N° 399
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
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Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 2005 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi organique, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relatif aux lois de financement de la sécurité sociale ,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Sénat : Première lecture : 208 , 252 , 256 , 391 et T.A. 91 (2004-2005)
Deuxième lecture : 391 (2004-2005)
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2216 , 2246 , 2244 , 2245 et T.A. 447
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Sécurité sociale. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Saisi en première lecture, le Sénat a examiné et adopté, le 24 mars dernier, le présent projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale au cours d'une unique séance, dont le déroulement a pu sembler singulier à beaucoup de ses membres.
Forte des engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi relatif à l'assurance maladie, votre commission avait souhaité débuter la discussion des amendements par celui qui proposait d'élever au niveau organique le principe d'une compensation intégrale, à la sécurité sociale, des exonérations de cotisations sociales. Elle s'est alors heurtée à l'opposition du Gouvernement qui, pour des raisons de constitutionnalité, a obtenu du Sénat le rejet de cette disposition.
Or, comme votre commission estimait que cette mesure constituait le coeur de ses propositions, elle préféra mettre fin à cette divergence de vues en retirant, avant leur discussion, l'ensemble des amendements qu'elle avait déposés. Ce scénario, qui constituait un cas sans précédent dans la procédure parlementaire, a semblé faire de cette première lecture un rendez-vous manqué.
Votre commission considère qu'il n'en est rien. En effet, elle préparait la discussion de cette loi organique depuis 1999, date à laquelle elle chargea un groupe de travail, constitué en son sein, d'évaluer la situation et de formuler les propositions nécessaires à améliorer les lois de financement. Dès lors que le projet de loi organique déposé par le Gouvernement répond à la plupart de ses préoccupations et devance nombre de ses souhaits, votre commission ne peut qu'exprimer le sentiment de satisfaction qu'il lui inspire.
Cette satisfaction n'exclut toutefois pas quelques regrets de n'avoir pas vu traitées au fond, dans le cadre de ce texte, la question de la compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales et, plus globalement, l'articulation entre les finances de l'État et les finances sociales.
Après avoir été, durant de longues années, une « pomme de discorde » entre l'État et les partenaires sociaux, la question de la compensation des allégements de cotisations sociales divise désormais le Parlement.
Pour les commissions des finances des deux assemblées, les finances sociales n'appellent pas de protection particulière et peuvent constituer un levier de la politique fiscale ou de la politique de l'emploi.
Le rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale a ainsi résumé, dans son rapport, une position déjà exprimée par certains membres du Sénat : « Une mesure d'exonération devant favoriser l'emploi, elle a pour objectif, à terme, de créer une source de cotisations, donc de recettes, qui pourraient, de manière vertueuse, autocompenser la perte de recettes initiales elle-même : ce raisonnement est aussi tenu en ce qui concerne l'allégement du barème de l'impôt sur le revenu par exemple. Une telle disposition [élever au niveau organique le principe de compensation] serait donc disproportionnée par rapport à la situation globale des finances publiques : au nom de quoi sanctuariser les recettes de la sécurité sociale et faire supporter au budget de l'État seul la charge d'une mesure concernant les cotisations sociales ? » 1 ( * ) .
Ces arguments, qui constituent le point central de la « théorie des retours », traversent les majorités ; ils furent avancés par le gouvernement Jospin afin de mettre à la charge des comptes sociaux le financement des trente-cinq heures 2 ( * ) . Ils reposent sur l'affirmation qu'à terme, les comptes sociaux gagnent à subir des amputations dans leurs recettes lorsque c'est au service de la politique de l'emploi.
Pour votre commission, la compensation intégrale affirmée par la loi Veil de 1994 avait constitué un engagement fort de l'État vis-à-vis d'une sécurité sociale en difficulté financière, à un moment où les politiques d'allégements de cotisations se multipliaient. Et cet engagement répondait à une logique saine : l'État peut à sa guise décider de modifier l'assiette des ressources des assurances sociales dès lors qu'il prend en charge l'intégralité du coût des modifications qu'il opère.
Bien sûr, certains prétendront que, désormais largement financés par l'impôt et universalisés, les régimes sociaux ne méritent pas de garanties de ressources particulières puisque l'incidence fiscale s'apprécie en fonction de la situation d'ensemble du contribuable.
Votre commission réfute cette compréhension du financement des allégements de cotisations, ne serait-ce que parce que les régimes de retraites sont encore financés très largement par des cotisations et sont de ce fait les premiers frappés par les mécanismes d'allégements. Ces régimes étant pour l'essentiel contributifs, ce sont en définitive les assurés sociaux qui paient la politique de l'emploi décidée par l'État.
Au-delà, votre commission estime que la règle de la compensation intégrale posée en 1994 a constitué et doit encore constituer pour l'avenir la meilleure garantie de l'intégrité des finances sociales. C'est en vertu d'une application exemplaire de ce principe que l'État peut exiger de l'ensemble des partenaires de la sécurité sociale une gestion tout aussi exemplaire. Même s'il n'a pas toujours été intégralement respecté, les contingences politiques et les difficultés conjoncturelles n'ont d'ailleurs pas suffi à en venir à bout.
Au total, si votre commission prend acte du vote du Sénat intervenu en première lecture, elle proposera néanmoins, au cours de cette deuxième lecture et dans le strict respect des limites posées par ce vote, d'élaborer des outils permettant de renforcer l'effectivité de cette garantie.
Plus globalement, il est regrettable que la question de l'articulation entre les finances sociales et les finances de l'État n'ait été que médiocrement abordée au cours de l'examen du présent projet de loi organique : de même que le Parlement, lors de la réforme de la LOLF, avait ignoré les lois de financement, la révision du cadre organique applicable à celles-ci aura été, de ce point de vue, une occasion manquée.
Les propositions de votre commission sur ce sujet se sont heurtées en première lecture à certaines hostilités au Sénat au motif qu'il ne fallait pas, par principe, modifier à nouveau la LOLF - dont les dispositions ne sont d'ailleurs pas entrées en vigueur dans leur totalité 3 ( * ) .
L'Assemblée nationale a également respecté cette consigne tout en adoptant les garanties qu'elle estimait devoir apporter à la sécurité sociale : ainsi a-t-elle prévu que la loi de financement approuvera, c'est-à-dire décidera, du montant de la compensation - financée pourtant par des dotations budgétaires - et qu'elle bénéficiera d'un monopole sur l'affectation des recettes exclusives de la sécurité sociale, même si ce partage concerne l'État. Il appartiendra donc au Conseil constitutionnel, au fil de ses jurisprudences, de procéder à ce travail de délimitation qu'aurait dû permettre, en bonne logique, la procédure législative.
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En première lecture, l'Assemblée nationale a accueilli l'examen du projet de loi avec une batterie de moyens rarement déployée : après avoir un temps envisagé la constitution d'une commission spéciale, trois commissions ont finalement été saisies de ce texte, la commission des lois au fond, les commissions en charge des affaires sociales et des finances pour avis. Il a fallu à l'Assemblée nationale cinq journées de séances (les 3, 4, 9 et 12 mai, puis un vote définitif intervenu le 14 juin) pour achever l'examen des 318 amendements défendus.
Ces débats ont traduit la préoccupation désormais centrale du Parlement : maîtriser les déficits pour financer durablement la sécurité sociale. Dans cette optique, l'Assemblée nationale s'est appuyée sur le diagnostic suivant : le caractère faiblement contraignant des enveloppes et l'absence de mécanismes correctifs véritablement opérants nuisent à la réalisation de cet objectif. Les amendements qu'elle a adoptés témoignent de ce souci.
Le rapporteur pour avis de la commission des finances y a défendu sa proposition d'interdire le rebasage de l'ONDAM, qui figurait déjà dans la proposition de loi organique qu'il avait déposée en janvier dernier 4 ( * ) . Elle avait été reprise en mars, lors de la discussion au Sénat par son homologue, notre collègue Jean-Jacques Jégou. Cette proposition aura finalement connu un sort identique dans les deux assemblées, les députés ayant jugé ses défauts supérieurs aux avantages et à la vertu qu'elle pourrait prodiguer.
De son côté, le rapporteur de la commission des lois a proposé un corpus de réponse tendant à la fois à « élargir la gamme des instruments de gestion infra annuels des déséquilibres » et à « exiger un traitement responsables des déficits une fois ceux-ci constatés » 5 ( * ) .
Pour satisfaire le premier objectif, l'Assemblée nationale a retenu la suggestion de transformer, à l'occasion, la loi de financement en loi d'habilitation pour que, conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement puisse prendre par ordonnance des mesures d'urgence susceptibles de contrer l'apparition d'un déficit en exécution.
Pour atteindre le second, elle a adopté un amendement modifiant l'ordonnance n° 96-50 relative à l'amortissement de la dette sociale, afin d'interdire au législateur d'étendre, par de nouveaux transferts, la durée de vie de la CADES. Si ces dispositions sont respectées, toute extension de la mission de cette caisse devra donner lieu à l'attribution des recettes nécessaires au respect de son échéance de vie telle qu'elle résulte de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Relative et contingente puisqu'elle n'a que valeur législative, cette garantie présente toutefois une portée symbolique forte à l'heure où les déficits sont encore nombreux et où les tentations pourraient renaître...
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Arrivée à ce stade de la navette, votre commission souhaite adopter une posture résolument pragmatique.
Elle est, en premier lieu, globalement satisfaite des modifications adoptées par l'Assemblée nationale. Celles-ci puisent largement à une source d'inspiration commune : nombreux sont, en effet, les amendements de votre commission qui, retirés au Sénat, ont été repris et adoptés par les députés dans une forme plus ou moins identique.
Ainsi, l'Assemblée nationale a modifié l'architecture proposée pour la loi de financement en distinguant quatre parties, consacrées respectivement au dernier exercice clos (n - 2), à l'exercice en cours (n - 1), aux recettes et aux dépenses de l'exercice à venir. Cette répartition est somme toute très proche du découpage ternaire proposé par votre commission afin de distinguer, pour mieux les appréhender, les comptes relatifs aux exercices passés (n - 1 et n - 2).
Elle a également prévu de confirmer dans la loi le rôle prééminent du ministre chargé de la sécurité sociale dans l'élaboration des lois de financement, précision que souhaitait également apporter votre commission.
Au-delà de ces éléments de convergence, votre commission explique son souci de pragmatisme par le fait que le Parlement et le Gouvernement doivent tenir l'objectif d'une entrée en vigueur de cette réforme dès le projet de loi de financement pour 2006 . Les dernières semaines de session doivent dès lors être mises à profit pour parvenir à une rédaction commune aux deux assemblées, d'autant qu'il apparaît hasardeux de réunir une commission mixte paritaire sur ce projet de loi organique 6 ( * ) .
Cette préoccupation la conduit donc à présenter un nombre réduit d'amendements, d'abord pour apporter les précisions nécessaires et surtout pour soutenir les quelques objectifs qui lui semblent essentiels.
En ce qui concerne le contrôle et le suivi de la compensation , elle souhaite que le législateur épuise la totalité des marges de manoeuvre disponibles pour en améliorer l'effectivité. A ce titre, elle propose de conférer à la loi de financement un monopole de création des dispositifs d'exonération non compensés. La mise en place de cette procédure aurait pour effet d'abord de rationaliser (en évitant les créations en catimini dans des lois ordinaires), ensuite de dramatiser (en mettant immédiatement en évidence leur coût pour la protection sociale) d'éventuelles dérogations aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.
En ce qui concerne la possibilité de prévoir en lois de financement l'affectation ou la couverture des excédents/déficits des exercices passés , votre commission rappelle que seuls les excédents de la branche famille sont susceptibles de faire l'objet de telles mesures - les excédents des autres branches étant pré-affectés soit au fonds de réserve des retraites pour l'assurance vieillesse, soit à la CADES pour l'assurance maladie.
L'ouverture de cette faculté pourrait favoriser des mesures contraires au principe de la séparation des branches à laquelle elle est attachée (par exemple si l'excédent de la branche famille à l'année n-2 couvre le déficit de l'assurance maladie pour cette année n-2).
Ce mécanisme pourrait, en outre, donner lieu à des opérations semblables à la procédure mise en oeuvre pour financer les FIPE en 2001 et 2002 (fonds d'investissement pour les crèches qui, parce que réputés financés sur l'excédent de l'année n-2, minorant les dépenses de la branche famille de l'année n).
Aussi votre commission propose-t-elle, d'une part, d'interdire l'affectation des excédents ne faisant pas l'objet d'une inscription comptable dans les dépenses de l'année à venir, d'autre part, de préciser que l'affectation des excédents doit être respectueuse du principe d'autonomie des branches de la sécurité sociale.
En ce qui concerne la faculté ouverte au Gouvernement de modifier la loi de financement en cours d'année, par voie d'ordonnance et hors de tout débat relatif à la constitutionnalité de cette proposition, ce dispositif apparaît paradoxal à votre commission : alors même qu'elle est censée présenter des prévisions sincères, la loi de financement pourrait prévoir, dès son vote initial, sa rectification en cours d'année par voie réglementaire. C'est là, politiquement, un dispositif susceptible d'affaiblir la portée et l'autorité de la loi de financement qui pourraient justifier a priori sa suppression et sur lequel le Gouvernement devrait utilement éclairer le Sénat.
Par ailleurs, tout en approuvant l'essentiel des propositions de l'Assemblée nationale relative aux annexes, sous réserve de quelques amendements de clarification, votre commission propose, d'une part, de rétablir le contenu de l'annexe « neutralité financière », d'autre part, de rendre plus effective l'annexe relative à la trésorerie.
Sur le rapprochement avec les procédures de la LOLF , seule l'instauration d'un débat d'orientation des finances sociales lui paraît devoir être remise en cause : concomitant avec le débat d'orientation budgétaire, il introduisait une procédure lourde, en partie redondante avec la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale et susceptible d'entraîner des confusions entre le champ des finances sociales et le champ de l'État.
Sur le contrôle de l'application des lois de financement , elle propose enfin un amendement aménageant la possibilité pour chaque commission compétente de confier la mission d'évaluation et de contrôle des finances sociales à un rapporteur général.
Cette proposition est présentée dans le respect de l'autonomie des deux assemblées. Depuis la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, la commission en charge des affaires sociales à l'Assemblée nationale a créé une mission collégiale d'évaluation et de contrôle (MECSS) sur le modèle de celle existant au sein de sa commission des finances, pour le contrôle du budget. Or, le Sénat ne recourt pas à cette procédure en la matière, préférant s'appuyer sur des rapporteurs spéciaux, coordonnés par un rapporteur général. Votre commission demande ainsi au Sénat de prévoir dès à présent, dans les modalités de contrôle de la loi de financement, l'existence d'un rapporteur général au sein de la commission des affaires sociales quitte à procéder ultérieurement, lorsqu'il le jugera utile, à une réforme de son règlement.
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L'avant-dernier alinéa de l'article 46 de la Constitution dispose que « les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées », avec pour conséquence que la navette se poursuive jusqu'à cet accord, sans provocation d'une commission mixte paritaire. Le Conseil d'État avait observé, dans un avis en date du 21 décembre 2000, qu'une proposition de loi organique relative aux lois de finances constituait une proposition de loi organique relative au Sénat. Cet avis s'appuyait sur la jurisprudence du Conseil Constitutionnel pour qui ressortent de cette catégorie de loi les dispositions organiques « qui ont pour objet de poser, de modifier ou d'abroger des règles concernant le Sénat ou qui, sans se donner cet objet, à titre principal, n'ont pas moins pour effet de poser, de modifier ou d'abroger des règles le concernant ». L'argumentation du Conseil d'État est que la LOLF comporte nécessairement des dispositions qui définissent les règles relatives à la discussion et au vote des lois de finances, dispositions qui sont relatives au Sénat. Bien plus, il estime que ces règles ne sont pas intelligibles, ni applicables indépendamment des précisions apportées à la définition des ressources et des charges budgétaires, à la structure du projet de loi de finances ou encore à la nature des documents l'accompagnant. Il ressort de ce lien que l'ensemble de la loi organique relative aux lois de finances est considéré comme relative au Sénat . Ce raisonnement est-il transposable à la LOLFSS ? L'examen des lois de financement relève de la procédure législative spéciale décrite par l'article 47-1 de la Constitution, limitée dans le temps et contrainte par la menace d'une ordonnance. Ces lois précisent également par catégories, et de manière détaillée, les recettes et dépenses de la protection sociale. Leur examen est facilité par la présence d'un ensemble de documents annexés, dont le dépôt est obligatoire. Certes les modalités d'examen diffèrent sur certains aspects, notamment en raison de l'absence d'une structure en deux parties distinctes, mais le présent projet de loi organique vise précisément à corriger ce point. En définitive, peu d'arguments permettent de retenir une solution différente pour la LOLFSS de celle retenue pour la loi organique relative aux lois de finances . La nature particulière de cette loi organique n'est en outre pas neutre. Pour votre commission des finances, la procédure relative à la LOLFSS « a pour conséquence que le texte doit être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées, et pour corollaire que la navette se poursuive jusqu'à cet accord, sans provocation de commission mixte paritaire » (cf. rapport d'Alain Lambert n° 343, p 7).
Le Conseil constitutionnel n'a jamais confirmé ni
infirmé cette doctrine, puisqu'aucune loi organique relative au
Sénat n'a été adoptée après réunion
d'une commission mixte paritaire. Mais il s'agit là d'un risque
constitutionnel lourd puisqu'il entraînerait, en se concrétisant,
l'inconstitutionnalité de l'ensemble de la loi.
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* 1 Yves Bur, rapport Assemblée nationale n° 2245, p. 15.
* 2 Voir par exemple le rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999, p. 47-48, ou la déclaration d'Elisabeth Guigou, le 7 mars 2001, sur France 2.
* 3 Cf. Alain Lambert, débat Sénat 24 mars 2005 « je ne crois pas que nous puissions continuer à légiférer dans les conditions actuelles. La loi organique relative aux lois de finances fait déjà l'objet d'une révision ; le texte est actuellement en navette. Et vous proposez encore de modifier la LOLF ! N'oubliez pas que nous sommes la représentation du peuple français. La souveraineté du peuple français s'exerce ici. Quel respect auront les Français pour leur souverain s'il est bavard, inconstant, et qu'il n'est même pas capable d'attendre la mise en oeuvre d'un texte avant de le modifier ».
* 4 Cf. Proposition de loi n° 2031 d'Yves Bur.
* 5 Cf. Rapport n° 2246 de Jean-Luc Warsmann, p. 46 et 49.
* 6 Cf. encadré ci-après.