Projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale

Rapport n° 399 (2004-2005) de M. Alain VASSELLE , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 15 juin 2005

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N° 399

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 2005}

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi organique, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relatif aux lois de financement de la sécurité sociale ,}

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 208 , 252 , 256 , 391 et T.A. 91 (2004-2005)

Deuxième lecture : 391 (2004-2005)

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2216 , 2246 , 2244 , 2245 et T.A. 447

Sécurité sociale.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Saisi en première lecture, le Sénat a examiné et adopté, le 24 mars dernier, le présent projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale au cours d'une unique séance, dont le déroulement a pu sembler singulier à beaucoup de ses membres.

Forte des engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi relatif à l'assurance maladie, votre commission avait souhaité débuter la discussion des amendements par celui qui proposait d'élever au niveau organique le principe d'une compensation intégrale, à la sécurité sociale, des exonérations de cotisations sociales. Elle s'est alors heurtée à l'opposition du Gouvernement qui, pour des raisons de constitutionnalité, a obtenu du Sénat le rejet de cette disposition.

Or, comme votre commission estimait que cette mesure constituait le coeur de ses propositions, elle préféra mettre fin à cette divergence de vues en retirant, avant leur discussion, l'ensemble des amendements qu'elle avait déposés. Ce scénario, qui constituait un cas sans précédent dans la procédure parlementaire, a semblé faire de cette première lecture un rendez-vous manqué.

Votre commission considère qu'il n'en est rien. En effet, elle préparait la discussion de cette loi organique depuis 1999, date à laquelle elle chargea un groupe de travail, constitué en son sein, d'évaluer la situation et de formuler les propositions nécessaires à améliorer les lois de financement. Dès lors que le projet de loi organique déposé par le Gouvernement répond à la plupart de ses préoccupations et devance nombre de ses souhaits, votre commission ne peut qu'exprimer le sentiment de satisfaction qu'il lui inspire.

Cette satisfaction n'exclut toutefois pas quelques regrets de n'avoir pas vu traitées au fond, dans le cadre de ce texte, la question de la compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales et, plus globalement, l'articulation entre les finances de l'État et les finances sociales.

Après avoir été, durant de longues années, une « pomme de discorde » entre l'État et les partenaires sociaux, la question de la compensation des allégements de cotisations sociales divise désormais le Parlement.

Pour les commissions des finances des deux assemblées, les finances sociales n'appellent pas de protection particulière et peuvent constituer un levier de la politique fiscale ou de la politique de l'emploi.

Le rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale a ainsi résumé, dans son rapport, une position déjà exprimée par certains membres du Sénat : « Une mesure d'exonération devant favoriser l'emploi, elle a pour objectif, à terme, de créer une source de cotisations, donc de recettes, qui pourraient, de manière vertueuse, autocompenser la perte de recettes initiales elle-même : ce raisonnement est aussi tenu en ce qui concerne l'allégement du barème de l'impôt sur le revenu par exemple. Une telle disposition [élever au niveau organique le principe de compensation] serait donc disproportionnée par rapport à la situation globale des finances publiques : au nom de quoi sanctuariser les recettes de la sécurité sociale et faire supporter au budget de l'État seul la charge d'une mesure concernant les cotisations sociales ? » ^{1 ( * )} .

Ces arguments, qui constituent le point central de la « théorie des retours », traversent les majorités ; ils furent avancés par le gouvernement Jospin afin de mettre à la charge des comptes sociaux le financement des trente-cinq heures ^{2 ( * )} . Ils reposent sur l'affirmation qu'à terme, les comptes sociaux gagnent à subir des amputations dans leurs recettes lorsque c'est au service de la politique de l'emploi.

Pour votre commission, la compensation intégrale affirmée par la loi Veil de 1994 avait constitué un engagement fort de l'État vis-à-vis d'une sécurité sociale en difficulté financière, à un moment où les politiques d'allégements de cotisations se multipliaient. Et cet engagement répondait à une logique saine : l'État peut à sa guise décider de modifier l'assiette des ressources des assurances sociales dès lors qu'il prend en charge l'intégralité du coût des modifications qu'il opère.

Bien sûr, certains prétendront que, désormais largement financés par l'impôt et universalisés, les régimes sociaux ne méritent pas de garanties de ressources particulières puisque l'incidence fiscale s'apprécie en fonction de la situation d'ensemble du contribuable.

Votre commission réfute cette compréhension du financement des allégements de cotisations, ne serait-ce que parce que les régimes de retraites sont encore financés très largement par des cotisations et sont de ce fait les premiers frappés par les mécanismes d'allégements. Ces régimes étant pour l'essentiel contributifs, ce sont en définitive les assurés sociaux qui paient la politique de l'emploi décidée par l'État.

Au-delà, votre commission estime que la règle de la compensation intégrale posée en 1994 a constitué et doit encore constituer pour l'avenir la meilleure garantie de l'intégrité des finances sociales. C'est en vertu d'une application exemplaire de ce principe que l'État peut exiger de l'ensemble des partenaires de la sécurité sociale une gestion tout aussi exemplaire. Même s'il n'a pas toujours été intégralement respecté, les contingences politiques et les difficultés conjoncturelles n'ont d'ailleurs pas suffi à en venir à bout.

Au total, si votre commission prend acte du vote du Sénat intervenu en première lecture, elle proposera néanmoins, au cours de cette deuxième lecture et dans le strict respect des limites posées par ce vote, d'élaborer des outils permettant de renforcer l'effectivité de cette garantie.

Plus globalement, il est regrettable que la question de l'articulation entre les finances sociales et les finances de l'État n'ait été que médiocrement abordée au cours de l'examen du présent projet de loi organique : de même que le Parlement, lors de la réforme de la LOLF, avait ignoré les lois de financement, la révision du cadre organique applicable à celles-ci aura été, de ce point de vue, une occasion manquée.

Les propositions de votre commission sur ce sujet se sont heurtées en première lecture à certaines hostilités au Sénat au motif qu'il ne fallait pas, par principe, modifier à nouveau la LOLF - dont les dispositions ne sont d'ailleurs pas entrées en vigueur dans leur totalité ^{3 ( * )} .

L'Assemblée nationale a également respecté cette consigne tout en adoptant les garanties qu'elle estimait devoir apporter à la sécurité sociale : ainsi a-t-elle prévu que la loi de financement approuvera, c'est-à-dire décidera, du montant de la compensation - financée pourtant par des dotations budgétaires - et qu'elle bénéficiera d'un monopole sur l'affectation des recettes exclusives de la sécurité sociale, même si ce partage concerne l'État. Il appartiendra donc au Conseil constitutionnel, au fil de ses jurisprudences, de procéder à ce travail de délimitation qu'aurait dû permettre, en bonne logique, la procédure législative.

*

En première lecture, l'Assemblée nationale a accueilli l'examen du projet de loi avec une batterie de moyens rarement déployée : après avoir un temps envisagé la constitution d'une commission spéciale, trois commissions ont finalement été saisies de ce texte, la commission des lois au fond, les commissions en charge des affaires sociales et des finances pour avis. Il a fallu à l'Assemblée nationale cinq journées de séances (les 3, 4, 9 et 12 mai, puis un vote définitif intervenu le 14 juin) pour achever l'examen des 318 amendements défendus.

Ces débats ont traduit la préoccupation désormais centrale du Parlement : maîtriser les déficits pour financer durablement la sécurité sociale. Dans cette optique, l'Assemblée nationale s'est appuyée sur le diagnostic suivant : le caractère faiblement contraignant des enveloppes et l'absence de mécanismes correctifs véritablement opérants nuisent à la réalisation de cet objectif. Les amendements qu'elle a adoptés témoignent de ce souci.

Le rapporteur pour avis de la commission des finances y a défendu sa proposition d'interdire le rebasage de l'ONDAM, qui figurait déjà dans la proposition de loi organique qu'il avait déposée en janvier dernier ^{4 ( * )} . Elle avait été reprise en mars, lors de la discussion au Sénat par son homologue, notre collègue Jean-Jacques Jégou. Cette proposition aura finalement connu un sort identique dans les deux assemblées, les députés ayant jugé ses défauts supérieurs aux avantages et à la vertu qu'elle pourrait prodiguer.

De son côté, le rapporteur de la commission des lois a proposé un corpus de réponse tendant à la fois à « élargir la gamme des instruments de gestion infra annuels des déséquilibres » et à « exiger un traitement responsables des déficits une fois ceux-ci constatés » ^{5 ( * )} .

Pour satisfaire le premier objectif, l'Assemblée nationale a retenu la suggestion de transformer, à l'occasion, la loi de financement en loi d'habilitation pour que, conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement puisse prendre par ordonnance des mesures d'urgence susceptibles de contrer l'apparition d'un déficit en exécution.

Pour atteindre le second, elle a adopté un amendement modifiant l'ordonnance n° 96-50 relative à l'amortissement de la dette sociale, afin d'interdire au législateur d'étendre, par de nouveaux transferts, la durée de vie de la CADES. Si ces dispositions sont respectées, toute extension de la mission de cette caisse devra donner lieu à l'attribution des recettes nécessaires au respect de son échéance de vie telle qu'elle résulte de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Relative et contingente puisqu'elle n'a que valeur législative, cette garantie présente toutefois une portée symbolique forte à l'heure où les déficits sont encore nombreux et où les tentations pourraient renaître...

*

Arrivée à ce stade de la navette, votre commission souhaite adopter une posture résolument pragmatique.

Elle est, en premier lieu, globalement satisfaite des modifications adoptées par l'Assemblée nationale. Celles-ci puisent largement à une source d'inspiration commune : nombreux sont, en effet, les amendements de votre commission qui, retirés au Sénat, ont été repris et adoptés par les députés dans une forme plus ou moins identique.

Ainsi, l'Assemblée nationale a modifié l'architecture proposée pour la loi de financement en distinguant quatre parties, consacrées respectivement au dernier exercice clos (n - 2), à l'exercice en cours (n - 1), aux recettes et aux dépenses de l'exercice à venir. Cette répartition est somme toute très proche du découpage ternaire proposé par votre commission afin de distinguer, pour mieux les appréhender, les comptes relatifs aux exercices passés (n - 1 et n - 2).

Elle a également prévu de confirmer dans la loi le rôle prééminent du ministre chargé de la sécurité sociale dans l'élaboration des lois de financement, précision que souhaitait également apporter votre commission.

Au-delà de ces éléments de convergence, votre commission explique son souci de pragmatisme par le fait que le Parlement et le Gouvernement doivent tenir l'objectif d'une entrée en vigueur de cette réforme dès le projet de loi de financement pour 2006 . Les dernières semaines de session doivent dès lors être mises à profit pour parvenir à une rédaction commune aux deux assemblées, d'autant qu'il apparaît hasardeux de réunir une commission mixte paritaire sur ce projet de loi organique ^{6 ( * )} .

Cette préoccupation la conduit donc à présenter un nombre réduit d'amendements, d'abord pour apporter les précisions nécessaires et surtout pour soutenir les quelques objectifs qui lui semblent essentiels.

En ce qui concerne le contrôle et le suivi de la compensation , elle souhaite que le législateur épuise la totalité des marges de manoeuvre disponibles pour en améliorer l'effectivité. A ce titre, elle propose de conférer à la loi de financement un monopole de création des dispositifs d'exonération non compensés. La mise en place de cette procédure aurait pour effet d'abord de rationaliser (en évitant les créations en catimini dans des lois ordinaires), ensuite de dramatiser (en mettant immédiatement en évidence leur coût pour la protection sociale) d'éventuelles dérogations aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

En ce qui concerne la possibilité de prévoir en lois de financement l'affectation ou la couverture des excédents/déficits des exercices passés , votre commission rappelle que seuls les excédents de la branche famille sont susceptibles de faire l'objet de telles mesures - les excédents des autres branches étant pré-affectés soit au fonds de réserve des retraites pour l'assurance vieillesse, soit à la CADES pour l'assurance maladie.

L'ouverture de cette faculté pourrait favoriser des mesures contraires au principe de la séparation des branches à laquelle elle est attachée (par exemple si l'excédent de la branche famille à l'année n-2 couvre le déficit de l'assurance maladie pour cette année n-2).

Ce mécanisme pourrait, en outre, donner lieu à des opérations semblables à la procédure mise en oeuvre pour financer les FIPE en 2001 et 2002 (fonds d'investissement pour les crèches qui, parce que réputés financés sur l'excédent de l'année n-2, minorant les dépenses de la branche famille de l'année n).

Aussi votre commission propose-t-elle, d'une part, d'interdire l'affectation des excédents ne faisant pas l'objet d'une inscription comptable dans les dépenses de l'année à venir, d'autre part, de préciser que l'affectation des excédents doit être respectueuse du principe d'autonomie des branches de la sécurité sociale.

En ce qui concerne la faculté ouverte au Gouvernement de modifier la loi de financement en cours d'année, par voie d'ordonnance et hors de tout débat relatif à la constitutionnalité de cette proposition, ce dispositif apparaît paradoxal à votre commission : alors même qu'elle est censée présenter des prévisions sincères, la loi de financement pourrait prévoir, dès son vote initial, sa rectification en cours d'année par voie réglementaire. C'est là, politiquement, un dispositif susceptible d'affaiblir la portée et l'autorité de la loi de financement qui pourraient justifier a priori sa suppression et sur lequel le Gouvernement devrait utilement éclairer le Sénat.

Par ailleurs, tout en approuvant l'essentiel des propositions de l'Assemblée nationale relative aux annexes, sous réserve de quelques amendements de clarification, votre commission propose, d'une part, de rétablir le contenu de l'annexe « neutralité financière », d'autre part, de rendre plus effective l'annexe relative à la trésorerie.

Sur le rapprochement avec les procédures de la LOLF , seule l'instauration d'un débat d'orientation des finances sociales lui paraît devoir être remise en cause : concomitant avec le débat d'orientation budgétaire, il introduisait une procédure lourde, en partie redondante avec la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale et susceptible d'entraîner des confusions entre le champ des finances sociales et le champ de l'État.

Sur le contrôle de l'application des lois de financement , elle propose enfin un amendement aménageant la possibilité pour chaque commission compétente de confier la mission d'évaluation et de contrôle des finances sociales à un rapporteur général.

Cette proposition est présentée dans le respect de l'autonomie des deux assemblées. Depuis la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, la commission en charge des affaires sociales à l'Assemblée nationale a créé une mission collégiale d'évaluation et de contrôle (MECSS) sur le modèle de celle existant au sein de sa commission des finances, pour le contrôle du budget. Or, le Sénat ne recourt pas à cette procédure en la matière, préférant s'appuyer sur des rapporteurs spéciaux, coordonnés par un rapporteur général. Votre commission demande ainsi au Sénat de prévoir dès à présent, dans les modalités de contrôle de la loi de financement, l'existence d'un rapporteur général au sein de la commission des affaires sociales quitte à procéder ultérieurement, lorsqu'il le jugera utile, à une réforme de son règlement.

La réforme de la LOLFSS : une loi organique relative au Sénat

L'avant-dernier alinéa de l'article 46 de la Constitution dispose que « les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées », avec pour conséquence que la navette se poursuive jusqu'à cet accord, sans provocation d'une commission mixte paritaire.

Le Conseil d'État avait observé, dans un avis en date du 21 décembre 2000, qu'une proposition de loi organique relative aux lois de finances constituait une proposition de loi organique relative au Sénat. Cet avis s'appuyait sur la jurisprudence du Conseil Constitutionnel pour qui ressortent de cette catégorie de loi les dispositions organiques « qui ont pour objet de poser, de modifier ou d'abroger des règles concernant le Sénat ou qui, sans se donner cet objet, à titre principal, n'ont pas moins pour effet de poser, de modifier ou d'abroger des règles le concernant ».

L'argumentation du Conseil d'État est que la LOLF comporte nécessairement des dispositions qui définissent les règles relatives à la discussion et au vote des lois de finances, dispositions qui sont relatives au Sénat. Bien plus, il estime que ces règles ne sont pas intelligibles, ni applicables indépendamment des précisions apportées à la définition des ressources et des charges budgétaires, à la structure du projet de loi de finances ou encore à la nature des documents l'accompagnant. Il ressort de ce lien que l'ensemble de la loi organique relative aux lois de finances est considéré comme relative au Sénat .

Ce raisonnement est-il transposable à la LOLFSS ? L'examen des lois de financement relève de la procédure législative spéciale décrite par l'article 47-1 de la Constitution, limitée dans le temps et contrainte par la menace d'une ordonnance. Ces lois précisent également par catégories, et de manière détaillée, les recettes et dépenses de la protection sociale. Leur examen est facilité par la présence d'un ensemble de documents annexés, dont le dépôt est obligatoire. Certes les modalités d'examen diffèrent sur certains aspects, notamment en raison de l'absence d'une structure en deux parties distinctes, mais le présent projet de loi organique vise précisément à corriger ce point.

En définitive, peu d'arguments permettent de retenir une solution différente pour la LOLFSS de celle retenue pour la loi organique relative aux lois de finances .

La nature particulière de cette loi organique n'est en outre pas neutre. Pour votre commission des finances, la procédure relative à la LOLFSS « a pour conséquence que le texte doit être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées, et pour corollaire que la navette se poursuive jusqu'à cet accord, sans provocation de commission mixte paritaire » (cf. rapport d'Alain Lambert n° 343, p 7).

Le Conseil constitutionnel n'a jamais confirmé ni infirmé cette doctrine, puisqu'aucune loi organique relative au Sénat n'a été adoptée après réunion d'une commission mixte paritaire. Mais il s'agit là d'un risque constitutionnel lourd puisqu'il entraînerait, en se concrétisant, l'inconstitutionnalité de l'ensemble de la loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(art. L.O. 111-3 et L. 114-5 du code de la sécurité sociale)
Contenu des lois de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de réformer le contenu des lois de financement de la sécurité sociale.

I - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les dispositions proposées par le présent article visent à refondre intégralement l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui définit, à lui seul, le contenu des lois de financement de la sécurité sociale. À l'initiative des trois commissions saisies du texte, l'Assemblée nationale en a substantiellement remanié la teneur sans toutefois en bouleverser l'économie.

Elle a souhaité procéder, comme votre commission l'avait elle-même proposé en première lecture, à une refonte de l'architecture des lois de financement de la sécurité sociale. Mais à l'institution d'une troisième partie consacrée aux exercices passés (n-1 ou rectificatif, n-2 ou de règlement), l'Assemblée a préféré disjoindre l'examen et l'adoption des comptes pour chacun de ces deux exercices. La loi de financement serait donc divisée en quatre parties traitant respectivement du dernier exercice clos (n-2), de la rectification de l'exercice en cours (n-1), des recettes et de l'équilibre de l'exercice à venir (n) et, enfin, des dépenses de ce même exercice.

Examen des dispositions relatives au dernier exercice clos (A du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale)

Dans le cadre de l'examen des comptes sociaux, l'Assemblée nationale a souhaité améliorer l'attention portée par le Parlement à la situation de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et du fonds de réserve des retraites (FRR) : les comptes du dernier exercice clos et de l'année en cours feront désormais l'objet d'une approbation ; cette innovation complète l'introduction d'un objectif annuel d'amortissement de la dette sociale par la CADES et d'un objectif également annuel d'abondement du FRR pour l'année à venir ( cf. C du I du même article).

Dans un souci de responsabilisation et de transparence, l'Assemblée nationale a, en outre, prévu que la loi de financement, dans cette « première partie », puisse définir les conditions d'emploi des excédents ou de couverture des déficits constatés lors du dernier exercice clos.

On peut porter au crédit de cette disposition nouvelle le fait qu'elle permettra d'apporter plus de clarté à la situation comptable pluriannuelle des régimes sociaux : lorsque ceux-ci présentent des déficits, ils ne sont, en effet, pas automatiquement transférés à un service d'amortissement, à la différence du budget de l'État. Par exemple, le besoin de financement du régime général est pris en charge par le compte de trésorerie de l'ACOSS, en attendant son refinancement (consistant désormais le plus souvent en un transfert à la CADES).

Cette spécificité des comptes sociaux obère toute tentative de mise en perspective de l'équilibre financier pour l'année à venir, au regard des résultats passés.

Or, selon l'évolution de la conjoncture économique, les finances sociales présentent alternativement des déficits et des excédents. Ces deux cas de figure peuvent même coexister entre branches. L'absence de repères comptables pluriannuels favorise en conséquence ce comportement peu vertueux qui consiste à proposer au Parlement des mesures nouvelles pour l'année n , en apparence financées par une situation prévisionnelle excédentaire, alors même que demeurent, au titre des exercices antérieurs, des déficits non couverts.

Résoudre cette difficulté technique n'est pas simple. En effet, bien que la comptabilité bilancielle par régime existe, son agrégation pour isoler un compte de report à nouveau par branche apparaîtrait artificielle et inadaptée à l'objectif recherché : en conséquence, le Parlement se trouve en quelque sorte dépourvu de « rétroviseurs ».

La proposition de l'Assemblée nationale cherche à corriger ce manque de recul en contraignant le Gouvernement à justifier les modalités de couverture des déficits passés. Votre commission considère, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que cette disposition ne peut avoir pour effet de d'ouvrir à nouveau des comptes clos dans le but d'y affecter des produits comblant le déficit constaté. Elle permet, en revanche, d'améliorer le pilotage de la sécurité sociale en offrant une mise en perspective utile.

Mais cette mesure a aussi ses faiblesses : elle pourrait en effet favoriser le retour aux pratiques législatives déjà condamnées par le Conseil constitutionnel et visant à affecter les excédents du dernier exercice clos à des dépenses nouvelles relevant comptablement de l'exercice à venir.

Pour mémoire, on rappellera que seuls les excédents de la branche famille sont désormais susceptibles de faire l'objet d'une affectation : les excédents, aujourd'hui virtuels, des autres branches sont pré-affectés au fonds de réserve des retraites, pour l'assurance vieillesse, et à la CADES, pour l'assurance maladie.

Or votre commission considère que la disposition proposée par l'Assemblée nationale pourrait autoriser l'apparition de mouvements financiers :

- soit contraires au principe de l'autonomie des branches (par exemple l'excédent de la branche famille à l'année n-2 couvre le déficit de l'assurance maladie pour cette même année) ;

- soit contraires au principe de rattachement des recettes et des dépenses à l'exercice de leur constatation (comptabilité en droits constatés).

Un exemple passé éclairera utilement les risques portés en germe par cette disposition. En 2001, le Gouvernement de Lionel Jospin avait décidé le financement d'un fonds d'investissement pour la petite enfance (FIPE) mais avait refusé d'inscrire la dépense correspondante (1,5 milliard de francs) dans les charges de la branche famille de l'année 2001 au motif que celles-ci étaient financées par une reprise sur les excédents du dernier exercice clos (n-2). Ce montage procurait un avantage évident : il permettait tout à la fois de majorer le résultat de la branche famille (et du régime général) et d'annoncer une mesure nouvelle en faveur des familles. L'opération - reconduite pour l'année 2002 - fut toutefois déférée au Conseil constitutionnel qui la censura.

Votre commission souhaite donc parvenir à ne conserver que le potentiel vertueux du mécanisme proposé par l'Assemblée nationale en écartant les risques de réouverture des comptes clos (n-2) et d'opérations financières visant à masquer l'évolution réelle des dépenses sociales.

Examen des dispositions relatives à l'exercice en cours (B du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale)

Par cohérence, l'Assemblée nationale a étendu le champ de la partie rectificative de la loi de financement :

- aux objectifs d'amortissement de la CADES et de financement du Fonds de réserve des retraites ;

- à l'ensemble des « sous-objectifs » des différents objectifs de dépenses des régimes.

L'introduction de « sous-objectifs » par branche constitue une innovation ( cf. D du I du même article), cette notion ayant été jusqu'alors réservée par le texte à la ventilation de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM). L'Assemblée nationale souhaitant être en mesure d'approuver, pour chaque branche, le montant de ses dépenses par catégories (action sociale, la gestion administrative, prestations légales), elle a accordé au Gouvernement la faculté de proposer, en loi de financement de la sécurité sociale, l'approbation de sous-objectifs par branche (hors ONDAM).

Sa rédaction présente toutefois un inconvénient : pour la partie comprenant les dispositions rectificatives de l'année en cours, la présentation de sous-objectifs - qu'il s'agisse de ceux de l'ONDAM ou de ceux des différentes branches - est uniformément facultative. Or, si la présentation rectifiée des « sous-objectifs » de dépenses des différentes branches apparaît superflue, celle des sous-objectifs de l'ONDAM est en revanche absolument nécessaire.

Examen des dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir (C du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale)

L'Assemblée nationale a complété le dispositif initial consacré à l'examen des dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre :

- pour réaffirmer le caractère sincère des prévisions de recettes attachées à la construction des budgets sociaux .

On pourrait objecter que cette précision devrait s'appliquer à l'ensemble des prévisions soumises à l'approbation du Parlement, qu'elles visent les recettes ou les dépenses de la sécurité sociale.

Toutefois, l'Assemblée a estimé que les prévisions de recettes, dépendantes de l'évolution de la conjoncture et de l'incidence de l'impôt, sont par nature plus aléatoires que l'évaluation des dépenses futures, qui répond à des critères préalablement définis. Le Gouvernement peut donc justifier plus facilement d'un manque à gagner en recette que d'un dérapage des dépenses : dans l'optique d'améliorer le résultat prévisionnel des comptes sociaux, il est plus naturellement porté à gonfler les prévisions de recettes qu'à minorer les objectifs de dépenses.

Ce constat établi, on comprendra que la précision ici proposée spécifiquement pour les prévisions de recettes constitue tout à la fois un avertissement et un rappel à l'ordre ;

- pour prévoir la récapitulation de l'évaluation des recettes par catégories dans un état annexé qui complètera, avec un caractère normatif, l'annexe prévue au 3° de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale ;

- pour fixer un objectif annuel d'amortissement à la CADES.

Cette précision présente le mérite d'intégrer pleinement, comme c'est le cas pour l'État, la réalité de l'endettement de la sécurité sociale dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale. Elle doit toutefois être accueillie avec prudence en raison des règles d'amortissement de la dette sociale, très différentes de celles régissant l'apurement de la dette de l'État : ce dernier assume le coût des intérêts de ses déficits passés, ce qui n'est pas le cas de la sécurité sociale puisqu'elle transfère l'intégralité de la charge d'amortissement à la CADES, sans que cette mission donne lieu à des flux annuels.

Sans effet concret, hormis son intérêt informatif, la disposition de l'Assemblée nationale doit à tout prix éviter l'écueil d'une déstabilisation de la CADES.

Pour mener à bien sa tâche, cette caisse doit jouir d'un climat de confiance sur les marchés financiers. Principal émetteur public français après l'État, elle bénéficie d'une bonne crédibilité en assurant aux investisseurs la meilleure lisibilité possible sur ses perspectives de remboursement.

Si d'aventure les objectifs d'amortissement portés à la connaissance des investisseurs divergeaient - ceux fixés en loi de financement par la représentation nationale et ceux présentés par la Caisse elle-même à ses souscripteurs - la crédibilité de cette dernière pourrait se trouver atteinte et entraîner un renchérissement de ses coûts de financement.

Aussi votre commission estime-t-elle que la précision introduite par l'Assemblée nationale ne doit avoir pour objets exclusifs que de participer à la sacralisation de la CADES, d'une part, et d'assurer une meilleure information parlementaire, d'autre part ; elle ne doit en revanche pas conduire, directement ou indirectement, à brider les marges de manoeuvre dont l'organisme a besoin pour optimiser le coût d'amortissement de la dette sociale ;

- pour approuver le montant de la compensation mentionnée dans l'annexe prévue au 4° de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale .

Excellente dans son inspiration, cette précision pose toutefois la question de son articulation avec le champ de la loi de finances. Constituant à ce jour une dépense budgétaire, cette approbation relève davantage de cette loi que de la loi de financement.

A bien des égards, la rédaction proposée par l'Assemblée nationale aurait permis de mieux assurer le bon financement des allégements de cotisations dans le cadre d'un fonds ad hoc , comme le fut le FOREC. Puisque la majorité parlementaire a souhaité mettre fin à cette expérience, dans un souci de clarification, il apparaît aujourd'hui surprenant que, dans le cadre de cette loi organique, elle donne le sentiment de suggérer le retour à une telle solution.

Au pire, on pourrait imaginer que le Conseil constitutionnel refuse l'application de cette disposition dans tout autre cadre qu'un fonds ad hoc - séparé de l'État - et consacre le principe d'un financement non budgétaire de la compensation des allégements de charge puisque cette recette des organismes sociaux est prévue dans le seul cadre de la LOLFSS et non dans celui de la LOLF...

Au-delà, l'adoption de cette disposition élève au niveau supra législatif l'existence même de la compensation ; certes, il n'est pas fait référence à une « compensation intégrale » comme le souhaitait votre commission en première lecture, mais la mention expresse de son existence dans le texte de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale a une portée particulière puisqu'elle interdit au Parlement d'en voter la suppression.

Votre commission - qui s'était vu opposer l'inconstitutionnalité présumée de sa proposition d'introduire dans la loi organique une compensation intégrale - trouve ici un argument renforçant sa conviction : l'amendement de l'Assemblée nationale, adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, démontre qu'il est loisible au législateur organique d'encadrer, voire de restreindre, le domaine de la loi.

Cette proposition n'est toutefois pas que négative : au contraire, elle permet au ministre en charge de la sécurité sociale de proposer « son chiffre » pour une compensation correspondant à la réalité du coût des allégements, face à des ministres enclins à la minorer, soit parce qu'elle représente un coût global pour l'équilibre du budget dont il a la charge (ministre des finances), soit parce qu'elle consomme une fraction significative de ses marges de manoeuvres (ministre du travail dont le budget finance la compensation). C'est dans cet esprit que votre commission entend maintenir cette disposition, en espérant que les « effets opérationnels » qu'elle en escompte surpasseront ses limites et ses risques.

Examen des dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir (D du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale)

L'Assemblée nationale a complété le dispositif initial consacré à l'examen des dispositions relatives aux dépenses des régimes de sécurité sociale et des organismes concourrant à leur financement :

- pour prévoir l'approbation en loi de financement des charges des organismes concourrant au financement de la sécurité sociale .

Les dispositions actuelles de la loi organique n'autorisent pas cette faculté. Le législateur organique n'avait, en effet, pas jugé utile de la faire figurer, estimant que les dépenses de ces organismes correspondent exactement aux recettes des régimes de base que ces organismes ont pour mission de financer.

Or, il est apparu que certaines des charges que ces derniers assument ne correspondent pas aux recettes susmentionnées : on observera que, depuis la loi n° 2002-73 de modernisation sociale, le fonds de solidarité vieillesse rembourse la dette contractée par l'État à l'égard des régimes complémentaires de retraites. Ce précédent pose comme difficulté que des ressources votées en lois de financement pour ce fonds ne trouvent plus leur contrepartie dans le cadre de cette même loi, puisque ni les dépenses du FSV, ni les recettes des régimes complémentaires n'y sont approuvées. L'Assemblée nationale, par son initiative, permet de corriger cette difficulté ;

- pour prévoir facultativement l'approbation par le Parlement de sous-objectifs aux objectifs de dépenses des différentes branches de la sécurité sociale .

Hormis l'ONDAM - démembrement de l'objectif de dépenses de la branche maladie-maternité - le Parlement ne se prononce pas sur le détail des charges des différentes branches et n'intervient donc pas directement sur la répartition des budgets sociaux entre prestations légales, action sociale et gestion administrative.

D'après la rédaction retenue par l'Assemblée nationale, il appartiendra au Gouvernement de décider s'il soumet ou non ces sous-objectifs à l'approbation du Parlement. Dans l'affirmative, il devra procéder à la consultation des commissions parlementaires en charge des affaires sociales, aucune condition de forme n'étant toutefois prescrite pour cette consultation ;

- pour fixer à cinq le nombre minimal de sous-objectifs que pourrait retenir le Gouvernement pour l'ONDAM .

Ce « plancher » - qui envoie aux grandes catégories de dépenses d'assurance maladie (soins de ville, hôpital public, cliniques privées, secteur médico-social, indemnités journalières) - pourra toutefois être complété. Au-delà de son caractère nécessairement arbitraire, cette norme minimale garantit au Parlement que l'introduction de sous-objectifs à l'ONDAM, qui constitue l'un des points forts de la réforme, ne se trouvera pas amoindrie par un artifice qui consisterait pour le Gouvernement à se limiter à la présentation de deux ou trois enveloppes insuffisamment précises.

Contenu des lois de financement rectificatives (II de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale)

Tout en confirmant la possibilité de recourir à ces lois encore inusitées, l'Assemblée nationale a proposé d'adapter leur structure à leur nature : en réduisant leur construction à deux parties - correspondant aux troisième et quatrième parties de la loi de financement initiale (recettes -équilibres et dépenses) - elle réduit « les collectifs sociaux » à leur seule raison d'être, qui est de permettre le vote de dispositions correctrices pour l'année en cours.

Monopole des lois de financement sur la répartition des recettes sociales

L'Assemblée nationale a repris, en l'adaptant, la proposition précédemment formulée par votre commission de rationaliser les dispositions de l'article 36 de la LOLF. En vertu des termes d'une formule inspirée de cet article, seule la loi de financement pourra procéder à l'affectation de recettes attribuées dans leur intégralité à la sécurité sociale.

L'ambiguïté de cette rédaction retenue tient à ce qu'elle ne précise pas à l'égard de quelles personnes morales s'exerceraient potentiellement les affectations de recettes évoquées.

Cette précision doit être apportée : outre les personnes morales extérieures au champ de la sécurité sociale, il conviendra de prévoir l'éventualité de transferts internes à ce champ (entre régimes et organismes concourrant à leur financement). Il apparaîtrait, en effet, absurde que la loi de financement dispose obligatoirement de l'affectation à des collectivités publiques de recettes appartenant aux régimes sociaux, mais soit mise en concurrence avec d'autres lois - ordinaires ou de finances - pour procéder au partage des impôts entre les différents régimes ou organismes.

Dispositions pouvant facultativement figurer dans la partie de loi de financement de la sécurité sociale consacrée aux recettes et à l'équilibre général (A du III de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale)

L'Assemblée nationale a proposé quelques modifications substantielles du champ de recevabilité de la loi de financement, sacrifiant l'orthodoxie juridique à l'efficacité des lois de financement :

- elle a ainsi prévu la faculté d'adopter en loi de financement des dispositions permettant de modifier les règles régissant les recettes de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie .

Située hors du champ de la sécurité sociale « stricto sensu », cette caisse participe, sur ses ressources, au financement de la politique menée par l'assurance maladie au bénéfice des personnes âgées et handicapées. Il n'apparaît donc pas fondamentalement inconstitutionnel que la loi de financement puisse ajuster les recettes d'un organisme qui, indirectement, finance les régimes de base de la sécurité sociale (fraction des dépenses de l'ONDAM social et médico-social). L'Assemblée nationale reprend ainsi une réflexion déjà menée par votre commission en première lecture ;

- elle a en outre prévu que la loi de financement puisse habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures correctrices destinées à assurer, en exécution, le respect des équilibres initialement votés .

Le mérite de cet amendement réside dans sa logique : celle-ci repose sur le fait de confier aux pouvoirs publics les moyens d'édicter rapidement des dispositions relevant du domaine de la loi de financement afin de préserver la réalisation de l'équilibre de la sécurité sociale. Mais sa faiblesse est double : il demande ex ante au Parlement l'abandon potentiel de son pouvoir législatif et affiche, dès la loi initiale, que les objectifs votés seront vraisemblablement non tenus.

Pour être parfaitement cohérent, le dispositif proposé par l'Assemblée nationale aurait dû être permanent. Il n'existe pas de raisons particulières de douter de la réalisation des objectifs votés, au moment où ceux ci le sont, sauf à reconnaître ainsi indirectement leur absence de sincérité.

Mais, dans le même temps, et indépendamment des questions constitutionnelles, votre commission comprend les réserves qui ont empêché d'aller au bout de la démarche : reconnaître une habilitation permanente au Gouvernement pour modifier la loi de financement par voie réglementaire affaiblirait l'avancée démocratique permise par les lois de financement et nourrirait l'opposition de ceux qui dénoncent encore régulièrement une « étatisation de la sécurité sociale ». Se poserait ensuite la question de l'articulation à trouver entre cette disposition et avec la faculté de recourir à des lois de financement rectificatives - devenues évidemment inutiles dans un tel dispositif.

Dispositions pouvant facultativement figurer dans la partie de loi de financement de la sécurité sociale consacrée aux dépenses (B du III de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale)

L'Assemblée nationale a proposé de préciser le champ de ces dispositions pour prévoir :

- la possibilité de modifier « les règles relatives à la gestion des risques » des régimes complémentaires dans l'hypothèse où ces modifications auraient une incidence sur l'équilibre des comptes sociaux .

Cette disposition nouvelle illustre l'interpénétration croissante - notamment dans l'assurance maladie - qui existe entre régimes de base et complémentaires (mutuelles et entreprises d'assurance).

Déjà, le II de l'article 40 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 a interdit aux organismes complémentaires de prendre en charge la contribution forfaitaire d'un euro par acte exigé du patient, sous peine de perte des avantages fiscaux attachés à la proposition de ces contrats. On pourra peut-être expliquer que ces dispositions du II ont échappé à la vigilance du Conseil constitutionnel parce que le I du même article prévoyait une extension de cette contribution aux assurés des régimes spéciaux de base - situés pour leur part dans le champ de la loi de financement.

La question ici posée est plus brutalement celle de l'encadrement par la loi de financement des contrats complémentaires d'assurance maladie qui relèvent de l'unique sphère privée, tant que ces régimes ne sont pas légalement obligatoires (comme peuvent l'être, pour l'assurance vieillesse, l'AGIRC et l'ARRCO).

Bien que dicté par le souci d'ajuster au mieux les périmètres de la protection maladie (base et complémentaire), ce type d'encadrement porte en germe le risque d'une remise en cause du principe constitutionnel de la liberté de commerce. Plus directement encore, il nourrit les craintes des mutuelles et des entreprises d'assurance que les pouvoirs publics, tout en appelant à un « scénario partenarial » pour la maîtrise médicalisée des dépenses de santé, ne cherchent en réalité qu'à assurer l'équilibre des régimes de base au détriment du champ complémentaire ;

- la faculté de prévoir, par une disposition de loi de financement, la création de nouvelles annexes audit projet .

Ce mécanisme reproduit, à sa manière, la possibilité ouverte aux lois et règlements, par le 7° de l'article 51 de la LOLF, de prévoir de nouvelles annexes au projet de loi de finances.

Cette proposition constitue une innovation même si le principe de la recevabilité en lois de financement des dispositions destinées à améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur la sécurité sociale a toujours été reconnu indépendamment de la faculté ouverte au Parlement, depuis l'adoption de l'article 2 de la loi de financement pour 1997, d'obtenir sans délai communication de toute information qu'il juge nécessaire.

Dans le même temps, la présente réforme a pour objet de parvenir à la définition d'un corpus cohérent en matière d'annexes - afin de ne pas rendre surabondante une information dont la pertinence peut être variable au fil du temps. Aussi, jugeant préférable de réserver le statut « d'annexe » aux seuls documents rassemblant les informations nécessaires chaque année à la bonne compréhension du contexte des finances sociales en général et de la loi de financement en particulier, le projet de loi initial n'avait pas ouvert la voie à la création d'annexes supplémentaires.

Dispositions diverses (IV à VI de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale)

L'Assemblée nationale a précisé que l'adoption de dispositions législatives ou réglementaires susceptibles de produire un effet sur les recettes et les dépenses de la sécurité sociale entraînera l'information, dans des conditions prévues par la loi, des commissions en charge des affaires sociales dans les deux assemblées (second alinéa du IV).

Elle a, en outre, redéfini la mission d'assistance au Parlement, confiée par l'article 47-1 de la constitution à la Cour des comptes, en précisant que celle-ci entraîne la production :

- du rapport prévu par l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières consacré à l'application des lois de financement ;

- d'un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos ;

- d'un rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes de sécurité sociale. Cette dernière formulation soulève une interrogation sur sa portée : la rédaction initiale prévoyait la certification par la Cour des comptes des caisses nationales et des comptes combinés du régime général ; alors que la rédaction proposée par l'Assemblée prévoit un rapport de certification des organismes de sécurité sociale et non plus la certification des comptes combinés du régime général.

Enfin, l'Assemblée nationale a modifié l'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale en supprimant son premier alinéa qui assure l'application d'un plan comptable unique pour l'ensemble des régimes et organes de sécurité.

II - La position de votre commission

Votre commission partage pour l'essentiel les préoccupations formulées par l'Assemblée nationale et la traduction qu'elle leur a donnée à travers ses amendements. Toutefois, votre commission ne saurait encourager le Sénat à adopter cet article sans y avoir préalablement apporté plusieurs précisions.

Pour améliorer les procédures relatives à la compensation des allégements de cotisations sociales

Il a été rappelé les conditions dans lesquelles le Parlement a libéré le Gouvernement de l'engagement qu'il avait lui-même souscrit, lors de la réforme de l'assurance maladie, d'élever au niveau organique le principe de compensation intégrale.

L'Assemblée nationale n'a pas remis en cause le vote du Sénat sur ce point. Elle a toutefois prévu que la loi de financement disposera du pouvoir d'arrêter le montant de la compensation, sans que la portée de cette affirmation soit d'ailleurs clairement précisée. On rappellera que la mise en place du FOREC fut caractérisée par une dérive initiale qui a durablement discrédité ce mécanisme. La budgétisation actuelle ne donne pas non plus entière satisfaction, car si la somme prévue en loi de finances initiale se révèle insuffisante et que le collectif budgétaire ne prévoit pas de combler ce déficit, l'impayé gonfle les créances de la sécurité sociale sur l'État, dont nul ne sait quand elles seront finalement remboursées.

A ce stade, votre commission, tirant les conséquences du refus de porter au niveau organique le montant de la compensation, propose d'atténuer ce signal négatif à l'endroit des partenaires sociaux en inscrivant dans la LOLFSS que toute nouvelle dérogation au principe de la compensation, qui fait supporter une charge aux régimes sociaux, ne pourra avoir lieu qu'en loi de financement. L'institution de ce monopole de la loi de financement, dont votre commission souhaite vivement qu'il ne soit pas utilisé, contraindra le Gouvernement à assumer l'incidence de son choix comme une mesure dépensière .

Pour supprimer certaines extensions du champ de la loi de financement

L'Assemblée nationale a proposé, on l'a vu, deux mesures tendant à étendre le champ de la loi de financement :

- à l'adoption de dispositions habilitant le Gouvernement à prendre en cours d'année par ordonnance des mesures correctrices ;

- à la définition de mesures touchant à l'organisation des régimes complémentaires.

Votre commission n'opposera pas l'inconstitutionnalité de ces mesures : ce risque est nul puisque ce projet de loi organique fera automatiquement l'objet d'un contrôle minutieux par le Conseil constitutionnel.

En revanche, elle craint qu'il n'en résulte un affaiblissement de l'autorité de la loi de financement et du dialogue partenarial entre l'État et les régimes complémentaires. Aussi vous propose-t-elle de les supprimer toutes deux à titre conservatoire, dans l'attente des observations du Gouvernement sur ces dispositifs.

En outre, l'Assemblée a prévu que la loi de financement puisse procéder à la création de nouvelles annexes. Pour préserver la cohérence du corpus des annexes, et en rappelant qu'il sera toujours loisible au Parlement d'obtenir communication des informations dont il a besoin par des questionnaires ou des rapports ad hoc , elle vous propose de supprimer cette disposition.

Préciser certaines procédures

Sans remettre en cause les améliorations proposées par l'Assemblée nationale, votre commission juge nécessaire d'apporter à certaines d'entre elles quelques précisions.

Ainsi en est-il de la procédure prévue pour la couverture des déficits et l'affectation des excédents du dernier exercice clos en encadrant strictement la nature et la portée des mouvements comptables qui peuvent en résulter . Elle souhaite ici que soient notamment préservés l'autonomie des branches de la sécurité sociale et le principe de rattachement à leur exercice de constatations des dépenses pouvant résulter de l'affectation de ces excédents.

Elle estime également nécessaire de préciser les modalités de ratification des sous-objectifs.

On l'a vu, l'approbation des sous-objectifs en loi de financement initiale (LFSSI) est facultative pour tous, sauf pour ceux détaillant l'ONDAM. Par symétrie, l'Assemblée nationale a fait de leur rectification une simple faculté à l'initiative du Gouvernement.

Or, votre commission juge indispensable que les sous-enveloppes de l'ONDAM soient rectifiées systématiquement en même temps que l'ONDAM : il serait singulier que le Parlement approuve en loi de financement initiale un objectif mieux détaillé pour se désintéresser ensuite de son exécution.

Il lui apparaît aussi cohérent de prévoir que, lorsque le Gouvernement aura présenté au Parlement un sous-objectif en loi de financement initiale, il devra en présenter la rectification lors de la loi de financement suivante . A minima , cette formule garantit la rectification des sous-objectifs de l'ONDAM puisque ceux-ci sont obligatoirement présentés en LFSSI.

Votre commission propose, par ailleurs, de compléter les dispositions conférant à la loi de financement un monopole sur l'affectation des recettes sociales équivalant à celui dont dispose la loi de finances sur les impôts de l'État, afin d'y préciser la qualité des destinataires : le monopole dont il est ici question s'applique à l'affectation de recettes au bénéfice soit de personnes morales situées hors du champ de la sécurité sociale, soit des régimes sociaux ou des organismes concourrant à leur financement.

Elle propose enfin de détailler davantage le contenu du rapport de certification que devra fournir la Cour des comptes en réintroduisant la certification des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés du régime général (branche et activité de recouvrement), ainsi que de maintenir dans le domaine de la loi, à l'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale, le principe d'unicité du plan comptable pour la sécurité sociale et la référence à la méthodologie comptable, qui est celle des droits constatés.

Au-delà, votre commission vous demande d'adopter deux amendements destinés à assurer une meilleure lisibilité des dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, ainsi que deux amendements d'harmonisation rédactionnelle, puis cet article ainsi amendé .

Article 2
(art. L.O. 111-4 et L. 131-8 du code de la sécurité sociale)
Documents annexés à la loi de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article précise la nature des documents joints au dépôt de la loi de financement de la sécurité sociale en vue de son examen.

I  - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Le texte du projet de loi initial procédait à une refonte complète de la liste et du contenu des documents informatifs soumis au Parlement à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Etaient ainsi prévus : un rapport consacré à une mise en perspective pluriannuelle de la loi de financement (paragraphe I) et neuf annexes (paragraphe II), auxquels s'ajoutait la transmission au Parlement de trois rapports en provenance de la Cour des comptes et de la commission des comptes de la sécurité sociale (paragraphe III).

Au cours des débats devant le Sénat, ce dispositif proposé pour réécrire l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale a été complété par l'introduction de cinq nouvelles annexes , concernant :

- les avis et propositions formulés par les conseils des caisses nationales ;

- des données sur la situation sanitaire et sociale de la population ;

- la mise en oeuvre du principe de neutralité financière dans les relations entre l'État et la sécurité sociale ;

- les avis formulés par les caisses à l'occasion de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- des informations détaillées sur les comptes de différents fonds.

L'Assemblée nationale a largement remanié le texte voté par le Sénat en première lecture.

Elle a d'abord complété le paragraphe I de l'article en prévoyant que le projet de loi de financement de la sécurité sociale serait accompagné chaque année d'un second rapport « décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits résultant de l'exécution du dernier exercice clos ». Cette disposition vient en miroir des nouvelles dispositions adoptées à l'article premier sur ce sujet.

Au paragraphe II , elle a ajouté une annexe, précisé et détaillé le contenu de sept annexes et supprimé les cinq annexes supplémentaires introduites par le Sénat, ainsi que la dernière annexe prévue par le projet de loi organique. Toutefois, les idées proposées par ces dernières ont été en partie reprises dans les nouvelles rédactions votées par l'Assemblée.

Ainsi, la première annexe, qui prévoit la présentation de programmes de qualité et d'efficience pour chaque branche de la sécurité sociale, devra s'appuyer sur les données sanitaires et sociales de la population - objet de l'une des annexes supplémentaires introduites au Sénat.

Sur cet ensemble de documents, les modifications les plus importantes effectuées par l'Assemblée nationale, au-delà d'un simple aspect rédactionnel, ont pour objet :

- de créer une nouvelle annexe présentant les objectifs pluriannuels de gestion et les moyens de fonctionnement dont disposent les organismes des régimes obligatoires de base, en indiquant pour le dernier exercice clos les résultats atteints au regard des moyens effectivement utilisés (alinéa 1° bis ) ;

- de compléter le champ de l'annexe « compensation » en y faisant figurer les moyens permettant d'assurer la neutralité de la compensation pour la trésorerie des régimes et organismes ainsi que l'état des créances (alinéa 4° ) ;

- d'ajouter au contenu de l'annexe « champs d'intervention de la sécurité sociale et de l'État » l'effet des mesures ayant affecté ces champs d'intervention sur les recettes, les dépenses et les tableaux d'équilibre des régimes et organismes (alinéa 5° ) ;

- de compléter l'annexe « ONDAM » par ses éventuelles modifications de périmètre, l'évolution de la dépense nationale de santé et, le cas échéant, l'alerte émise par l'autorité indépendante désignée à cet effet (alinéa 6° ) ;

- de préciser le contenu de l'annexe « impact des mesures nouvelles » du projet de loi de financement sur l'ensemble des organismes et fonds concernés (alinéa 7° ) ;

- de demander la présentation d'une liste des régimes obligatoires de base avec le nombre de leurs cotisants, la justification de leurs recettes, dépenses et besoins de trésorerie et l'impact des diverses mesures prises en compte par le projet de loi de financement sur leurs comptes et sur l'ONDAM (alinéa 8° ) ;

- de supprimer l'annexe retraçant les comptes et tableaux d'équilibre du dernier exercice clos sur lesquels la Cour des comptes doit formuler un avis (alinéa 9° ).

Le paragraphe III de l'article a simplement fait l'objet d'une coordination de référence.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve l'essentiel du nouveau dispositif proposé par l'Assemblée nationale. Elle partage en effet le souci d'éviter une multiplication des annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Elle souhaite néanmoins y apporter quatre modifications d'inégale importance pour :

- rétablir la mention aux régimes des non-salariés dans l'annexe « recettes » (alinéa 3°) ;

- reprendre le contenu de l'annexe « neutralité financière » que le Sénat avait introduite en première lecture, en complétant celui de l'annexe « champs d'intervention de la sécurité sociale et de l'État » en ce sens, afin d'éviter la création d'une nouvelle annexe (alinéa 5°) ;

- proposer une nouvelle rédaction de l'annexe « trésorerie » en la recentrant sur son contenu financier (alinéa 8°) ;

- préciser le contenu du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de façon notamment à s'assurer qu'il comprenne des développements spécifiques sur la nouvelle Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (2° du paragraphe III).

Elle propose également l'adoption de cinq amendements de clarification rédactionnelle.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 3
(art. L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale)
Coordination

Objet : Cet article assure la coordination entre la nouvelle rédaction de l'article L.O. 111-3 et les dispositions de l'article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale.

I  - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a entériné la coordination proposée par cet article et rendue nécessaire par la nouvelle rédaction de l'article L.O. 111-3 prévue à l'article premier du présent projet de loi organique.

Elle a néanmoins aussi souhaité intervenir sur le fond de l'article L.O. 111-5. Dans sa version actuelle, cet article dispose qu'en cas d'urgence, les limites dans lesquelles les régimes de sécurité sociale recourent à des ressources non permanentes peuvent faire l'objet d'un relèvement par décret pris en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État. Ces décrets donnent lieu à une ratification dans le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a estimé nécessaire d'ajouter une information préalable des commissions compétentes. Les projets de décret de relèvement des limites devront donc désormais être transmis aux commissions parlementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Cet ajout s'inspire des règles prévues par la LOLF qui, dans son article 13, contient des mesures similaires pour l'ouverture de crédits supplémentaires par décret d'avance en cas d'urgence et de nécessité impérieuse.

II - La position de votre commission

La modification apportée par l'Assemblée nationale au dispositif de l'article L.O. 111-5 n'a pas de portée réellement significative car il s'agit de la simple transmission à titre informatif d'un décret qui, de toute façon, est publié au Journal officiel. Elle participe néanmoins au souci général d'assurer une meilleure information du Parlement sur le pilotage des finances sociales.

Dans ces conditions, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 3 bis (nouveau)
(art. L.O. 111-5-1 du code de la sécurité sociale)
Préparation des projets de loi de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article définit les autorités responsables de la préparation des lois de financement de la sécurité sociale.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré un nouvel article dans le code de la sécurité sociale, aux termes duquel le ministre chargé de la sécurité sociale prépare, sous l'autorité du Premier ministre, les projets de loi de financement de la sécurité sociale, qui sont délibérés en conseil des ministres.

Il s'agit de l'exacte transposition aux projets de loi de financement de l'article 38 de la LOLF qui confie au ministre chargé des finances, sous l'autorité du Premier ministre, la préparation des lois de finances.

II - La position de votre commission

Cette disposition reprend une demande récurrente de votre commission qui a toujours souhaité affirmer la prééminence du ministre chargé de la sécurité sociale dans la préparation de la loi de financement.

La mise en oeuvre de ce principe nécessite toutefois que l'on s'engage dans une réorganisation efficace de l'appareil d'État, au profit du ministre en charge des affaires sociales. Cela signifie notamment que celui-ci devra se voir attribuer des moyens matériels et humains lui permettant d'assumer pleinement et correctement sa fonction.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 3 ter (nouveau)
(art. LO. 111-5-2 du code de sécurité sociale)
Information du Gouvernement sur les données des
régimes obligatoires de protection sociale

Objet : Cet article prévoit que, dans le cadre de la préparation des lois de financement de la sécurité sociale, les organismes gestionnaires d'un régime obligatoire de protection sociale transmettent leurs données au ministre chargé de la sécurité sociale.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Les députés ont inséré un nouvel article dans le code de la sécurité sociale afin de rendre obligatoire la transmission, par les organismes gestionnaires d'un régime obligatoire de protection sociale, d'un certain nombre d'informations au ministre responsable de la préparation des lois de financement de la sécurité sociale.

Les données visées sont : les recettes et dépenses relatives au dernier exercice clos, les recettes et dépenses relatives à l'année en cours, ainsi que leurs perspectives d'évolution pour les quatre années à venir.

Il s'agit de renforcer les pouvoirs du gouvernement à l'égard d'un certain nombre d'organismes, dans le but d'obtenir une meilleure appréhension globale ainsi qu'une plus grande précision des comptes et de fournir au Parlement des évolutions plus justes et sincères, notamment dans le cadre des lois de financement.

II - La position de votre commission

Votre commission avait proposé un dispositif identique en première lecture. Elle vous demande donc d'adopter cet article sans modification .

Article 3 quater (nouveau)
(art. LO. 111-5-3 du code de la sécurité sociale)
Débat d'orientation sur les finances sociales

Objet : Cet article crée un rapport annuel d'orientation sur les finances sociales qui peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

A l'image de ce qui existe en matière budgétaire, l'Assemblée nationale a, à l'initiative du rapporteur de la commission des finances, institué un rapport annuel d'orientation sur les finances sociales.

Il est prévu que ce rapport comporte :

- une description des grandes orientations de la politique de sécurité sociale du gouvernement au regard des engagements européens de la France ;

- une évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale ainsi que de l'ONDAM.

Par transposition exacte des dispositions de l'article 48 de la LOLF, ce rapport doit être présenté au cours du dernier trimestre de la session ordinaire. Il peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Il est néanmoins précisé que ce débat doit être concomitant avec le débat d'orientation budgétaire.

II - La position de votre commission

L'instauration d'un parallélisme des formes parfait entre les finances sociales et le budget de l'État trouve peut-être ses limites dans l'organisation de ce débat d'orientation sur les finances sociales.

En effet, pour suivre l'évolution des finances sociales, les réunions de la commission des comptes de la sécurité sociale constituent un moyen utile et efficace. Une réunion de cette commission a toujours lieu avant la fin du premier semestre. Une seconde se tient avant la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale au début de l'automne.

En outre, la politique de sécurité sociale ne donne pas lieu au même type d'arbitrages que la politique budgétaire, dont les objectifs sont multiples et peuvent faire l'objet d'ajustements plus nombreux et plus fins. Ainsi, sauf à entretenir la confusion, la spécificité des deux champs ne se prête guère à un débat commun.

Enfin, rien n'empêche les parlementaires d'interroger à tout moment le gouvernement, et plus particulièrement les ministres concernés, sur l'évolution des finances sociales, soit en commission, soit en organisant par exemple une séance thématique autour d'une question orale avec débat sur le sujet.

Aussi ne semble-t-il pas indispensable d'institutionnaliser l'organisation d'un tel débat qui, de plus, apparaît dans la rédaction proposée du nouvel article L.O. 111-5-3 du code de la sécurité sociale, comme une forme de débat annexe au débat d'orientation budgétaire et non comme un véritable débat spécifique aux finances sociales.

L'expérience du débat annuel sur les prélèvements obligatoires - en application de l'article 52 de la LOLF - est à cet égard peu probante. L'idée de créer des espaces communs de discussion entre les finances de l'État et les finances sociales est évidemment louable. Néanmoins sa mise en oeuvre est difficile et la mise en perspective des finances publiques dans leur ensemble reste encore à inventer.

En conséquence, votre commission vous demande de supprimer cet article.

Article 4
(art. LO. 111-7-1 du code de la sécurité sociale)
Procédure de vote

Objet : Cet article précise les modalités des procédures de vote applicables aux lois de financement de la sécurité sociale.

I  - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a remanié chacun des trois paragraphes de cet article et en a ajouté un nouveau.

Le paragraphe I tire les conséquences des nouvelles dispositions de l'article premier qui ont introduit une architecture du projet de loi de financement en quatre parties.

A cette fin, le premier alinéa dispose que la partie du projet de loi comprenant les dispositions rectificatives pour l'année en cours ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci de la partie comprenant les dispositions relatives à l'exercice clos.

Le deuxième alinéa prévoit que la partie du projet de loi relative aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir ne peut être mise en discussion avant le vote de la partie comprenant les dispositions rectificatives pour l'année en cours.

Enfin, le troisième alinéa précise que la partie relative aux dépenses de l'année à venir ne peut être mise en discussion avant le vote de la partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général.

L'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe I bis pour spécifier que les mêmes règles procédurales s'appliquent aux débats sur les projets de loi de financement rectificative : la partie du projet de loi relative aux dépenses ne peut être mise en discussion avant le vote de la partie du projet comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général.

Ces règles sont très proches de celles qui figurent dans les articles 41 et 42 de la LOLF pour l'examen du budget de l'État.

Au paragraphe II qui détermine les modalités de vote des tableaux d'équilibre et de l'ONDAM, l'Assemblée nationale a précisé que les objectifs de dépenses par branche, décomposés s'il y a lieu en sous-objectifs, font, comme l'ONDAM, l'objet d'un vote unique.

Enfin, elle a clarifié les dispositions du paragraphe III qui établissent les règles de recevabilité des amendements aux projets de loi de financement de la sécurité sociale : elle a complété la précision selon laquelle la charge est appréciée au regard de l'ONDAM et de chaque objectif de dépenses par branche.

II - La position de votre commission

Votre commission estime utiles les ajouts votés par l'Assemblée nationale.

Elle considère néanmoins que de nouvelles précisions sont nécessaires, ainsi qu'une plus grande rationalisation des votes et du débat parlementaire. En effet, sans un regroupement des votes sur les tableaux d'équilibre, on aboutit à plus de quarante votes.

C'est pourquoi, votre commission propose un vote unique sur les tableaux d'équilibre présentés dans la première partie (dispositions relatives au dernier exercice clos), ainsi qu'un vote unique sur les tableaux de la deuxième partie (dispositions relatives à l'exercice en cours).

De même, elle suggère que, pour l'examen de la partie relative à l'année en cours, les rectifications de l'ONDAM et des objectifs de dépenses par branche, découpés le cas échéant en sous-objectifs, fassent l'objet d'un vote unique.

Enfin, elle propose quatre amendements de précision rédactionnelle, deux d'entre eux substituant le mot « vote » au mot « adoption », le passage de la discussion d'une partie à l'autre du projet de loi étant conditionné par un vote sur la partie précédente et non sur son adoption.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 4 bis (nouveau)
(art. L.O. 111-8 du code de la sécurité sociale)
Questionnaires parlementaires

Objet : Cet article élève au niveau organique l'article L. 111-8 actuel du code de la sécurité sociale relatif aux questionnaires parlementaires.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel confère une valeur organique aux dispositions concernant les questionnaires parlementaires introduites dans le code de la sécurité sociale par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Conformément à celles-ci, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies au fond du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ainsi que les autres commissions concernées, adressent au Gouvernement avant le 10 juillet des questionnaires relatifs à l'application des lois de financement ; le Gouvernement doit y répondre par écrit avant le 8 octobre.

Ces dispositions sont à nouveau directement inspirées de celles prévues par la LOLF, en son article 49.

II - La position de votre commission

Tout en s'interrogeant sur le caractère organique de telles dispositions, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 5
(art. LO. 111-9 du code de la sécurité sociale)
Contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article précise les conditions du contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

I  - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté trois modifications au texte voté par le Sénat en première lecture :

- elle a précisé que les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat compétentes pour l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale étaient chargées d'en suivre et contrôler l'application, et non l'exécution ;

- elle a étendu la possibilité de confier une mission d'évaluation et de contrôle aux membres des commissions compétentes désignés à cet effet « pour un objet et une durée déterminés », mais sans que cette mission se déroule obligatoirement « en association avec les rapporteurs » ;

- elle a explicitement mentionné que parmi les renseignements et documents qui devront être fournis aux présidents, rapporteurs et membres des commissions compétentes qui en font la demande, figurent les rapports établis par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration.

II - La position de votre commission

Votre commission ne s'opposera pas aux modifications introduites par l'Assemblée nationale, même si elle regrette que des missions d'évaluation et de contrôle puissent être lancées sans y associer les rapporteurs concernés. C'est en effet se priver de compétences et de synergies au sein de la commission, ainsi que de l'apport d'un travail déjà approfondi sur l'un ou l'autre des aspects des finances sociales.

Il semble de fait à votre commission que pour, précisément, renforcer sa capacité d'analyse, d'évaluation et de contrôle, la création d'une fonction de rapporteur général serait un élément utile, afin de bien marquer l'importance du débat annuel et du suivi des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Naturellement votre commission ne souhaite en aucune manière rendre obligatoire la création de cette fonction. Elle lui donne donc un caractère clairement optionnel.

Sous réserve d'un amendement de précision rédactionnelle, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 5 bis (nouveau)
(art. L.O. 111-10 du code de la sécurité sociale)
Obligation de réponse aux questions d'une mission d'évaluation et de contrôle

Objet : Cet article crée une obligation de réponse aux demandes de renseignements effectuées dans le cadre d'une mission d'évaluation et de contrôle.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Par ce nouvel article, les députés ont souhaité transposer aux lois de financement de la sécurité sociale les dispositions de l'article 59 de la LOLF rendant obligatoire la communication de renseignements demandés par une mission d'évaluation et de contrôle.

Ainsi, lorsque dans le cadre d'une telle mission,  les informations demandées n'auront pu être obtenues au terme d'un délai raisonnable, apprécié au regard de la difficulté à les réunir, les présidents des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale pourront demander à la juridiction compétente, statuant en référé, de faire cesser l'entrave sous astreinte.

II - La position de votre commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6
(art. LO. 111-10 du code de la sécurité sociale)
Coordination

Objet : Cet article, supprimé par l'Assemblée nationale, effectuait une coordination entre les dispositions de l'article L. 111-10 du code de la sécurité sociale et la nouvelle rédaction de l'article L.O. 111-3 résultant de l'article premier du présent texte.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

En raison de la modification adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 3 - modification qui prévoit une information préalable des commissions parlementaires compétentes lorsque, en cas d'urgence, le Gouvernement décide de relever par décret les limites dans lesquelles les régimes de sécurité sociale peuvent recourir à des ressources non permanentes -, la présente mesure de coordination n'a plus lieu d'être.

II - La position de votre commission

Votre commission vous demande de maintenir la suppression de cet article.

Article 6 bis (nouveau)
(art. L. 14-102 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 114-5 et L. 227-1 du code de la sécurité sociale, article 3 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1997)
Coordination

Objet : Cet article comprend quatre mesures de coordination.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Les paragraphes I et III de l'article remplacent, dans les articles L. 14-10-2 du code de l'action sociale et des familles et L. 227-1 du code de la sécurité sociale, la référence à l'article L. 111-9 du code de la sécurité sociale par la référence LO. 111-9, en raison de l'élévation au niveau organique des dispositions de cet article - qui concerne l'évaluation et le contrôle des lois de financement -, conformément à l'article 5 du présent texte.

Le paragraphe II explicite une référence interne au code de la sécurité sociale.

Le paragraphe IV abroge l'article 3 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 qui prévoit :

« Pour l'information du Parlement, le Gouvernement lui présente chaque année un rapport rattaché à l'annexe visée au b du II de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale et comprenant les éléments suivants :

« - le bilan des contrôles médicaux effectués dans le secteur de l'hospitalisation ;

« - l'état de la réforme de la Nomenclature générale des actes professionnels ;

« - l'exécution budgétaire de la loi de financement ;

« - le bilan des expérimentations des "filières et réseaux de soins" ;

« - la mise en oeuvre des références médicales opposables ;

« - les restructurations hospitalières ;

« - le bilan de l'exécution du programme de médicalisation des systèmes d'information ;

« - le bilan des contrôles d'attributions des prestations familiales. »

II - La position de votre commission

Par coordination avec les dispositions introduites par l'Assemblée nationale à l'article premier, le paragraphe II du présent article est devenu sans objet.

Votre commission vous propose donc de le supprimer et vous demande d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 6 ter (nouveau)
(art. LO. 132-2-1 du code des juridictions financières)
Rapport de la Cour des comptes

Objet : Cet article prévoit un rapport de la Cour des comptes sur la certification des comptes des organismes de sécurité sociale.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Les députés ont introduit un nouvel article de niveau organique dans le code des juridictions financières.

Celui-ci a pour objet de demander à la Cour des comptes d'établir chaque année un rapport présentant, pour le dernier exercice clos, le compte rendu des vérifications qu'elle a opérées en vue de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l'activité de recouvrement du régime général.

Ce rapport doit être remis au Parlement et au Gouvernement dès son arrêt par la Cour, ou au plus tard le 30 juin de l'année suivant celle des comptes concernés.

Le dispositif voté par l'Assemblée nationale reprend en fait une mesure que le projet de loi initial avait inscrite au V de l'article premier et incluse dans le code de la sécurité sociale.

II - La position de votre commission

Votre commission souscrit à l'idée de coordonner les dispositifs et rédactions du code de la sécurité sociale, d'une part, et du code des juridictions financières, d'autre part.

De même, elle estime important que la mission de la Cour des comptes en matière de finances et comptes sociaux soit bien précisée.

Aussi, elle vous demande d'adopter cet article sans modification .

Article 6 quater (nouveau)
(art. LO. 132-3 du code des juridictions financières)
Coordination

Objet : Cet article vise à coordonner la nouvelle architecture de la loi de financement prévue à l'article premier avec le rapport annuel de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article LO. 132-3 du code des juridictions financières prévoit, dans sa version actuelle, que, chaque année, la Cour des comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Ce rapport doit présenter une analyse de l'ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle et faire une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance. Ce rapport est remis au Parlement sitôt son arrêt par la Cour des comptes. Les réponses faites aux observations de la Cour sont jointes au rapport.

Le présent article ajoute au contenu du rapport l'avis de la Cour sur la cohérence des tableaux d'équilibre.

Il prévoit aussi que le rapport doit être remis non seulement au Parlement mais également au Gouvernement.

II - La position de votre commission

Sous réserve d'un amendement de clarification rédactionnelle , votre commission vous demande d'adopter cet article sans autre modification .

Article 6 quinquies (nouveau)
(art. LO. 132-3-1 du code des juridictions financières)
Saisine de la Cour des comptes

Objet : Cet article précise le régime applicable aux demandes d'enquête transmises à la Cour des comptes par les commissions parlementaires compétentes en matière sociale.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article élève au niveau organique et précise les dispositions actuelles de l'article L. 132-3-1 du code des juridictions financières.

Celui-ci prévoit que la Cour des comptes peut être saisie par la commission parlementaire compétente de toute question relative à l'application des lois de financement de la sécurité sociale et procède, dans ce cadre et à la demande de cette commission, aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle.

L'article a été complété par les députés pour spécifier que les conclusions des enquêtes sont communiquées à la commission dont émane la demande d'enquête et que la commission statue sur leur publication.

Ces règles transposent à la loi de financement les dispositions de l'article 58 de la LOLF. Toutefois, l'Assemblée nationale n'a pas souhaité s'aligner complètement sur les règles posées à cet article qui institue, notamment, un délai : « les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane ».

II - La position de votre commission

Votre commission regrette qu'un délai n'ait pas été fixé dans le présent texte. Elle est néanmoins consciente du fait qu'il convient de rechercher un équilibre entre la charge de travail de la Cour et les exigences d'information du Parlement. Elle espère que celui-ci pourra être trouvé et que les prochaines demandes d'enquête effectuées par la commission des affaires sociales recevront une réponse dans un délai pas trop éloigné de celui inscrit dans la LOLF pour les demandes d'enquête des commissions des finances des assemblées.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification .

Article 6 sexies (nouveau)
(art. L. 723-12 du code rural)
Saisine de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Objet : Cet article prévoit la saisine pour avis de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Les députés ont complété l'article L. 723-12 du code rural relatif à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole afin de prévoir la saisine pour avis de cette dernière, par le ministre chargé de la sécurité sociale, des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Il est précisé que cette procédure a lieu dans les conditions prévues par le premier alinéa de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale, c'est à dire dans les mêmes conditions que pour les autres organismes auxquels le projet de loi de financement est soumis pour avis, à savoir la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

II - La position de votre commission

Pour rendre pleinement effectives les conditions dans lesquelles a lieu cette saisine, votre commission estime qu'il conviendrait de viser l'ensemble de l'article L. 200-3 - et non seulement son premier alinéa.

En effet, il serait logique qu'à l'instar de ce qui est prévu pour les conseils de la CNAMTS, de la CNAVTS, de la CNAF et de l'ACOSS, l'avis rendu par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole soit transmis au Parlement. De même, il ne serait pas absurde que la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole puisse, comme les autres organismes, faire des propositions de réformes. Enfin, il serait normal que le décret en Conseil d'État prévu par le dernier alinéa de l'article, pour notamment fixer les délais dans lesquels les conseils rendent leurs avis, lui soit aussi applicable.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 6 septies (nouveau)
(art. L. 731-6 du code de la sécurité sociale)
Trésorerie du Fonds de financement des prestations sociales agricoles

Objet : Cet article autorise le Fonds de financement des prestations sociales agricoles à recourir à des ressources non permanentes dans des conditions fixées par la loi de financement de la sécurité sociale.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

La disposition votée à l'Assemblée nationale vise simplement à réécrire l'article L. 731-6 du code rural.

Celui-ci autorise le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles à recourir à de ressources non permanentes. Désormais, au lieu de renvoyer au code de la sécurité sociale, il est directement précisé dans le code rural que cette autorisation s'effectue dans les limites prévues par la loi de financement de sécurité sociale de l'année.

II - La position de votre commission

Sous réserve d'un amendement de rectification d'une erreur matérielle, votre commission vous demande d'adopter cet article sans autre modification.

Article 6 octies (nouveau)
(art. L. 111-10-1 du code de la sécurité sociale)
Suivi infra annuel de l'apurement des créances détenues
par la sécurité sociale sur l'État

Objet : Cet article organise une information semestrielle du Parlement sur la situation des dettes de l'État envers la sécurité sociale.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Les députés ont introduit un nouvel article dans le code de la sécurité sociale afin de prévoir la transmission par le Gouvernement au Parlement d'un état des sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base. Il est précisé que cet état devra être transmis, d'une part, avant la fin du mois de janvier, d'autre part, avant la fin du mois de juillet de chaque année.

Cela signifie que le Parlement aura à sa disposition, avant le dépôt et après le vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale, un état des différentes dettes de l'État à l'égard de la sécurité sociale.

Ce document devrait notamment mettre en exergue les diverses avances de trésorerie faites à l'État par la sécurité sociale, en particulier en ce qui concerne le remboursement des exonérations de charges sociales ou l'avance de diverses prestations versées pour le compte de l'État.

II - La position de votre commission

Ce dispositif s'inscrit parfaitement dans la logique retenue par votre commission à l'article 2. Elle a en effet souhaité que, parmi les différentes annexes devant accompagner le projet de loi de financement, figure une annexe spécifiquement consacrée au thème de la « neutralité financière » des relations entre l'État et la sécurité sociale.

Aussi, favorable à cette disposition qui va dans le sens d'une meilleure transparence financière des relations entre l'État et la sécurité sociale, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6 nonies (nouveau)
(art. L. 111-11 du code de la sécurité sociale)
Date de transmission par les caisses nationales d'assurance maladie des propositions relatives à l'évolution de leurs charges et produits

Objet : Cet article avance au 15 juin la date de transmission par les caisses nationales d'assurance maladie de leurs propositions relatives à l'évolution de leurs charges et produits.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Actuellement, l'article L. 111-11 du code de la sécurité sociale prévoit que chaque caisse nationale d'assurance maladie transmet, avant le 30 juin de chaque année, au ministre chargé de la sécurité sociale et au Parlement, des propositions relatives à l'évolution de ses charges et produits au titre de l'année suivante et aux mesures nécessaires pour atteindre l'équilibre prévu par le cadrage financier pluriannuel des dépenses d'assurance maladie. Ces propositions tiennent compte des objectifs de santé publique.

Les propositions de la CNAMTS sont en outre soumises, préalablement à leur transmission, à l'avis de son conseil de surveillance.

L'Assemblée nationale a estimé utile d'avancer la date de transmission du 30 juin au 15 juin, afin de permettre au Gouvernement de disposer d'un peu plus de temps pour préparer le projet de loi de financement.

II - La position de votre commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6 decies (nouveau)
(art. L.O. 111-12 du code de la sécurité sociale)
Délai de réponse aux observations d'une mission
d'évaluation et de contrôle

Objet : Cet article fixe un délai de deux mois pour la réponse aux observations effectuées par une mission d'évaluation et de contrôle.

I  - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a introduit un nouvel article à valeur organique dans le code de la sécurité sociale prévoyant que lorsqu'une mission d'évaluation et de contrôle donne lieu à des observations notifiées au Gouvernement ou à un organisme de sécurité sociale, ceux-ci disposent d'un délai de deux mois pour y répondre.

Cette mesure transpose l'article 60 de la LOLF au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

Il est en effet nécessaire d'encadrer dans le temps le droit de réponse du Gouvernement ou des organismes de sécurité sociale si l'on veut maintenir un caractère dynamique et pertinent aux missions d'évaluation et de contrôle que peuvent entreprendre les commissions parlementaires chargées des affaires sociales.

II - La position de votre commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6 undecies (nouveau)
(art. 4 bis de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996)
Modalités d'amortissement de la dette sociale

Objet : Cet article vise à encadrer les transferts de dettes à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

I  - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont introduit un nouvel article dans l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale. Celui-ci prévoit que tout nouveau transfert de dette à la CADES doit être accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale.

Il est précisé que la durée d'amortissement est appréciée au vu des éléments présentés par la caisse dans ses estimations publiques.

Par ailleurs, il est spécifié que cette disposition ne trouvera à s'appliquer que sous réserve des dispositions législatives en vigueur à la date de publication de la présente loi organique.

Cela signifie que cette disposition pourrait n'entrer en vigueur qu'à compter de l'exercice 2007. En effet, l'article 76 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a déjà opéré un transfert prévisionnel à la CADES des déficits éventuels de l'assurance maladie pour les exercices 2005 et 2006, dans la limite globale de 15 milliards d'euros.

II - La position de votre commission

Tout en s'interrogeant sur la pérennité d'une telle mesure, les dispositions relatives à l'amortissement de la dette sociale ayant été modifiées pratiquement chaque année depuis la création de la CADES, votre commission ne peut qu'approuver la démarche de l'Assemblée nationale.

Il s'agit en effet aujourd'hui de ne plus transférer indéfiniment sur les générations suivantes la charge des dépenses excédentaires de la sécurité sociale par rapport à ses recettes. Il est important que la représentation nationale en pose fermement le principe.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 7
Entrée en vigueur

Objet : Cet article fixe les règles d'entrée en vigueur du présent projet de loi organique.

I  - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a confirmé le principe d'une entrée en vigueur immédiate du texte, c'est à dire que ses dispositions seront opérationnelles dès la loi de financement pour 2006.

Elle a également maintenu les exceptions prévues, relatives d'une part, à la certification des comptes et aux missions d'évaluation de la Cour des comptes, d'autre part, à la mise en oeuvre de la démarche objective de résultats prévue à l'annexe 1.

Elle a néanmoins ajouté que les avant-programmes de qualité et d'efficience visés par cette dernière exception devront être transmis, à titre indicatif, aux commissions parlementaires compétentes au plus tard le 31 décembre 2006. Cela signifie que les commissions en charge des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat seront en mesure d'émettre des observations sur ces documents dès la période de préparation du projet de loi de financement pour 2008, auquel ces programmes devront pour la première fois être annexés.

II - La position de votre commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

*

Réunie le 15 juin 2005, la commission a approuvé le présent projet de loi organique sous réserve des amendements qu'elle a adoptés.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le 15 juin 2005 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a entendu la présentation du texte par son rapporteur , M. Alain Vasselle.

Puis M. Jean-Pierre Godefroy est intervenu pour faire part de son opposition à la disposition introduite par l'Assemblée nationale pour permettre à la loi de financement de la sécurité sociale d'habiliter le Gouvernement à arrêter en cours d'année, par ordonnance, les mesures destinées à corriger une éventuelle dérive des comptes sociaux. Il a dénoncé l'incohérence de cette mesure avec le schéma de gouvernance et de pilotage de l'assurance maladie proposé par le Gouvernement lors de l'examen de la loi du 13 août 2004. Il a également déploré la multiplication du recours aux ordonnances décidé par le Gouvernement.

Il a ensuite regretté que l'adoption de l'amendement présenté en première lecture par la commission et visant à assurer l'intégralité de la compensation à la sécurité sociale des exonérations de cotisations décidées par l'État ait été contrecarrée par l'opposition du « lobby des anciens de Bercy ». Il a souhaité que la commission présente à nouveau cet amendement en deuxième lecture.

Il a par ailleurs insisté pour que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) soit pleinement intégrée au champ des lois de financement de la sécurité sociale.

Il a enfin rappelé que l'article 6 undecies sanctuarisant l'échéance de vie de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale.

M. Alain Gournac a déclaré partager l'essentiel des conclusions du rapporteur, mais a déclaré qu'il s'abstiendrait de voter un amendement prévoyant la création d'un rapporteur général des lois de financement de la sécurité sociale auprès de la commission des affaires sociales.

M. Roland Muzeau a déploré qu'il puisse arriver que des amendements adoptés à l'unanimité par la commission ne reçoivent pas ensuite le même soutien unanime des commissaires lors de leur examen en séance publique. Il s'est inquiété de la teneur du discours du Premier ministre, qui laisse entendre que pourrait intervenir une multiplication des dispositifs d'exonérations de cotisations, dont le coût potentiel, pour les régimes sociaux, serait très élevé.

M. Guy Fischer a partagé les considérations de M. Jean-Pierre Godefroy sur l'inscription dans la loi organique du principe d'une compensation intégrale des allégements de cotisations sociales.

Il a par ailleurs fait valoir que, dans son esprit, la loi de financement a pour mission de limiter les dépenses de la protection sociale, notamment en matière de santé et de soins hospitaliers. Cette crainte a d'ailleurs été confirmée, lors de la discussion en première lecture au Sénat, par les propos de M. Alain Lambert, qui a alors défendu l'idée de voter des crédits limitatifs pour l'assurance maladie. La proposition de loi organique s'inscrit, à son sens, dans une série d'atteintes au droit à la santé entamée par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

M. François Autain a regretté que la commission ne présente pas à nouveau un amendement destiné à constitutionnaliser la compensation des allégements de cotisations sociales à la sécurité sociale. Il a en outre souhaité que soit maintenu l'article 3 quater, qui instaure un débat d'orientation sur les finances sociales concomitant au débat d'orientation budgétaire, contrairement au rapporteur qui en préconise la suppression.

Mme Marie-Thérèse Hermange a estimé que l'introduction du dossier médical personnel permettra à l'assurance maladie de réaliser des économies. Elle a fait part de son soutien au Gouvernement dans sa démarche de recourir à des ordonnances afin d'engager des réformes rapides au bénéfice de l'emploi. Elle a par ailleurs souhaité que la commission soit en mesure d'organiser des rencontres avec les gestionnaires des organismes de sécurité sociale et des hôpitaux, afin de familiariser les parlementaires au fonctionnement de ces institutions.

M. Alain Vasselle , rapporteur, a déclaré soutenir également la démarche du Gouvernement de recourir aux ordonnances pour proposer des mesures destinées à l'emploi, mais il a considéré qu'il est d'une autre nature de prévoir, dans la loi organique, que la loi de financement puisse elle-même devenir, à l'occasion, une loi d'habilitation. Il a ensuite insisté sur le fait que le Sénat s'était prononcé en première lecture contre sa proposition de constitutionnaliser le principe de compensation intégrale des allégements de cotisations : la commission ne peut donc, à son sens, ignorer la portée de ce vote et doit plutôt s'attacher, en deuxième lecture, à améliorer le dispositif existant.

Il a enfin rappelé qu'il a été mandaté par la commission pour effectuer une mission de contrôle sur l'hôpital, dont il présentera les conclusions à l'automne. Cette communication donnera alors lieu à un débat.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par M. Alain Vasselle, rapporteur.

A l'article premier , elle a adopté trois amendements de clarification et de précision : le premier vise à séparer l'approbation des tableaux d'équilibre du dernier exercice clos de l'approbation du montant des recettes des organismes sociaux correspondant à ce même exercice ; le deuxième prévoit que les mesures destinées à affecter les excédents et à couvrir les déficits du dernier exercice clos soient respectueuses à la fois du principe d'autonomie des branches de la sécurité sociale et des règles de la comptabilité en droits constatés ; le troisième rend impérative la rectification, dans la partie de financement consacrée à l'exercice en cours, des sous-objectifs de dépenses ayant été approuvés dans la loi de financement initiale précédente.

Au même article, elle a également adopté trois amendements d'harmonisation rédactionnelle, puis deux amendements prévoyant respectivement de préciser les conditions d'application du monopole des lois de financement de la sécurité sociale sur l'affectation des recettes des régimes et à prévoir un monopole de cette loi sur la création d'une dérogation à la règle de la compensation des allégements de charges de cotisations.

Puis elle a adopté trois amendements visant à supprimer d'abord la possibilité de prévoir que la loi de financement puisse habiliter le Gouvernement à modifier celle-ci, ensuite le fait que la loi de financement puisse décider des modalités de gestion des organismes complémentaires, enfin la création d'annexes non prévues par l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale.

Enfin, elle a adopté deux amendements précisant le contenu du rapport retraçant les opérations de certification des comptes sociaux réalisées par la Cour des comptes et prévoyant le régime comptable applicable à ces mêmes comptes.

A l'article 2 , elle a adopté tout d'abord cinq amendements de coordination et d'harmonisation rédactionnelle, puis deux amendements visant, pour le premier, à intégrer dans l'annexe relative aux perspectives pluriannuelles des comptes sociaux les résultats des régimes des travailleurs non-salariés non agricoles, et pour le second, à rétablir l'annexe décrivant les conditions dans lesquelles est assurée la neutralité des relations financières entre la sécurité sociale et l'État, votée par le Sénat en première lecture, mais supprimée par l'Assemblée nationale.

Elle a également adopté deux amendements recentrant l'annexe n° 8 consacrée à la trésorerie sur son contenu financier et précisant le champ du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, en prévoyant notamment qu'il comprendra des développements spécifiques consacrés à la nouvelle Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Elle a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 3 quater relatif à l'instauration d'un débat d'orientation des finances sociales au sein du débat d'orientation budgétaire.

A l'article 4 , elle a adopté six amendements visant à préciser et à rationaliser les modalités de vote des différentes parties de la loi de financement de la sécurité sociale.

A l'article 5 , outre un amendement de précision rédactionnelle, elle a adopté un amendement permettant aux commissions en charge des affaires sociales de procéder éventuellement à la nomination d'un rapporteur général.

Auparavant, M. Alain Gournac et Mme Marie-Thérèse Hermange avaient indiqué vouloir s'abstenir sur ce point ; M. André Lardeux s'était déclaré favorable à l'amendement estimant que, dès lors que les budgets adoptés dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale sont supérieurs à ceux de l'État, aucune raison ne justifie que la commission des affaires sociales ne dispose pas des mêmes moyens que la commission des finances en charge du contrôle du budget ; M. Gilbert Barbier avait affirmé partager l'analyse développée par M. André Lardeux.

A l'article 6 bis , la commission a adopté un amendement de coordination avec les dispositions introduites par l'Assemblée nationale à l'article premier.

A l'article 6 quater , elle a également adopté un amendement de coordination.

Puis la commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié .

* ¹ Yves Bur, rapport Assemblée nationale n° 2245, p. 15.

* ² Voir par exemple le rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999, p. 47-48, ou la déclaration d'Elisabeth Guigou, le 7 mars 2001, sur France 2.

* ³ Cf. Alain Lambert, débat Sénat 24 mars 2005 « je ne crois pas que nous puissions continuer à légiférer dans les conditions actuelles. La loi organique relative aux lois de finances fait déjà l'objet d'une révision ; le texte est actuellement en navette. Et vous proposez encore de modifier la LOLF ! N'oubliez pas que nous sommes la représentation du peuple français. La souveraineté du peuple français s'exerce ici. Quel respect auront les Français pour leur souverain s'il est bavard, inconstant, et qu'il n'est même pas capable d'attendre la mise en oeuvre d'un texte avant de le modifier ».

* ⁴ Cf. Proposition de loi n° 2031 d'Yves Bur.

* ⁵ Cf. Rapport n° 2246 de Jean-Luc Warsmann, p. 46 et 49.

* ⁶ Cf. encadré ci-après.