent en faveur de l'instauration d'un système de restitution aux communes d'une part de la plus-value engendrée par l'urbanisation , 20 % se prononçant contre, et 8 % ne se prononçant pas.

D'autre part, votre rapporteur a eu l'occasion, au cours des auditions qu'il a menées sur le projet de loi, d'interroger l'ensemble des acteurs concernés sur cette idée. L'Union nationale de la propriété immobilière s'y est déclarée entièrement favorable , estimant qu'elle permettrait une clarification très utile. La Fédération de la propriété rurale a estimé pour sa part qu'un tel système n'était pas illégitime, compte tenu de la très forte hausse de la valeur des terrains consécutive à leur classement. Elle a en même temps fait part de ses préoccupations s'agissant des procédures d'expropriation, au cours desquelles il conviendrait d'assurer davantage de garanties aux propriétaires. Toutes les autres personnes auditionnées par votre rapporteur ont jugé qu'une telle mesure était à la fois justifiée et opportune, dans le contexte actuel .

C'est pourquoi votre commission estime qu'il convient, dès à présent, d'adopter un dispositif. Elle vous propose donc un amendement tendant à prévoir que :

- la commune perçoit 20 % de la plus-value enregistrée par le propriétaire à l'occasion de la cession d'un terrain qu'il a acquis en zone non constructible et qui a ensuite été classé en zone constructible par un PLU ou une carte communale ;

- ce prélèvement peut s'effectuer, si le propriétaire le souhaite, sous forme d'apport de terrain ;

- la plus-value est calculée, comme pour la taxe sur la plus-value perçue par l'Etat, par la différence entre le prix de cession et le prix d'acquisition ;

- afin d'éviter que le propriétaire ne paie deux fois, le prélèvement acquitté en faveur des communes est ensuite déduit du montant éventuellement dû par le propriétaire au titre de la taxe sur la plus-value pour l'Etat, qu'il s'agisse de personnes physiques ou de personnes morales ;

- le produit du prélèvement est affecté à la section investissement du budget de la commune.

En outre, par analogie avec le système en vigueur s'agissant de la taxe sur la plus-value due à l'Etat, l'amendement prévoit une série d'exceptions. Le prélèvement ne serait pas dû :

- en cas de cession d'un terrain portant un bâtiment qui constitue la construction pour soi-même du cédant ou d'un de ses ascendants ou descendants directs ;

- en cas de cession d'un terrain en vue de la réalisation d'une construction pour lui-même d'un ascendant ou d'un descendant direct du cédant ; si jamais le terrain est revendu avant sa construction, ou s'il est vendu avant un délai de neuf ans à compter de son acquisition, le prélèvement est dû ;

- en cas de cession, avant le 31 décembre 2007, à un organisme d'habitations à loyer modéré, à une société d'économie mixte gérant des logements sociaux ou à un organisme mentionné à l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 4 (Articles L. 2335-3, L. 3334-17, L. 4332-11, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du code général des collectivités territoriales)
Compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes subies par les communes et EPCI du fait de l'exonération de TFPB pendant quinze ans sur les logements locatifs sociaux

Le droit en vigueur

En application de l'article 1384 A du code général des impôts (CGI), les logements locatifs sociaux bénéficient d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement, à condition notamment d'être financés, à hauteur d'au moins 50 %, par un prêt locatif aidé ou réglementé (PLA-I, PLUS, PLS), un prêt accordé par les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), des subventions de collectivités territoriales ou de concours de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Depuis 1998, en application de l'article 1384 C du CGI, cette exonération est également applicable aux logements locatifs sociaux résultant d'opérations d'acquisition-amélioration. Pour ces opérations, le seuil des 50 % n'entre pas en compte et il suffit que le logement soit acquis avec le concours financier de l'Etat ou avec une subvention de l'ANRU. En outre, depuis le 1 ^er janvier 2002, les nouvelles constructions de logements sociaux répondant à plusieurs critères de qualité environnementale (définis au I bis de l'article 1384 A) profitent d'une exonération pendant une durée portée à vingt ans.

Par ailleurs, la base d'imposition pour le calcul de la TFPB des logements sociaux situés en zone urbaine sensible fait l'objet d'un abattement de 30 % si ces logements sont couverts par une convention -passée entre le bailleur et le préfet- relative à l'entretien et à la gestion du parc, ayant pour but d'améliorer la qualité du service rendu aux locataires ^{16 ( * )} .

Depuis la publication de la loi du 18 janvier 2005, les logements sociaux construits en application du plan de cohésion sociale (entre le 1 ^er juillet 2004 et le 31 décembre 2009) sont exonérés de TFPB pendant une durée qui a été allongée à vingt-cinq ans pour renforcer l'équilibre financier des opérations et permettre la construction de 500.000 logements locatifs sociaux en cinq ans.

Les conditions de compensation par l'Etat des pertes de recettes :

Dans son rapport pour avis sur les crédits du logement dans le projet de loi de finances pour 2005 ^{17 ( * )} , notre collègue Thierry Repentin a mis en lumière les conditions de compensation par l'Etat des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales du fait des exonérations de TFPB. Il a notamment souligné le fait que la loi de cohésion sociale avait prévu une compensation intégrale des pertes de recettes liées à l'allongement de quinze à vingt-cinq ans de la durée d'exonération alors que les quinze premières années restaient compensées de manière très insuffisante.

En effet, l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales précise que les pertes de recettes liées, notamment, aux exonérations de TFPB dont bénéficient les logements sociaux sont compensées si elles occasionnent une perte de recettes substantielle pour les collectivités territoriales. Cet article renvoie à un décret le soin de préciser les modalités d'application de cette disposition. Or, ce décret indique que l'exonération doit entraîner une perte de recettes supérieure à 10 % du produit communal total de la TFPB. Si tel est le cas, les communes reçoivent une allocation de l'Etat égale à la différence entre cette perte de ressources et une somme représentant 10 % du produit communal total de la TFPB. Dans la pratique, ce mode de compensation conduit à ce que les collectivités locales supportent à plus de 98 % les conséquences financières de ces exonérations alors même qu'elles ont été décidées par l'Etat.

Propositions de votre commission

Votre commission déplore bien évidemment cet état de fait. Elle considère que ce dispositif n'est pas de nature à faciliter les opérations de constructions de logement social puisque ces dernières provoquent, en quelque sorte, un appauvrissement des finances locales, alors que la construction de logements privés n'occasionne pas de pertes de recettes fiscales pour les collectivités territoriales. Ce hiatus n'encourage donc pas les collectivités territoriales à se mobiliser en faveur du logement social. A ce titre, le groupe de travail « foncier et logement » de votre commission avait indiqué que les communes de certains départements, comme la Seine-Saint-Denis, ne touchaient aucune compensation, alors même qu'elles connaissaient de graves difficultés économiques et sociales. Il avait ainsi été souhaité que ce problème puisse être réexaminé en 2006 afin d'élaborer un dispositif plus respectueux de l'équilibre des finances des collectivités territoriales. Votre rapporteur considère qu'une telle initiative trouve toute sa justification dans le cadre du projet de loi portant engagement national pour le logement qui a vocation à mobiliser l'ensemble des acteurs, au premier rang desquels les communes et les EPCI, en faveur de la construction de logements, notamment sociaux.

Pour ces raisons, votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 4 -placé à dessein au sein du chapitre consacré au soutien des élus bâtisseurs- de prévoir une compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes subies par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pendant les quinze ou vingt premières années d'exonération de TFPB (vingt ans pour les constructions « haute performance environnementale ») dont bénéficient les logements sociaux. Votre commission préconise cependant de ne prévoir cette compensation intégrale que sur le flux de nouvelles constructions, bénéficiant d'une décision de réalisation prise à partir du 1 ^er janvier 2006. En effet, votre rapporteur considère qu'une compensation intégrale sur le stock de logements sociaux existants est difficilement envisageable compte tenu de l'état actuel des finances publiques. Le coût pour le budget de l'Etat d'une telle disposition s'élèverait en effet à plus de 330 millions d'euros. Au surplus, votre rapporteur note qu'une telle proposition n'a jamais été adoptée par les gouvernements précédents, quelle que soit l'orientation politique des majorités parlementaires qui les soutenaient, alors même que la situation budgétaire et économique de notre pays aurait été plus propice à l'introduction d'un tel dispositif de compensation.

S'agissant de la compensation intégrale sur le flux des nouvelles constructions de logements sociaux, votre commission note que l'amendement qu'elle présente n'aura d'incidences sur les finances publiques qu'à un horizon de deux ans, entre la mi-2007 et 2008, en raison des délais existants entre la décision de construire un logement social et sa mise en service. Sur la base des estimations proposées par notre collègue Thierry Repentin dans son rapport pour avis précité, qui évaluait à environ 420 euros par logement social le montant d'exonération de TFPB, et compte tenu des objectifs de construction de logements sociaux prévus par le plan de cohésion social (environ 100.000 par an), l'amendement de votre commission éviterait ainsi que les communes soient privées d'une somme atteignant environ 40 millions d'euros par an.

Votre commission juge, en conclusion, que ce dispositif est équilibré et raisonnable. Surtout, elle estime qu'il est de nature à encourager fortement les élus locaux à construire du logement social et prend pleinement en compte le rôle croissant joué par les collectivités territoriales dans la conduite des politiques de l'habitat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE II - Développement de l'offre de logements et accès au logement

Le chapitre II du projet de loi, qui se compose de sept articles, contient des dispositions tendant à favoriser le développement de l'offre de logements et à faciliter l'accès au logement.

Comme au chapitre I ^er , votre commission vous propose, dans un souci d'amélioration de la lisibilité du texte, par un amendement , de transformer cette division du projet de loi en titre II pour le subdiviser ensuite en chapitres afin d'organiser de manière thématique les dispositions « logement » du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cette division ainsi modifiée et son intitulé.

CHAPITRE Ier (nouveau) - Favoriser l'accession à la propriété

Par cohérence avec la transformation du chapitre II en titre II, votre commission préconise la création, par un amendement placé avant l'article 5, d'un premier chapitre consacré à l'accession à la propriété. Celui-ci regroupera :

- l'article 5 du projet de loi relatif au taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété ;

- un article additionnel facilitant la construction de « maisons à 100.000 euros » ;

- un article additionnel améliorant le régime fiscal du prêt social de location-accession.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle et son intitulé.

Article 5 (Article 278 sexies du code général des impôts)
Taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine

Afin d'encourager l'accession sociale dans les quartiers faisant l'objet d'un projet de rénovation urbaine, l'article 5 assujettit au taux réduit de TVA à 5,5 % certaines ventes de logements neufs à usage de résidence principale effectuées dans ces zones. Pour bénéficier de ce taux réduit, les logements devront être situés dans un quartier faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine signée par l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et devront être occupés par des personnes disposant de ressources inférieures ou égales aux plafonds de ressources donnant un droit d'accès aux logements financés à l'aide d'un prêt locatif social (PLS).

Votre commission approuve pleinement cet article qui tend à accélérer le mouvement d'accession sociale à la propriété dans des quartiers donnant lieu à des actions de requalification urbaine, dans lesquels le foncier est relativement abondant. Un tel dispositif constitue un complément indispensable de la politique de rénovation urbaine engagée par le Gouvernement avec la création de l'ANRU car il permet de diversifier les statuts d'occupation dans ces quartiers en y mélangeant locataires et propriétaires. En outre, votre commission note que cette réduction de TVA est parfaitement conforme au droit communautaire puisque, selon les termes de l'annexe H de la directive 92/77/CEE ^{18 ( * )} , les Etats-membres peuvent décider d'appliquer le taux réduit de TVA sur « la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ».

Enfin, votre rapporteur -persuadé que l'accession à la propriété constitue la dernière étape naturelle du parcours résidentiel ascendant auquel aspire tout ménage- considère que ce dispositif est un élément indispensable pour renforcer la mixité sociale dans les quartiers en difficulté et favoriser l'accession à la propriété de ménages disposant de ressources modestes. Il note d'ailleurs que les opérations de ce type, réalisées notamment à Montereau ou à Mantes-la-Jolie et popularisées par le Gouvernement sous l'appellation « maisons à 100.000 euros », correspondent pleinement aux souhaits des habitants de ces quartiers.

C'est pourquoi, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 5 (Article L. 251-1 du code de la construction et de l'habitation)
Favoriser la construction de « maisons à 100.000 euros »

La réalisation de « maisons à 100.000 euros » dans les quartiers où sont menées des opérations de rénovation urbaine nécessite une forte mobilisation des collectivités territoriales, compte tenu notamment des prix du foncier.

En effet, pour effectuer de telles constructions, il est possible d'utiliser le bail à construction, dont le régime juridique est défini par les articles L. 251-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Ce bail est consenti par une collectivité territoriale à un preneur souhaitant accéder à la propriété. Dans un premier temps, l'accédant à la propriété rembourse la fraction liée au bâti de la maison et paie un faible loyer à la collectivité pour la mise à disposition du terrain. Une fois remboursées les sommes correspondant à la partie construite de la maison, l'accédant bénéficie d'une option d'achat sur le terrain lui permettant d'en devenir le propriétaire.

Le montage juridique et financier envisagé prévoit que le rachat du terrain mette fin immédiatement au bail à construction. Dans la pratique, il est important que les accédants sociaux aient la possibilité de devenir pleinement propriétaires du terrain, et donc de la maison, au bout de dix à vingt ans maximum. Or, l'article L. 251-1 précité précise que le bail à construction est conclu pour une durée comprise entre 18 et 99 ans.

Votre commission vous propose donc, par un amendement , d'ajouter à l'article L. 251-1 un alinéa prévoyant que, lorsque le preneur fait le choix d'acquérir le terrain dans le cadre d'une opération d'accession sociale à la propriété, la levée d'option mette fin au bail à construction à tout moment, y compris si elle intervient avant 18 ans. Bien entendu, la levée d'option n'exonère pas pour autant l'acquéreur de continuer à rembourser la fraction liée à la partie bâtie de la maison.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 5 (Articles 261, 284, 1594 F, 1594-OG du code général des impôts)
Amélioration du régime fiscal du PSLA

Votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 5, d'améliorer le régime fiscal du prêt social de location-accession.

En effet, actuellement les livraisons à soi-même de logements destinés à des opérations de location-accession et d'apport ou vente d'immeubles neufs sont soumises au taux réduit de TVA à 5,5 %. En outre, la vente au locataire-accédant de logements construits par le bailleur qui intervient dans les cinq ans suivant l'achèvement de l'immeuble est exonérée de TVA, sans que le bailleur doive acquitter un complément de taxe.

Toutefois, la vente au locataire n'est pas exonérée de TVA lorsque le logement n'est pas construit par le bailleur. Par ailleurs, lorsque cette vente intervient plus de cinq après l'achèvement de l'immeuble, le locataire doit acquitter des droits de mutation et le bailleur doit reverser le différentiel de TVA entre le taux normal et le taux réduit.

En conséquence, votre commission préconise, pour développer les opérations de location-accession de modifier le code général des impôts. D'une part, l'amendement vise à permettre une égalité de traitement entre locataires-accédants afin que les logements ayant fait l'objet d'un apport ou d'une vente auprès du bailleur donnent droit aux mêmes avantages que ceux construits par le bailleur. D'autre part, il précise que la levée de l'option par le locataire n'entraîne ni remise en cause de l'application du taux réduit de TVA, ni application des droits de mutation en régime de droit commun (4,89%), dès lors que la levée d'option s'effectue dans le respect des règles prévues pour la location-accession.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE II (nouveau) - Développer l'offre locative privée à loyers modérés

Toujours animée par le souci de structurer de façon cohérente le projet de loi, votre commission vous propose, avant l'article 6, un amendement insérant une division additionnelle (chapitre II) relative au développement de l'offre locative à loyers maîtrisés. Ce chapitre est constitué :

- de l'article 6 relatif à la réforme de l'Agence national pour l'amélioration de l'habitat ;

- de l'article 7 qui exonère les propriétaires concluant une convention avec l'ANAH du paiement de la contribution sur les revenus locatifs ;

- d'un article additionnel instaurant un mécanisme juridique de dissociation de l'usufruit locatif et de la nue-propriété.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article 6 (Articles L. 321-1, L. 321-2 et L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation)
Réforme de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat

L'article 6 est relatif à la réforme de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Dans le cadre du plan de cohésion sociale, il a été prévu de doubler le nombre de logements locatifs privés à loyers maîtrisés mis sur le marché chaque année (40.000 contre 20.000) et d'intensifier la lutte contre la vacance. À l'appui de ces objectifs ambitieux, le Gouvernement propose d'élargir les missions de l'ANAH en lui permettant de conventionner des logements sans qu'y soient réalisés des travaux d'amélioration de l'habitat. En conséquence, il est proposé de transformer l'ANAH en agence nationale de l'habitat pour tenir compte de cette nouvelle compétence. Votre rapporteur souligne que, malgré ce changement d'appellation, l'agence à décidé de conserver le même sigle (ANAH). En outre, à ce stade de son exposé, il tient à indiquer qu'il proposera, par un amendement portant article additionnel après l'article 11, de ratifier l'ordonnance du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, dont certaines dispositions concernent les procédures de conventionnement des logements par l'agence.

Le texte du projet de loi

Le paragraphe I de l'article 6 propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'amélioration, lui-même composé de trois paragraphes.

Le premier paragraphe de l'article L. 321-1 définit les compétences de l'ANAH qui se voit confier une mission générale, dans le respect des objectifs définis à l'article L. 301-1 ^{19 ( * )} , de promouvoir le développement et la qualité du parc de logements privés. Il est ainsi précisé que l'agence, dès lors que les logements sont utilisés à titre d'habitation principale, encourage et facilite l'exécution de travaux de « réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation » d'immeubles d'habitation et de travaux de transformation de locaux affectés à un autre usage en logements.

L'agence peut également mener des actions d'assistance, d'étude ou de communication ayant pour objet de faciliter l'accès des personnes à revenus modestes ou intermédiaires au parc locatif privé. En outre, comme indiqué précédemment, l'article précise que l'agence peut désormais conclure avec tout bailleur , répondant à des critères déterminés par décret, une convention , sans réalisation de travaux , par laquelle ce dernier s'engage à respecter des conditions relatives au plafond de ressources des locataires, au plafond des loyers et, le cas échéant, aux modalités de choix des locataires.

La suite du premier paragraphe constitue la reprise des dispositions votées dans le cadre de la loi de cohésion sociale qui fixent la composition du conseil d'administration de l'ANAH. Ce conseil est toujours composé, outre le président, d'une part, de représentants de l'Etat, des départements, des communes et des EPCI et, d'autre part, en nombre égal, de représentants des propriétaires, des locataires, des professionnels de l'immobilier et de personnalités qualifiées.

Le deuxième paragraphe de l'article L. 321-1 détermine la liste des ressources de l'ANAH afin de répondre à une remarque du Conseil d'Etat qui a estimé que, l'agence constituant à elle seule une catégorie d'établissement public, la nature de ses recettes devait être fixée par la loi.

Selon ces dispositions, les recettes de l'agence sont donc constituées :

- des contributions et subventions de l'État et de ses établissements publics, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée ;

- des recettes fiscales affectées par la loi (il s'agit essentiellement du produit de la taxe sur les logements vacants) ;

- du produit des amendes civiles mentionnées à l'article L. 651-2 (qui sanctionnent le non respect des dispositions relatives au changement d'usage des locaux) ;

- des emprunts et du produit des placements financiers qu'elle est autorisée à faire ;

- du remboursement des aides qu'elle a accordées et qui sont annulées ;

- du produit des dons et legs ;

- des sommes correspondant aux aides accordées par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale mentionnées aux articles L. 312-2-1 (aides que les EPCI et communes peuvent apporter aux propriétaires bailleurs ou occupants en complément des aides de l'agence) et L. 321-1-1 (aides que les départements et EPCI délégataires des aides à la pierre peuvent apporter aux propriétaires privés) qui lui sont versées en application des conventions prévues à ces articles ;

- et, enfin, des sommes allouées par des personnes morales publiques ou privées en vue de l'attribution, pour leur compte, d'aides à l'habitat non régies par le présent code, dès lors que les logements faisant l'objet des aides sont occupés à titre de résidence principale. Il s'agit, en pratique, de viser le cas des subventions versées par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ou par Aéroports de Paris (ADP) (pour réaliser des travaux de lutte contre le bruit) qui transitent par l'intermédiaire de l'ANAH.

Enfin, le troisième paragraphe de l'article L. 321-1 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser les modalités d'application de l'article et de déterminer les modalités de gestion et de fonctionnement de l'agence, notamment l'utilisation de ses ressources.

Le paragraphe II porte une disposition de coordination.

Le paragraphe III modifie le 2° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation. Le a) permet à des locataires de logements n'ayant jamais bénéficié d'une aide de l'Etat d'avoir droit au versement de l'aide personnalisée au logement. En pratique, cette disposition permettra aux locataires des logements conventionnés sans travaux par l'ANAH de bénéficier de cette aide. Le b) est une disposition de coordination.

Le paragraphe IV est une « disposition balai » qui remplace dans toutes les dispositions législatives en vigueur l'appellation « agence nationale pour l'amélioration de l'habitat » par celle d'« agence nationale de l'habitat ».

Propositions de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à la philosophie de la réforme proposée. Elle estime qu'elle est de nature à mobiliser de manière plus efficace le secteur privé en faveur du développement d'un parc de logements locatifs à loyers maîtrisés ou conventionnés. S'agissant du texte même de l'article 6, votre commission vous propose d'introduire, par un amendement , une seule modification d'ordre rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7 (Article 234 nonies du code général des impôts) - Exonération de contribution sur les revenus locatifs

Cet article exonère du paiement de la contribution sur les revenus locatifs (CRL) tout propriétaire bailleur qui s'engage à louer son logement, en signant une convention (convention APL ou conventionnement après versement d'une aide pour l'amélioration de l'habitat) avec l'ANAH, à des personnes disposant de ressources inférieures à un plafond fixé par décret et pour un loyer également inférieur à un plafond.

Votre commission note que cet article ne peut avoir d'autre vocation que d'être remplacé par un dispositif alternatif puisque le E. de l'article 60 du projet de loi de finances pour 2006 supprime la CRL due par les bailleurs personnes physiques pour les revenus fonciers perçus à compter du 1 ^er janvier 2006. Or, il est indispensable, pour amplifier le nombre de logements privés conventionnés, que les propriétaires bénéficient d'une aide de l'Etat pour les inciter à louer leurs logements à des personnes disposant de revenus modestes ou intermédiaires. Surtout, le dispositif de conventionnement sans travaux institué par l'article 6 du projet de loi ne peut fonctionner avec succès que si les propriétaires ont un intérêt fiscal avéré à louer leur logement à des niveaux inférieurs à ceux du marché.

Propositions de votre commission

Votre commission préconise en conséquence de remplacer les dispositions de l'article 7 par un mécanisme de déduction forfaitaire majorée à 50 % pour les propriétaires bailleurs qui passent une convention avec l'ANAH. D'un point de vue strictement juridique, l'amendement présenté par votre commission complète le e) du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts qui regroupe l'ensemble des dispositions relatives à la déduction forfaitaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 7 (Articles L. 253-1 à L. 253-8 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation)
Dissociation de l'usufruit locatif et de la nue-propriété

Le régime juridique de la dissociation de la nue-propriété et de l'usufruit locatif

Le groupe de travail « foncier et logement » de votre commission avait plaidé pour la création d'un mécanisme juridique de dissociation de l'usufruit et de la nue-propriété pour inciter les particuliers à placer leur épargne dans la construction de logements, temporairement affectés au secteur social et loués aux conditions du parc HLM.

Plus concrètement, ce système permet la réalisation de logements neufs dans le cadre d'un contrat de démembrement temporaire de propriété, pour une durée minimale de 15 ans , entre un usufruitier bailleur social et un nu-propriétaire investisseur privé qui devient plein propriétaire à l'issue de la période de partage de l'usufruit et de la nue-propriété. Le financement du logement est ainsi partagé entre le nu-propriétaire (qui assume généralement entre 60 et 65 % du coût de l'acquisition) et l'organisme social qui finance la seconde partie de l'acquisition en recourant à un emprunt, l'organisme bénéficiant d'un prêt réglementé en cas de conventionnement du logement.

Ce système présente le double avantage de permettre à un investisseur privé de devenir propriétaire du bien à un prix inférieur à celui du marché et à un organisme social d'augmenter temporairement son parc de logements sociaux , à un coût nul pour la collectivité. En effet, l'organisme bénéficie, au cours de la période d'usufruit, du montant des loyers versés par les locataires, qui lui permet de couvrir totalement les charges d'emprunt liées à l'acquisition de la seconde partie du logement.

Votre commission estime qu'un tel dispositif est de nature à faciliter la construction de logements sociaux dans des territoires où le prix du foncier est élevé, sans solliciter les fonds propres des bailleurs ou les finances des collectivités territoriales. Ce mécanisme est d'ailleurs déjà utilisé par plusieurs opérateurs HLM, qui ont réalisé des opérations de construction dans ce cadre, notamment en région Île-de-France. De ce point de vue, l'amendement proposé par votre commission des affaires économiques constitue essentiellement une sécurisation du mécanisme sur le plan juridique. Ce complément proposé dans l'amendement intervient d'ailleurs après deux réformes adoptées en 2003 qui ont permis de développer les opérations de logement réalisées sur ce fondement :

- assujettissement des logements ainsi réalisés et faisant l'objet d'un prêt conventionné au taux réduit de TVA à 5,5 % ;

- exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans si le logement est au moins financé à hauteur de 30 % par un prêt conventionné.

En outre, votre rapporteur rappelle que, depuis l'adoption de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), les logements financés dans ce cadre font exception au principe de pérennité du caractère social du logement, puisqu'à l'issue de la période de dissociation de l'usufruit et de la nue-propriété, les logements perdent leur caractère social.

Le groupe de travail de votre commission avait néanmoins affirmé qu'un tel mécanisme ne pouvait se généraliser qu'à la condition expresse que les engagements de relogement des occupants en place soient solidement définis à l'issue de la période pendant laquelle l'investisseur a livré son usufruit. Tel est le cas du dispositif proposé par votre commission.

Propositions de votre commission

Ce dispositif vise à insérer un chapitre III, consacré à l'usufruit locatif, dans le titre V du livre II du code de la construction et de l'habitation, constitué des articles L. 253-1 à L. 253-8 ( nouveaux ).

L'article L. 253-1 a pour objet de définir le champ de ce mécanisme. Il indique que l'usufruit d'un ou plusieurs logements peut être établi par convention au profit d'une personne morale, pour une durée minimale de quinze années, en vue de la location de ce ou ces logements.

L'article L. 253-2 prévoit que les logements construits dans le cadre de ce système puissent bénéficier de prêts réglementés (type PLS) et que les locataires aient droit au versement de l'aide personnalisée au logement pendant la durée de l'usufruit temporaire.

L'article L. 253-3 prévoit que le bail indique expressément le statut juridique du logement, précise le terme ultime du contrat et reproduise les termes des articles L. 253-3, L. 253-6 et L. 253-7.

L'article L. 253-4 fixe la fin du bail, au plus tard, à la date de l'extinction des droits d'usufruit sur le bien loué. Il précise par ailleurs que les deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 595 du code civil ne s'appliquent pas ^{20 ( * )} au régime juridique défini par ces articles.

L'article L. 253-5 détermine les conditions dans lesquelles la période de partage de l'usufruit et de la nue-propriété prend fin. Il indique que, six mois au moins avant la date d'extinction de l'usufruit, le nu-propriétaire est tenu de notifier au locataire ses intentions et a alors deux possibilités. Il peut soit proposer un nouveau bail prenant effet à l'issue de l'usufruit, conforme aux dispositions de la loi du 6 juillet 1989 (conditions de location de droit commun pour les logements locatifs privés), soit donner à son locataire un congé pour vendre ou pour occuper selon les modalités prévues à l'article 15 de la loi de 1989, avec effet au terme de l'usufruit. Le congé est, dans ce cas, valablement donné par le seul nu-propriétaire au locataire.

Le I de l'article L. 253-6 prévoit qu'un an avant l'extinction de l'usufruit, l'usufruitier bailleur rappelle au nu-propriétaire et au locataire les modalités d'extinction de l'usufruit définies à l'article précédent.

Selon les dispositions du II, l'usufruitier bailleur est tenu, trois mois au plus tard avant la date d'expiration de l'usufruit, de proposer au locataire qui n'a pas conclu de nouveau bail avec le nu-propriétaire et qui remplit des conditions de ressources fixées par décret, de proposer la location d'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités. Cette disposition précise, en outre, que le non-respect par l'usufruitier de ces obligations est inopposable au nu-propriétaire.

L'article L. 253-7 dispose que le locataire qui n'a pas conclu le contrat de location proposé par le nu-propriétaire ou accepté l'offre de relogement faite par l'organisme est déchu de tout titre d'occupation sur le logement à l'expiration de l'usufruit.

Enfin, l'article L. 253-8 précise qu'il ne peut être dérogé aux dispositions du présent chapitre, même en cas d'accord entre les parties.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE III (nouveau) - Dispositions relatives à la lutte contre l'insalubrité et la vacance

Votre commission vous soumet, après l'article 7, une division additionnelle (chapitre III) relative à la lutte contre l'insalubrité et la vacance. Cette division comporte :

- un article additionnel permettant le repérage des différentes formes d'habitat indigne et de copropriétés dégradées dans les programmes locaux de l'habitat ;

- un article additionnel tendant à mobiliser les logements vacants situés au dessus des commerces ;

- un article additionnel créant une incitation fiscale temporaire forte pour les propriétaires qui remettent un logement vacant sur le marché.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article additionnel après l'article 7 (Article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation)
Repérage des immeubles insalubres dans les programmes locaux de l'habitat

Il n'existe pas aujourd'hui de dispositif national de recensement des logements indignes, hôtels meublés, insalubres ou dangereux, ni des autres locaux destinés à l'habitation et impropres à cet usage, comme les anciens campings, les cabanons, et des autres types d'habitat précaire, ni, enfin des copropriétés dégradées. Or, les acteurs intervenant dans le secteur du logement estiment qu'entre 400.000 et 600.000 logements pourraient être qualifiés d'indignes et que plus de 250.000 logements en copropriété connaissent des graves difficultés nécessitant une intervention de la puissance publique. En outre, probablement plus de 170.000 ménages sont logés dans des habitats considérés comme précaires (campings etc...).

Le ministère du logement estime que les copropriétés dégradées se concentrent principalement dans les zones les plus urbanisées comme les régions Île-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Languedoc-Roussillon, ainsi que dans l'agglomération toulousaine.

Les tragiques incendies d'hôtels meublés et d'immeubles collectifs survenus à Paris au printemps et à la fin de l'été 2005, qui ont frappé des personnes en situation de détresse sociale, démontrent, s'il en était besoin, la nécessité d'une mobilisation de la puissance publique pour lutter contre ces situations d'autant plus insupportables que, souvent, elles bénéficient à des « marchands de sommeil » qui exploitent les situations de précarité.

Face à cette situation, le législateur a défini plusieurs dispositifs permettant de traiter le problème de l'habitat insalubre ou menaçant ruine, des hôtels meublés dangereux et des copropriétés dégradées. Ainsi, la loi du 18 janvier 2005 a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant d'unifier et de simplifier les procédures administratives de lutte contre l'insalubrité et le péril, lorsqu'il s'agit, notamment, de faciliter la réalisation de travaux, mieux protéger les occupants de bonne foi, clarifier les conditions de leur hébergement ou de leur relogement et traiter les problèmes d'urgence.

En matière de copropriétés dégradées, le préfet peut, à son initiative ou sur proposition du maire, d'associations d'habitants, de propriétaires ou de copropriétaires, de riverains, mettre en oeuvre un plan de sauvegarde. Ce plan peut être institué pour réaliser des travaux de conservation de l'immeuble, de rétablir le fonctionnement des instances de la copropriété, d'assainir sa gestion et sa situation financière, d'assurer l'information et la formation des occupants de l'immeuble et d'organiser la mise en place de mesures d'accompagnement économiques, urbaines, ou sociales. En complément de ce dispositif, la loi du 1 ^er août 2003 a donné aux maires la possibilité de prescrire la remise en état de fonctionnement ou le remplacement des équipements communs d'un immeuble collectif lorsque la sécurité des occupants est menacée ou que leurs conditions d'habitation sont gravement compromises.

Propositions de votre commission

En dépit des avancées notables permises par ces différentes lois, qui donnent aux autorités publiques une palette d'outils pour prévenir et remédier aux situations d'insalubrité et de danger, votre commission estime néanmoins que la lutte contre les différentes formes d'habitat indigne ne peut se faire sans un repérage des logements et copropriétés dégradées nécessitant des interventions publiques.

Aussi vous est-il proposé, par un amendement portant article additionnel après l'article 7, de prévoir, dans le cadre du diagnostic sur le fonctionnement du marché du logement établi par les programmes locaux de l'habitat (PLH), la réalisation d'un repérage des diverses formes d'habitat indignes et des copropriétés dégradées. Ces données pourront notamment être utilisées par l'observatoire de l'habitat que doit instaurer chaque programme local de l'habitat. Votre commission considère que ce repérage permettra également d'orienter les actions, prévues obligatoirement par les PLH, en matière de résorption de l'habitat indigne et de traitement des copropriétés dégradées.

En outre, compte tenu du fait que le territoire français n'est pas couvert dans sa totalité par des EPCI compétents en matière de logement et donc par des PLH, il vous sera proposé, dans le cadre de la réforme des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), de prévoir qu'un repérage des logements ou copropriétés dégradées ayant déjà fait l'objet de signalement ou d'injonction de travaux soit réalisé dans le cadre de ces plans départementaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 7 (Articles L. 145-4 et L. 145-23-1 [nouveau] du code de commerce)
Logements vacants situés au-dessus des commerces

Afin de lutter contre la vacance des locaux d'habitation situés au dessus des commerces, votre commission vous présente un amendement portant article additionnel après l'article 7, directement repris des préconisations émises par le groupe de travail, dirigé par M. Philippe Pelletier, président de l'ANAH, sur la modernisation du régime juridique des baux commerciaux et professionnels ^{21 ( * )} . Votre rapporteur tient à souligner que, dans le cadre des auditions qu'il a conduites pour la préparation du présent rapport, il lui a été indiqué que cette mesure faisait l'objet d'un consensus entre les différents partenaires de ce groupe de travail.

En matière de baux commerciaux, l'article L. 145-22 du code de commerce permet au bailleur de refuser le renouvellement du bail pour la partie des locaux d'habitation accessoires des locaux commerciaux, mais uniquement pour les habiter lui-même ou les faire habiter par ses proches, à la condition que le bénéficiaire de la reprise ne dispose pas d'une habitation correspondant à ses besoins normaux. Le groupe de travail de M. Pelletier avait relevé que les conditions d'application de ce dispositif étaient assez strictes et peu utilisées dans la pratique.

Aussi, pour faciliter la remise sur le marché de ces locaux inutilisés, votre commission propose-t-elle, conformément aux préconisations du groupe de travail précité, de créer un article L. 145-23-1 dans le code de commerce autorisant le bailleur à reprendre les locaux d'habitation accessoires aux locaux commerciaux, s'ils ne sont pas utilisés à cet usage. Le bailleur aurait l'obligation de prévenir son locataire dans les formes prévues à l'article L. 145-9, qui fixe le régime juridique du congé locatif pour les baux commerciaux et professionnels, avec un délai minimum de six mois. Cette reprise serait privée d'effets si le locataire réaffectait les locaux à l'usage d'habitation dans les six mois suivant la notification du congé. Ce congé pourrait être délivré tous les trois ans. Une telle solution présenterait donc le double avantage de donner au locataire la possibilité de conserver la maîtrise du logement et de mettre à profit le délai de six mois pour réaffecter le local accessoire à l'usage d'habitation.

Au surplus, cet amendement prévoit de nombreuses autres garanties pour le locataire dans la mesure où il est proposé que certains locaux soient exclus du champ d'application de cette disposition (hôtel, meublés, locaux à usage hospitalier ou d'enseignement). En outre, le locataire aurait la possibilité de s'opposer à la reprise si la privation de jouissance des locaux d'habitation apportait un trouble grave à l'exploitation du fonds, ou si les locaux commerciaux et les locaux d'habitation formaient un tout indivisible. Enfin, l'amendement apporte des garanties sur l'adaptation du loyer en prévoyant qu'en cas de reprise partielle le loyer du bail est diminué pour tenir compte des surfaces retranchées.

En définitive, votre commission ne peut que citer un extrait du rapport du groupe de travail qui note que cette proposition « doit permettre, par un mécanisme équilibré, de favoriser le retour à l'habitation d'un certain nombre de locaux, dans le respect des stipulations du bail ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 7 (Article 29 du code général des impôts)
Incitation fiscale en faveur de la remise sur le marché de logements vacants

Votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 7, de créer une incitation fiscale transitoire forte pour lutter contre la vacance des logements .

Même si les estimations peuvent fortement varier en fonction de la définition qui est retenue de la vacance, on évalue aujourd'hui à plus de 500.000 le nombre de logements vacants situés dans les zones de fortes tensions du marché immobilier et qui pourraient être facilement mobilisables. C'est un chiffre très conséquent au regard des besoins en logements de nos concitoyens. Dans bien des cas, la remise sur le marché de ces logements n'implique pas nécessairement la réalisation de travaux. Aussi vous est-il proposé avec le présent dispositif de permettre aux propriétaires d'un logement ayant donné lieu au versement de la taxe sur les logements vacants (TLV), donné ensuite en location, de ne déclarer que la moitié des loyers perçus pendant les deux années suivant la remise sur le marché du logement.

Votre rapporteur rappelle qu'en vertu de l'article 232 du code général des impôts la TLV est due par les propriétaires de logements vacants depuis au moins deux ans. Ne sont assujettis à cette taxe que les logements situés dans les grandes agglomérations où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements. En pratique, la TLV s'applique aux logements vacants situés dans les agglomérations de Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Nice et Cannes-Grasse-Antibes. D'après les résultats du recensement général de la population de 1999, le nombre de logements vacants situés dans ces zones est de 570.470, soit 8,2 % du parc de logements recensés. Toutefois, ce nombre de logements vacants ne correspond pas au nombre de logements soumis à la TLV (187.523 en 1999) en raison des différences de définition de la vacance. En définitive, les dernières données disponibles montrent que 118.693 logements ont été soumis à la TLV en 2004 (127.213 en 2003), ce qui constitue un parc de logements non négligeable.

Votre commission estime que cette mesure ne constitue pas un effet d'aubaine puisqu'elle concerne des logements qui ne sont pas mis en location. Par définition, ils n'apportent donc pas de recettes fiscales à l'Etat, à l'exception de la TLV, dont le produit est versé à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et dont le montant par logement inoccupé est en tout état de cause faible (ce montant est proche de ce que la taxe d'habitation aurait rapporté si le logement avait été occupé). Surtout, le dispositif préconisé, à dessein très intéressant, n'est que transitoire puisque la possibilité de ne déclarer que la moitié de ses revenus fonciers n'est donnée que pendant les deux années suivant la remise sur le marché du logement. Ensuite, grâce à la mesure préconisée, ils seront sources de recettes fiscales sur des revenus qui, à défaut, n'auraient probablement donc pas été perçus.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE IV (nouveau) - Dispositions relatives aux bailleurs sociaux

Votre commission vous soumet, avant l'article 8, une division additionnelle (chapitre III) relative aux bailleurs sociaux. Ce chapitre regroupera :

- l'article 8 qui concerne la réforme des offices HLM ;

- un article additionnel autorisant les sociétés d'économie mixte à louer directement en meublé des logements conventionnés pour étudiants ;

- un article additionnel protégeant les administrateurs HLM représentant les collectivités territoriales de tout risque de condamnation pour prise illégale d'intérêt ;

- un article additionnel donnant une base législative à la compétence de syndics de copropriété exercée par les organismes HLM.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article 8 - Habilitation à moderniser par ordonnance le statut des Offices publics d'HLM

Cet article habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance, les mesures nécessaires pour unifier le statut des offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) et des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) en créant une nouvelle catégorie d'établissements publics d'habitations à loyer modéré, dénommés « Offices publics de l'habitat » (OPH).

La situation des Offices HLM

Les OPHLM, établissements publics administratifs, ont été créés par la loi dite « Bonnevay » du 23 décembre 1912 qui a autorisé les communes à faciliter la réalisation d'habitations collectives à bon marché sous forme locative et à créer, dans ce but, des établissements publics chargés de leur construction et de leur gestion. Dès l'origine, ces organismes ont été soumis à une double tutelle des collectivités territoriales de rattachement et de l'Etat, par l'intermédiaire du préfet. Cette double tutelle se traduit dans la composition des conseils d'administration où siègent des membres désignés par le préfet, des administrateurs choisis par la collectivité de rattachement et des personnalités extérieures.

Compte tenu de l'évolution des missions de ces organismes, notamment dans le domaine de l'aménagement foncier, une nouvelle catégorie d'offices a été créée en 1971 ^{22 ( * )} avec les Offices publics d'aménagement et de construction, dotés d'un statut d'établissement public à caractère industriel et commercial. Ces nouvelles structures se sont caractérisées par un mode de fonctionnement plus souple, notamment du point de vue de la gestion (comptabilité, recrutement de personnel). En effet, alors que les personnels des OPHLM sont des agents publics (fonctionnaires territoriaux ou contractuels de droit public), le personnel des OPAC est régi par le droit privé, sous réserve de dispositions spécifiques définies par décret ^{23 ( * )} .

En outre, la loi créant les OPAC a offert aux OPHLM la possibilité de demander, après avis conforme de la collectivité territoriale ou de l'EPCI de rattachement, leur transformation en OPAC, cette transformation étant alors prononcée, après avis du Conseil supérieur des habitations à loyer modéré, par le préfet du département. On dénombre actuellement 122 OPAC, issus, à une exception près, d'une opération de transformation parmi les 290 offices HLM.

Enfin, s'agissant des personnels, votre commission rappelle que les OPHLM et OPAC emploient, au total, 42.790 personnes dont 23.210 fonctionnaires et 19.580 salariés régis par le code du travail ^{24 ( * )} .

Le texte du projet de loi

Le Gouvernement a pris le parti de procéder à la réforme du statut des offices d'habitations à loyers modérés par voie d'ordonnance afin de ne pas alourdir le texte du projet de loi. Votre rapporteur souligne néanmoins que le texte de cette réforme, long de plus de dix pages, est d'ores et déjà élaboré et a été communiqué à votre rapporteur. Ce texte a aussi été approuvé par la fédération nationale des offices lors de son assemblée générale en mai dernier à plus de 88 %.

Le libellé de l'habilitation prévoit que l'ordonnance devra être publiée dans les neufs mois suivant la promulgation du présent projet de loi et que le projet de loi de ratification devra être déposé dans les six mois suivant la publication de l'ordonnance.

Le a) de l'habilitation permet la modification des dispositions du code de la construction et de l'habitation définissant les compétences des différentes catégories d'organismes HLM, au nombre desquelles les OPHLM et les OPAC. Il autorise ainsi le Gouvernement à fusionner les dispositions relatives à ces deux catégories pour les unifier sous l'appellation OPH, en précisant leurs missions, la composition de leurs organes dirigeants et la nature de leurs ressources.

La principale caractéristique des OPH résidera dans le renforcement du poids de la collectivité territoriale de rattachement au sein du conseil d'administration. En effet, le texte de l'ordonnance préparée par le Gouvernement prévoit que la collectivité territoriale de rattachement dispose de la majorité des sièges au conseil d'administration des OPH et réserve un sixième de ces sièges aux représentants des locataires.

Aujourd'hui, en vertu du droit en vigueur (article R. 421-7 du code de la construction et de l'habitation) les OPAC sont administrés par un conseil de 21 membres composé de :

- sept membres désignés par la collectivité de rattachement ;

- cinq membres désignés, après avis de l'organe exécutif de la collectivité de rattachement, par le préfet parmi les personnes ayant exercé ou exerçant des responsabilités dans les domaines du logement, de l'urbanisme, de l'environnement ou en matière sociale et culturelle ;

- deux membres désignés par le préfet, choisis respectivement sur une liste établie par les conseils d'administration des caisses d'épargne et sur une liste établie par les organismes collecteurs du 1 % Logement ou choisis sur l'une de ces deux listes seulement ;

- un membre désigné par les conseils d'administration des caisses d'allocations familiales ;

- trois membres élus par les locataires ;

- un membre désigné par l'union départementale des associations familiales ;

- deux membres désignés par les organisations syndicales les plus représentatives dans le département.

Les OPHLM sont, quant à eux, administrés par un conseil de quinze membres (article R. 421-54 et R. 421-55) composé de :

- cinq membres désignés par l'organe délibérant de la collectivité de rattachement ;

- après avis de l'organe exécutif de la collectivité de rattachement, cinq membres, dont un représentant de l'union départementale des associations familiales, désignés par le préfet du département du siège parmi les personnes ayant exercé ou exerçant des responsabilités dans les domaines du logement, de l'urbanisme, de l'environnement ou en matière sociale et culturelle, et parmi les personnes siégeant dans des organismes financiers traitant habituellement avec l'office. S'il y a lieu un membre est choisi en raison de ses compétences particulières en matière de problèmes sociaux propres aux immigrés ;

- trois membres élus par les locataires.

- un membre désigné par les conseils d'administration des caisses d'allocations familiales et un membre désigné par les organismes du 1 % Logement.

Le a) de l'habilitation permettra également de préciser le statut et les missions du directeur général de l'OPH, clarification qui s'impose dans la mesure où cette fonction n'est pas définie dans la loi, ni pour les OPAC, ni pour les OPHLM.

Le b) de l'habilitation permet à l'ordonnance de définir les spécificités du régime comptable et financier des OPH et les contrôles auxquels ils sont soumis.

Le c) et le d) sont relatifs au statut des personnels. Ils autorisent l'ordonnance à modifier les dispositions de la loi du 26 janvier 1984 ^{25 ( * )} . Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi, selon les termes de la réforme proposée, les personnels fonctionnaires des OPH pourront choisir entre trois possibilités : maintien en position normale d'activité avec déroulement de carrière normal, exercice d'un droit d'option pour le statut de salarié de droit privé, détachement au sein de l'office pendant une période transitoire sur un emploi de droit privé.

Le e) prévoit que l'ordonnance fixera les dispositions transitoires nécessaires déterminant les modalités et conditions de transformation des OPAC et OPHLM en OPH afin que les transformations puissent être effectuées, au plus tard, deux ans après la publication de l'ordonnance.

Le f) permet la suppression, dans le code de la construction et de l'habitation et dans le code des juridictions financières, des dispositions devenues obsolètes avec la création des OPH.

Enfin, le g) autorise l'intégration dans les cadres de la fonction publique territoriale des agents de l'ancien OPHLM de la région parisienne en fonction, au jour de la publication de l'ordonnance, dans les OPHLM et OPAC.

Propositions de votre commission

Sur cet article, votre commission vous présente un amendement portant sur la disposition qui fixe à deux ans, à compter de la date de publication de l'ordonnance, le délai dans lequel les OPAC et OPHLM doivent être transformés en OPH. En effet, compte tenu de la lourdeur des procédures liées à la transformation des organismes concernés, des bouleversements juridiques, financiers, comptables et humains qu'une telle transformation occasionne et surtout du report prévisible d'un an des élections municipales (qui pourraient être fixées en 2008), votre commission estime qu'il est raisonnable de donner aux élus locaux un délai supplémentaire et de fixer à trois ans après la publication de l'ordonnance le délai à compter duquel les offices devront être transformés. De la sorte, si l'ordonnance est publiée au cours de l'année 2006, les transformations devront intervenir au plus tard en 2009, ce qui permettra à de nouvelles équipes municipales éventuellement entrées en fonction en 2008 de disposer d'un an pour les gérer. Votre rapporteur note, au demeurant, que ce délai supplémentaire répond à une demande émise par l'association des maires de France.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 8 (Article L. 353-21 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation)
Sous-location directe en meublé par les sociétés d'économie mixte

Après l'article 8, votre commission défend un amendement portant article additionnel, qui tend à insérer des dispositions permettant la sous-location directe en meublé par les sociétés d'économie mixte.

En vertu du droit en vigueur, la location directe en meublé de logements conventionnés par des sociétés d'économie mixte n'est pas autorisée. Ces sociétés doivent ainsi louer ces logements à des associations qui procèdent, dans un deuxième temps, à la sous-location en meublé. Or, dans certaines communes il n'existe pas forcément de telles associations, ce qui peut susciter des difficultés pour assurer la gestion desdits logements. En revanche, ces mêmes communes peuvent disposer de sociétés d'économie mixte, qui pourraient remplir ces missions mais qui n'en ont pas la faculté en raison de la législation actuelle.

Le dispositif d'assouplissement préconisé par votre commission permet donc de lever cette difficulté en prévoyant que les SEM peuvent directement gérer et louer en meublé des logements conventionnés pour étudiants.

Votre commission vous propose d'adopter l'article additionnel qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 8 (Articles L. 423-10 et L. 423-11 du code de la construction et de l'habitation)
Faciliter la gouvernance des sociétés anonymes HLM

Votre commission préconise l'insertion par amendement , après l'article 8, d'un dispositif relatif à la gouvernance des sociétés anonymes d'HLM.

En vertu des articles L. 423-10 et L. 423-11 du code de la construction et de l'habitation, les administrateurs des organismes HLM, ou toute personne rémunérée par ces organismes, ne peuvent vendre directement ou indirectement à ces organismes ou à leurs clients, leur consentir des prêts avec hypothèque, passer avec ces organismes ou avec leurs clients des marchés de travaux ou de fourniture ou d'imposer le choix d'un fournisseur, entrepreneur ou prestataire de service déterminé pour la réalisation d'une de ces opérations. Il est prévu une amende de 4.500 euros pour les personnes qui auraient contrevenu à ces interdictions.

En outre, ces administrateurs, ou toute personne employée par ces organismes, ne peuvent recevoir, directement ou indirectement et sous quelque forme que ce soit, même en prenant ou en conservant des intérêts dans une entreprise, un avantage quelconque de la part des personnes qui interviennent dans les ventes ou échanges d'immeubles réalisés avec les organismes HLM ou avec leurs clients. Les administrateurs HLM ne peuvent pas non plus recevoir de tels avantages de la part des architectes et des entrepreneurs qui exécutent des travaux pour le compte de ces organismes ou de leurs clients et, d'une façon générale, de la part de tout fournisseur. Toute entorse à ces interdictions est, quant à elle, punie de d'une amende de 9.000 euros et d'un emprisonnement de trois ans.

Ces deux dispositions constituent donc deux cas particuliers de prise illégale d'intérêts.

D'une part, votre commission relève qu'à compter de l'entrée en vigueur, le 31 décembre 2005, de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ^{26 ( * )} , modifiant notamment l'article 121-2 du code pénal, les personnes morales seront pénalement responsables de toutes les infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou leurs représentants et non plus seulement de certaines infractions énumérées par le code. Les articles L. 423-10 et L. 423-11 précitées vont donc s'appliquer aux organismes HLM et à toutes personnes morales siégeant dans leurs conseils d'administration notamment. En outre, il convient de souligner que les personnes visées par l'article L. 423-10 sont très clairement identifiées. L'administrateur peut ainsi être une personne morale ou une personne physique. La jurisprudence a ainsi précisé que ce texte pouvait s'appliquer au dirigeant d'une société anonyme de crédit immobilier ^{27 ( * )} .

D'autre part, elle rappelle que l'entrée en vigueur de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ^{28 ( * )} a renforcé la présence des collectivités territoriales -et donc de leurs représentants- au sein des conseils d'administration des sociétés anonymes d'HLM et leur a permis de devenir actionnaires de référence de ces sociétés. Or, les collectivités territoriales sont fréquemment amenées à travailler avec les sociétés anonymes HLM. Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'une collectivité territoriale, présente au conseil d'administration d'une SA, qui octroierait un prêt ou vendrait un immeuble ou un terrain à ladite SA tomberait sous le coup de l'article L. 423-10, ce qui pourrait être considéré comme une prise illégale d'intérêt. Il en va de même pour l'article L. 423-11, qui a connu plusieurs cas d'application par les tribunaux, dont l'interprétation pourrait conduire à interdire à un organisme HLM de participer à un groupement d'intérêt économique qui lui fournit des prestations.

Votre commission relève une certaine incohérence dans la combinaison de ces dispositions. Ne s'expose-t-on pas, en l'état du texte, à interdire de facto à une collectivité territoriale de traiter avec une société anonyme d'HLM, pour éviter de voir ses représentants accusés de prise illégale d'intérêt, alors même qu'elle serait représentée au conseil d'administration ou qu'elle serait actionnaire de référence de la société HLM.

Pour protéger les élus locaux de telles incriminations, votre commission vous propose, en conséquence, de ne pas soumettre les administrateurs des organismes HLM représentant une personne morale -ce qui visera le cas des collectivités territoriales- à l'application des dispositions des articles L. 423-10 et L. 423-11. Votre commission tient à souligner qu'une telle exemption n'affaiblira pas pour autant la régularité des transactions entre les SA et les collectivités territoriales. De fait, celle-ci sera assurée tant par l'existence de dispositions spécifiques aux sociétés au titre du code de commerce que de celle de textes particuliers applicables aux organismes privés d'HLM concernant, par exemple, les marchés publics, les acquisitions et cessions immobilières ainsi que les contrôles internes et externes dont ces organismes font l'objet.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 8 (Articles L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation)
Compétences de syndic de certains organismes HLM

La compétence de syndic de copropriété d'immeubles bâtis a été donnée par le passé aux sociétés HLM sur la base d'une disposition réglementaire. Or, les compétences des organismes HLM sont désormais définies de manière exhaustive dans la partie législative du code de la construction et de l'habitation. Afin de donner une sécurité juridique à cette activité qui est exercée depuis de nombreuses années par les organismes HLM, votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 8, d'inscrire explicitement la mission de syndic dans les compétences des sociétés anonymes HLM et des sociétés anonymes coopératives de production HLM, respectivement aux articles L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE V (nouveau) - Renforcer la mixité de l'habitat

Votre commission vous présente, avant l'article 9, une division additionnelle (chapitre V) consacrée au renforcement de la mixité de l'habitat. Ce chapitre serait composé :

- d'un article additionnel renforçant les plans départementaux d'actions pour le logement des personnes défavorisées ;

- de l'article 9 du projet de loi consacré à la réforme des attributions de logements sociaux et au renforcement des pouvoirs de la commission de médiation ;

- de l'article 10 réformant le dispositif des surloyers.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article additionnel avant l'article 9 (Articles 3 et 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement) Renforcement des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées

Votre commission vous propose de débuter ce chapitre consacré au renforcement de la mixité sociale par l'insertion d'un amendement , portant article additionnel avant l'article 9. Cet amendement renforce les dispositions du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

L'action en faveur du logement des personnes défavorisées suppose la coordination de nombreux acteurs au premier rang desquels l'Etat, les départements, désormais responsables des fonds de solidarité pour le logement, et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat, notamment ceux qui sont délégataires de la compétence des aides à la pierre. Les PDALPD, institués par la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, constituent le cadre naturel de cette coordination.

Aussi votre commission juge-t-elle opportun de renforcer le contenu des plans, sur des sujets qui ne peuvent être traités que par des actions conjointes et étroitement coordonnées, tout particulièrement en matière de lutte contre l'habitat indigne et de prévention des expulsions. A cet effet, cet amendement modifie les articles 3 et 4 de la loi du 31 mai 1990 précitée.

Le paragraphe I de l'amendement, qui modifie l'article 3, est une disposition de coordination tirant la conséquence de la suppression, prévue par l'article 9 du projet de loi, de la conférence régionale du logement social pour l'Île-de-France. En conséquence, il confie à la commission du comité régionale de l'habitat le soin de coordonner les PDALPD en Île-de-France.

Le paragraphe II modifie l'article 4 de la loi du 31 mai 1990 précitée.

Le 1° prévoit que les PDALPD sont élaborés à partir d'une évaluation territorialisée des besoins, déclinée par secteur géographique tenant compte des bassins d'habitat, afin que la mise en oeuvre de leurs actions soit cohérente avec ces périmètres. Il convient que les politiques locales du logement mises en oeuvre par les établissements publics de coopération intercommunale soient, en ce qui concerne les publics défavorisés, articulées avec le plan départemental, tant au niveau des études que de la réalisation.

Le 2° est une disposition de coordination avec l'article 9 du projet de loi qui supprime les conférences intercommunales du logement ainsi que la conférence régionale du logement social pour l'Île-de-France.

Le 3° renforce le contenu du plan départemental en ajoutant aux dispositifs existants (établissement et gestion d'un dispositif de suivi des demandes de logement des personnes et familles visées par le plan, création ou mobilisation d'une offre supplémentaire de logements et actions d'accompagnement social correspondantes) la prévention des expulsions locatives. En outre, en complément des propositions de votre commission pour l'identification des logements insalubres dans le cadre des programmes locaux de l'habitat, il est préconisé l'insertion dans le PDALPD d'un volet spécifique relatif au repérage et au traitement de l'habitat indigne (insalubre, dangereux ou précaire) ou des logements ayant fait l'objet d'une reconnaissance de non décence à la suite de contrôles des organismes payeurs des aides personnelles au logement. En effet, l'existence de nombreux logements ou locaux indignes montre que l'approche traditionnelle des plans départementaux axée sur les besoins en logement des personnes défavorisées doit être complétée par un dispositif d'observation et de suivi des logements considérés comme indignes, ou indécents, afin, d'une part, d'éviter d'y reloger des personnes défavorisées, et, d'autre part, d'effectuer un suivi des travaux nécessaires. A cet effet, il est proposé la création par le comité responsable du plan d'un observatoire de l'habitat indigne.

Le 4° procède à la mise à jour des dispositions du cinquième alinéa de l'article 4, qui prévoit que le PDALPD prend en compte les dispositions du plan départemental pour l'hébergement d'urgence. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a prévu l'établissement de schémas d'organisation sociale et médico-sociale. Les besoins en logement des personnes et familles hébergées dans les diverses catégories d'établissements et services prévus dans le schéma départemental, et notamment dans les CHRS, doivent donc être pris en compte par le PDALPD.

Le 5° porte une disposition de coordination.

Enfin, le 6° prévoit que le comité responsable du plan dispose de tous éléments d'information sur les demandes enregistrées dans le cadre du système départemental d'attribution de logements sociaux (système du numéro unique) et que ce dernier émet un avis sur les accords collectifs intercommunaux institués par l'article 9 du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 9 (Articles L. 441, L. 441-1-1, L. 441-1-2, L. 441-1-4, L. 441-1-5, L. 441-1-6, L. 441-2-1, L. 441-2-3 et L. 441-2-5 du code de la construction et de l'habitation)
Amélioration de l'accès aux logements locatifs sociaux des plus démunis et renforcement du rôle des commissions de médiation

Cet article réforme les procédures garantissant l'accès au logement social des ménages les plus en difficulté. Il s'attache également à rendre plus effectif le droit au logement en renforçant les pouvoirs des commissions de médiation.

Le droit en vigueur

Pour une présentation complète des procédures d'attribution des logements locatifs sociaux, votre rapporteur renvoie à la lecture, dans son rapport pour avis ^{29 ( * )} sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, du commentaire qu'il avait effectué de l'article 40.

Il se limitera simplement à rappeler que ces procédures ont été largement modifiées lors du vote de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998. Ces dispositions ont créé un système relativement complexe. Celui-ci se caractérise tout d'abord par l'existence d'un accord national, signé entre l'Etat et le représentant des organismes HLM, afin de définir les principes généraux d'attribution des logements sociaux. En outre, dans chaque département, un accord collectif départemental est passé tous les trois ans entre le préfet et les organismes HLM. Cet accord décline pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales et visées dans le PDALPD. L'accord précise également les délais d'attente manifestement anormaux au regard des circonstances locales, au-delà desquels les demandes de logement social font l'objet d'un examen prioritaire, ainsi que les conditions de cet examen. En cas de refus par l'organisme de signer l'accord collectif, le préfet lui désigne les personnes prioritaires et lui fixe le délai dans lequel elles doivent être logées, ces attributions s'imputant alors sur le contingent préfectoral de réservations.

En outre, la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a également créé des conférences intercommunales du logement. Elles sont présidées par un élu local ou par le préfet. Elles délivrent un avis sur l'accord collectif départemental en prenant en compte les autres demandes de logement social, les orientations prioritaires d'attribution propres à chaque organisme et les besoins de création d'offres adaptées. Elles émettent aussi un avis sur le niveau des plafonds de ressources dans le bassin d'habitat. Ces conférences ont également pour obligation d'élaborer une charte intercommunale du logement, soumise à l'agrément du préfet. Ces chartes précisent les chiffres d'accueil des personnes défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat, dans le respect des engagements quantifiés fixés annuellement à chaque organisme en application de l'accord collectif départemental. La conférence est ainsi amenée à évaluer annuellement la situation des demandes non satisfaites dans les délais et les conditions de mise en oeuvre de la charte intercommunale du logement.

Votre rapporteur tient également à ajouter que les conditions d'attribution des logements sociaux, notamment les critères de priorité et les conditions de leur réservation au profit des personnes prioritaires, font l'objet dans chaque département d'un règlement départemental d'attribution établi par le préfet. Ce règlement doit tenir tient compte des programmes locaux de l'habitat, des besoins évalués par le PDALPD, des accords collectifs départementaux et, le cas échéant, des chartes intercommunales.

Enfin, dernier aspect de la réforme opérée par la loi de 1998 : la création, auprès du préfet, dans chaque département, d'une commission de médiation composée de représentants des organismes HLM, des associations de locataires et des associations agréées oeuvrant dans le domaine de l'insertion ou du logement des personnes défavorisées. Cette commission a pour mission de recevoir, sur requête des demandeurs de logements locatifs sociaux pouvant prétendre au bénéfice du logement social, les réclamations relatives à l'absence d'offre de logement dans un délai manifestement anormal au regard des circonstances locales. La commission émet alors un avis qu'elle adresse aux demandeurs, aux organismes bailleurs et aux collectivités locales concernés. Elle peut communiquer cet avis au préfet et, lorsque le requérant est une personne défavorisée, saisir le comité responsable du PDALPD. Le bilan de plusieurs années de fonctionnement de ces commissions de médiation est mitigé. Selon les données fournies par le ministère chargé du logement, 75 départements disposent actuellement d'une telle commission, 20 départements ne l'ont pas constitué et 5 départements ne sont pas en mesure de dire si la commission a été créée ou non.

Tous ces différents aspects de la réglementation relative aux attributions de logements sociaux en faveur des personnes défavorisées sont très largement réformés par l'article 9 du projet de loi.

Le texte du projet de loi

Le paragraphe I supprime la référence aux conférences et chartes intercommunales du logement dans l'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation qui, comme votre rapporteur l'exposera ci-après, sont remplacées par les accords collectifs intercommunaux.

Le paragraphe II tend à réécrire entièrement l'article L. 441-1-1. En conséquence, il supprime le règlement départemental d'attribution élaboré par le préfet, dont la description a été effectuée précédemment.

Ce paragraphe remplace ces dispositions par un mécanisme en vertu duquel les établissements publics de coopération intercommunale délégataires de l'attribution des aides à la pierre peuvent demander aux organismes disposant d'un patrimoine de logements sociaux sur le territoire de l'EPCI de conclure un accord collectif intercommunal triennal. A l'image de l'accord départemental, l'accord intercommunal définit pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales, notamment celles dont les besoins ont été identifiés par le PDALPD ^{30 ( * )} . Cet accord doit respecter la mixité des villes et des quartiers et doit tenir compte des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles des bailleurs sociaux, par secteurs géographiques. Il doit également prévoir les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre et au suivi de ses objectifs. Après agrément préfectoral, l'accord intercommunal se substitue, sur le territoire de l'EPCI, à l'accord collectif départemental.

Ce paragraphe organise également les conditions dans lesquelles l'accord entre en vigueur et les sanctions si son contenu n'est pas respecté. Si dans un délai de six mois après la transmission de la proposition, un organisme HLM refuse de conclure l'accord collectif, le président de l'EPCI désigne à l'organisme des personnes prioritaires et fixe le délai dans lequel celui-ci est tenu de leur attribuer un logement. Les attributions s'imputent sur les droits à réservation de l'EPCI et, le cas échéant, sur les droits à réservation de l'Etat ou des communes membres de l'EPCI, avec l'accord respectivement du préfet ou du maire intéressé. Ces attributions sont prononcées en tenant compte de l'occupation du patrimoine de l'organisme au regard de la diversité de la composition sociale de chaque quartier et de chaque commune. En cas de manquement de l'organisme aux stipulations de l'accord collectif, le président de l'EPCI peut procéder aux attributions de logements restants à affecter aux personnes prioritaires, après consultation des maires des communes intéressées. Ces attributions s'imputent alors dans les mêmes conditions.

Enfin, si l'organisme fait obstacle aux attributions prononcées par le président de l'EPCI, ce dernier saisit le préfet qui fait application des dispositions de l'article L. 441-1-3. Celles-ci lui permettent, après tentative de conciliation suivie, au besoin, d'une mise en demeure, de désigner, pour une durée d'un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme. Ce délégué doit toutefois consulter préalablement les maires des communes concernées, dans le respect des conventions de réservation de logements régulièrement signées.

Le paragraphe III modifie l'article L. 441-1-2, relatif aux accords collectifs départementaux.

Le 1° a pour effet de supprimer les dispositions prévoyant la signature, entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des organismes gestionnaires de logements sociaux, d'accords nationaux définissant les principes généraux d'attribution des logements sociaux dans la mesure, la définition de ces orientations étant désormais renvoyée à l'échelon local. Il supprime également la référence aux chartes intercommunales, les dispositions relatives aux délais d'attente manifestement anormaux au regard des circonstances locales, désormais reprises dans un autre article du code (cf. paragraphe IV du présent article du projet de loi) ainsi que la référence, désormais caduque, aux protocoles d'occupation du patrimoine social.

Le 2° substitue, pour l'élaboration par le préfet de l'accord collectif départemental -qui a désormais une vocation supplétive par rapport aux accords collectifs intercommunaux-, la consultation du comité responsable du PDALPD à celle des conférences intercommunales et du conseil régional de l'habitat.

Le 3° porte une disposition de coordination.

Le paragraphe IV , qui concerne l'article L. 441-1-4, a pour effet de supprimer les dispositions relatives à la création des conférences intercommunales du logement, désormais remplacées par les accords collectifs intercommunaux. Cet article est ainsi remplacé par des dispositions précisant qu'un arrêté du préfet détermine, au regard des circonstances locales et après avis du comité responsable du PDALPD, les délais à partir desquels les personnes ayant déposé une demande de logement social restée sans réponse peuvent saisir la commission de médiation. D'après les renseignements obtenus par votre rapporteur, les délais actuellement fixés par les accords collectifs départementaux oscillent, selon les départements, entre 18 mois et trois ans en fonction des tensions enregistrées sur les bassins d'habitat.

Le paragraphe V abroge les articles L. 441-1-5 et L. 441-1-6, respectivement consacrés aux missions des conférences intercommunales et aux conditions d'élaboration des chartes intercommunales du logement ainsi qu'à la conférence régionale du logement social d'Île-de-France.

Le paragraphe VI modifie l'article L. 441-2-1 et prévoit que tout demandeur d'un logement social se voit communiqué le délai au delà duquel il peut saisir la commission de médiation si sa demande de logement n'a pas abouti ainsi que les modalités de cette saisine.

Le paragraphe VII renforce les compétences des commissions de médiation, définies à l'article L. 441-2-3, pour rendre plus effectif le droit au logement.

Le projet de loi prévoit toujours la création d'une telle commission dans chaque département. Toutefois, alors que le droit en vigueur précise uniquement que la commission est placée auprès du préfet, ce paragraphe propose de la faire présider par une personnalité qualifiée désignée par le président du tribunal de grande instance. Il ajoute que la commission est composée de représentants du département, des organismes bailleurs, des associations de locataires et de représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées.

La commission de médiation aurait toujours pour mission de recevoir les requêtes des demandeurs de logements sociaux dont les demandes n'ont pas abouti dans le délai fixé par le préfet. Pour instruire ces réclamations, la commission pourrait recevoir du ou des bailleurs concernés, sur demande, tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l'absence de proposition.

A partir du moment où la commission de médiation jugerait prioritaire le dossier d'un demandeur, elle pourrait saisir le préfet, ou, le cas échéant, le délégataire du contingent préfectoral, de ce cas particulier. Le préfet aurait alors la possibilité de désigner le demandeur à un organisme disposant de logements correspondant à la demande et de fixer le délai dans lequel le bailleur serait tenu de le loger. L'attribution s'imputerait alors sur le contingent préfectoral.

Par ailleurs, ce paragraphe crée une nouvelle procédure d'attribution des logements locatifs sociaux, dérogatoire aux règles de droit commun. En vertu de ces dispositions, le préfet aurait la possibilité, après avis de la commission de médiation, de mettre en demeure un organisme bailleur de loger, dans un délai qu'il détermine, un demandeur hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition ou un demandeur mal logé et reprenant une activité après une période de chômage de longue durée. En cas d'utilisation de cette faculté, l'attribution s'imputerait sur le contingent préfectoral. Si le bailleur social refusait d'obtempérer à la mise en demeure, le préfet aurait alors un pouvoir de substitution et pourrait directement, sans passer par le filtre de la commission d'attribution, attribuer un logement correspondant au besoin du demandeur sur son contingent de logements sociaux.

Dans les cas où le contingent préfectoral aurait été délégué à une commune ou à un établissement public de coopération intercommunale, le préfet serait tenu de demander au délégataire de procéder à la mise en demeure ou à l'attribution directe du logement en cas de refus de l'organisme bailleur. En cas de refus du délégataire du contingent préfectoral, le préfet aurait également la possibilité de se substituer au délégataire.

Enfin, si le délégataire suit les instructions du préfet mais que l'organisme refuse de procéder à l'attribution, le préfet a la possibilité d'utiliser les dispositions prévues à l'article L. 441-1-3 (cf le commentaire du paragraphe II).

Le paragraphe VIII simplifie les dispositions de l'article L. 441-2-5 qui fixent les modalités dans lesquelles les bailleurs sociaux rendent compte des attributions des logements locatifs sociaux. La nouvelle rédaction proposée par le paragraphe prévoit que, dans des conditions fixées par décret, les bailleurs sociaux rendent compte, une fois par an, de l'attribution des logements sociaux au préfet et, pour les parties du parc de logements situés dans le ressort de leurs compétences, aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale ayant conclu un accord collectif intercommunal et aux maires des communes intéressées.

Propositions de votre commission

Votre commission salue l'effort de simplification de la procédure d'attribution des logements locatifs sociaux qui est proposé par cet article. Elle se félicite également des nouveaux pouvoirs accordés aux commissions de médiation qui sont de nature à rendre le droit au logement plus effectif.

Toutefois, votre commission s'interroge sur les modalités de cette simplification et se déclare réservée quant à la nouvelle procédure « coupe-file » qui est instituée pour permettre au préfet de loger dans le parc social des ménages en passant au travers des circuits traditionnels d'attribution des logements sociaux.

Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter 11 amendements tendant à améliorer le dispositif de l'article 9.

Cohérente avec les positions qu'elle a défendues antérieurement, votre commission au fond est tout d'abord persuadée que la question du logement des personnes défavorisées doit être traitée à un large échelon territorial. Votre rapporteur, qui ne peut être suspecté de vouloir négliger la prise en compte des réalités locales eu égard, notamment, aux positions qu'il a défendues sur la réforme de l'article 55 de la loi SRU, ne souhaite pas bien entendu que les décisions d'attribution des logements sociaux ne prennent pas en compte la volonté des élus locaux. Toutefois, il estime qu'il est parfois nécessaire de dépasser le simple échelon communal pour régler ces situations souvent difficiles sur le plan humain. Au surplus, il ne peut que constater que le projet de loi, en mettant à la charge des établissements publics de coopération intercommunale des obligations au titre du logement des défavorisés, ne leur donne pas les outils permettant de répondre à ces obligations et de remplir leurs objectifs. Les EPCI ne deviennent-ils pas, en vertu des modifications législatives récentes de la politique du logement, des acteurs de premier plan en la matière du fait, entre autres, de la délégation des aides à la pierre ? Or, le présent article 9 prévoit que les attributions de logements sociaux réalisées au titre de l'accord collectif intercommunal s'imputeront en premier lieu sur le contingent de l'EPCI, qui est bien souvent limité, puis ensuite seulement sur le contingent préfectoral et sur celui des communes avec l'accord, respectivement, du préfet ou du maire concerné. C'est pourquoi, votre commission des affaires économiques vous propose de prévoir, par un amendement , une priorité aux EPCI signataires d'un accord collectif pour la délégation du contingent préfectoral. Cette délégation s'opérerait par voie de convention prévoyant les modalités d'association des communes membres à l'utilisation des droits de réservation sur leur territoire.

Votre commission vous propose également, par un amendement , de ne pas limiter aux seuls EPCI délégataires des aides à la pierre la possibilité donnée par l'article 9 de conclure un accord collectif intercommunal. En effet, votre rapporteur estime que des EPCI ne souhaitant pas devenir délégataires peuvent tout à fait mener des politiques du logement ambitieuses, au service, notamment des ménages les plus démunis. En conséquence, il ne partage pas la logique du projet de loi qui tend à réserver cette compétence aux seuls délégataires des aides à la pierre et souhaite que tous les EPCI compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopté puissent conclure l'accord précité.

En outre, votre rapporteur, se rapportant aux travaux du groupe de travail « foncier et logement » de votre commission, préconise, par un amendement , que les accords collectifs intercommunaux prévoient la mise en place d'une commission de coordination chargée du suivi de leur exécution et de leur respect. Cette commission serait présidée par le président de l'EPCI et serait composée du préfet, des maires des communes membres de l'EPCI, des représentants des bailleurs sociaux, de représentants du département, de représentants de tout organisme titulaire de droits de réservation et de représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées. Cette commission aurait pour mission d'examiner les dossiers des demandeurs de logement social concernés par l'accord collectif intercommunal. Sans se substituer aux décisions des commissions d'attribution, la commission de coordination émettrait des avis quant à l'opportunité d'une attribution d'un logement dans le parc social situé sur le territoire de l'EPCI.

S'agissant du délai anormalement long au delà duquel les personnes peuvent saisir la commission de médiation, votre commission souhaite, par un amendement , que le préfet sollicite l'avis des EPCI signataires d'un accord collectif intercommunal et les représentants des bailleurs sociaux avant de le définir par arrêté.

Sur les règles relatives aux commissions de médiation, votre commission vous présente quatre amendements . Elle souhaite tout d'abord que le président de la commission de médiation soit nommé par le préfet et non par le président du tribunal de grande instance. En effet, votre commission considère qu'il n'est pas opportun de donner un caractère précontentieux aux démarches des commissions de médiation. A ce titre, il ne lui semble donc pas opportun que la juridiction judiciaire, même très indirectement, interfère dans les procédures d'attribution des logements locatifs sociaux.

Par ailleurs, votre commission estime souhaitable que les représentants des EPCI signataires d'un accord collectif intercommunal soient membres de la commission de médiation.

Elle préconise ensuite que le non respect par un organisme d'une désignation de logement effectuée par le préfet suite à une saisine de la commission de médiation soit sanctionnée dans les conditions de droit commun (tentative de concertation puis nomination d'un délégué spécial chargé de prononcer les attributions).

Enfin, votre commission se déclare plus que réservée sur l'opportunité d'instaurer une procédure « coupe-file » au bénéfice du préfet pour loger directement des ménages hébergés temporairement ou des chômeurs ayant retrouvé un emploi. Elle ne peut s'empêcher de considérer que le projet de loi, en rendant « super prioritaires » deux catégories de ménages, a cédé à ce que votre rapporteur qualifierait de « priorité du jour ». En effet, le droit en vigueur prévoit d'ores et déjà que l'attribution des logements sociaux répond à des critères précis et à des règles de priorité. Sont ainsi considérés comme prioritaires pour l'attribution de logements sociaux, « les personnes en situation de handicap ou de familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap, de personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence ainsi que de personnes hébergées ou logées temporairement dans des établissements et logements de transition ».

D'une part, votre commission tend à ne pas considérer très pertinente l'instauration d'une procédure spécifique qui déroge à toutes les règles de droit commun pour l'attribution des logements sociaux (concertations locales dans le cadre des accords collectifs, liste de priorités, filtre des commissions d'attribution). D'autre part, elle ne peut que se montrer circonspecte sur la définition des catégories de ménages qui pourront bénéficier de cette procédure. Les ménages hébergés temporairement ne sont-ils pas déjà considérés comme prioritaires pour l'attribution des logements sociaux ? Au surplus, les ménages ayant retrouvé un emploi n'éprouveraient-ils pas, par définition, moins de difficulté à se loger que des personnes handicapées, disposant de faibles ressources ou toujours au chômage ?

C'est pour toutes ces raisons que votre commission s'est résolue à préconiser la suppression de ce dispositif. Elle estime, en définitive, qu'il est de nature à court-circuiter les réalités locales par des décisions imposées sans concertation avec les élus territoriaux chargés de la mise en oeuvre des politiques locales du logement.

Enfin, votre commission présente un amendement rédactionnel sur les accords collectifs départementaux et deux amendements de coordination.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 (Articles L. 441-3, L. 441-4, L. 441-5, L. 441-6, L. 441-7, L. 441-8, L. 441-12 et L. 441-14 du code de la construction et de l'habitation)
Réforme des suppléments de loyers de solidarité

Le droit en vigueur

Le dispositif des surloyers existe depuis 1958 ^{31 ( * )} . Il est régi, depuis le vote de la loi du 4 mars 1996 ^{32 ( * )} , par les articles L. 441-3 à L. 441-15 du code de la construction et de l'habitation. Avec le vote de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions ^{33 ( * )} et de la loi SRU, le supplément de loyer de solidarité (SLS) est applicable par les bailleurs sociaux aux locataires de logement financés avec des aides de l'Etat, ou conventionnés, dès lors que les revenus des personnes vivant au foyer dépassent d'au moins 20 % les plafonds de ressources fixés pour l'attribution des logements HLM. Entre 20 % et 60 % de dépassement des plafonds, l'organisme social a toute latitude pour décider s'il souhaite appliquer le SLS au locataire. Au delà de 60 %, l'application du SLS devient obligatoire. Une exception toutefois, afin de garantir une certaine mixité sociale, les logements sociaux situés en zone urbaine sensible ou en zone de revitalisation rurale sont exclus du champ d'application de ce dispositif, quelle que soit l'ampleur du dépassement des plafonds par les occupants.

Les organismes HLM ont le choix d'appliquer deux types de barème de SLS, soit un barème national, déterminé par décret, soit un barème fixé par une délibération exécutoire de l'organisme HLM qui arrête les modalités de calcul du surloyer. Le droit en vigueur prévoit que, dans les cas où les bailleurs sociaux souhaitent fixer leur propre barème, le préfet peut demander une seconde délibération.

Le calcul du supplément de loyer de solidarité tient compte de trois paramètres :

- le seuil de dépassement des plafonds de ressources pour accéder au parc locatif social (20 % ou 60 %) ;

- le coefficient de dépassement des plafonds de ressources qui est fonction de l'ampleur du dépassement (20% à 29%, 30% à 39%, 40% à 59%, 60% à 79%, 80% et plus). Ce coefficient peut tenir compte de l'âge ou du nombre de personnes vivant au foyer ;

- le supplément de loyer de solidarité de référence dont le montant mensuel est fixé en euros par mètre carré habitable par immeuble ou groupe d'immeubles selon la qualité et la localisation géographique de ces derniers.

Ainsi, à titre d'exemple, un ménage avec deux enfants, occupant un logement de 75 mètres carrés situés en zone 3 (zone non tendue), qui dépasse de 60 % les plafonds d'accès au logement social, paye 9 euros par mois de surloyer si le bailleur applique le barème national et 30 euros si l'organisme HLM applique le barème fixé par une délibération exécutoire.

La loi du 4 mars 1996 précitée a prévu la sortie d'un rapport tous les deux ans sur l'application du dispositif du SLS ^{34 ( * )} . La dernière édition de ce rapport date de juin 2003 ^{35 ( * )} et s'appuie sur les données communiquées par les bailleurs sociaux. Elle indique notamment qu'au niveau national 11 % des logements sociaux sont occupés par des locataires dont les revenus dépassent les plafonds de ressource. Cependant, ce chiffre doit être relativisé : pour 64 % de ces logements le dépassement est inférieur de 20 % au plafond, pour 28 % il est compris entre 20 % et 60 % et il excède 60 % seulement pour 8 % des logements.

Il résulte donc de ces données que 4 % des logements sont occupés par des locataires pouvant faire l'objet d'un surloyer et 1 % -pas plus !- des logements par des ménages devant obligatoirement faire l'objet d'un surloyer. Dans les deux cas, ces logements sont situés à environ 60 % en Province et à 30 % en Île-de-France. Il ressort donc clairement de ces données que les situations de dépassement des plafonds de ressources par les occupants du parc social sont ne doivent pas être exagérées et qu'elles peuvent même être jugées marginales.

A contrario, une enquête réalisée par le ministère du logement en 2003 sur l'occupation sociale du parc HLM démontre la paupérisation progressive du parc HLM, occupé à 61 % par des locataires disposant de revenus inférieurs à 60 % des plafonds et 18 % d'entre eux à moins de 20 %. Au surplus, parmi les personnes ayant emménagé récemment dans un logement social, prés des deux tiers ont des revenus inférieurs à 60 % des plafonds de ressources. Sur la base de ces statistiques, certes incomplètes, il est à noter que le fait de rendre le surloyer obligatoire à partir d'un dépassement de plafond supérieur ou égal à 20 % aurait pour conséquence de faire basculer 71.607 logements dans le champ de ce dispositif.

Le texte du projet de loi

Le Gouvernement souhaite, avec l'article 10, rendre le système des surloyers plus efficaces. Le groupe de travail « foncier et logement » de votre commission avait d'ailleurs indiqué qu'il était favorable à une telle orientation. Il avait toutefois assorti ce soutien de deux conditions, à savoir que la réforme ait pour but de remédier aux situations les plus choquantes et qu'elle soit adaptée aux spécificités territoriales, avec une modulation du barème de surloyer en fonction de la situation des bassins d'habitat. Peut-on en effet dénier que si le renforcement des surloyers dans certains marchés tendus, comme l'agglomération parisienne, a une pertinence incontestable, il peut être moins justifié dans d'autres endroits du territoire où l'offre et la demande de logements sont globalement équilibrées.

Le paragraphe I de l'article 10, qui modifie l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, rend obligatoire le versement du SLS dès lors que les ressources du ménages dépassent de 20 % les plafonds.

Le paragraphe II supprime la possibilité qui était faite aux organismes HLM de fixer par délibération exécutoire leur propre barème de surloyer. Il abroge également les dispositions qui permettaient le plafonnement du surloyer lorsque ce dernier, cumulé au montant du loyer principal, excédait 25 % des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer.

Le paragraphe III renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer un barème national de SLS, défini en fonction des valeurs du coefficient de dépassement des plafonds et du montant par mètre carré habitable du SLS de référence fixé selon des zones géographiques tenant compte du marché locatif.

Le paragraphe IV permet à un organisme HLM de déroger au barème national de surloyer et d'appliquer son propre barème dans le cas où il a signé avec l'Etat une convention globale de patrimoine et que le cahier des charges de gestion sociale de la convention prévoit des conditions particulières pour le paiement d'un supplément de loyer de solidarité. Dans ce cas de figure, le barème spécifique est applicable pendant la durée prévue par la convention.

Votre rapporteur rappelle que les conventions globales de patrimoine résultent du vote de l'article 63 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, codifié aux articles L. 445-1 à L. 445-7 du code de la construction et de l'habitation. En vertu de ces dispositions, les HLM peuvent conclure avec l'Etat, sur la base de leur plan stratégique de patrimoine, en tenant compte des programmes locaux de l'habitat, une convention globale de patrimoine d'une durée de six ans. Les EPCI et départements délégataires de l'attribution des aides à la pierre sont consultés sur les dispositions de la convention relatives aux immeubles situés dans leur périmètre et peuvent en être signataires.

La convention comporte :

- le classement des immeubles ou ensembles immobiliers en fonction du service rendu aux locataires ;

- l'énoncé de la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme qui comprend un plan de mise en vente des logements sociaux à leurs locataires ;

- les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires ;

- un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme.

Ce cahier des charges peut, quant à lui, moduler, par immeuble ou ensemble immobilier, les plafonds de ressources applicables pour l'attribution des logements, les conditions d'application et de fixation du SLS et le montant maximal total des loyers, rapporté à la surface utile ou à la surface corrigée.

Ces dispositions ont été introduites pour permettre une plus grande souplesse de gestion par les organismes de leur patrimoine, en contrepartie d'engagements de leur part sur la qualité du service rendu aux locataires et sur l'accès des plus démunis au parc social. Cette convention permet donc de « remettre en ordre » les conditions d'accès au logement social sur la totalité du patrimoine d'un bailleur et de moduler les loyers et surloyers.

Le paragraphe V dresse la liste des logements auxquels le SLS n'est pas applicable en raison de leur mode de financement (prêts conventionnés accordés par les banques et établissements financiers), notamment en raison de l'absence de plafonds de ressources pour l'attribution de ces logements.

Propositions de votre commission

Votre commission souscrit à l'analyse du Gouvernement qui souhaite rendre plus harmonieux les différents barèmes de surloyers appliqués par les organismes HLM. Comment ne pas reconnaître que la possibilité pour chaque organisme de fixer son propre barème par délibération exécutoire conduit à des situations parfois incohérentes ? Comment justifier qu'à niveau de revenu équivalent les locataires de deux immeubles situés de part et d'autre d'une même rue, possédés par deux organismes différents, puissent se voir appliquer un surloyer différent ?

Il faut dégager des solutions de bon sens. De ce point de vue, la définition d'un barème national, modulé selon les zones géographiques, permettra de rendre les SLS plus respectueux de la réalité des situations locatives. Au surplus, la possibilité de déroger à ce barème national par la signature d'une convention globale de patrimoine permettra également de cibler avec précision les immeubles ou groupes d'immeubles pour lesquels l'application d'un SLS s'avère pertinente. Votre rapporteur note toutefois que ces conventions globales risquent de ne pas être rapidement applicables. En effet, le décret n'a pas encore été publié et leur élaboration risque également, du fait des nécessaires négociations avec les locataires, de se traduire par des délais supplémentaires avant qu'elles ne soient mises en oeuvre.

Aussi votre commission vous propose-t-elle par un amendement , pour remédier à cet inconvénient, de prévoir qu'il peut être également dérogé au barème national de surloyers dans les cas où une convention est signée par le préfet, les organismes HLM et les départements ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopté. Cette convention pourra adapter, pour des secteurs géographiques déterminés, les paramètres de calcul des suppléments de loyer de solidarité. L'amendement précise par ailleurs, conformément aux dispositions de la loi « responsabilités locales », que les départements et EPCI délégataires des aides à la pierre peuvent être signataires des conventions globales de patrimoine.

Par ailleurs, votre commission préconise, par coordination, l'adoption d'un amendement de « toilettage juridique » des dispositions désormais obsolètes de la loi du 4 mars 1996 précitée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE VI (nouveau) - Dispositions en faveur des plus défavorisés

Votre commission vous propose d'adopter, avant l'article 11, une division additionnelle (chapitre VI) contenant des dispositions en faveur des ménages les plus défavorisés. Celle-ci comporte :

- un article additionnel consacré à la protection des occupants de logements-foyers ;

- un article additionnel supprimant le seuil de 24 euros en deçà duquel l'aide personnalisée au logement n'est pas versée ;

- l'article 11 interdisant les coupures d'électricité, de gaz et d'eau pendant la période hivernale pour les personnes défavorisées.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article additionnel avant l'article 11 (Articles L. 633-1, L. 633-4, L. 633-4-1 [nouveau] et L. 633-5 du code de la construction et de l'habitation)
Protection des occupants de logements-foyers

Avant l'article 11, votre commission vous propose, par un amendement insérant un article additionnel, de modifier certaines dispositions relatives à la protection des occupants de logements-foyers.

Les articles L. 633-1 à L. 633-4 du code de la construction et de l'habitation, créés par l'article 194 de la loi SRU, définissent la notion de logement-foyer et prévoient des mesures de protection de leurs occupants, notamment l'obligation pour le bailleur de passer un contrat écrit, la durée de ce contrat, les conditions de sa résiliation, le montant acquitté, et les modalités de concertation au sein de l'établissement.

Le Conseil d'Etat a donné, le 22 avril 2003, un avis défavorable à un projet de décret fixant les conditions d'application des articles L. 633-1 à L. 633-4 car il a considéré que ces nouveaux articles couvraient un champ d'application très étendu sans comporter les distinctions qu'appellerait la diversité des régimes juridiques applicables aux logements-foyers et aux catégories de personnes qui peuvent y être hébergées. Le Conseil a ainsi fait valoir qu'il conviendrait de modifier ces dispositions législatives.

Par ailleurs, il apparaît nécessaire, compte tenu des spécificités qui caractérisent les logements-foyers et de certaines situations constatées de sur-occupation de ces logements, liées notamment à la présence de tiers dans de nombreux foyers de travailleurs migrants, particulièrement en région parisienne, d'encadrer la possibilité d'hébergement de tiers par les résidents.

Votre commission note que la rédaction actuelle de l'article L. 633-4 prévoit la désignation des représentants des résidents par des comités de résidents qui n'ont aucun statut juridique, ce qui exclut de fait la possibilité d'élections.

Aussi votre commission vous propose-t-elle d'apporter plusieurs modifications à ces dispositions. L'amendement vise tout d'abord à mieux définir les logements-foyers. Le droit en vigueur précise que les logements foyers comportent à la fois des locaux privatifs et des espaces collectifs. Or, les espaces communs de ces établissements ne sont pas seulement des « espaces collectifs » comme dans tout immeuble, mais comportent également des « locaux communs affectés à la vie collective » des résidents (salle d'activités collectives, espace salon,...). Il donc proposé de remplacer cette première notion par la seconde.

En outre, le texte proposé supprime, à l'article L. 633-4, la désignation des membres du conseil de concertation par le comité de résidents. Il renvoie également à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités d'application des articles du code consacrés à l'hébergement en logements-foyers, notamment en matière d'hébergement de tiers et de désignation des représentants des personnes logées.

Enfin, il exclut du champ d'application de ces articles les logements ou les établissements soumis à un autre régime juridique, qui disposent déjà de règles spécifiques de protection des occupants.

Il s'agit tout particulièrement des établissements sociaux et médico-sociaux relevant de la loi du 2 janvier 2002 ^{36 ( * )} , ainsi que les résidences-services qui sont régis par le régime de la copropriété et par la loi du 6 juillet 1989 relative à l'amélioration des rapports entre les bailleurs et les locataires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel avant l'article 11 (Articles L. 542-5-1 et L. 831-4-2 [nouveau] du code de la sécurité sociale et article L. 351-3-1 du code de la construction et de l'habitation)
Suppression du seuil de non versement des aides au logement

Votre commission vous propose, avant l'article 11, d'introduire, par un amendement , des mesures relatives aux règles de versement des aides personnelles au logement. Cet amendement vise à ce que le versement des différentes aides au logement -allocation de logement familiale, allocation de logement sociale et aide personnalisée au logement- soit effectué au profit de leurs bénéficiaires, quel que soit leur montant. En outre, l'amendement autorise le versement trimestriel de ces prestations dans les cas où leur montant est inférieur à un seuil fixé par décret.

En vertu de l'arrêté du 30 avril 2004 ^{37 ( * )} prévoit que, lorsque le montant de l'aide personnalisée au logement (APL) est inférieur à 24 euros, son versement n'est pas effectué. Ce dispositif conduit à priver plus de 110.000 ménages, bien souvent des ménages modestes, du bénéfice des aides auxquelles ils ont pourtant droit, pour un montant annuel par ménage estimé à 288 euros au maximum.

M. Jean-Paul Delevoye, médiateur de la République, relève, dans son rapport annuel 2004, que cette règle a été fixée de manière réglementaire et s'étonne que le pouvoir réglementaire ait pu limiter des droits conférés aux citoyens par la loi et en réduire ainsi la portée. Évoquant un déni de droit , il souligne que ce dispositif place les caisses d'allocation familiale et les caisses de mutualité sociale agricole, chargées de la gestion de ces aides, dans une position délicate puisque ces dernières doivent faire face à l'incompréhension des personnes qui se voient refuser le bénéfice des allocations de logement en application de mesures réglementaires souvent méconnues des allocataires. En conséquence, le médiateur de la République prône la suppression de cette disposition.

Votre commission est sensible à cette argumentation. Elle considère que des règles de valeur normative inférieure à la loi n'ont pas à limiter ou à détourner la volonté du législateur, surtout quand elles conduisent à pénaliser les ménages les plus en difficulté.

Consciente des complications qu'une obligation de versement mensuel de petites sommes aux allocataires pourrait introduire pour la gestion des prestations, elle tient à souligner que son amendement prévoit un versement trimestriel pour des allocations inférieures à un seuil fixé par décret. Or, cette solution est préconisée par le médiateur qui note que le décret du 13 septembre 2005 ^{38 ( * )} reconnaît la faisabilité juridique et technique de versements pluriannuels des aides au logement en cas de procédure de surendettement. Qui plus est, les montants en jeu et le coût pour les finances publiques, environ 31 millions d'euros par an, ne sont-ils pas bien modestes au regard des 13 milliards d'euros consacrés chaque année par l'Etat au financement des aides au logement ?

Votre commission juge donc qu'il est légitime de donner suite à la préconisation du médiateur de la République -au demeurant reprise dans une proposition de loi présentée par notre collègue Thierry Repentin ^{39 ( * )} - et vous demande donc d'adopter son amendement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 11 (Article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles)
Interdiction des coupures d'électricité, de gaz et d'eau pendant la période hivernale

L'article 11 du projet de loi vise à interdire les coupures d'eau, d'électricité et de gaz pendant la période hivernale (1 ^er novembre-15 mars) pour les personnes visées par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Le droit en vigueur

Votre commission rappelle tout d'abord que la réforme des fonds de solidarité pour le logement (FSL), opérée par la loi relative aux libertés et responsabilités locales qui en a confié la gestion aux départements, a prévu l'élargissement de leurs missions. Outre les aides qu'ils sont amenés à apporter aux personnes qui éprouvent des difficultés à remplir leurs obligations locatives (paiement du loyer et des charges), les FSL ont désormais pour mission d'accorder des aides financières à des personnes qui, occupant régulièrement leur logement, se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement des fournitures d'eau, d'énergie et de services téléphoniques. Les fonds peuvent aussi prendre en charge les dettes au titre des impayés de loyer et de facture d'énergie, d'eau et de téléphone si leur apurement conditionne l'accès à un nouveau logement.

Dans chaque département, il est prévu qu'une convention soit passée entre le conseil général, d'une part, et les représentants d'Electricité de France, de Gaz de France et de chaque distributeur d'énergie ou d'eau, d'autre part, afin de définir le montant et les modalités de leur concours financier au fonds de solidarité pour le logement.

A ce titre, EDF verse chaque année environ 20 millions d'euros au FSL, GDF près de 3 millions d'euros ^{40 ( * )} , tout comme le Syndicat des professionnels de l'eau (SPDE) ^{41 ( * )} . Il n'a d'ailleurs pas échappé à votre commission que tous ces opérateurs sont actuellement en cours de négociation avec l'assemblée des départements de France. Ils souhaitent conclure une convention de répartition de ces financements entre les différents FSL départementaux et « flécher » leurs participations financières sur leurs propres créances. Ceci paraît raisonnable car sinon on serait justifié à demander au nom de quel principe les fournisseurs d'eau et d'énergie devraient-ils financer les impayés locatifs.

S'agissant du nombre de coupures, votre commission note une évolution positive en électricité puisque ces dernières s'élevaient à 700.000 en 1993 et plafonnent à 200.000 depuis l'année 2000. L'instauration de services de maintien de l'énergie par EDF a d'ailleurs contribué à cette forte diminution.

Le service maintien énergie (SME) permet de maintenir chez le client une fourniture minimale d'électricité, le temps nécessaire au traitement de son dossier par les services sociaux. Il assure une puissance disponible de 3000 watts qui permet de s'éclairer et d'utiliser un réfrigérateur, une télévision et un ou deux convecteurs. Lors de la mise en place du SME, le client doit s'engager par écrit à déposer un dossier auprès des services sociaux dans un délai de 15 jours pour bénéficier d'une aide. En 2004, plus de 200.000 familles ont bénéficié du SME. Dans un deuxième temps, lorsque l'entreprise ne peut entrer en contact direct avec son client en situation d'impayés, le service minimum (SMI) est installé pour ne pas interrompre la fourniture d'électricité. La fourniture maintenue équivaut à une puissance de 1.000 watts et permet de s'éclairer et d'utiliser un chauffage d'appoint. Le client dispose de cinq jours pour prendre contact avec son agence. A l'issue de ces cinq jours, le client, s'il ne s'est pas manifesté, s'expose à voir sa fourniture d'électricité interrompue.

En ce qui concerne l'eau, il a été indiqué à votre rapporteur qu'il était procédé à 100.000 coupures par an, 95 % d'entre elles ne durant qu'une seule journée. En outre, les distributeurs d'eau indiquent ne pas procéder à des coupures au cours du week-end ou l'après-midi. Enfin, dans le domaine du gaz, les statistiques communiquées à votre rapporteur montrent qu'un peu plus de 5.000 coupures sont effectuées chaque année.

Sur la question spécifique des coupures d'électricité, votre commission rappelle qu'à l'initiative de M. Patrick Devedjian, alors ministre délégué à l'industrie, il a été constitué un groupe de travail chargé de trouver des solutions pour améliorer les conditions de prévention de ces coupures. Ce groupe de travail a ainsi émis plusieurs suggestions qui ont été mises en application avec la publication du décret du 10 août 2005 ^{42 ( * )} .

Il ressort des dispositions de ce décret que, dans les cas d'impayés d'électricité, le fournisseur doit informer le consommateur qu'à défaut de règlement dans un délai de quinze jours sa fourniture d'électricité pourra être réduite. Il doit également l'informer de la possibilité de saisine du FSL et lui indiquer que, sauf opposition de sa part, il informera de sa situation d'impayé le président du conseil général et le maire de la commune de son lieu de résidence, le consommateur bénéficiant d'un délai, d'au moins huit jours, pour exprimer son opposition à cette transmission d'information.

Dans un deuxième temps, dès qu'une procédure de réduction de puissance a été mise en oeuvre, le fournisseur d'électricité en informe le président du conseil général ou, le cas échéant, l'organisme auquel ce dernier a délégué la gestion de l'octroi des aides du FSL, et le maire de la commune du lieu de résidence en sa qualité de président du centre communal d'action sociale. Le consommateur bénéficie alors du maintien d'une puissance réduite pendant une période de quinze jours, afin de permettre le dépôt d'un dossier auprès du fonds de solidarité pour le logement. En cas de dépôt d'un dossier auprès du fonds de solidarité pour le logement, le fonds en informe le fournisseur.

À compter de la date de dépôt du dossier, le consommateur bénéficie du maintien de la fourniture d'électricité prévue à l'article L. 115-3 et au deuxième alinéa de l'article R. 261-1 du code de l'action sociale et des familles.

Votre commission ne peut également manquer de rappeler, à l'occasion de l'analyse de cet article du projet de loi, qu'une proposition de loi tendant à instaurer une couverture énergétique universelle ^{43 ( * )} a été discutée lors de la précédente session ordinaire par l'Assemblée nationale, qui l'avait alors rejetée. Le Gouvernement et le président de la commission des affaires économiques de l'Assemblée avaient notamment fait valoir qu'il convenait d'attendre les conclusions du groupe de travail sur la prévention des coupures. En outre, les députés avaient mis en avant le fait que la rédaction retenue par la proposition de loi n'était pas satisfaisante car elle ne visait que les personnes rencontrant des difficultés économiques soudaines, notion difficile à définir sur le plan juridique.

Le texte du projet de loi

Le dispositif proposé par l'article 11 vise à compléter l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles qui dispose déjà que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de son patrimoine, de l'insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques dans son logement ». Surtout, ce même article prévoit également que la fourniture ne peut être interrompue pour cause d'impayé dès lors qu'une demande d'aide a été présentée et qu'il n'a pas encore été statué sur cette requête.

Le complément apporté par le projet de loi vise, quant à lui, à prévoir que, du 1 ^er novembre de chaque année au 15 mars de l'année suivante, les distributeurs d'électricité, d'eau et de gaz ne peuvent procéder à l'interruption de cette fourniture pour motif d'impayé que si les services sociaux compétents, informés préalablement par le fournisseur, ne se sont pas opposés à la mesure.

Propositions de votre commission

Sur cet article, votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à préciser juridiquement la portée du dispositif et à rendre cohérent cette mesure nouvelle avec celles organisant déjà la prévention des coupures.

En premier lieu, le texte proposé par le projet de loi vise les « distributeurs » d'eau, d'électricité et de gaz. S'agissant des distributeurs d'eau, l'utilisation de ce concept ne soulève pas de difficulté particulière puisque, dans les faits, les notions de distributeur et de fournisseur recouvrent la même personne. En revanche, dans le domaine de l'électricité et du gaz, la situation est différente puisque le terme « fournisseur » désigne l'opérateur qui vend directement l'énergie au client, qui entre donc dans un rapport contractuel et commercial avec lui et qui émet les factures et s'assure de leur paiement. En amont du fournisseur opère le « distributeur » -terme qui désigne le gestionnaire du réseau de distribution ^{44 ( * )} - qui exploite le réseau d'un point de vue technique. La séparation entre ces deux concepts est d'autant plus importante dans la perspective de l'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz pour les particuliers le 1 ^er juillet 2007. En effet, actuellement EDF et GDF sont en situation de monopole pour la fourniture aux particuliers et assurent la gestion du réseau de distribution. Or, avec l'apparition de fournisseurs concurrents à partir de la mi-2007, il ne serait pas logique qu'EDF et GDF, en tant que gestionnaires de réseau, interfèrent dans les procédures de recouvrement des factures, d'aides aux personnes en difficulté et de maintien de la fourniture dans les cas d'impayés qui engageraient des fournisseurs concurrents. Aussi pour lever cette ambiguïté votre commission vous propose-t-elle de remplacer la notion de distributeur par celle de fournisseur. Cette précision permettra également de mettre en cohérence notre droit interne avec les termes juridiques retenus par les directives communautaires de 2003 sur la libéralisation des marchés énergétiques.

En second lieu, l'amendement présenté vise à mettre en cohérence le dispositif de « sursis hivernal » avec les dispositifs existants de prévention des coupures, et plus particulièrement celui qui a été instituée en électricité par le décret du 10 août 2005 précité. Votre commission note tout d'abord qu'il est impossible de tirer un premier bilan de cette nouvelle procédure spécifique à l'électricité puisqu'en novembre 2005 les premières procédures d'information des services sociaux compétents avaient à peine débuté, EDF s'apprêtant à leur envoyer entre 500.000 et 700.000 dossiers. Votre commission relève aussi que la notion de « services sociaux compétents », retenue par le texte de l'article 11, apparaît pour le moins imprécise. Surtout, elle juge que renvoyer à une décision desdits services sociaux pour refuser ou autoriser une coupure d'électricité, de gaz ou d'eau est source de complication de gestion pour les fournisseurs. Elle préfère donc nettement introduire dans la loi une règle claire et lisible par les consommateurs pour que ces derniers sachent s'ils ont droit ou non au maintien de la fourniture. Votre commission souhaite, en effet, que cette procédure soit utilisée « avec modération » et qu'elle ne soit pas présentée comme une incitation à ne pas payer ses factures pendant quatre mois et demi.

Il faut convenir que si la mesure était perçue comme une interdiction générale de coupure, elle pourrait lourdement obérer les fournisseurs d'énergie et d'eau. A ce titre l'expérience anglaise -le Royaume-Uni ayant instauré une telle interdiction- démontre qu'une interdiction générale de coupures se traduit par une hausse des impayés (entre 4 % et 5 % contre 1 % pour la fourniture d'eau en Angleterre), ce qui a d'ailleurs un impact sur le coût du service, dont la hausse se répercute sur les autres utilisateurs.

En outre, votre commission ne souhaite pas qu'une telle réforme puisse déresponsabiliser les consommateurs et favoriser ceux de mauvaise foi. Il ne faudrait pas non plus que les ménages rencontrant de réelles difficultés soient amenés à accumuler, au cours de la période hivernale, une dette importante qu'il leur serait ensuite difficile, voire impossible, d'étaler ou d'apurer.

Au total, sur la base de ces réflexions, votre commission préconise d'interdire l'interruption de la fourniture aux personnes bénéficiant ou ayant bénéficié dans les douze derniers mois d'une aide du fond de solidarité pour le logement. Une telle rédaction permettra de limiter le bénéfice de cette mesure aux seules personnes pouvant légitimement prétendre, selon les services sociaux, au bénéfice d'une aide de la collectivité.

Surtout, dans le prolongement des observations précédentes, votre commission considère qu'une mesure d'interdiction de coupure justifie d'autant plus d'être précisément circonscrite qu'elle aura comme effet induit d'alourdir la dette des personnes concernées, ce qui impliquera un accompagnement financier d'autant plus important de la part des services sociaux.

Enfin, l'amendement présenté par votre commission ne conduira pas pour autant à réduire le champ de la mesure. Pour les personnes n'ayant jamais bénéficié d'une aide du FSL et qui rencontreraient des difficultés de paiement, la procédure de droit commun s'appliquera. En cas d'impayés, elles devront tout d'abord déposer un dossier d'aide auprès du FSL, ce qui leur donnera droit, conformément au deuxième alinéa de l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles, au maintien de la fourniture.

Pour conclure, votre commission souhaite souligner que cet article a intégré le gaz dans l'obligation de maintien de fourniture. Cependant, elle relève que le gaz constitue une énergie en concurrence sur toutes ses utilisations (chauffage ou cuisine) puisqu'elle est remplaçable par le fioul, le charbon, le bois ou le propane, autant de sources d'énergie qui ne sont pas concernées pas le dispositif. Au surplus, alors que le service public de l'électricité fait l'objet d'un financement ad hoc, votre commission constate qu'un tel mécanisme n'existe pas pour les autres énergies. Elle considère donc, s'agissant du gaz, qu'une réflexion sur la notion de droit au chauffage aurait été plus appropriée. L'effet de la mesure proposée par l'article 11 pourrait conduire à interdire les coupures pour les ménages n'ayant qu'une utilisation du gaz pour la cuisine sans empêcher pour autant l'interruption d'autres sources d'énergies utilisées pour le chauffage.

Votre commission n'a pas eu le temps, eu égard aux délais qui lui ont été impartis, de mener les consultations qui lui auraient permis de vous faire des propositions dans le cadre de la première lecture du projet de loi. Elle estime toutefois que les délais liés à la navette devraient permettre de mener une réflexion globale à laquelle se trouveraient associés les Députés, ce qui ne peut être qu'un facteur d'enrichissement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE III (nouveau) - Diverses dispositions relatives au logement et à la cohésion sociale

Votre commission vous propose de créer par un amendement , après l'article 11, un titre III comportant diverses dispositions relatives au logement et à la cohésion sociale. Ce dernier serait composé de trois chapitres consacrés respectivement à la construction, aux rapports bailleurs-locataires et à d'autres dispositions.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Chapitre Ier (nouveau) - Dispositions relatives à la construction

Au sein du titre III portant diverses dispositions, votre commission préconise l'adoption d'un amendement insérant un chapitre I ^er consacré à la construction. Il regroupera :

- un article additionnel ratifiant l'ordonnance du 8 juin 2005 relative au logement et la construction ;

- un article additionnel créant un régime juridique de la vente en état futur de rénovation ;

- un article additionnel qui prend en compte les subventions versées par le 1 % Logement dans la quotité minimale de financement des logements sociaux conditionnant le bénéfice de l'exonération de TFPB.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article additionnel après l'article 11 - Ratification de l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction

Votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 11, de ratifier l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, qui a été prise sur le fondement des articles 19, 21, 41 et 42 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit ^{45 ( * )} . Ces articles habilitaient le Gouvernement à prendre des mesures pour simplifier le dispositif des aides personnelles au logement, améliorer les conditions dans lesquelles l'ANAH conventionne des logements locatifs privés, unifier les différents diagnostics techniques relatifs au logement et moderniser le régime d'autorisation de changement d'usage des locaux.

Le texte de l'ordonnance :

L'ordonnance se compose de 30 articles, répartis en quatre titres.

Le titre I ^er de l'ordonnance, qui regroupe 13 articles, est consacré aux aides personnelles au logement. Il constitue la traduction de l'article 19 de la loi du 9 décembre 2004 précitée qui autorisait le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour simplifier, clarifier et harmoniser la réglementation des aides personnelles au logement, à en améliorer la gestion et à tirer les conséquences de la fusion des organismes consultatifs institués par les articles L. 361-1 et L. 362-1 du code de la construction et de l'habitation.

L'article 1 ^er de l'ordonnance modifie l'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale qui détermine les bénéficiaires de l'allocation de logement familiale (ALF). Dans la mesure où la notion de « chef de famille » a été supprimée par la loi du 4 juin 1970 ^{46 ( * )} , dans un souci d'égalité entre les deux membres du couple pour le versement des prestations, il est proposé de la remplacer par celle de « ménage ».

L'article 2, qui modifie l'article L. 542-2 du code de la sécurité sociale, est relatif à la date du premier versement de l'allocation de logement familiale. Il tend à aligner le droit sur la pratique en matière de versement rétroactif des prestations de logement. En effet, certains tribunaux des affaires de sécurité sociale avaient interprété la rédaction antérieure de cet article -l'allocation de logement était due à compter du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel la demande avait été déposée- comme ouvrant droit aux prestations dans le mois suivant la constatation de l'ouverture des droits. L'ordonnance vise donc à inscrire cette rédaction dans le code.

L'article 3, qui réécrit et complète l'article L. 553-4 du code de la sécurité sociale, modifie les dispositions fixant les cas dans lesquels l'allocation de logement familiale est versée directement au bailleur du logement (versement en tiers payant). Aux cas déjà prévus par le droit avant la publication de l'ordonnance ^{47 ( * )} , le versement de l'ALF en tiers payant est désormais de droit quand :

- les logements ne sont pas conventionnés et appartiennent aux SEM situées sur le territoire métropolitain ;

- les logements appartiennent à l'Entreprise minière et chimique ou à ses sociétés, aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France et à l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais et ses sociétés ;

- les logements sont gérés par un organisme sans but lucratif, agréé par le préfet, pratiquant la gestion immobilière de logements destinés aux personnes défavorisées ;

- les logements sont gérés ou possédés par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires.

Dans la pratique, cet élargissement simplifiera les démarches administratives des organismes concernés et leur permettra d'économiser des frais de gestion et de trésorerie.

En outre, cet article prévoit que, lorsque l'organisme payeur a versé une allocation indue et que le bailleur ou le prêteur ^{48 ( * )} justifie avoir déduit le montant de l'allocation du loyer ou des charges de remboursements, le trop-perçu est recouvré auprès de l'allocataire. Il dispose également que le blocage de comptes courants de dépôts ou d'avances de l'allocataire ne peut faire obstacle à l'insaisissabilité et à l'incessibilité des prestations familiales. En conséquence, l'allocataire dont les prestations familiales sont servies par versement à un compte courant de dépôts ou d'avances est autorisé à retirer des fonds chaque mois de ce compte dans la limite du montant des prestations familiales.

L'article 4, qui modifie l'article L. 831-4-1 du code de la sécurité sociale, procède à la même modification que celle qui est portée par l'article 2, cette fois pour l'allocation de logement des personnes âgées, des infirmes et des jeunes salariés et de certaines catégories de demandeurs d'emploi, appelée également allocation de logement sociale (ALS).

L'article 5 modifie le libellé de l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale afin de tirer les conséquences de la fusion du fonds national d'aide au logement (FNAL) et du fonds national de l'habitat (FNH), sous l'appellation FNAL.

L'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale définit les ressources du FNAL devant concourir au financement des allocations de logement. Il s'agit :

- d'une cotisation assise sur les salaires plafonnés et recouvrée selon les règles applicables en matière de sécurité sociale ;

- et d'une contribution calculée par application d'un taux de 0,4 % sur la totalité des salaires et recouvrée suivant les règles applicables en matière de sécurité sociale.

Il précise que la contribution de 0,4 % n'est pas due par l'Etat, les collectivités locales, leurs établissements publics administratifs et les employeurs relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale et par les employeurs occupant moins de dix salariés. Toutefois, la rédaction proposée par l'ordonnance du 8 juin 2005 sur ce point n'est désormais plus d'actualité puisque l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale a depuis été modifié par l'article 2 de l'ordonnance n° 2005-895 ^{49 ( * )} et par l'article 3 de l'ordonnance 2005-892 ^{50 ( * )} .

L'article 2 de l'ordonnance 2005-895 a été pris sur le fondement du 4° de l'article 1 ^er de la loi du 26 juillet 2005 ^{51 ( * )} , qui autorise le Gouvernement à alléger « pour les employeurs occupant moins de vingt salariés ou atteignant ou dépassant cet effectif les effets financiers résultant de l'application de l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale (...) ». En application de cette habilitation, l'ordonnance a donc relevé de 10 à 20 salariés le seuil en deçà duquel la contribution de 0,4 % sur la masse salariale de l'entreprise n'est pas perçue. L'habilitation précise par ailleurs que les pertes de recettes pour les organismes chargés de verser les prestations sociales qui résulteraient de cette mesure seront compensées par l'Etat.

L'article 3 de l'ordonnance 2005-892 constitue, quant à lui, une des traductions du 5° de l'article 1 ^er de la loi du 26 juillet 2005 précitée qui autorisait l'ordonnance à aménager les règles de décompte des effectifs utilisées pour la mise en oeuvre de dispositions relatives au droit du travail ou d'obligations financières imposées par d'autres législations, pour favoriser, à compter du 22 juin 2005, l'embauche par les entreprises de salariés âgés de moins de vingt-six ans. L'ordonnance a ainsi prévu de manière générale que, jusqu'au 31 décembre 2007, les salariés embauchés à compter du 22 juin 2005 de moins de 26 ans n'entreraient pas dans les décompte des effectifs prévus pour l'application des dispositions du code du travail. L'article 3 de l'ordonnance 2005-892 a ainsi rendu cette disposition applicable pour le calcul des effectifs conditionnant le déclenchement de la contribution de 0,4 %. Toutefois, cette disposition ne sera applicable que jusqu'au 31 décembre 2007.

L'article 6, qui concerne l'article L. 835-2 du code de la sécurité sociale, constitue le pendant de l'article 3 pour l'allocation de logement sociale. Il procède ainsi aux mêmes extensions qu'à l'article 3 pour permettre un élargissement des cas où le bailleur perçoit directement l'allocation de logement sociale. Il précise également que, lorsque l'organisme payeur a versé une allocation indue et que le bailleur ou le prêteur justifie avoir procédé à la déduction du loyer ou des charges de remboursement, le trop-perçu est recouvré auprès de l'allocataire.

L'article 7, qui concerne l'article L. 851-3 du code de la sécurité sociale, traite du financement des aides aux collectivités et organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées ou gérant des aires d'accueil des gens du voyage, appelée également aide au logement temporaire (ALT). Alors que ce financement était auparavant assuré par le fonds national d'aide au logement et par la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), il est désormais prévu de faire reposer ce financement sur la CNAF et sur une contribution de l'Etat.

L'article 8 crée un nouvel article L. 851-3-1 dans le code de la sécurité sociale. Il permet de rendre applicable à l'ALT les dispositions de l'article L. 553-1 du même code. Cet article prévoit que l'action de l'allocataire pour le paiement des prestations se prescrit par deux ans et que cette prescription est également applicable à l'action intentée par un organisme payeur en recouvrement des prestations indûment payées, sauf en cas de manoeuvre frauduleuse ou de fausse déclaration.

L'article 9, qui modifie l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation, traite de la revalorisation du barème des aides personnalisées au logement (APL). Alors qu'avant la publication de l'ordonnance le barème des APL était révisé le 1 ^er juillet de chaque année, cet article prévoit que ce barème sera révisé chaque année à une date fixé par décret. En pratique, cette disposition offrira plus de souplesse au pouvoir réglementaire et devrait lui permettre de procéder à la révision du barème au 1 ^er janvier de chaque année civile.

L'article 10 reformule le libellé des articles L. 351-6 et L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation.

L'article L. 351-6 a pour objet de regrouper les dispositions relatives au financement de l'aide personnalisée au logement, de la prime de déménagement, des dépenses de gestion qui s'y rapportent et des dépenses du conseil national de l'habitat. Alors qu'auparavant ce financement était effectué par le fonds national de l'habitat (FNH) et par le fonds national d'aide au logement (FNAL), il est proposé, par cohérence avec la fusion des deux fonds, d'assurer ce financement par l'intermédiaire du FNAL.

L'aide personnalisée au logement (APL), qui représente la moitié des aides au logement versées par la collectivité nationale, s'attache à un parc de logements conventionnés (en location ou en accession sociale à la propriété). Avant la réforme, l'APL était financée par le fonds national de l'habitat (FNH) qui était lui-même alimenté par :

- des contributions provenant des régimes de prestations familiales (fonds national des prestations familiales et budget annexe des prestations sociales agricoles) et du FNAL, représentant les allocations de logement (familiales ou sociales) qui auraient été financées par ces régimes en l'absence d'APL ;

- une subvention d'équilibre inscrite au budget du ministère du logement.

Cette réforme autorise donc le financement des APL directement par l'intermédiaire du FNAL, qui finance par ailleurs l'allocation de logement sociale. Enfin, l'article précise que le FNAL est administré par un conseil de gestion dont la composition, les modes de désignation des membres et les modalités de fonctionnement sont fixées par décret.

L'article L. 351-7 précise par ailleurs que les ressources du FNAL sont constituées :

- des dotations de l'Etat ;

- du produit des prélèvements mis à la charge des employeurs en application des 1° et 2° de l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale (il s'agit des contributions assises sur les salaires évoqués à l'article 5) ;

- des contributions des régimes de prestations familiales.

En outre, il indique que la contribution annuelle de chaque régime de prestations familiales est égale au montant des prestations qui auraient été versées par eux au titre de l'allocation de logement familiale et de la prime de déménagement. Cette contribution peut être calculée au moyen de formules forfaitaires selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. Enfin, l'article dispose que l'Etat assure l'équilibre des recettes et des dépenses du FNAL.

Les articles 11 et 12 tirent les conséquences rédactionnelles, dans les articles L. 351-8 et L. 353-2 du code de la construction et de l'habitation, de la fusion FNH et du FNAL.

L'article 13 supprime les articles L. 361-1 à L. 363-1 du code de la construction et de l'habitation. En conséquence, sont supprimées les références législatives au conseil national de l'aide personnalisée au logement et au conseil national de l'accession à la propriété. A l'origine, ces deux instances avaient été créées par la loi du 3 janvier 1977 pour accompagner la mise en place et le fonctionnement de la réforme du financement du logement. Cette loi avait d'ailleurs prévu la fusion de ces deux conseils, ce qui a été fait avec le décret du 8 juin 1983 créant le conseil national de l'habitat (CNH). Toutefois, le Gouvernement a estimé ne pas avoir besoin de préciser dans l'ordonnance l'existence et les compétences du CNH dans la mesure où il s'agit d'une instance consultative qui peut être créée par décret. Il a donc été décidé de supprimer les références de nature législative à ces instances.

Le titre II de l'ordonnance, qui se compose de deux articles, traite des conventions conclues par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Il constitue la traduction de l'article 21 de la loi du 9 décembre 2004 précitée qui autorisait le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour faciliter la conclusion de conventions pour les logements locatifs privés bénéficiant des aides de l'ANAH.

L'article 14 se décompose en trois paragraphes.

Le 1° , qui crée une nouvelle section dans le code de la construction et de l'habitation, est une disposition de coordination avec le 3°.

Le 2° , qui modifie l'article L. 321-1-1 du code de la construction et de l'habitation, tire les conséquences de la délégation aux établissements publics de coopération intercommunale et aux départements de la gestion des aides à la pierre, opérée par la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Depuis l'entrée en vigueur de ce texte, les EPCI et départements délégataires sont également compétents pour la gestion et le versement des aides à la réhabilitation du parc locatif privé. En conséquence, ils doivent signer une convention avec l'ANAH qui détermine les conditions de gestion par l'ANAH, ou, à leur demande, par l'EPCI ou le département, des aides destinées aux propriétaires privés. Cette convention peut également prévoir la gestion par l'ANAH, au nom et pour le compte de l'EPCI ou du département, des aides à l'habitat privé qu'ils apportent sur leur budget propre. Enfin, cette convention peut, dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, arrêter des règles particulières d'octroi des aides destinées aux propriétaires bailleurs et occupants, en fonction de critères économiques, sociaux ou géographiques.

Afin de simplifier les procédures existantes, l'ordonnance indique que la convention signée entre le délégataire des aides à la pierre et l'ANAH doit prévoir les conditions dans lesquelles le président de l'EPCI ou du département signe, au nom de l'ANAH, les conventions avec les propriétaires qui sollicitent une aide de l'agence.

Le 3° insère deux nouvelles sections (sections 2 et 3) dans le chapitre 1 ^er du titre II du livre III du code de la construction et de l'habitation.

La section 2 , qui traite des dispositions communes aux aides accordées aux propriétaires bailleurs, se compose des articles L. 321-3 à L. 321-7. Ces articles précisent les conditions d'intervention de l'agence, les obligations qui incombent aux propriétaires bailleurs et certaines dispositions relatives aux rapports entre les bailleurs et les locataires.

L'article L. 321-3 rappelle que le versement de l'aide accordée par l'ANAH pour la réhabilitation d'un logement locatif est subordonné à l'engagement du propriétaire de mettre le logement en location pendant une durée fixée par le règlement général de l'agence.

L'article L. 321-4 autorise l'agence à verser une aide particulière si le propriétaire bailleur respecte des obligations définies dans une convention-type précisant plusieurs éléments. Le contrôle du respect des engagements du propriétaire est confié à l'ANAH.

En pratique, la convention définit :

- les travaux d'amélioration qui incombent au bailleur ;

- le montant maximum des loyers ;

- les conditions d'occupation du logement et, le cas échéant, ses modalités d'attribution ;

- sa durée, qui ne peut être inférieure à neuf ans ;

- les conditions de sa révision et de sa résiliation ;

- les pénalités encourues en cas de méconnaissance des engagements conventionnels.

L'article L. 321-5 précise que les rapports bailleurs/locataires sont régis par les dispositions de la loi du 6 juillet 1989 ou par les dispositions spécifiques « ANAH » quand elles dérogent à ladite loi.

L'article L. 321-6 oblige le bailleur à mettre provisoirement à la disposition du locataire un logement équivalent quand l'exécution des travaux nécessite l'évacuation temporaire des lieux.

Enfin, l'article L. 321-7 dispose que, pendant la durée de la convention, le bailleur tient à la disposition du locataire la convention régissant les conditions d'occupation du logement. Si le loyer dépasse le prix fixé par la convention, le locataire est en droit de saisir le juge pour obtenir la modification du bail et le remboursement des sommes indûment perçues.

La section 3 , qui comprend des dispositions particulières à certains logements conventionnés, se compose des articles L. 321-8 à L. 321-12. En vertu du droit actuellement en vigueur, les propriétaires peuvent solliciter une aide plus importante de l'ANAH quand ils s'engagent à louer le logement, à un niveau de loyer plus faible, à des locataires dont les revenus sont inférieurs à un plafond. Le logement est alors conventionné. Avant la promulgation de l'ordonnance le bailleur était tenu de s'engager, d'une part, auprès de l'ANAH en signant une convention et, d'autre part, auprès de l'Etat avec une convention conforme à une convention-type, publiée au fichier immobilier et ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement en tiers payant. Le dispositif proposé par la section 3 permet de simplifier ces démarches administratives en prévoyant la signature d'une convention unique.

L'article L. 321-8 prévoit que la convention signée par le propriétaire avec l'ANAH tient lieu de la convention ouvrant droit à l'APL pour le locataire.

L'article L. 321-9 soumet ces conventions signées par l'ANAH à certaines dispositions du code de la construction et de l'habitation définissant le régime juridique des logements locatifs conventionnés (articles L. 353-6 à L. 353-9, L. 353-19-2 et L. 353-20).

L'article L. 321-10 indique que la convention et ses avenants sont publiés au bureau des hypothèques ou inscrits au livre foncier.

L'article L. 321-11 rend applicable la convention au nouveau propriétaire en cas de vente du logement locatif.

L'article L. 321-12 renvoie à un décret le soin de fixer les obligations des bailleurs à l'égard des organismes chargés de la liquidation et du paiement de l'APL. En outre, il oblige ces organismes à fournir à l'ANAH les informations nécessaires à l'exercice de son contrôle.

L'article 15 porte une mesure de coordination à l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation avec les nouvelles règles proposées par les articles précédents.

Le titre III de l'ordonnance, constitué de 8 articles, est consacré à l'unification des différents états et constats techniques ou sanitaires s'attachant aux ventes et locations de logements. Ses dispositions sont prises sur le fondement du paragraphe I de l'article 41 de la loi du 9 décembre 2004 précitée qui autorisait l'ordonnance à définir les dispositions nécessaires pour harmoniser les modalités d'établissement des états et constats permettant l'information et la protection des acquéreurs et des preneurs de biens immobiliers, en prévoir la production dans un document unique et définir les conditions requises des professionnels qui procèdent à ces états et constats.

L'article 16 traite de la protection des immeubles contre les insectes xylophages. Il codifie ainsi deux articles de la loi du 8 juin 1999 ^{52 ( * )} en insérant trois nouveaux articles (L. 133-4 à L. 133-6) dans le code de la construction et de l'habitation.

L'article L. 133-4 codifie l'article 2 de la loi du 8 juin 1999 précitée. Pour mémoire, ce dispositif oblige l'occupant d'un immeuble ou d'un terrain contaminé par des termites, ou à défaut le propriétaire, à en faire la déclaration en mairie dès qu'il en a connaissance. En cas de contamination des parties communes d'un immeuble en copropriété, la déclaration incombe au syndicat des copropriétaires.

L'article L. 133-5 codifie, quant à lui, l'article 3 de la loi du 8 juin 1999. Ces dispositions précisent que, lorsque dans une ou plusieurs communes des foyers de termites sont identifiés, un arrêté préfectoral, pris sur proposition ou après consultation des conseils municipaux, délimite les zones contaminées ou susceptibles de l'être à court terme. En outre, elles indiquent qu'en cas de démolition totale ou partielle d'un bâtiment situé dans ces zones les bois et matériaux contaminés sont incinérés sur place ou traités avant tout transport si leur destruction par incinération sur place est impossible. La personne ayant procédé à ces opérations doit alors en faire la déclaration à la mairie.

Enfin, l'article L. 133-6 rend obligatoire la production d'un état relatif à la présence de termites en cas de vente de tout ou partie d'un immeuble bâti situé dans une zone contaminée par les termites ou susceptibles de l'être à court terme.

L'article 17 codifie dans le code de la construction et de l'habitation les dispositions relatives à la sécurité des installations intérieures de gaz.

Les 1° et 2° de cet article visent à faire du chapitre IV du titre III du livre I ^er du code de la construction et de l'habitation une division du code consacrée aux diagnostics techniques, se subdivisant elle-même en deux sections respectivement consacrées au diagnostic de performance énergétique et à la sécurité des installations intérieures de gaz.

Le 3° supprime les dispositions, spécifiques au diagnostic de performance énergétique, relatives aux qualifications requises des professionnels pour établir de tels diagnostics, puisqu'elles sont reprises dans l'article 18 de l'ordonnance et harmonisées pour l'ensemble des états et constats.

Le 4° propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 134-3 du code de la construction et de l'habitation, qui déterminait, dans sa rédaction antérieure, les conditions de communication du diagnostic de performance énergétique. Les dispositions relatives à la communication des états et constats ayant été regroupées, par l'article 18 de l'ordonnance, aux articles L. 271-4 à L. 271-6 du code de la construction et de l'habitation pour les acquéreurs et à l'article 3-1 de la loi du 6 juillet 1989 pour les locataires, la nouvelle rédaction de cet article fait désormais référence à ces articles. En outre, cette nouvelle rédaction indique que les candidats à l'accession ou à la location de l'immeuble peuvent se faire communiquer, sur demande, le diagnostic de performance énergétique.

Le 5° codifie à l'article L. 134-6, tout en les harmonisant, les dispositions du troisième alinéa de l'article 17 de la loi du 3 janvier 2003 ^{53 ( * )} qui prévoient qu'en cas de vente de tout ou partie d'un immeuble à usage d'habitation comportant une installation intérieure de gaz naturel réalisée depuis plus de quinze ans un état de cette installation est produit en vue d'évaluer les risques pouvant mettre en danger la sécurité des personnes.

L'article 18 complète le chapitre unique du titre VII (protection de l'acquéreur immobilier) du livre II du code de la construction et de l'habitation par trois articles (L. 271-4 à L. 271-6) permettant de regrouper les différents états et constats dans un document unique, dénommé « dossier de diagnostic technique ».

Le I de l'article L. 271-4 rend obligatoire la production d'un dossier de diagnostic technique par le vendeur en cas de vente de tout ou partie d'un immeuble bâti. Ce dossier est alors annexé à la promesse de vente ou, à défaut de promesse, à l'acte authentique de vente. En cas de vente publique, ce dossier est annexé au cahier des charges.

Le dossier comprend, dans les conditions spécifiques qui peuvent les régir, plusieurs éléments. Il s'agit :

- du constat de risque d'exposition au plomb ;

- de l'état mentionnant la présence ou l'absence de matériaux ou de produits contenant de l'amiante ;

- de l'état relatif à la présence de termites ;

- de l'état de l'installation intérieure de gaz naturel ;

- dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, prescrit ou approuvé, ou dans des zones de sismicité définies par décret, de l'état des risques naturels et technologiques ;

- du diagnostic de performance énergétique.

L'article précise que le constat « plomb » et le diagnostic « performance énergétique » ne sont requis que pour les immeubles à usage d'habitation. En outre, il indique que l'état « termites » et l'état « gaz » concernent le logement et ses annexes (cave, garage etc...) alors que le constat « plomb » ne concerne que le logement.

Le II du même article traite de la valeur juridique des différents états et constats. Il dispose qu'en l'absence des états ou constats « plomb », « amiante », « termites » et « gaz » en cours de validité, lors de la signature de l'acte authentique de vente, le vendeur ne peut s'exonérer de la garantie des vices cachés correspondante. En l'absence de l'état « risques naturels et technologiques », l'acquéreur a le choix de poursuivre la résolution de la vente ou demander au juge une diminution du prix. Enfin, conformément à ce qu'avait souhaité votre commission lors de l'examen du projet de loi d'orientation sur l'énergie, le diagnostic de performance énergétique n'a qu'une valeur informative et l'acquéreur ne peut se prévaloir à l'encontre du propriétaire des informations qui y sont consignées.

L'article L. 271-5 prévoit que la durée de validité des diagnostics (à l'exception de l'état « risques naturels et technologiques ») est fixée pour chacun d'entre eux par décret. Lors de la signature d'une promesse de vente, si les états et constats ne sont plus valables, ils doivent être remplacés, d'ici à la signature de l'acte authentique de vente, par un document en cours de validité. En outre, si le constat « plomb » révèle l'absence de cette substance ou une concentration inférieure à des seuils fixés par arrêté, il n'y a pas lieu de faire établir un nouveau constat lors de chaque mutation, dans la mesure où l'utilisation du plomb est désormais interdite. Cet article précise enfin que les conséquences de modifications éventuelles des zonages « risques naturels et technologiques » sont portés dans les dossiers de diagnostic technique.

L'article L. 271-6 concerne les compétences professionnelles des personnes habilitées pour réaliser les états et constats (à l'exception toujours de l'état « risques naturels et technologiques »). Il précise que ces documents doivent être réalisés par une personne présentant des garanties de compétence et disposant d'une organisation et de moyens appropriés. Cette personne est également tenue de souscrire une assurance couvrant les conséquences d'un engagement de sa responsabilité en raison de ses interventions. Elle ne doit enfin avoir aucun lien de nature à porter atteinte à son indépendance et à son impartialité (liens avec le propriétaire ou avec une entreprise chargée de réaliser des travaux sur les parties couvertes par les diagnostics).

Il est enfin renvoyé à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les conditions d'application de ces dispositions.

L'article 19 tire les conséquences, dans le code de la santé publique, pour le constat « plomb », des harmonisations législatives réalisées par l'article 18.

Son I abroge les dispositions relatives à la qualification des personnes chargées d'établir le diagnostic plomb, désormais regroupées dans le code de la construction et de l'habitation. Son II insère une référence aux articles du code de la construction et de l'habitation pour les dispositions générales relatives au constat « plomb » tout en précisant que ce constat est obligatoire lors de la vente de tout ou partie d'un immeuble à usage d'habitation construit avant le 1 ^er janvier 1949. Enfin, son III supprime la référence à la durée de validité du diagnostic plomb, désormais définie par un décret.

L'article 20 procède aux harmonisations nécessaires, dans le code de la santé publique, pour l'état « amiante ».

L'article 21 modifie les dispositions de l'article L. 125-5 du code de l'environnement relatives à l'état « risques naturels et technologiques ».

Le 1° constitue une mesure d'harmonisation avec les dispositions de l'article 18. Le 2° renvoie à l'article 3-1 de la loi du 6 juillet 1989, inséré par l'article 22 de l'ordonnance, pour la présentation de l'état « risques naturels et technologiques » pour les locations.

L'article 22 modifie la loi du 6 juillet 1989 pour harmoniser les obligations s'appliquant aux locations pour la présentation des diagnostics techniques.

Le paragraphe I modifie l'article 2 de la loi de 1989 qui fixe le champ d'application de ses dispositions. En effet, cette loi ne s'applique pas aux locations saisonnières, ni, à l'exception de quelques dispositions, aux meublés, aux logements de fonction et aux logements des travailleurs saisonniers. La modification proposée par le présent paragraphe vise à rendre obligatoire la présentation du dossier de diagnostic technique à tous les types de location.

Le paragraphe II porte une disposition de coordination à l'article 3, qui définit les mentions du contrat de location.

Le paragraphe III insère dans la loi un nouvel article 3-1 qui oblige le bailleur à annexer, lors de la signature du bail ou de son renouvellement, un dossier de diagnostic technique comprenant :

- à compter du 1 ^er juillet 2007, le diagnostic de performance énergétique ;

- à compter du 12 août 2008, le constat de risque d'exposition au plomb.

Si le logement est compris dans une zone à risques, le dossier comporte également l'état des risques naturels et technologiques.

Ce paragraphe rappelle également que le diagnostic de performance énergétique n'a qu'une valeur informative et rend obligatoire, à compter du 1 ^er juillet 2007, la mise à disposition par le bailleur de ce diagnostic à tout candidat locataire.

L'article 23 abroge des dispositions de l'article 17 de la loi du 3 janvier 2003 précitée relatives au diagnostic « gaz » dans la mesure où elles sont désormais intégrées dans le code de la construction et de l'habitation.

Enfin, le titre IV de l'ordonnance, composé de 6 articles, contient des dispositions relatives au changement d'usage des locaux d'habitation. Elles constituent la traduction de l'article 42 de la loi du 9 décembre 2004 précitée qui autorise l'ordonnance à prendre les mesures nécessaires pour adapter et simplifier le régime juridique applicable aux changements d'affectation des locaux. Cette législation avait en effet été élaborée dans l'immédiat après-guerre ^{54 ( * )} -période marquée par une très forte pénurie de logement- et ses objectifs ne correspondaient plus aux problématiques actuelles de la politique du logement. En conséquence, la modernisation de ce régime juridique vise à modifier le champ d'application de ces dispositions, à simplifier ses conditions d'application tout en maintenant la compétence du préfet pour délivrer les autorisations de changement d'usage.

L'article 24 réécrit l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation qui définit le champ du régime d'autorisation et ses modalités d'application. Antérieurement à la publication de l'ordonnance, étaient soumises à la procédure d'autorisation de changement d'usage la ville de Paris, les communes situées dans un rayon de 50 kilomètres de l'emplacement des anciennes fortifications de Paris et les communes dont la population était égale ou supérieure à 10 000 habitants.

La nouvelle rédaction restreint le champ d'application de ce dispositif -qui, dans la pratique, était essentiellement utilisé à Paris et dans certaines communes de la banlieue parisienne- aux communes de plus de 200 000 habitants et à toutes les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

A titre de simplification, cet article précise également que l'autorisation de changement d'usage concerne uniquement les locaux à usage d'habitation. Pour ce faire, il est établi une définition de ce type de locaux.

« Constituent des locaux destinés à l'habitation toutes catégories de logements et leurs annexes, y compris les logements-foyers, logements de gardien, chambres de service, logements de fonction, logements inclus dans un bail commercial, locaux meublés donnés en location dans les conditions de l'article L. 632-1 » du code de la construction et de l'habitation.

Alors que jusqu'à présent la destination des locaux était appréciée sur la base de leur usage défini en 1945, l'article prévoit que cet usage est désormais apprécié à la date du 1 ^er janvier 1970. Toutefois, l'article L. 631-7 prévoit une dérogation à ce principe pour les locaux dont le changement d'usage a été autorisé après le 1 ^er janvier 1970 cette date en contrepartie d'une compensation (le régime de la compensation étant défini par l'article L. 631-7-1). Dans ce cas, l'usage des locaux est apprécié sur la base de celui qui leur a été affecté par l'autorisation. L'avant-dernier alinéa de l'article L. 631-7 indique que les accords ou conventions conclus en violation du présent article sont nuls de plein droit.

Enfin, le dernier alinéa codifie les dispositions de l'article 81 de la loi de finances rectificatives pour 2003 et de l'article 131 de la loi de finances rectificatives pour 2004. Ces dernières autorisent les personnes publiques à céder leurs locaux et à en changer leur usage sans autorisation, à partir du moment où le produit de la cession de ces locaux donne lieu au versement d'une recette non fiscale au profit du budget de l'Etat. En conséquence, des logements transformés en bureaux par l'Etat après le 1 ^er janvier 1970 n'auront pas, en cas de cession, à retrouver leur destination primitive.

L'article 25 remplace les dispositions de l'article L. 631-7-1. Comme dans le régime antérieur à la publication de l'ordonnance, elles prévoient que l'autorisation de changement d'usage est délivrée par le préfet, après avis du maire et, à Paris, Lyon et Marseille, après avis du maire d'arrondissement. L'autorisation peut être subordonnée à une compensation prenant la forme d'une transformation concomitante de locaux ayant un autre usage en habitation.

Le deuxième alinéa prévoit que l'autorisation reste donnée à titre personnel et s'attache donc à la personne qui l'a sollicitée et non aux locaux. Toutefois, si l'autorisation est conditionnée à une compensation, elle est alors attachée au local et devient un droit réel immobilier, publiée au fichier immobilier ou au livre foncier.

Cet article indique que les changements d'usage réalisés sans autorisation ne peuvent bénéficier de la prescription trentenaire définie à l'article 2262 du code civil (prescription de droit commun).

Enfin, les préfets des départements dans lesquels le régime de l'autorisation de changement d'usage est applicable seront chargés, selon les termes du dernier alinéa de l'article L. 631-7-1, de fixer par arrêté les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et de déterminer les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements.

L'article 26 modifie dans sa totalité la rédaction de l'article L. 631-7-2. En conséquence, sont abrogées les dispositions qui obligeaient le préfet à délivrer un certificat administratif portant sur l'usage d'un local. Cette obligation de délivrer un certificat n'a plus lieu d'être dans la mesure où le fichier répertoriant l'usage des locaux au 1 ^er janvier 1970 est librement consultable par le public. La nouvelle rédaction de l'article L. 631-7-2 reprend les termes d'une disposition existante qui permet, dans des conditions fixées par arrêté préfectoral, l'installation, dans un local à usage d'habitation, d'activités professionnelles conduisant à recevoir de la clientèle mais pas de la marchandise. Cette disposition vise principalement à permettre aux professionnels libéraux (médecins, avocats....) de pratiquer leur activité à domicile.

L'article 27 insère une disposition de coordination dans l'article L. 631-7-3.

L'article 28 réécrit l'article L. 631-8 afin d'abroger des dispositions désormais obsolètes. En conséquence, sa nouvelle rédaction prévoit que quand le changement d'usage fait l'objet de travaux nécessitant l'obtention d'un permis de construire ou une déclaration de travaux, la personne n'a pas à solliciter spécifiquement la préfecture pour le changement d'usage, la demande de permis de construire ou la déclaration de travaux valant demande de changement d'usage. Les services instructeurs des permis de construire sont alors tenus de transmettre la demande à la préfecture. En outre, l'article prévoit que si la personne obtient le permis de construire avant l'autorisation de changement d'usage, elle n'a pas pour autant le droit de réaliser les travaux qui ne peuvent l'être qu'après l'obtention de l'autorisation de changement d'usage.

L'article 29 fixe des dispositions transitoires permettant de régulariser, pendant un an à compter de la publication de l'ordonnance, les changements d'usage intervenus sans autorisation et résultant d'un usage continu et non contesté des lieux depuis au moins vingt ans. Il prévoit également les modalités de retour (simple déclaration au préfet) à leur usage initial des locaux affectés temporairement à un usage d'habitation en application des dispositions de l'actuel article L. 631-7-1.

Propositions de votre commission

Votre commission vous propose de ratifier le texte de cette ordonnance, sous réserve de plusieurs modifications portées par un amendement unique . S'agissant du texte même de l'ordonnance, cet amendement propose, dans son paragraphe I , de rectifier une erreur matérielle à l'article 19 et de préciser les dispositions transitoires de l'article 29, non codifié, relatives aux dispositions concernant le régime d'autorisation de changement d'usage des locaux.

Le paragraphe II de l'amendement prévoit une modification d'ordre rédactionnel pour le III de l'article L. 553-4 du code de la sécurité sociale.

Son paragraphe III propose de rédiger l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant de la publication des ordonnances n° 2005-895 et 2005-892 du 2 août 2005. Il permet ainsi de tenir compte des modifications opérées par ces deux textes sans pour autant les ratifier. En effet, dans la mesure où ces ordonnances ont un champ d'application qui dépasse la seule question des aides au logement, votre commission considère qu'il ne lui appartient pas d'ouvrir le débat sur leur ratification, ratification qui relève au demeurant du domaine de compétences de la commission des affaires sociales.

Le paragraphe IV préconise l'insertion de deux corrections rédactionnelles pour l'article L. 835-2 du code de la sécurité sociale.

Le paragraphe V propose la rectification d'une erreur matérielle à l'article L. 321-10 du code de la construction et de l'habitation et le paragraphe VI une précision à l'article L. 133-5 du même code.

Le paragraphe VII modifie l'article L. 134-6 du code de la construction et de l'habitation, relatif à l'état de l'installation intérieure de gaz. Il propose de ne pas limiter aux seules installations utilisant du gaz naturel l'obligation de produire un tel état, dans la mesure où il convient de prendre également en compte le gaz propane liquide qui présente des risques pour la sécurité des habitants. La même modification est proposée à l'article L. 271-4 du même code par le paragraphe X .

Les paragraphes VIII et IX prévoient que les dispositions relatives au dossier de diagnostic technique s'appliquent également aux ventes de logements réalisés dans le cadre d'adjudication par voie judiciaire. Ils proposent ainsi la création d'une section spécifique consacrée au dossier de diagnostic technique dans le chapitre unique du titre VII du livre deuxième du code de la construction et de l'habitation.

Le paragraphe XI rectifie une erreur matérielle dans l'article L. 1334-6 du code de la santé publique.

Le paragraphe XII apporte plusieurs ajustements à l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, relatif aux règles d'autorisation de changement d'usage des locaux. Outre une modification rédactionnelle, il est proposé de préciser la situation des locaux qui ont fait l'objet de travaux, réalisés après le 1 ^er janvier 1970, ayant eu pour effet d'en changer la destination.

Votre commission préconise également de supprimer la dérogation dont bénéficient les personnes publiques pour les locaux qu'elles possèdent. Elle considère en effet que ces locaux doivent, dans les conditions de droit commun, retrouver leur destination primitive en cas de cession, sauf à avoir obtenu une autorisation de changement d'usage.

En outre, votre commission préconise, avec les paragraphes XIII et XIV de son amendement, de compléter les dispositions relatives au changement d'usage en renforçant les sanctions financières pour les personnes qui transforment des locaux sans autorisation. Possibilité est également donnée au juge d'ordonner le retour à l'habitation des locaux transformés sans autorisation et, à l'expiration du délai accordé, de prononcer une astreinte pouvant aller jusqu'à 1.000 euros par jour et par mètre carré utile des locaux irrégulièrement transformés.

Dans un souci de clarification juridique et compte tenu du fait que les dispositions de la loi « termites » du 8 juin 1999 sont désormais intégrées dans le code de la construction et de l'habitation, votre commission préconise, avec le paragraphe XV , l'abrogation des articles, désormais codifiés, de cette loi.

Enfin, l'ANAH dispose désormais de la compétence pour signer des conventions ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement. En conséquence, le paragraphe XVI propose, à l'article 1384 C du code général des impôts, de substituer l'ANAH à l'Etat dans le dispositif conventionnel auquel est subordonné le bénéfice de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements détenus par l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais (EPINORPA).

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 11 (Articles L. 262-1 à L. 262-10 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation)
Vente d'immeubles à rénover

En application du droit en vigueur, il existe aujourd'hui un statut juridique pour la vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) mais pas pour la vente en l'état futur de rénovation. Ainsi, aucune disposition n'encadre juridiquement la vente d'immeubles à réhabiliter qui sont vendus alors que les travaux n'ont pas été réalisés. Les personnes souhaitant réaliser ce type de transactions sont ainsi contraintes de conclure deux contrats différents, le premier portant sur la vente de l'immeuble et le second sur un contrat d'entreprise avec descriptif des travaux, leur délai de réalisation et leur coût. Aussi, votre commission vous propose-t-elle, par un amendement portant article additionnel après l'article 11, de créer, pour faciliter ces transactions, un régime juridique spécifique dit de vente en l'état futur de rénovation, donnant lieu à la conclusion d'un seul contrat.

A cet effet, il est proposé de compléter le titre VI du livre II du code de la construction et de l'habitation par un chapitre II consacré à ce statut, composé des articles L. 262-1 à L. 262-10 ( nouveaux ).

L'amendement définit le statut de vente d'immeuble à rénover, en le qualifiant d'opération par laquelle le vendeur s'engage à réaliser des travaux et exige de l'acquéreur le versement de sommes d'argent avant l'achèvement des travaux. Sont exclus du champ d'application de ces dispositions les travaux de rénovation importants, assimilables par nature à une reconstruction, qui restent soumis au régime juridique de la VEFA.

Le dispositif a également pour objectif de protéger l'acquéreur d'un logement situé dans un immeuble pour lequel des travaux sont à réaliser. C'est pourquoi son champ est limité aux seuls immeubles à usage d'habitation. La protection de l'acquéreur est garantie par l'obligation faite de réaliser cette vente par acte authentique comportant le descriptif du bien immobilier et des travaux à exécuter ainsi que par la fixation des modalités de paiement du prix. En outre, le vendeur est tenu, pour les travaux dont il a la charge, de fournir une garantie d'achèvement et de souscrire les assurances de responsabilité et de dommages en matière de construction. La livraison des travaux fait l'objet d'une procédure spécifique encadrant la réparation des vices et des défauts de conformité.

Par ailleurs, dès lors que la vente est précédée d'un avant-contrat, ce dernier doit comporter des mentions obligatoires relatives, en particulier, aux travaux à exécuter et au prix du bien immobilier.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application de ces dispositions, notamment le déroulement de la procédure contradictoire pour la livraison des travaux et la procédure de déblocage des fonds consignés en fonction de l'avancement des travaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 11 (Article 1384 A du code général des impôts)
Décompte des subventions du « 1 % Logement » pour l'exonération de TFPB

Après l'article 11, votre commission vous propose d'introduire, par un amendement , une modification aux règles de décompte des subventions dont le versement conditionne le bénéfice de l'exonération temporaire de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les logements sociaux. Actuellement, les prêts de la Caisse des dépôts et consignations, les subventions de l'Etat, de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et des collectivités territoriales, ainsi que les prêts issus de la participation des employeurs à l'effort de construction (fonds du « 1% Logement ») doivent représenter plus de 50 % du plan global de financement des opérations locatives sociales neuves (PLUS et PLAI) pour que les bailleurs puissent bénéficier de l'exonération de TFPB attachée au logement social.

Cependant, dans le cadre de la mise du plan de cohésion sociale et pour atteindre l'objectif fixé de 500.000 réalisations de logements sociaux entre 2005 et 2009, le « 1% Logement » participe désormais au financement des opérations locatives sociales en octroyant des subventions. Il est donc nécessaire d'inclure les subventions, en plus des prêts, accordés par le « 1% Logement », dans le calcul de la quotité minimale de financement pour déclencher le bénéfice de l'exonération de TFPB.

Tel est l'objet de cet amendement présenté par votre commission.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Chapitre II (nouveau) - Dispositions relatives aux rapports bailleurs-locataires

Au sein du titre III portant diverses dispositions, votre commission vous propose d'adopter ensuite un amendement créant un chapitre II qui comporte des mesures relatives aux relations entre les bailleurs et les locataires. Ce chapitre serait composé :

- d'un article additionnel avançant de quatre mois la date d'entrée en vigueur du nouvel indice de référence des loyers ;

- d'un article additionnel alignant sur le droit commun l'évolution des loyers des bâtiments d'habitation loués dans le cadre d'un bail rural ;

- d'un article additionnel autorisant les dérogations à la liste nationale des charges récupérables en cas d'accord collectif local ;

- d'un article additionnel permettant une extinction en douceur du nombre de logements soumis aux dispositions de la loi du 1 ^er septembre 1948 en interdisant la transmission du bail aux descendants majeurs.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article additionnel après l'article 11 (Article 35 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005)
Avancement de la date d'entrée en vigueur du nouvel indice de référence des loyers

Votre commission préconise l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 11 afin d'aménager les règles relatives au nouvel indice servant de référence d'indexation aux loyers des logements locatifs privés soumis aux dispositions de la loi du 6 juillet 1989.

En effet, l'article 35 de la loi relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ^{55 ( * )} a modifié le système d'indexation des loyers sur l'indice du coût de la construction (ICC). Actuellement les loyers des baux d'habitation soumis aux dispositions de la loi de 1989 évoluent sur la base des variations de cet indice. Or, les variations de cet indice sont très sensibles aux prix des matières premières, qui se sont envolées au cours des dernières années en raison de la vigueur de la croissance économique de certaines zones, notamment celle de la Chine. Il s'est en suivi de fortes hausses des loyers qui ont frappé de plein fouet les locataires, et plus particulièrement les plus modestes d'entre eux, qui ont vu s'envoler leur taux d'effort.

Afin de lisser les variations de l'ICC et des loyers, le Gouvernement a proposé son remplacement par un indice de référence des loyers fondé sur l'évolution des prix à la construction, l'indice du coût de la construction et l'indice des prix d'entretien et d'amélioration du logement. Cet indice a le mérite principal de permettre des évolutions des loyers plus proches des variations du pouvoir d'achat des locataires. Fort des recommandations du groupe de travail « foncier et logement » de votre commission, votre rapporteur avait proposé au Sénat, qui l'avait adopté, un amendement tendant à préciser dans la loi que le calcul de cet indice s'appuie sur les trois éléments précités.

Toutefois, le IV de l'article 35 de la loi « services à la personne » prévoit que cet indice n'entre en vigueur que le 1 ^er juillet 2006.

Votre commission estime, quant à elle, qu'une entrée en vigueur plus précoce est tout à fait envisageable dans la mesure où le texte d'application du nouveau dispositif est sur le point d'être publié et où les calculs de l'INSEE ont été réalisés. Pour cette raison, il est proposé que l'indice s'applique dès le 1 ^er mars prochain. Une telle modification devrait avoir pour effet immédiat de permettre une limitation des loyers pour l'année prochaine aux alentours de 1,8 % selon les estimations de l'INSEE.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 11 (Article L. 411-11-1 [nouveau] du code rural)
Révision des loyers des logements loués sous le statut du fermage

En vertu des dispositions de l'article L. 411-11 du code rural, qui régit les loyers des fermages, le prix de chaque fermage est établi en fonction, notamment, de la durée du bail, compte tenu d'une clause de reprise éventuellement en cours de bail, de l'état et de l'importance des bâtiments d'habitation et d'exploitation, mais aussi de la qualité des sols ainsi que de la structure parcellaire du bien loué. Ce prix est ainsi constitué, d'une part, du loyer des bâtiments d'habitation et, d'autre part, du loyer des bâtiments d'exploitation et des terres nues.

Concernant la question spécifique du loyer des bâtiments d'habitation, le loyer est fixé entre des maxima et des minima arrêtés par le préfet dans chaque département. Ce loyer et les maxima et minima sont actualisés, chaque année, selon la variation de l'indice du coût de la construction (ICC). Il résulte de ces dispositions que le prix de location d'une habitation dans le cadre du statut du fermage est limité par arrêté préfectoral.

Dans la pratique, ce système limite très fortement le montant des loyers des habitations louées dans ce cadre, qui peut être dix fois inférieur à celui des maisons qui sont louées dans les conditions de droit commun (sous le régime de la loi du 6 juillet 1989).

Selon les éléments d'information transmis par la fédération nationale de la propriété rurale à votre rapporteur, en Seine et Marne l'arrêté préfectoral limite le prix des locations des bâtiments d'habitation compris dans un bail rural à 1.460 euros par an, c'est à dire 121 euros par mois, pour une maison de 50 mètres carrés et à 3.504 euros annuels (292 euros par mois) pour une maison de 120 mètres carrés et plus. Or, le prix de location de la même maison louée par bail d'habitation soumis à la loi de 1989 se situe à 6.000 euros par an (500 euros par mois) pour la première et 14.000 euros (1.200 euros par mois) pour la seconde.

Votre rapporteur considère que cette différence de traitement entre deux situations de nature proche n'est pas justifiée et estime qu'il n'est pas normal que les propriétaires louent leurs biens dans des conditions aussi éloignées de la réalité du marché locatif.

Aussi vous est-il proposé, par un amendement portant article additionnel après l'article 11, de remédier progressivement à cette différence de traitement. L'amendement prévoit ainsi que, dans un délai de dix ans à compter de la publication de la loi « engagement national pour le logement », les loyers des habitations comprises dans un bail rural soient fixés dans les conditions de droit commun. Toutefois, pour permettre un ajustement progressif, il est préconisé qu'au cours de ces dix années le loyer augmente chaque année, au moins, d'un dixième de la différence entre le niveau actuel du loyer et le niveau auquel il se situerait (défini comme le loyer constaté au cours des trois dernières années dans le voisinage pour des biens équivalents) s'il était fixé dans les conditions de droit commun.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 11 (Articles 23 et 40 de la loi n° 89-462 et articles L. 353-15 et L. 442-3 du code de la construction et de l'habitation)
Accords collectifs locaux pour l'évolution de la liste des charges récupérables

Régime juridique des charges locatives récupérables

Les charges locatives sont le deuxième élément constitutif des dépenses de logement des locataires et représentent, en moyenne, 30 % de la masse des loyers (20 % dans le parc privé et 40 % dans le parc réglementé).

La concertation ayant abouti à l'équilibre juridique et économique actuel en matière de réglementation des charges récupérables a été engagée dans les années 1970 avec la signature d'une convention le 18 décembre 1972 et la constitution d'une commission permanente pour l'étude des charges locatives et des rapports entre propriétaires, gestionnaires et usagers. Cette question a fait l'objet de nombreux débats au cours des années 1970 et 1980.

Puis, la notion de charges récupérables a reçu une définition législative avec la loi du 22 juin 1982, reprise des travaux de la commission nationale de concertation. Cette définition n'a pas été modifiée par les différentes lois sur le logement qui se sont succédées au cours des années 1980. Elle se trouve désormais inscrite à l'article 23 de la loi du 6 juillet 1989 pour le secteur privé et à l'article L. 442-3 du code de la construction et de l'habitation pour le secteur social. Ces articles précisent que les charges récupérables, sommes accessoires au loyer principal, sont exigibles sur justification en contrepartie :

- des services rendus liés à l'usage des différents éléments de la chose louée ;

- des dépenses d'entretien courant et des menues réparations sur les éléments d'usage commun de la chose louée ;

- de la contribution annuelle représentative du droit de bail et des impositions qui correspondent à des services dont le locataire profite directement.

La loi renvoie par ailleurs à un décret le soin de fixer la liste des charges récupérables, ce qu'a fait le décret du 26 août 1987 ^{56 ( * )} pour le secteur privé, la liste des charges dans le secteur social ayant été fixée par le décret n° 82-955 du 9 novembre 1982 modifié par celui n° 86-1316 du 26 décembre 1986. La Cour de cassation, dans un arrêt du 10 mars 1999, a consacré le caractère limitatif de cette liste.

Le régime actuel des charges locatives, relativement ancien, repose donc sur une recherche d'équilibre entre les parties, en distinguant les dépenses de l'immeuble liées à l'investissement qui demeurent à la charge du bailleur, des dépenses liées au fonctionnement courant de l'immeuble qui sont récupérables sur le locataire dans la mesure où ils bénéficient directement de ces dépenses. Il est à noter que ce régime juridique est identique dans le secteur privé et dans le secteur social, bien que les sources législatives et réglementaires soient différentes.

Votre commission considère cependant que la réglementation sur les charges locatives récupérables est, à l'évidence, marquée d'une certaine rigidité. Bailleurs comme locataires reconnaissent d'ailleurs une évolution des techniques et des services proposés aux locataires au cours des deux dernières décennies. De nouvelles technologies sont apparues pour encadrer l'accès dans les immeubles (comme les digicodes, vidéophones ou systèmes de vidéosurveillance), pour diffuser du son et des images dans les habitations (câble, antennes collectives) ou pour surveiller à distance des équipements comme les ascenseurs. Par ailleurs, de nouvelles pratiques se sont développées, pour le mode de chauffage, l'élimination des déchets ou le personnel employé dans les immeubles. Or malgré ces évolutions, qui répondent à des demandes légitimes des locataires, le niveau et la liste des charges récupérables n'ont pas suivi l'amélioration des services rendus.

Propositions de votre commission

Afin de permettre une modernisation de ce régime juridique, M. Philippe Pelletier, président de l'ANAH, a remis, en juin 2003, à la demande du gouvernement, un rapport proposant plusieurs types d'adaptation à cette législation. Votre commission estime, bien entendu, que le principe de la liste limitative des charges ne doit pas être remis en cause : ce principe relève de la nécessaire sécurité juridique dont doivent bénéficier les locataires pour être en mesure de connaître précisément leurs obligations en ce domaine. Elle ne souhaite pas non plus remettre en cause les grands équilibres auxquels sont parvenues les différentes négociations menées dans les années 1980. Néanmoins, comme le souligne le rapport de M. Philippe Pelletier, tout régime juridique doit être capable d'évoluer. Votre commission souscrit à cette observation et préconise donc une modification des textes en vigueur.

Aussi vous est-il proposé, à l'instar des recommandations émises dans le rapport sur le logement locatif privé ^{57 ( * )} fait par notre collègue Marcel-Pierre Cléach, de prévoir une possibilité d'actualisation régulière de la liste des charges récupérables pour tenir compte tant des évolutions techniques et législatives que des attentes des locataires. Une telle actualisation pourrait être effectuée par la voie d'un accord collectif local, et devant donc recevoir l'approbation des associations de locataires, qui rendrait récupérable certaines charges ne figurant pas sur la liste, dès lors qu'il existerait un consensus sur ce point et que le service rendu répondrait à une véritable attente des locataires. Au surplus, dans le texte de l'amendement présenté par votre commission, cette adaptation ne pourrait porter que sur les dépenses d'amélioration de la sécurité ou de prise en compte du développement durable .

Le paragraphe I de l'amendement modifie l'article 23 de la loi du 6 juillet 1989. Le 1° supprime la référence à la contribution annuelle représentative du droit de bail, imposition qui a été abrogée par la loi de finances pour 2000. Il donne la possibilité de déroger au dispositif réglementaire qui fixe la liste des charges récupérable, par voie d'accords collectifs de location, dans les domaines de l'amélioration de la sécurité et du développement durable. Ainsi les parties pourront, localement, convenir d'organiser des services supplémentaires donnant lieu à récupération de charges, dans ces deux domaines.

En vertu de l'article 42 de la loi du 23 décembre 1986, les bailleurs de logements peuvent conclure avec une ou plusieurs associations de locataires des accords collectifs locaux portant sur tout ou partie de leur patrimoine. Ces accords sont obligatoires dès lors qu'ils ont été conclus soit par une ou plusieurs associations regroupant au moins le tiers des locataires concernés, soit par une ou plusieurs associations regroupant au moins 20 p. 100 des locataires concernés et affiliées à une organisation siégeant à la commission nationale de concertation, sauf s'ils ont été rejetés par écrit par un plus grand nombre de locataires dans un délai d'un mois à compter de leur notification individuelle par le bailleur aux locataires. En l'absence d'accords signés conformément au premier alinéa, les bailleurs peuvent, en outre, proposer directement aux locataires des accords de même nature. Ces accords sont réputés applicables dès lors qu'ils ont été approuvés par écrit par la majorité des locataires, dans un délai d'un mois à compter de la réception de la notification individuelle par le bailleur. Les accords prévus au présent article peuvent être conclus pour une durée déterminée ou indéterminée. Ils mentionnent les conditions de leur dénonciation, de leur renouvellement ou de leur révision.

Le 2° du paragraphe I modifie l'article 40 de la loi du 6 juillet 1989 en vue de soumettre les immeubles appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré aux dispositions de l'article 23 de la loi du 6 juillet 1989. Il abroge en outre une disposition devenue obsolète.

Le paragraphe II abroge le dernier alinéa de l'article L. 353-15 et l'article L. 442-3 du code de la construction et de l'habitation qui fixent le régime des charges récupérables dans les immeubles appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré, régime qui sera désormais intégralement régi par l'article 23 de la loi du 6 juillet 1989.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 11 (Articles 5 et 9 bis de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948)
Réforme des règles relatives à la transmission aux héritiers des baux d'habitation régis par la loi du 1er septembre 1948

Les logements soumis à la loi du 1 ^er septembre 1948

L'enquête logement réalisée en 2002 évalue le nombre de logements du parc privé soumis à la loi du 1 ^er septembre 1948 ^{58 ( * )} à environ 246.000, dont 68.000 situés en Île-de-France. Il est d'ailleurs à noter que ce nombre a diminué de près de 45 % depuis 1992, date à laquelle il s'élevait à 442.000. Le parc locatif soumis à la loi de 1948 représente donc aujourd'hui environ 1 % du parc des résidences principales et 5 % de l'ensemble du parc locatif privé.

Au niveau national, ces logements se répartissent comme suit :

- 72% en province (178.000 logements) ;

- 28% en Île-de-France (68.000 logements), dont 16 % à Paris (39.000 logements), 8 % en proche banlieue (20.000 logements) et 4 % en grande banlieue (9.000 logements).

En outre, la répartition par zones géographiques de ce parc montre que près de 25 % de ces logements sont localisés dans les zones de tension foncière forte, où les loyers sont généralement élevés.

Votre commission a déjà eu l'occasion de se prononcer sur ce sujet en indiquant qu'elle était favorable à un retour progressif de ces logements dans le droit commun, dans la mesure où les loyers perçus par les propriétaires de logements soumis aux dispositions de la loi de 1948 sont très souvent insuffisants pour en permettre l'entretien dans des conditions correctes.

La fixation des loyers dans le cadre de la loi du 1 ^er septembre 1948

Le montant du loyer est fonction du classement de chaque logement dans sa catégorie et de sa valeur locative. Ses conditions d'augmentation sont réglementées. L'annexe I du décret du 10 décembre 1948 distingue cinq catégories et sous catégories de locaux pour le calcul du loyer du logement :

- catégorie exceptionnelle de luxe ;

- première catégorie ;

- deuxième catégorie, comprenant les sous-catégories II A et II B et II C ;

- troisième catégorie, comprenant les sous catégories III A et III B ;

- quatrième catégorie.

Ces catégories tiennent compte de la qualité de la construction, à laquelle s'ajoutent des caractéristiques d'aspect intérieur et extérieur, de conception des pièces, de qualité des installations et équipements et dans les immeubles collectifs, de dimension et de conception des parties communes.

Le système consacré par la loi du 1 ^er septembre 1948 pour le calcul du loyer est celui de la valeur locative qui comporte deux paramètres : celui de la surface corrigée, telle que définie à l'article 28, et du prix de base au mètre carré déterminé en fonction de chacune des catégories visée ci-dessus et prévue à l'article 30.

Le loyer est donc établi selon la formule suivante :

Valeur locative = surface corrigée * prix de base au mètre carré

La surface corrigée est obtenue en affectant la superficie réelle des pièces habitables et de celles des autres parties du logement de correctifs prévus par le décret du 22 novembre 1948 modifié, afin qu'il soit tenu compte, notamment, de la hauteur sous plafond, de l'éclairement, de l'ensoleillement et des vues de chacune des pièces habitables ainsi que des caractéristiques particulières des autres parties du local. Ainsi, un logement de 65 m² peut avoir une surface corrigée de 100 m².

Les prix de base au mètre carré doivent être tels qu'ils assurent, après application des correctifs, la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité. C'est pourquoi ils sont régulièrement révisés. Depuis quelques années, une évolution différenciée de ces prix de base a été instaurée afin de prendre en compte, comme la loi l'autorise, la localisation des logements.

Les loyers, initialement calculés en appliquant à la surface corrigée un prix de base au mètre carré fixé par l'article 3 du décret du 10 décembre 1948 inférieur à celui déterminant la valeur locative, peuvent être majorés chaque année dans la limite de la valeur locative. Les augmentations des loyers des locaux d'habitation régis par la loi du 1 ^er septembre 1948 sont déterminées chaque année par décret. Ce décret majore les prix de base au mètre carré permettant de déterminer la valeur locative du logement loué.

Le décret 2005-1019 du 26 août 2005 a fixé les taux d'augmentation des loyers à 6 % pour l'agglomération parisienne et de 4 % hors agglomération parisienne dans la limite de la valeur locative.

Il résulte de ces différentes dispositions que, pour un logement de catégorie II A, ayant une surface corrigée de 100 mètres carrés, le loyer mensuel sera égal à 578 euros dans l'agglomération parisienne et à 505 euros hors agglomération parisienne. Un logement de catégorie III A, de la même superficie, verra son loyer mensuel fixé à 169 euros en région parisienne et à 152 euros hors de l'agglomération parisienne.

Votre commission n'estime pas pour autant souhaitable de permettre une sortie contrainte de ce dispositif. Elle remarque que la loi du 23 décembre 1986 ^{59 ( * )} a déjà permis d'organiser la sortie progressive de ce système en étalant la hausse des loyers sur huit ans. Elle juge en effet que ce mécanisme facultatif est équilibré et permet de protéger les locataires les plus fragiles qui bénéficient des dispositions de la loi de 1948.

Propositions de votre commission

Toutefois, votre commission note qu'une jurisprudence de la Cour de cassation interdit aujourd'hui l'extinction progressive des baux d'habitation régis par la loi de 1948. En effet, dans un arrêt du 23 juin 1998, la Cour a jugé que les dispositions de l'article 5 de la loi du 1 ^er septembre 1948 -qui limitent le bénéfice du droit au maintien dans les lieux en cas d'abandon ou de décès du locataire, ou de l'occupant de bonne foi, au conjoint et, lorsqu'ils vivaient effectivement avec lui depuis plus d'un an, aux ascendants, aux personnes handicapées ainsi que, jusqu'à leur majorité, aux enfants mineurs- doivent être conjuguées avec celles de l'article 1742 du code civil. Cet article précise, quant à lui, que « le contrat de louage n'est point résolu par la mort du bailleur ni par celle du preneur ». Il fixe ainsi, selon la Cour de cassation, les principes généraux du droit des héritiers en cas de bail en cours. Or, celle-ci estimant plus larges les dispositions de l'article 1742 du code civil que celle de l'article 5, les a fait prévaloir sur celles de l'article 5. C'est ainsi qu'elle a jugé que le bail pouvait se transmettre à l'héritier du preneur décédé -en l'espèce le descendant majeur- bien qu'il n'appartienne pas aux catégories de personnes que la loi de 1948 a entendu protéger en leur accordant le droit au maintien dans les lieux.

Cette jurisprudence appelle donc une clarification législative pour permettre un retour progressif du parc locatif soumis à la loi de 1948 dans le droit commun et éviter que les héritiers descendants majeurs puissent reprendre à leur compte le bail. C'est pourquoi votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 11, de modifier l'article 5 de la loi du 1 ^er septembre 1948 pour limiter aux seules catégories définies par cette disposition le bénéfice du droit au maintien dans les lieux et pour ne pas permettre une interprétation jurisprudentielle contraire à cette règle. En outre, il est proposé d'intégrer dans la loi de 1948 un dispositif, existant dans le cadre du droit au maintien dans les lieux pour les logements régis par la loi du 6 juillet 1989, prévoyant qu'en cas de demandes multiples le juge se prononce en fonction des intérêts en présence. En pratique, il s'agit de donner au juge la faculté de trancher les litiges quand plusieurs personnes entrant dans le champ de l'article 5 peuvent, de ce fait, prétendre au droit au maintien dans les lieux. Enfin, par coordination, l'amendement abroge l'article 9 bis de la loi du 1 ^er septembre 1948.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Chapitre III (nouveau) - Autres dispositions

Enfin, votre commission vous propose, par un amendement , de compléter le titre III par un chapitre III consacré à d'autres dispositions, qui se compose d'un unique article additionnel relatif au statut de la copropriété des immeubles bâtis.

Votre commission vous propose d'adopter cette division additionnelle.

Article additionnel après l'article 11 (Article 49 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 et article 75 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000)
Aménagements du statut de la copropriété des immeubles bâtis

Votre commission vous propose, par un amendement insérant un article additionnel après l'article 11, d'aménager certaines dispositions relatives au statut de la copropriété des immeubles bâtis.

La première partie de cet amendement modifie une disposition de la loi du 10 juillet 1965 ^{60 ( * )} . L'article 49 de ce texte dispose actuellement que dans les cinq ans suivant la promulgation de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, l'assemblée générale des copropriétaires décide les adaptations du règlement de copropriété rendues nécessaires par les modifications législatives depuis son établissement. Il s'agit d'une simple faculté qui, si elle n'est pas utilisée dans le délai prévu, nécessitera un recours aux procédures prévues à titre permanent par la loi du 10 juillet 1965, qui sont beaucoup plus contraignantes en termes de majorité requise.

L'attention de votre commission a été attirée par de nombreuses demandes de copropriétaires et de syndics qui jugent trop court ce délai de cinq ans. En effet, de nombreuses demandes interprétatives ont été adressées au Gouvernement depuis 2000 et plusieurs textes réglementaires ayant modifié le statut de la copropriété sont parus en 2004 et 2005.

Il paraît donc nécessaire de prolonger de trois ans le délai prévu par l'article 49 de la loi de 1965, c'est-à-dire de le faire passer de cinq à huit ans suivant la promulgation de la loi SRU. Cet allongement répondrait également à une recommandation émise par la Commission relative à la copropriété ^{61 ( * )} . La Commission considère en effet « que l'adaptation du règlement de copropriété constitue un acte majeur dans la vie du syndicat et appelle un soin tout particulier, de sérieuses études préalables et une large concertation, afin d'éviter tout contentieux ultérieur, notamment tout contentieux formel ». La prolongation de trois ans du délai permettra enfin d'éviter toute précipitation qui pourrait nuire à la bonne adaptation du règlement de copropriété, voire de déboucher sur des contentieux.

La seconde partie de l'amendement vise à repousser d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles règles comptables s'appliquant aux syndicats des copropriétaires. En effet, le décret du 14 mars 2005 ^{62 ( * )} , pris en application de l'article 14-3 de la loi du 10 juillet 1965, est paru récemment, ainsi qu'un arrêté pris le même jour. Ces deux textes fixent les nouvelles règles applicables à la tenue des comptes des syndicats de copropriétaires, ainsi que la nomenclature correspondante. En application de l'article 119 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, ces dispositions sont applicables à compter du 1 ^er janvier 2006.

Or, plusieurs organisations professionnelles ont cependant fait valoir que le délai entre la sortie des textes et leur entrée en vigueur prévue était insuffisant pour d'une part, pour développer de nouveaux logiciels comptables adaptés, et, d'autre part, pour former les collaborateurs des cabinets de syndics chargés de les utiliser afin de tenir les comptes des copropriétés dont ils assurent la gestion. Ces organisations ont donc demandé le report d'un an de la date d'entrée en vigueur de ces textes. Tel est ainsi l'objet de la seconde partie de l'amendement qui, en outre, précise les conditions d'entrée en vigueur dans la situation des copropriétés dont l'exercice comptable ne coïncide pas avec l'année civile.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

*

* *

Sous le bénéfice des observations qui précèdent, et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des affaires économiques vous propose d'adopter le présent projet de loi.

* ⁷ Les opérations soumises à déclaration de projet sont celles qui doivent faire l'objet d'une enquête publique (article L. 126-1 du code de l'environnement). Il s'agit des opérations qui, aux termes de l'article L. 123.1 du code de l'environnement, en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, sont susceptibles d'affecter l'environnement. La liste des catégories d'opérations et les seuils et critères techniques qui servent à les définir sont fixés par décrets en Conseil d'Etat.

* ⁸ Zones A visées au a) de l'article 2 duodecies de l'annexe III du code général des impôts.

* ⁹ La notion d'économie générale a donné lieu à une abondante jurisprudence : le juge s'appuie sur de nombreux éléments, qu'il peut combiner : le nombre des dispositions modifiées et l'impact de la modification sur le parti d'aménagement, la superficie affectée comparée à celle de la commune, les caractéristiques des espaces concernés par la modification.

* ¹⁰ Ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004, portant transposition de la directive européenne n° 2001/42/CE relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.

* ¹¹ Celles-ci ont pour objet, aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, « de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »

* ¹² Le terme de société civile immobilière désigne l'ensemble des sociétés civiles ayant un objet immobilier, comme les sociétés civiles de construction, les sociétés civiles de placement immobilier, ou encore les sociétés d'attribution.

* ¹³ CEDH, arrêt Yvon c/France du 24 avril 2003.

* ¹⁴ La fin des paysages ? Livre Blanc de la Fédération nationale des sociétés d'aménagement et d'établissement rural pour une gestion ménagère de nos espaces ruraux, 2004.

* ¹⁵ La gestion des espaces péri-urbains, Rapport d'information n° 415 (1997 / 1998) fait au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan.

* ¹⁶ Article 1388 bis du code général des impôts.

* ¹⁷ Avis n° 76 (2004-2005) de M. Thierry Repentin, fait au nom de la commission des affaires économiques, sur les crédits du logement dans le projet de loi de finances pour 2005.

* ¹⁸ Directive 92/77/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 complétant le système commun de taxe sur la valeur ajoutée et modifiant la directive 77/388/CEE.

* ¹⁹ « La politique d'aide au logement a pour objet de favoriser la satisfaction des besoins de logements, de promouvoir la décence du logement, la qualité de l'habitat, l'habitat durable et l'accessibilité aux personnes handicapées, d'améliorer l'habitat existant et de prendre en charge une partie des dépenses de logement en tenant compte de la situation de famille et des ressources des occupants. Elle doit tendre à favoriser une offre de logements qui, par son importance, son insertion urbaine, sa diversité de statut d'occupation et de répartition spatiale, soit de nature à assurer la liberté de choix pour toute personne de son mode d'habitation. »

* ²⁰ « Les baux que l'usufruitier seul a faits pour un temps qui excède neuf ans, ne sont, en cas de cessation de l'usufruit, obligatoires à l'égard du nu-propriétaire que pour le temps qui reste à courir, soit de la première période de neuf ans, si les parties s'y trouvent encore, soit de la seconde, et ainsi de suite de manière que le preneur n'ait que le droit d'achever la jouissance de la période de neuf ans où il se trouve.

Les baux de neuf ans ou au-dessous que l'usufruitier seul a passés ou renouvelés plus de trois ans avant l'expiration du bail courant s'il s'agit de biens ruraux, et plus de deux ans avant la même époque s'il s'agit de maisons, sont sans effet, à moins que leur exécution n'ait commencé avant la cessation de l'usufruit.

L'usufruitier ne peut, sans le concours du nu-propriétaire, donner à bail un fonds rural ou un immeuble à usage commercial, industriel ou artisanal. A défaut d'accord du nu-propriétaire, l'usufruitier peut être autorisé par justice à passer seul cet acte. »

* ²¹ Rapport remis au Garde des Sceaux, ministre de la justice, en avril 2004.

* ²² Loi du 16 juillet 1971.

* ²³ Décret 93-852 du 17 juin 1993 portant règlement statutaire des personnels ne relevant pas du statut de la fonction publique territoriale employés par les OPAC et portant modification du code de la construction et de l'habitation.

* ²⁴ 16.984 fonctionnaires travaillent en OPHLM et 6.226 en OPAC.

* ²⁵ Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ²⁶ Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

* ²⁷ Arrêt de la cour de cassation, chambre criminelle, 14 décembre 1994, Roy, n° 94-80347.

* ²⁸ Loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* ²⁹ Avis n° 34 (2004-2005) de M. Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques, sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

* ³⁰ Personnes ou familles dont la difficulté d'accès ou de maintien dans un logement provient de difficultés financières ou du cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale et personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés

* ³¹ Depuis la réforme de 1996, ce système est appelé supplément de loyer de solidarité (SLS).

* ³² Loi n° 96-162 du 4 mars 1996 relative au supplément de loyer de solidarité.

* ³³ Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

* ³⁴ Cette enquête ne couvre pas tous les logements locatifs sociaux mais seulement ceux appartenant aux organismes HLM ayant répondu au questionnaire envoyé par le Ministère du logement. Il est ainsi précisé que 80 % des bailleurs sociaux y ont répondu. Toutefois, ce taux est de 90 % si l'on considère le champ strict d'application du SLS (hors ZUS et ZRR).

* ³⁵ http://www.logement.gouv.fr/publi/etudes/doc_pdf/sls2003.pdf

* ³⁶ Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

* ³⁷ Arrêté du 30 avril 2004 modifiant l'arrêté du 3 juillet 1978 modifié relatif au calcul de l'aide personnalisée au logement.

* ³⁸ Décret n° 2005-1164 du 13 septembre 2005 relatif à l'allocation de logement à caractère social et modifiant le code de la sécurité sociale.

* ³⁹ Proposition de loi n° 38 (2005-2006) portant mesures d'urgence en faveur du logement pour tous présentée par M. Thierry Repentin, plusieurs de ses collègues et les membres du groupe socialiste et apparentés.

* ⁴⁰ Gaz de France finance par ailleurs un fonds de solidarité spécifique pour les démunis à hauteur de 10 millions d'euros.

* ⁴¹ Les financements versés par le SPDE fonctionnent selon le principe d'un abandon de créance, utilisés actuellement à hauteur de seulement 800.000 euros. Compte tenu des dispositions proposées par le projet de loi, cette somme devrait, à l'avenir, être utilisée dans sa totalité.

* ⁴² Décret n° 2005-971 du 10 août 2005 relatif à la procédure applicable en cas d'impayés des factures d'électricité.

* ⁴³ Proposition de loi n° 2011 (2004-2005) créant une couverture énergétique universelle pour les personnes défavorisées de M. Jean-Pierre Kucheida, député, et plusieurs de ses collègues.

* ⁴⁴ La notion de réseau de distribution diffère de celle de réseau de transport qui recouvre les infrastructures acheminant l'énergie sur de longues distances. A titre d'exemple, en électricité, le réseau de transport est constitué des équipements gérés par RTE.

* ⁴⁵ Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

* ⁴⁶ Loi n° 70-459 du 4 juin 1970 relative à l'autorité parentale.

* ⁴⁷ Les logements ne sont pas conventionnés et sont compris dans un patrimoine d'au moins dix logements géré par un organisme HLM ou appartenant à une société d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux située dans les DOM, l'allocataire et le bailleur se sont mis d'accord sur le versement de l'aide en tiers-payant, l'allocataire n'a pas réglé ses loyers, les logements sont loués dans le cadre de l'amortissement « Besson » ou « Lienemann ».

* ⁴⁸ L'allocation de logement familiale est également versée aux accédants à la propriété.

* ⁴⁹ Ordonnance n° 2005-895 du 2 août 2005 relevant certains seuils de prélèvements obligatoires et tendant à favoriser l'exercice d'une activité salariée dans des secteurs professionnels connaissant des difficultés de recrutement.

* ⁵⁰ Ordonnance n° 2005-892 du 2 août 2005 relative à l'aménagement des règles de décompte des effectifs des entreprises.

* ⁵¹ Loi n° 2005-846 du 26 juillet 2005 habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi.

* ⁵² Loi n° 99-471 du 8 juin 1999 tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites et autres insectes xylophages.

* ⁵³ Loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

* ⁵⁴ Ordonnance du 11 octobre 1945 et loi n° 48-1360 du 1 ^er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

* ⁵⁵ Loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* ⁵⁶ Décret n° 87-713 du 26 août 1987 fixant la liste des charges récupérables.

* ⁵⁷ Logement : pour un retour à l'équilibre - Rapport d'information n° 22 (2003-2004) fait par M. Marcel-Pierre Cléach, au nom de la commission des affaires économiques du Sénat.

* ⁵⁸ Loi n° 48-1360 du 1 ^er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

* ⁵⁹ Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.

* ⁶⁰ Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* ⁶¹ Recommandation n° 23 du 21 mai 2003.

* ⁶² Décret n° 2005-240 du 14 mars 2005 relatif aux comptes du syndicat des copropriétaires.