EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi, en première lecture, de la proposition de loi n° 406 (2004-2005), présentée par Mme Martine Aurillac, député de Paris, relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d'un immeuble, adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale le 16 juin 2005.
L'actualité récente a montré combien les ventes d'immeubles par lots, pratiquées depuis plusieurs années, étaient de nature à causer préjudice aux locataires des logements concernés qui, compte tenu des prix de vente proposés, sont souvent contraints de se reloger dans des conditions parfois difficiles -ou en tout cas moins favorables pour eux- ou de procéder à l'acquisition de leur logement alors que le marché a fortement augmenté.
La situation des occupants confrontés à la vente de leur logement par le bailleur s'inscrit d'ailleurs dans le contexte plus général que connaissent nos concitoyens dans leurs conditions de logement. Le manque criant de logements en faveur des classes les moins aisées ainsi que les évènements tragiques qu'a notamment connu la région parisienne à la fin de l'été 2005, liés à la faiblesse des moyens mis en oeuvre pour assurer un traitement décent aux plus mal-logés, imposent incontestablement des modifications urgentes de la législation française en matière de logement.
Sur ce point, le Gouvernement a décidé d'agir en annonçant la présentation au Parlement, dès le mois de novembre prochain, d'un projet de loi portant engagement national pour le logement. Ce texte devrait avoir pour ambition, comme l'a récemment rappelé Mme Catherine Vautrin, ministre délégué à la cohésion sociale et à la parité, de conforter la construction de logements sociaux, en encourageant notamment les maires à construire, ainsi que de renforcer le financement du logement social et l'accession sociale à la propriété. 1 ( * ) En outre, le Premier ministre a annoncé, dès le 1 er septembre 2005, des mesures tendant à la réalisation rapide de 5.000 logements d'urgence et d'insertion, la mise en sécurité des hébergements collectifs et la réalisation, dans les deux ans, de 5.000 places d'hébergement dans des résidences hôtelières à vocation sociale.
De ce point de vue, le texte transmis par l'Assemblée nationale a un objet très circonscrit mais est mû par des objectifs identiques : protéger les occupants les plus fragiles tout en évitant d'accroître la pénurie de logements actuellement proposés à la location.
Si la voie de la négociation collective a déjà été utilisée par le passé dans le cadre des instances de concertation entre bailleurs et locataires mises en place par la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 relative à l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière, la question délicate de la vente d'immeubles à usage d'habitation par lots, désormais communément qualifiée de « vente à la découpe », semble nécessiter également l'intervention de dispositions d'ordre législatif. La législation actuelle prévoit certes déjà des mécanismes de protection en faveur des locataires confrontés à la vente de leur logement. Toutefois, ces dispositions se révèlent encore inadaptées compte tenu des caractéristiques très particulières de cette modalité de vente.
La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale apporte, dans ce cadre, des éléments de réponse opportuns en cherchant à trouver un compromis -toujours difficile à établir- entre la nécessité d'assurer la protection du locataire contre des drames humains résultant de l'éviction de son logement et la légitimité de garantir les droits du bailleur qui découlent du droit de propriété, constitutionnellement garanti. Elle permet de maintenir le fragile équilibre résultant de l'application combinée de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière et de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.
Dans le cadre de son examen de la proposition de loi, votre commission des Lois a également souhaité se saisir, conjointement à ce texte, de deux propositions de loi sénatoriales ayant un objet similaire :
- la proposition de loi n° 238 (2004-2005) tendant à lutter contre la vente à la découpe et la spéculation immobilière et à garantir la mixité sociale, présentée par Mme Michèle Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ;
- la proposition de loi n°353 (2004-2005) renforçant les protections des locataires victimes de ventes à la découpe, présentée par M. Roger Madec et plusieurs membres du groupe socialiste.
Ces trois propositions de loi entendent restreindre les effets nuisibles que peut avoir sur la situation des locataires la mise sur le marché de plusieurs milliers de logements résultant du découpage d'immeubles à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel.
I. LA RECHERCHE D'UNE PROTECTION DES LOCATAIRES ET OCCUPANTS DE BONNE FOI D'IMMEUBLES DE LOGEMENTS CONCERNÉS PAR LA VENTE PAR LOTS
La vente par lots d'immeubles à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel est une pratique qui n'est pas nouvelle même si, depuis une quinzaine d'années, elle tend à redoubler d'intensité. Des dispositifs législatifs destinés à protéger les locataires en place existent d'ores et déjà mais restent partiellement inefficaces pour juguler ce phénomène.
A. LA VENTE PAR LOTS : UNE MODALITÉ ANCIENNE DE CESSION D'IMMEUBLES EN AUGMENTATION DEPUIS UNE DIZAINE D'ANNÉES
1. L'ancienneté de la pratique de la « vente à la découpe »
La pratique de la vente par lots d'immeubles à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel, c'est-à-dire la transformation d'un immeuble jusqu'alors détenu par un propriétaire unique en une copropriété et la cession subséquente des lots de la copropriété nouvellement constituée, est une pratique rencontrée dès la naissance de la copropriété.
Elle est une modalité ancienne et récurrente du marché de l'immobilier français. Elle a notamment permis le passage d'un parc de logements caractérisé, au début du XXème siècle, par la domination des immeubles de rapport détenus par des particuliers personnes physiques ou par des institutionnels à un parc immobilier dans lequel la majeure partie des immeubles à usage d'habitation ou mixte relève du régime de la copropriété. Ainsi, en 2002, près de 50 % des immeubles de logements à Paris étaient des copropriétés.
Deux variétés de ventes « à la découpe » peuvent être mises en lumière.
Selon une première modalité, le « découpage » d'un immeuble est effectué par son propriétaire . Le propriétaire-bailleur procède à la division de l'immeuble et à sa transformation en copropriété. Il procède alors à la vente lot par lot des locaux en faisant, le cas échéant, appel à des spécialistes de la transaction immobilière. Pendant longtemps, cette première variété a été la principale pratiquée en France.
Selon une seconde modalité, le « découpage » de l'immeuble intervient à la suite d'une première vente « en bloc », c'est-à-dire suite à la cession, par une seule et même opération, de l'intégralité des logements constituant l'immeuble, le nouvel acquéreur procédant lui-même à la division et à la vente des lots en faisant également appel, le cas échéant, à des spécialistes de la transaction immobilière.
Cette dernière modalité de vente est aujourd'hui la plus caractéristique du processus de la vente à la découpe. Elle s'est notamment illustrée, au début des années 2000, par la cession d'immeubles entiers par des investisseurs institutionnels à des acquéreurs qui ont immédiatement entamé le processus de vente appartement par appartement. La presse s'est ainsi en particulier fait l'écho d'une opération ayant conduit la société Gécina à céder, en 2002, par une seule et même transaction, 98 immeubles représentant 3.600 logements pour un prix de 1,2 milliard d'euros à un fonds d'investissement américain qui a, par la suite, rapidement procédé à la mise sur le marché, « à la découpe » de ces différents logements.
Quelle que soit la modalité retenue, la vente peut concerner soit des appartements libres, soit des appartements occupés, le nouveau propriétaire étant légalement tenu au maintien du contrat de bail en cours lors de l'acquisition. En 2004, on estime que 52 % des logements vendus dans le cadre d'une vente à la découpe à Paris ont été vendus occupés, les autres logements (48 %) ayant été vendus libres compte tenu du départ volontaire des locataires concernés ou de la délivrance de congés pour vente par le nouvel acquéreur à l'expiration de leur bail.
2. L'accroissement du nombre d'immeubles vendus par lots
La recrudescence de la vente à la découpe n'est pas un phénomène totalement récent. A Paris, ce phénomène a réellement pris de l'ampleur au début des années 1990 avec un fléchissement en 1998, année où les ventes à la découpe représentaient, selon la Chambre des notaires de Paris, de Seine-Saint-Denis et du Val de Marne, 17,5 % des ventes d'appartements anciens.
Cette pratique a ensuite quelque peu décliné pour reprendre de l'ampleur à partir de 2002. Elle a augmenté de 35 % à compter de cette date pour atteindre, en 2004 , 15 % des ventes d'appartements anciens à Paris , soit 6.378 logements .
L'étude présentée par la Chambre des notaires de Paris, de Seine-Saint-Denis et du Val de Marne, en avril 2005, fait apparaître la diversité des logements concernés par la vente à la découpe à Paris. Cette pratique intéresse en effet tant les quartiers les plus résidentiels de la capitale que les quartiers populaires. Ainsi, en 2004, 12,5 % des ventes à la découpe pratiquées à Paris portaient sur des immeubles situés dans le 19 ème arrondissement. La proportion des ventes à la découpe par rapport au nombre total de ventes d'appartements anciens peut d'ailleurs apparaître élevée dans certains quartiers de la capitale compte tenu de la rareté relative de l'offre de logements dans ces secteurs. La vente à la découpe représentait ainsi, en 2004, respectivement 30,1 % et 26,5 % des ventes d'appartements anciens dans les 8 ème et 19 ème arrondissements.
Volume des ventes à la découpe à Paris (1992-2004)
Source : Chambre des
notaires de Paris, Seine-Saint-Denis et Val de Marne, avril 2005.
Le phénomène de la vente à la découpe n'est cependant pas exclusivement parisien . Si la capitale est quantitativement la plus touchée, en particulier compte tenu du nombre d'immeubles actuellement détenus en bloc par des investisseurs institutionnels, d'autres grandes agglomérations, tels Marseille et Lyon, connaissent également cette pratique, quoique à une échelle plus réduite.
La vente à la découpe est aujourd'hui principalement le fait des investisseurs institutionnels et des professionnels de l'immobilier .
La catégorie des investisseurs institutionnels concernée par ces opérations de vente est constituée, pour l'essentiel, d'établissements financiers ou d'assurance qui détiennent, pour des raisons historiques, un actif immobilier résidentiel important, notamment dans les centres-villes des grandes agglomérations. Ainsi, en 2002, 9 % du parc locatif privé à Paris était détenu par les sociétés d'assurance 2 ( * ) .
Qualité des vendeurs d'immeubles à la
découpe à Paris
(1994 à 2004)
Source : Chambre
des notaires de Paris, Seine-Saint-Denis et Val de Marne, avril 2005
Qualité des vendeurs d'immeubles à la découpe à Paris (2004)
Y figurent également
certaines sociétés placées sous le statut fiscal des
sociétés d'investissement immobilier cotés (SIIC),
défini par l'article 11 de la loi n°2002-1575 de finances pour
2003 et complété par la loi n° 2003-1311 de finances
pour 2004. Toutefois, selon les informations recueillies par votre rapporteur,
seules deux SIIC détiendraient un patrimoine de logements. La part des
locaux à usage d'habitation détenue dans le portefeuille des SIIC
serait d'ailleurs relativement faible puisqu'elle avoisinerait seulement
10 % de leurs actifs immobiliers alors que les locaux professionnels ou
commerciaux représenteraient environ 80 % de ces mêmes
actifs.
Lors de leur audition par votre rapporteur, les bailleurs institutionnels ont expliqué la vente de leurs actifs immobiliers résidentiels par la nécessité d'assurer des arbitrages nouveaux au sein de leur patrimoine compte tenu des conditions du marché ou des contraintes de leur activité. Tel est le cas, en particulier, des sociétés d'assurance qui sont légalement tenues d'assurer un ratio de liquidité important de leurs actifs.
On peut en effet constater que la recrudescence des ventes opérées récemment par les propriétaires institutionnels découle en grande partie de la dégradation du marché boursier en 2002 et 2003. Les placements obligataires ou en actions des compagnies d'assurance n'ayant pu permettre d'assurer à eux seuls le versement des sommes dues à leurs assurés, ces compagnies ont opté pour la vente d'une grande partie de leur patrimoine immobilier afin d'obtenir les liquidités nécessaires au respect de leurs obligations financières et comptables.
En outre, les investisseurs institutionnels ont modifié la répartition de leurs actifs immobiliers au profit de l'immobilier de bureaux qui garantit souvent un rendement supérieur à celui de l'immobilier résidentiel (de l'ordre de 5 % alors que le rendement locatif de locaux à usage d'habitation avoisine au maximum les 3 %) et présente moins de lourdeurs en termes de gestion et d'impayés. Ce rendement limité de l'investissement locatif résidentiel résulte d'ailleurs en partie des « décrets de blocage » adoptés chaque année qui, dans un souci de protection des locataires, limitent l'augmentation maximum des loyers dans la région parisienne 3 ( * ) .
Ces motivations diverses expliquent la vente massive, depuis quelques années, de logements jusqu'alors détenus par les investisseurs institutionnels, ce phénomène étant par ailleurs amplifié par la hausse généralisée du prix de l'immobilier permettant ainsi de dégager des plus-values importantes susceptibles d'être réinvesties dans d'autres catégories d'actifs. Les sociétés et groupements membres de la Fédération française des sociétés d'assurance ont ainsi, par exemple, cédé en un peu plus de dix ans la moitié de leur parc immobilier de logements.
Les causes sous-jacentes à ce phénomène expliquent également, en grande partie, le fait que les bailleurs institutionnels cèdent prioritairement leurs biens immobiliers en bloc à un intermédiaire qui prendra à sa charge les formalités et travaux liés à la division de l'immeuble et procèdera par la suite à la commercialisation de chacun des lots nouvellement constitués. L'avantage que présente la vente en bloc est qu'elle permet une réalisation relativement rapide de leurs actifs alors que la vente par lots est une opération qui, compte tenu des contraintes techniques et des délais légaux, s'étend sur une durée moyenne de vingt à trente mois .
La catégorie des professionnels de l'immobilier est constituée pour l'essentiel de marchands de biens. Elle regroupe également, dans une proportion croissante, des filiales de fonds d'investissements ainsi que des opérateurs intermédiaires achetant des immeubles en bloc pour les revendre par la suite après découpe. La nature spéculative de leur intervention dans les opérations de vente susmentionnées est donc souvent plus marquée puisque ces opérateurs cherchent, par principe, à tirer une plus-value entre le prix de vente « en bloc » de l'immeuble et le prix de vente des lots nouvellement constitués.
B. LA PROTECTION DES LOCATAIRES DES IMMEUBLES VENDUS PAR LOTS
La vente de locaux jusqu'alors placés sous statut locatif pose la délicate question du sort réservé à leurs occupants. Le législateur a, depuis plusieurs dizaines d'années, prévu plusieurs mécanismes de protection à leur endroit.
1. Les droits de préemption institués par la législation
La protection législative reconnue aux locataires ou occupants de bonne foi dont le logement fait l'objet d'une vente par son propriétaire est assurée par la mise en place de divers droits de préemption , c'est-à-dire la possibilité pour le locataire d'acquérir la propriété de son logement, lors de son aliénation, par préférence à tout autre acquéreur . Des dispositifs de préemption, institués au profit de personnes publiques, peuvent également permettre, de manière indirecte, la protection des locataires.
a) Les droits de préemption du locataire
(1) Le droit de préemption applicable en cas de vente consécutive à une division d'un immeuble par lots (article 10 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975)
Pour protéger le locataire ou l'occupant de bonne foi d'un local à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel qui fait l'objet d'une vente consécutivement à la première division d'un immeuble de plus de dix logements par son propriétaire, l'article 10 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 2003 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation institue un droit de préemption spécifique.
Préalablement à la conclusion de la vente, le bailleur doit faire connaître à chacun des locataires ou occupants de bonne foi l'indication du prix ou des conditions de la vente projetée pour le local qu'il occupe. Cette notification vaut offre de vente à son destinataire et le non-respect de cette obligation par le propriétaire entraîne la nullité de la vente.
L'offre de vente est valable pendant deux mois à compter de sa réception par le locataire. Si le locataire décide d'accepter l'offre, il dispose en principe d'un délai de deux mois pour la réalisation de l'acte de vente. Toutefois, s'il notifie au bailleur son intention de recourir à un prêt, ce délai est porté à quatre mois, l'acceptation de l'offre de vente étant alors subordonnée à l'obtention de ce dernier.
La disposition prévoit également l'hypothèse où, le locataire n'ayant pas exercé son droit de préemption, le propriétaire décide de céder son bien à un tiers à un prix inférieur à celui pour lequel la vente du logement lui était proposée. Le notaire doit ainsi, lorsque le propriétaire n'y a pas préalablement procédé, notifier au locataire ou occupant de bonne foi les conditions et prix de la cession envisagée, et ce à peine de nullité de la vente. Cette notification constitue alors une offre de vente au profit du locataire ou occupant de bonne foi, valable pendant une durée d'un mois à compter de sa réception.
Si cette offre est acceptée, le locataire ou occupant de bonne foi dispose alors des mêmes délais et des mêmes conditions pour la réalisation de la vente que ceux fixés dans le cadre de l'exercice du droit de préemption initial.
(2) Le droit de préemption applicable en cas de congé pour vente d'un logement occupé (article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989)
Le locataire bénéficie d'un droit de préemption lors de la délivrance d'un congé pour vendre par le bailleur .
Lorsque le locataire respecte ses obligations contractuelles, le bailleur ne peut mettre fin au bail tant que celui-ci n'est pas arrivé à son terme. Lorsque ce terme est atteint, le bailleur ne peut obtenir le départ de son locataire que dans trois hypothèses limitativement énumérées par l'article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. La vente du local d'habitation constitue l'une de ces hypothèses.
Le congé pour vente délivré par le bailleur vaut ainsi offre de vente au profit du locataire, ce qui lui permet de devenir acquéreur du bien qu'il occupe. Cette offre est valable pendant les deux premiers mois du délai de préavis.
A l'expiration du délai de préavis, le locataire qui n'a pas accepté l'offre de vente est alors déchu de plein droit de tout titre d'occupation sur le local. En revanche, si le locataire ou occupant de bonne foi accepte l'offre qui lui est faite, il doit réaliser la vente dans les deux mois à compter de son acceptation. S'il fait connaître son intention de recourir à un prêt, ce délai est porté à quatre mois, tandis que son acceptation est conditionnée par l'obtention de ce prêt.
Lorsque le locataire concerné par le congé est dans une situation de faiblesse, le congé pour vente ne peut lui être donné que dans des conditions particulières, le législateur ayant entendu renforcer la protection qui lui est offerte. Un congé pour vente ne peut ainsi être délivré à l'encontre d'un locataire âgé de plus de soixante-dix ans et dont les ressources annuelles sont inférieures à une fois et demie le montant annuel du salaire minimum de croissance, sans qu'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités lui soit offert dans des limites géographiques définies. Cette protection spécifique n'est cependant pas applicable lorsque le bailleur est une personne physique âgée de plus de soixante ans ou si ses ressources annuelles sont inférieures à une fois et demie le montant annuel du salaire minimum de croissance.
Des dispositions similaires à celles prévues par l'article 10 de la loi précitée du 31 décembre 1975 prévoient également l'hypothèse où, le locataire n'ayant pas exercé son droit de préemption, le propriétaire décide de céder son bien à un tiers à un prix inférieur à celui pour lequel la vente du logement lui était initialement proposée.
Le champ du droit de préemption institué est cependant limité puisque ses dispositions ne sont pas applicables aux actes intervenant entre parents jusqu'au troisième degré inclus, sous la condition que l'acquéreur occupe le logement pendant une durée qui ne peut être inférieure à deux ans à compter de l'expiration du délai de préavis.
b) Les droits de préemption des personnes publiques
(1) Le droit de préemption urbain institué au profit de la commune (articles L. 210-1 et suivants du code de l'urbanisme)
De manière indirecte, le droit de préemption urbain institué par les articles L. 210-1 et suivants du code de l'urbanisme peut être utilisé par la commune en vue de protéger les locataires d'une éviction à l'expiration de leur bail.
Ce mécanisme de préemption, institué par décision motivée du conseil municipal d'une commune possédant un plan local d'urbanisme, peut permettre à la collectivité de se porter acquéreur du bien mis en vente en vue de maintenir les occupants en place en préservant le statut locatif de l'immeuble. Cet objectif peut en effet s'intégrer dans la notion plus large de « politique locale de l'habitat » visée par l'article L. 300-1 du même code auquel renvoie directement l'article L. 210-1 précité.
Le champ d'application de ce droit de préemption urbain subit néanmoins, en principe, plusieurs restrictions. Il ne peut notamment s'appliquer, aux termes de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme :
- ni à l'aliénation d'un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d'habitation ou à usage professionnel et d'habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d'un tel local, compris dans un bâtiment soumis, à la date du projet d'aliénation, au régime de la copropriété, à la suite du partage total ou partiel d'une société d'attribution, ou depuis dix années au moins dans les cas où la mise en copropriété ne résulte pas d'un tel partage ;
- ni à l'aliénation d'un immeuble bâti, pendant une période de dix ans à compter de son achèvement.
Toutefois, par simple délibération motivée, la commune peut décider d'instituer un droit de préemption dit « renforcé » permettant l'exercice de ce droit dans la totalité ou certaines parties du territoire soumis au droit de préemption « simple » même dans les deux hypothèses en principe exclus par l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme.
Par rapport aux droits de préemption offerts au locataire, le droit de préemption urbain limite donc de façon plus marquée le pouvoir du propriétaire de disposer de son bien dans la mesure où, à défaut d'accord amiable sur le prix de cession du bien, celui-ci est fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation, selon les règles prévues par le code de l'expropriation 4 ( * ) . Il en résulte que le propriétaire peut être contraint de céder son bien pour un montant inférieur à celui qu'il aurait pu obtenir, le cas échéant, en l'absence d'exercice du droit de préemption par la commune.
(2) Le droit de préemption dans le cadre des zones d'aménagement différé (articles L. 212-1 et suivants du code de l'urbanisme)
Le code de l'urbanisme ouvre également un droit de préemption spécifique en cas de création d'une zone d'aménagement différé (ZAD). Aux termes de son article L. 212-2, un droit de préemption peut être exercé pendant une durée de quatorze ans à compter de la publication de l'acte créant la zone.
Le titulaire du droit de préemption est déterminé par l'acte créant la zone. Il peut s'agir d'une collectivité publique, quelle qu'elle soit, d'un établissement public y ayant vocation ou, à certaines conditions, d'une société d'économie mixte.
Tout comme le droit de préemption urbain, le titulaire du droit de préemption bénéficie de la possibilité de faire fixer par le juge de l'expropriation le prix d'achat de l'immeuble faisant l'objet de la préemption.
2. Les dispositifs de protection issus des accords collectifs négociés au sein de la commission nationale de concertation
L'article 41 ter de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière, permet la conclusion , au sein de la commission nationale de concertation 5 ( * ) , d'accords collectifs, pour un secteur locatif déterminé, s'imposant aux organisations signataires et aux adhérents de ces dernières.
Les négociations au sein de la commission nationale de concertation ont abouti à la conclusion de deux accords successifs sur les modalités de la vente par lots , en juin 1998 puis en mars 2005.
a) L'accord collectif du 9 juin 1998 rendu obligatoire par le décret du 22 juillet 1999
L'accord conclu le 9 juin 1998 entre trois organisations représentatives des bailleurs 6 ( * ) et cinq organisations représentatives des locataires 7 ( * ) a pour objet d'améliorer l'information et la protection des locataires et des associations de locataires préalablement à la décision d'un bailleur de mettre en vente par lots plus de dix logements dans un même immeuble .
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LES PRINCIPAUX DISPOSITIFS PRÉVUS
Un renforcement de l'information des locataires, des associations de locataires et du maire (points 1 et 2 de l'accord) Les modalités de l'information Préalablement à la décision d'un bailleur de mettre en vente par lots plus de dix logements dans un même immeuble, celui-ci doit informer de son intention les associations de locataires représentatives . A défaut d'association, le bailleur doit apprécier l'intérêt d'informer les locataires le plus tôt possible en fonction des données qu'il peut alors fournir pour répondre aux interrogations suscitées. Lorsque le bailleur est prêt à rendre publique l'intention de vendre, une information doit être donnée à tous les locataires concernés , quelle que soit la date d'expiration de leur bail. Cette information consiste : - en une réunion à laquelle sont invités les locataires et leurs associations ; - en une confirmation des modalités envisagées pour la vente, adressée par écrit à chaque locataire . Cette information générale est complétée par des informations spécifiques destinées aux locataires susceptibles de se porter acquéreurs, ces informations ne valant pas offre de vente. L'offre de vente prévue par l'article 10 de la loi du 31 décembre 1986 ne peut être adressée qu'au terme d'un délai de trois mois à compter de cette confirmation . Une fois notifiée l'offre de vente, le congé pour vente peut alors être envoyé conformément aux dispositions de l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989. Par ailleurs, dès la décision de vente, une information doit être donnée au maire de la commune ou de l'arrondissement du siège de l'immeuble. Le contenu de l'information L'information des locataires comporte, outre un r appel des dispositions légales régissant l'offre de vente , la mention des éléments suivants : - les phases importantes de l'opération de vente et les droits respectifs des locataires et des propriétaires tels que définis par la loi et l'accord collectif ; - les règles générales de fonctionnement des copropriétés ainsi que la nature et le niveau des charges particulières aux copropriétaires par rapport à ceux des charges locatives ; - les conditions de crédit telles que connues et proposées par plusieurs établissements financiers ainsi que la possibilité de recourir aux prêts du 1% logement ; - les prix moyens au mètre carré au moment de la mise en vente , avec le cas échéant les critères de différenciation des prix entre les logements, et le ou les avantages éventuellement accordés aux locataires (pour une période de 6 mois) par rapport aux acquéreurs extérieurs, en particulier en fonction de l'ancienneté du locataire dans les lieux et de la durée du bail restant à courir ; - les possibilités de relogement , par location ou accession, notamment dans son propre parc. Une information spécifique sur l'état de l'immeuble et sur les travaux doit être donnée. Elle consiste : - en la mise à disposition dès que possible des diagnostics et bilans et, en tout état de cause, à leur communication concomitamment à l'offre de vente, ces diagnostics portant sur les éléments essentiels du bâti, les équipements communs et de sécurité susceptibles d'entraîner des dépenses importantes pour les futurs copropriétaires dans les années suivant la vente et, en particulier sur le clos, le couvert, l'isolation thermique, les conduites et canalisations collectives, les équipements de chauffage collectif, les ascenseurs et la sécurité en matière d'incendie ; - en une énumération des travaux réalisés dans les parties communes les cinq dernières années et des coûts exposés, accompagnée d'une liste des travaux qu'il serait souhaitable d'entreprendre à court et moyen terme indiquant éventuellement ceux que le bailleur serait prêt à prendre en charge avant la première vente. L'information individuelle des locataires doit, outre reprendre les informations générales, comprendre l'état descriptif de division de l'immeuble pour les lots les concernant et une fiche individuelle précisant le prix du logement . L'information diffusée aux personnes susceptibles d'être protégées à raison de leur situation difficile, doit, si possible, prendre une forme personnalisée et leur rappeler notamment leurs droits. Est également prévue la consultation : - du futur règlement de copropriété , dès qu'elle est matériellement possible ; - de l'ensemble des contrats de prestation de service liés à l'exploitation de l'immeuble, à leur demande, par les associations de locataires représentatives. La mise en place de conditions destinées à faciliter les opérations de vente (point 3 de l'accord) Le locataire dont la durée du bail restant à courir est inférieure à 30 mois à compter de la date de l'offre de vente prévue à l'article 10 de la loi du 31 décembre 1975 p eut demander au bailleur une prorogation du droit d'occupation de son logement lorsque l'obtention d'un prêt, la vente d'un bien immobilier, le départ à la retraite, une mutation professionnelle ou tout autre circonstance dûment justifiée nécessite un délai supplémentaire. Ce délai supplémentaire est accordé par le bailleur, sur justification. Il peut permettre de porter à 30 mois la durée d'occupation du logement. Le bailleur doit confirmer son accord par écrit au plus tard quatre mois avant la date d'expiration du bail. Les personnes ne pouvant acquérir leur logement peuvent proposer au bailleur comme acquéreur, leur conjoint ou concubin notoire vivant avec elles depuis au moins un an à la date de l'offre de vente, un ascendant ou un descendant . Cet acquéreur bénéficie alors des mêmes conditions de vente et de délai que celles proposées au locataire. La protection des locataires en situation de faiblesse (point 4 de l'accord) Une protection particulière est accordée à certains locataires, soit en raison de leur faible capacité financière, soit en raison de leur état physique ou psychologique : - le locataire qui ne se porte pas acquéreur de son logement et justifie d'un revenu inférieur à 80% du plafond locatif intermédiaire (PLI) en vigueur 8 ( * ) , ne peut voir son congé délivré sans une proposition de relogement compatible avec ses besoins et situé, si cela est souhaité par le locataire et dans la mesure du possible pour le bailleur, dans une commune ou un quartier voisin du lieu de son lieu de résidence. Le bailleur doit proposer notamment et en priorité au locataire des logements qui deviennent vacants dans son parc et qui ne font pas l'objet d'un droit de réservation. Dans ce cas, le loyer du logement proposé bénéficie par rapport aux loyers de relocation d'une remise en pourcentage égale à celle dont bénéficie le locataire dans son logement actuel. Le loyer résultant ne peut cependant être supérieur au loyer moyen pratiqué pour un logement comparable dans la même zone géographique ; - le locataire qui ne peut se porter acquéreur de son logement et ne peut déménager en raison de son âge supérieur à 70 ans, de son état de santé présentant un caractère de gravité reconnue, d'un handicap physique ou d'une dépendance psychologique établie, ou de sa situation dûment justifiée, voit son bail renouvelé . La mise en place d'une procédure de conciliation en cas de contentieux (point 5 de l'accord) Il est fait appel à la conciliation avant qu'un conflit entre un bailleur et un locataire, relatif aux dispositions de l'accord concernant les conditions destinées à faciliter les opérations ou à la protection particulière de certains locataires, soit porté devant une juridiction. L'avis de l'instance de conciliation ou les avis des collèges en cas de divergence sont obligatoirement transmis au juge au cas où le conflit est porté devant celui-ci, accompagnés des motivations précises de ces avis. L'instance de conciliation est composée paritairement par les signataires du présent accord. |
L'accord prévoit également que, pour les opérations en cours, les bailleurs s'engagent à examiner les dossiers au cas par cas et à mettre en oeuvre ses stipulations, en particulier celles concernant la protection des locataires en situation de faiblesse, en tenant compte de l'état d'avancement des opérations.
L'accord a été conclu par ses auteurs pour une durée d'un an, reconductible par tacite reconduction, sauf dénonciation six mois avant l'échéance par une des parties signataires auprès du président de la Commission nationale de concertation. Il précisait que sa durée pourrait être modifiée soit lors de l'extension de l'accord demandée dans le préambule, soit en cas d'intervention de dispositions législatives ou réglementaires.
Cet accord a été rendu obligatoire pour l'ensemble des logements des secteurs locatifs II et III 9 ( * ) par le décret n° 99-628 du 22 juillet 1999 . 10 ( * ) En effet, à la suite de la publication de l'accord au Journal officiel du 24 février 1999 , aucune opposition de la majorité des organisations représentative de locataires ou des organisations représentatives de bailleurs n'est intervenue. 11 ( * ) Ce décret n'a, en outre, distrait aucune des clauses de l'accord. 12 ( * )
Selon plusieurs organisations représentatives de locataires entendues par votre rapporteur, les stipulations de l'accord conclu au sein de la commission de concertation ont permis une certaine accalmie dans la mise en oeuvre des ventes d'immeubles par lots. Toutefois, les mesures adoptées auraient , selon ces mêmes organisations, rapidement été détournées par les opérateurs, conduisant à une reprise, dès 2001, des ventes à la découpe.
b) L'accord collectif du 16 mars 2005 liant les seules organisations signataires
La recrudescence des ventes à la découpe en 2004 a conduit les participants à la commission nationale de concertation à reprendre les négociations, à la demande de M. Marc-Philippe Daubresse, alors ministre délégué au logement.
La base de négociation du nouvel accord collectif était l'accord du 9 juin 1998. Il s'agissait d'apporter des améliorations au dispositif antérieur, notamment dans le but d'améliorer encore la protection des locataires concernés par les ventes. Un accord est intervenu le 16 mars 2005 . Toutefois, il n'a été signé que par les organisations représentatives de bailleurs 13 ( * ) et deux organisations représentatives des locataires 14 ( * ) .
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LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES
L'accord du 16 mars 2005 renforce les dispositifs d'information actuels en : - prévoyant que le bailleur doit informer les locataires sur les dispositifs légaux et réglementaires destinés à protéger les locataires en difficulté , notamment en raison de leur âge ou de leurs ressources ; - imposant la communication, au plus tard avec l'offre de vente , de l'état des travaux réalisés dans les parties communes dans les cinq dernières années et des coûts exposés. S'agissant des conditions initialement prévues pour faciliter les opérations de vente, une prorogation du bail de plein droit est instituée au profit : - du locataire occupant le logement depuis plus de six ans à la date de l'offre de vente, la durée de cette prorogation étant calculée à raison d'un mois par année d'ancienneté ; - du locataire ayant à sa charge des enfants scolarisés , cette prorogation allant jusqu'au terme de l'année scolaire (point 3.2). Dans ces deux cas, la prorogation ne peut cependant être supérieure à trente mois à compter de la date de l'offre de vente, le bailleur devant, au plus tard quatre mois avant l'expiration du bail, notifier au locataire la durée de cette prorogation par lettre recommandée avec avis de réception. La faculté de proposer au bailleur un acquéreur pour le logement occupé est étendue au partenaire du locataire lié par un pacte civil de solidarité (point 3.3). La protection des locataires en situation de faiblesse est améliorée par : l'obligation de proposer le relogement au locataire qui ne se porte pas acquéreur de son logement et qui justifie d'un revenu inférieur à 100 % du plafond locatif intermédiaire ( point 4.1 ). Le renouvellement de plein droit du bail est étendu : - au locataire dont l'état de santé présente un caractère de gravité reconnu médicalement (point 4.2) ; - au locataire âgé de plus de 70 ans à la date d'expiration du bail , ce renouvellement n'étant pas applicable si le locataire est assujetti à l'impôt de solidarité sur la fortune (point 4.3) ; - au locataire titulaire d'une rente d'invalidité du travail correspondant à une incapacité au moins égale à 80 % ou d'une allocation servie à une personne dont l'infirmité entraîne au moins 80 % d'incapacité permanente (point 4.4). La force contraignante de l'accord est renforcée par : - l'institution d'une sanction de nullité du congé pour vente lorsque les dispositifs prévus aux points 3.2, 3.3 et 4.1 à 4.4 de l'accord ne sont pas respectés ; - la création d'un groupe de travail permanent de suivi de l'accord composé à parité de représentants des bailleurs et des locataires désignés par les signataires de l'accord. |
Cet accord prévoit son application immédiate aux opérations de vente en cours au jour de sa signature, pour les phases et actes non encore réalisés .
De l'avis de plusieurs personnalités entendues par votre rapporteur, à commencer par la présidente de la commission nationale de concertation, l'accord négocié comporte d'incontestables avancées par rapport aux engagements de juin 1998 . Toutefois, en l'état actuel, il ne peut être rendu obligatoire par décret selon la procédure prévue par le dernier alinéa de l'article 41 ter de la loi précitée du 31 décembre 1986 en raison de l'opposition de la majorité des organisations représentatives de locataires s'y opposant 15 ( * ) .
A l'heure actuelle, l'accord ne lie donc que les organisations signataires ainsi que les personnes affiliées à ces dernières , ce qui limite son application et, ce faisant, empêche l'application à l'ensemble des bailleurs des secteurs locatifs II et III de dispositifs plus protecteurs que ceux prévus par l'accord du 9 juin 1998.
* 1 Discours du 29 septembre 2005 lors du 11 ème Salon de l'habitat et du logement à Perpignan.
* 2 Enquête logement INSEE 2002.
* 3 Décret n° 2005-1019 du 25 août 2005 relatif à l'évolution de certains loyers dans l'agglomération de Paris, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989.
* 4 Article L. 213-4 du code de l'urbanisme.
* 5 Instituée par l'article 41 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière auprès du ministre chargé de la construction et de l'habitation, cette commission comprend « notamment des représentants des organisations représentatives au plan national de bailleurs, de locataires et de gestionnaires. »
* 6 La Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts, la Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA), et la Fédération des sociétés immobilières et foncières (FSIF).
* 7 La Confédération nationale du logement (CNL), la Confédération générale du logement (CGL), la Confédération syndicale des familles (CSF), la Confédération syndicale du cadre de vie (CSCV), et l'Association force ouvrière consommateurs (AFOC).
* 8 Les plafonds de ressources sont réévalués au 1 er janvier de chaque année. Ils sont fonction de la zone dans laquelle se situe le logement et du nombre de personnes composant le foyer. Ainsi, pour la zone A (Paris, Côte d'Azur, Genevois français), le plafond varie de 30.580 € pour un foyer d'une personne à 87.662 € pour un foyer de 6 personnes, ce plafond étant augmenté de 9.767 € par personne supplémentaire au-delà.
* 9 Sont concernés, à ce titre : d'une part, les logements appartenant aux sociétés d'économie mixte, aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations, aux collectivités publiques, aux sociétés filiales d'un organisme collecteur de la contribution des employeurs à l'effort de construction et aux filiales de ces organismes ; d'autre part, les logements appartenant aux entreprises d'assurance, aux établissements de crédit et aux filiales de ces organismes, ainsi qu'aux personnes morales autres que celles relevant des secteurs I et II.
* 10 Décret n° 99-628 du 22 juillet 1999 rendant obligatoire, en application de l'article 41 ter de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, aux secteurs locatifs II et III, l'accord collectif de location relatif aux congés pour vente par lots aux locataires dans les ensembles immobiliers d'habitation.
* 11 Aux termes du dernier alinéa de l'article 41 ter de la loi précitée du 23 décembre 1986 : « Les accords conclus au sein de la Commission nationale de concertation font l'objet de la publication d'un avis au Journal officiel de la République française. A l'issue d'un délai d'un mois après cette publication et sauf opposition de la majorité des organisations représentatives des bailleurs d'un secteur, ou de la majorité des organisations représentatives des locataires, ils peuvent être rendus obligatoires, par décret, pour tous les logements du secteur locatif concerné. »
* 12 En vertu de la même disposition, le décret peut en effet « après avis motivé de la Commission nationale de concertation et sans modifier l'équilibre de l'accord, en distraire certaines clauses. »
* 13 La Fédération des sociétés d'économie mixte, l'Association des propriétaires sociaux, Icade, la Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA), et la Fédération des sociétés immobilières et foncières (FSIF).
* 14 La confédération Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) et l'association Force ouvrière consommateurs (AFOC).
* 15 La Confédération nationale du logement (CNL), la Confédération générale du logement (CGL), la Confédération syndicale des familles (CSF).