III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : CONSTRUIRE UN MEILLEUR DISPOSITIF DE LUTTE CONTRE LA RECIDIVE DANS LE RESPECT DES PRINCIPES DE NOTRE DROIT
A. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Conforter les améliorations apportées à la proposition de loi par l'Assemblée nationale en deuxième lecture
Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale en deuxième lecture marque une réelle prise de conscience par rapport à la version initiale de la proposition de loi. La position des députés s'est ainsi incontestablement rapprochée de celle défendue par les sénateurs en première lecture. Cependant votre commission estime nécessaire d'apporter certaines modifications aux dispositifs proposés par les députés sur deux dispositions où s'étaient manifestées de fortes divergences.
La définition du régime de la réitération d'infractions (article 2)
Votre commission constate que la définition du régime des peines applicable en matière de réitération complète utilement la définition de cette notion mais qu'il reste nécessaire de corriger les ambiguïtés persistantes de la rédaction proposée par les députés.
Elle vous propose donc de prévoir que les peines prononcées pour l'infraction commise en situation de réitération se cumulent sans limitation de quantum et sans possibilité de confusion avec les peines prononcées lors de la précédente condamnation à condition que celle-ci soit devenue définitive . Cette disposition consacre le droit existant et ne modifie pas les règles en vigueur en matière de concours d'infractions qui prévoient que lorsqu'aucun jugement définitif ne s'est intercalé entre plusieurs infractions, les peines ne peuvent alors se cumuler que dans la limite du maximum légal de la peine la plus sévère.
Le placement sous surveillance électronique mobile et la surveillance judiciaire (arts 7, 8, 8 bis)
Aux termes du texte issu de la deuxième lecture devant l'Assemblée nationale de la proposition de loi, le PSEM pourrait être utilisé dans trois hypothèses :
- la libération conditionnelle (cadre prévu par le Sénat en première lecture et maintenu par l'Assemblée nationale en deuxième lecture) ;
- le suivi socio-judiciaire ;
- la surveillance judiciaire .
Ces trois modalités de recours au PSEM concernent un champ d'infractions similaires, celles pour lesquelles le suivi socio-judiciaire est encouru, mais obéissent pour le reste à des régimes juridiques distincts que le tableau suivant met en évidence.
Les modalités d'application du bracelet électronique mobile
Les trois modalités d'application du
PSEM
adoptées par l'Assemblée nationale en deuxième
lecture
|
Seuil requis
|
Juridiction compétente
|
Durée d'application
|
|
|
Libération conditionnelle |
Cinq ans
|
Juge de l'application
|
Trois ans renouvelables
|
|
Suivi socio-judiciaire |
Cinq ans
|
Juridiction de jugement puis juge de l'application des peines ou, de sa propre initiative, le juge de l'application des peines |
Ibid |
|
Surveillance judiciaire |
Dix ans d'emprisonnement ferme |
Juge de l'application
|
Pendant la durée correspondant à celle des réductions de peine obtenues |
Source : commission des Lois du Sénat
Le recours au PSEM selon l'une des trois modalités exclut son utilisation selon les deux autres . En effet :
- le PSEM dans le cadre du suivi socio judiciaire n'est applicable que si la juridiction de jugement a prononcé un suivi socio judiciaire au moment de la condamnation ;
- le PSEM dans le cadre de la libération conditionnelle peut être prononcé si le suivi socio-judiciaire n'a pas été initialement décidé (dans le cas contraire, le suivi socio-judiciaire étant applicable dès la libération du condamné, le PSEM pourrait être mis en oeuvre immédiatement dans ce cadre) ;
- le PSEM dans le cadre de la surveillance judiciaire peut s'appliquer dans l'hypothèse où le condamné ne souhaite pas bénéficier d'une libération conditionnelle (situation qui se présente assez souvent en pratique).
Le graphe suivant permet de mettre en évidence, à partir de l'exemple d'une personne condamnée au maximum de la peine encourue pour le viol en récidive (20 ans), la durée possible de l'obligation du port du bracelet électronique mobile selon ces trois modalités et son articulation avec la durée théorique de détention.
Les trois modalités d'application du PSEM (Assemblée nationale, 2è lecture)
Exemple d'une personne condamnée à 20 ans pour viol en récidive
Durée théorique
de
la peine
20 ans
( La zone hachurée indique la durée pendant laquelle la personne est placée sous surveillance électronique mobile )
Surveillance judiciaire (1)
Mise en oeuvre possible à compter de 16 ans de détention
20 ans
30 ans
Libération conditionnelle (2)
Mise en oeuvre possible à compter de 15 ans de détention
Suivi socio-judiciaire (3)
Mise en oeuvre possible à compter de la libération de l'intéressé : exemple retenu où le condamné aurait purgé l'intégralité de la peine de 20 ans
35 ans
(1) Hypothèse d'une personne qui aurait bénéficié du crédit de réduction de peine de 3 mois plus 19 fois deux mois (41 mois au total) soit trois ans et cinq mois et de trois mois au titre des réductions de peine supplémentaires (soit 4 ans au total) : le PSEM peut s'appliquer dans la limite du total des réductions de peine obtenues.
(2) Hypothèse de la personne qui bénéficierait d'une libération conditionnelle après 15 ans de détention (qui correspond actuellement au maximum du « temps d'épreuve » (c'est-à-dire la durée de la peine effectivement accomplie) requis avant de prétendre à la libération conditionnelle : le PSEM peut s'appliquer au maximum 10 ans après la libération conditionnelle.
(3) Hypothèse d'une personne qui aurait exécuté entièrement la peine de 20 ans d'emprisonnement : le PSEM peut alors s'appliquer dans le cadre du suivi socio-judiciaire à compter de la libération du condamné pour une période maximale de 10 ans (5 ans renouvelable une fois en matière criminelle).
Le nouveau dispositif proposé par les députés peut désormais être envisagé de manière plus favorable que le système retenu dans la proposition de loi initiale. En premier lieu, le rapport de M. Georges Fenech a confirmé l'intérêt d'un tel procédé tout en levant certaines incertitudes techniques sur sa faisabilité. Ensuite, le rattachement du PSEM au suivi socio-judiciaire permet d'adosser ce mode de surveillance à un régime juridique qui présente de réelles garanties procédurales et combine par ailleurs les mesures de prévention et de réinsertion .
Ce dispositif, d'ailleurs envisagé par votre rapporteur en première lecture, répond mieux aux préoccupations de notre assemblée.
Quant au recours au PSEM dans le cadre de la surveillance judiciaire, il serait limité à la durée correspondant au crédit de réduction de peine et pourrait, à ce titre, être considéré comme une modalité d'application de la peine.
Votre commission vous propose donc d'approuver ces modalités de recours au PSEM à une double condition -qui découle très explicitement de l'analyse du rapport de M. Georges Fenech.
En premier lieu l' intéressé devrait, au préalable, donner son accord au PSEM . L'efficacité de ce procédé ne paraît en effet garantie que si la personne a consenti aux obligations qu'il implique.
L'expérience du placement électronique fixe ne laisse guère de doute à cet égard. Telle était d'ailleurs la raison qui avait conduit en première lecture le Sénat à réserver le PSEM à la libération conditionnelle qui suppose l'accord du condamné.
En second lieu, la durée du PSEM serait limitée à deux ans, renouvelable une fois .
Par ailleurs, le PSEM serait exclu pour les mineurs et ne serait applicable qu'aux personnes condamnées à une peine supérieure à dix ans (au lieu de cinq ans dans le dispositif proposé pour l'Assemblée nationale).
La commission vous propose également de préciser le texte adopté par les députés sur deux points :
- dans le cadre de la surveillance judiciaire, la présence de l'avocat serait obligatoire lors du débat contradictoire en chambre du conseil au cours duquel le juge de l'application des peines peut décider de prolonger la durée du PSEM initialement décidée (article 5 bis) ;
- dans le cadre du suivi socio-judiciaire, le PSEM, s'il n'a pas été prononcé par la juridiction de jugement, devrait être décidé par le tribunal de l'application des peines et non par le juge de l'application des peines, comme le propose l'Assemblée nationale. En tout état de cause, une telle mesure ne serait possible que si la juridiction de jugement a initialement prononcé une peine de suivi socio-judiciaire (mais sans inclure parmi les obligations le placement sous surveillance électronique mobile) (article 8 bis AA).
Les propositions de votre commission tendent ainsi à rapprocher les conditions de recours au PSEM que ce soit dans le cadre de la libération conditionnelle du suivi socio-judiciaire ou de la surveillance judiciaire :
Les propositions de la commission des lois du Sénat en deuxième lecture
|
Seuil requis s'agissant
|
Juridiction compétente |
Durée d'application
|
|
|
Libération conditionnelle |
|
Juge de l'application
|
|
|
Suivi socio-judiciaire |
Juridiction de jugement
|
||
|
Surveillance judiciaire |
Juge de l'application
|
Source : commission des Lois du Sénat
La question de la rétroactivité
Aux termes de la proposition de loi, le recours au PSEM dans le cadre du suivi socio-judiciaire ne serait applicable qu'aux personnes condamnées à un suivi socio-judiciaire par la juridiction de jugement après l'entrée en vigueur de la loi . En revanche, la surveillance judiciaire serait immédiatement applicable aux personnes condamnées avant l'entrée en vigueur de la loi (article 16).
L'Assemblée nationale avait en première lecture, prévu à l'article 16 de la proposition de loi de permettre au tribunal de l'application des peines de placer sous surveillance électronique mobile les personnes condamnées avant l'entrée en vigueur de la loi.
Les auteurs de la proposition de loi avaient en effet considéré le placement sous surveillance électronique mobile comme une mesure de sûreté susceptible, à ce titre, de faire l'objet d'une application rétroactive.
En effet, le principe constitutionnel de non rétroactivité ne vaudrait, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme (« nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit ») que pour les incriminations et les peines plus sévères que celles en vigueur antérieurement .
Cependant, selon votre commission, la qualification de mesure de sûreté n'emporte pas ipso facto la possibilité d'une application rétroactive.
En effet, le Conseil constitutionnel a donné une portée très large au principe de non rétroactivité en estimant qu'il devait être étendu à « toute sanction ayant le caractère d'une punition » 6 ( * ) .
Il convient donc d'analyser la mesure de sûreté au regard d'un faisceau de critères constitué par la nature de la mesure, sa gravité, ses conditions d'application 7 ( * ) .
Selon votre commission, le dispositif retenu par l'Assemblée nationale en première lecture, paraissait réunir toutes les caractéristiques d'une peine : le placement sous surveillance électronique mobile devait en principe être prononcé par la juridiction de jugement et il s'appliquait après l'exécution de la peine d'emprisonnement pour une durée pouvant aller jusqu'à 20 ans pour un délit et 30 ans pour un crime. Aussi, son application rétroactive encourait-elle un fort risque d'inconstitutionnalité . Le Sénat avait donc supprimé l'article 16 de la proposition de loi.
Sans doute l'analyse de votre commission aurait-elle été identique si l'Assemblée nationale avait retenu le dispositif envisagé en deuxième lecture par sa commission des lois, tendant à permettre l'application immédiate du placement sous surveillance électronique mobile dans le cadre du suivi socio-judiciaire. En effet, la Cour de cassation a estimé que le suivi socio-judiciaire possédait le caractère d'une peine complémentaire et ne pouvait donc être rétroactif 8 ( * ) .
Cette analyse doit donc prévaloir également à l'égard du placement sous surveillance électronique mobile dès lors qu'il constitue une modalité d'application du suivi socio-judiciaire.
L'amendement prévoyant l'application immédiate du placement sous surveillance électronique mobile dans le suivi socio-judiciaire ayant été retiré lors de l'examen en séance publique, le recours au placement sous surveillance électronique mobile comme modalité d'application du suivi socio-judiciaire ne sera possible que pour les personnes condamnées à un suivi socio-judiciaire après l'entrée en vigueur de la loi .
Dans sa nouvelle version, l'article 16 de la proposition de loi ne prévoit l'application immédiate du placement sous surveillance électronique mobile que dans le cadre de la surveillance judiciaire . Cette disposition, adoptée à l'initiative du Gouvernement, se fonde sur deux arguments.
D'une part, la période correspondant aux réductions de peine s'assimile à une période d'application de la peine . En effet, le crédit de réduction de peine peut toujours être retiré en cas de mauvaise conduite du condamné. En outre, en l'état du droit, deux dispositions sont spécifiquement applicables pendant la durée correspondant aux réductions de peine : la possibilité prévue à l'article 721 du code de procédure pénale de retirer tout ou partie de la réduction de peine en cas de condamnation pour une nouvelle infraction commise après la libération du détenu (la mise à exécution de l'emprisonnement correspondant ne se confond pas avec celui résultant de la nouvelle condamnation) ; la faculté prévue à l'article 721-2 du code de procédure pénale d'interdire de rencontrer la victime.
D'autre part, contrairement au principe de non rétroactivité des lois pénales définissant des incriminations et sanctions plus sévères, le principe de non rétroactivité des lois concernant l'application des peines n'aurait qu'une valeur législative (article 112-2 du code pénal) mais ne répondrait pas à une exigence constitutionnelle.
La surveillance judiciaire pourrait donc ainsi être considérée comme une modalité d'application de peine (correspondant à la durée des réductions de peine obtenues) et serait susceptible, à ce titre, d'une application immédiate.
Dans le cadre de la surveillance judiciaire, le placement sous surveillance électronique mobile pourrait ainsi être appliqué aux personnes condamnées avant l'entrée en vigueur de la loi.
En effet, au regard des critères évoqués plus haut, le placement sous surveillance électronique mobile s'apparenterait à une modalité d'application de la peine dont la durée ne saurait excéder celle correspondant aux réductions de peine obtenues par le condamné.
Le principe de l'application immédiate du placement sous surveillance électronique mobile serait incontestablement conforté par les modifications proposées par votre commission portant sur la nécessité du consentement du condamné à la mesure et sur la limitation de la durée du placement à deux ans renouvelable une fois.
Des points de divergence persistants
En revanche, votre commission propose de maintenir la position du Sénat sur deux autres dispositions rétablies par les députés.
Le mandat de dépôt à l'audience (article 4)
Votre commission vous propose de supprimer l' obligation pour le juge d'ordonner un mandat de dépôt pour les récidivistes en matière de violence ou d'infractions à caractère sexuel. En effet, celle-ci lui paraît porter atteinte, tant qu'une condamnation définitive n'est pas intervenue, à la présomption d'innocence et au principe selon lequel la liberté doit demeurer la règle et la détention, l'exception.
La limitation du crédit de réduction de peine pour les récidivistes (article 5)
Votre commission propose de supprimer la limitation du crédit de réduction de peine pour les récidivistes qui ne paraît pas justifiée, compte tenu des dispositions particulières qui prévoient le doublement des peines encourues. Au demeurant, cette limitation présenterait également l'inconvénient de réduire la durée de surveillance judiciaire à laquelle ils pourraient être soumis (puisque celle-ci correspond à la durée des réductions de peine obtenues).
Les modifications proposées aux nouvelles dispositions adoptées par l'Assemblée nationale
Les nouvelles dispositions introduites par l'Assemblée nationale en deuxième lecture suscitent dans l'ensemble l'approbation de votre commission. Cependant outre certains amendements formels, les modifications suivantes vous seront proposées.
Votre commission propose d'abord d' exclure des fichiers d'analyse criminelle (article 15 bis B) l' enregistrement des données relatives aux personnes contre lesquelles il n'existe aucune raison probante de penser qu'elles ont commis une infraction mais dont le nom figure seulement dans la procédure . Une interprétation très extensive de cette catégorie de personnes pourrait en effet être donnée.
Par ailleurs, votre commission estime redondantes ou inopportunes certaines dispositions nouvelles et vous en propose la suppression. Tel est le cas de la prise en compte par les juridictions du passé pénal du prévenu (article 2 bis ), de l' allongement de la période de sûreté pour les condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité (article 6 ter ) et, enfin, des dispositions relatives au placement des mineurs en centre éducatif fermé (article 15 bis B).
En outre, tout en approuvant le dispositif relatif à l'éviction du conjoint violent , votre commission souhaite qu'il trouve sa place dans la proposition de loi d'initiative sénatoriale adoptée le 29 mars dernier 9 ( * ) et qu'il incombe désormais à l'Assemblée nationale d'examiner en première lecture (article 15 quater A).
Les nouvelles dispositions proposées par votre commission des Lois
Il est apparu opportun, dès lors que la proposition de loi précisait plusieurs dispositions adoptées dans le cadre de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, d'introduire dans ce texte l'indispensable clarification concernant l'article 434-7-2 du code pénal relatif au délit de révélation des éléments d'une procédure pénale.
L'interprétation extensive donnée à cette infraction (que le Sénat, il convient de le rappeler, avait proposé d'encadrer plus rigoureusement lors de l'examen de la loi dite « Perben 2 ») a suscité la très vive préoccupation des avocats. La concertation engagée depuis lors entre le ministère de la justice et les associations représentatives de la profession d'avocat s'est conclue par la nécessité de modifier certaines dispositions du code pénal (délit de révélation d'information concernant une procédure pénale) et du code de procédure pénale (dispositions concernant les perquisitions et les écoutes téléphoniques).
Sur cette base, votre commission vous propose, en premier lieu, de modifier la disposition de l'article 434-7-2 sur trois points :
- l'auteur de la révélation devrait agir sciemment en sachant qu'il donne des informations à une personne susceptible d'être pénalement impliquée ;
- cette révélation devrait être commise dans le dessein d'entraver la procédure ;
- la peine serait ramenée à deux ans d'emprisonnement (sauf si la révélation concerne une infraction grave de criminalité ou de délinquance organisée) ce qui interdirait les mesures de détention provisoire.
Votre commission vous propose de compléter ce dispositif par deux autres articles additionnels encadrant :
- les perquisitions dans les cabinets d'avocats ainsi que dans les locaux de l'ordre et ceux des caisses de règlement pécuniaire des avocats (CARPA) (obligation d'une décision écrite motivée du magistrat, interdiction expresse de consultation de documents se trouvant sur place par des personnes autres que le magistrat ou le bâtonnier, interdiction de saisir des documents qui ne seraient pas en rapport avec l'infraction justifiant la perquisition) ;
- les écoutes téléphoniques (interdiction de transcription des écoutes concernant des avocats).
* 6 Décision du Conseil constitutionnel n° 82-155 DC du 30 décembre 1982.
* 7 Voir notamment Frédéric Desportes, Francis Le Gunehec, Droit pénal général, 11è ed., Economica, p. 285.
* 8 Chambre criminelle de la Cour de cassation, 2 septembre 2004.
* 9 Proposition de loi renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple, n° 93, Sénat, 2004-2005.