Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2004-1197 du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière d'aménagement du temps de travail dans le secteur des transports.

B. UN ENVIRONNEMENT JURIDIQUE COMPLEXE ET DÉROGATOIRE

L'état du droit du temps de travail dans le secteur des transports résulte du droit communautaire et d'un droit national fortement dérogatoire.

1. Un cadre juridique communautaire nourri

a) Le temps de travail

En droit européen, le temps de travail dans le secteur des transports relève d'un règlement et de deux directives, qui fixent uniquement des planchers ou des plafonds et auxquels les législations nationales peuvent toujours déroger dans un sens plus favorable aux salariés. Seul le règlement est directement applicable , les directives nécessitant l'intervention du législateur ou du Gouvernement afin d'en assurer la transposition.

• Le règlement n° 3820/85 du 20 décembre 1985, dit règlement « temps de conduite »

Le règlement n° 3820/85 ne concerne, pour l'essentiel, que les chauffeurs routiers et les conducteurs d'autocars sur de longues distances et il ne s'applique qu'au temps de conduite, qui n'est jamais l'unique composante de leur temps de travail. Il résulte des dispositions du règlement qu'en toute hypothèse, il ne peut être effectué plus de 56 heures de conduite dans une semaine.

En l'absence de disposition nationale règlementant le temps de conduite stricto sensu , ce règlement est directement applicable aux entreprises de transport nationales ; le niveau de protection de la réglementation française du temps de travail dans les transports conduit d'ailleurs ces dernières à appliquer le règlement européen sans difficultés majeures.

• La directive n° 2003/88 du 4 novembre 2003, dite directive générale « temps de travail »

La directive n° 2003/88 est une directive de codification, reprenant et actualisant les dispositions d'une précédente directive n° 93/104 du 23 novembre 1993 modifiée par la directive n° 2000/34, que l'ordonnance ratifiée par le présent projet de loi a pour objet de transposer. La date limite de transposition de cette directive modificatrice était d'ailleurs largement dépassée.

Bien que la directive modificatrice n° 2000/34 ait eu précisément pour objet d' inclure le secteur des transports dans le champ de la directive générale applicable au temps de travail, les « travailleurs mobiles » demeurent exclus de nombreuses dispositions de ce texte ; pour l'essentiel, seuls la règle du plafonnement de la durée moyenne hebdomadaire de travail à 48 heures sur une période de référence ne dépassant pas quatre mois et le droit à quatre semaines de congés payés s'appliquent de façon inconditionnelle au secteur des transports.

• La directive n° 2002/15 du 11 mars 2002, dite directive « temps de travail dans le transport routier »

Bien que la loi d'habilitation du 18 mars 2004 n'ait pas visé la directive n° 2002/15 ^{6 ( * )} , l'ensemble de ses dispositions de nature législative figurent dans l'ordonnance du 12 novembre 2004 , ce qui est particulièrement opportun, la date limite de sa transposition étant fixée au 23 mars 2005. L'habilitation ouverte par l'article 7 de la loi du 18 mars 2004 rend cette extension juridiquement acceptable.

Tout comme le règlement n° 3820/85, la directive n° 2002/15 concerne principalement les chauffeurs routiers et les conducteurs d'autocars sur de longues distances, mais à la différence de la précédente, elle inclut sur ces parcours l'ensemble des « travailleurs mobiles » . Cette directive précise, pour l'application de ses dispositions, la notion de temps de travail dans les transports routiers : il excède le temps de conduite puisqu'il comprend, par exemple, les temps de chargement et d'entretien, mais exclut le « temps de disponibilité » , défini comme une période d'inactivité dont la durée prévisible est connue à l'avance.

Il semble que le respect des normes fixées par cette directive par l'ensemble des Etats membres, en particulier le plafonnement de la durée moyenne hebdomadaire de travail - qui se trouve identique à celui de la directive générale - à 48 heures sur une période de référence ne dépassant pas quatre mois, serait de nature à diminuer significativement l'écart existant entre les différentes durées maximales nationales, et donc l'avantage concurrentiel dont bénéficient la plupart de nos partenaires.

Comme c'est l'usage, l'article 10 de la directive n° 2002/15 précise que « [sa] mise en oeuvre (...) ne saurait justifier aucune réduction du niveau général de protection dont bénéficient les travailleurs (...) », c'est-à-dire qu'aucun recul social ne peut être opéré par un Etat membre en se prévalant de son texte.

*

Le tableau suivant retrace les apports respectifs de ces trois textes européens :

Cadre juridique communautaire

	Règlement « Temps de conduite » (20 décembre 1985)	Directive générale « Temps de travail » (4 novembre 2003)	Directive « Temps de travail dans le transport routier » (11 mars 2002)
Champ d'application	Conducteurs de véhicules , à l'exclusion : - des véhicules de moins de 3,5 tonnes, - des véhicules transportant moins de dix personnes, - et des transports de voyageurs sur des lignes régulières dont le parcours n'excède pas 50 kms.	Toutes les activités de transports , incluses par la directive 2000/34/CE (ces activités étaient explicitement exclues par la directive 93/104/CE).	« Travailleurs mobiles » des transports routiers , desquels sont exclus les mêmes véhicules et transports que pour le règlement « Temps de conduite ».
Activité concernée	Temps de conduite.	Temps de travail.	Temps de travail , qui excède le temps de conduite puisqu'il comprend les temps de chargement, d'entretien, etc., mais exclut le « temps de disponibilité » (période d'inactivité dont la durée prévisible est connue à l'avance).
Durée du travail maximale	- 9 heures au cours d'une journée (durée pouvant être portée à 10 heures au maximum deux fois par semaine), - par conséquent, 56 heures au cours d'une semaine compte tenu du repos hebdomadaire, - 90 heures sur deux semaines.	Durée moyenne hebdomadaire de 48 heures, sur une période de référence ne dépassant pas quatre mois.	- 15 - - En cas de travail effectué durant la période de nuit ^7 ( * ) , temps de travail quotidien limité à 10 heures, - 60 heures au cours d'une semaine, - durée moyenne hebdomadaire de 48 heures, sur une période de référence ne dépassant pas quatre mois.
Autres dispositions	( Durées fractionnables ou réductibles sous conditions ) - Pause de 45 minutes toutes les 4 h 30 de conduite, - repos quotidien minimal de 11 heures consécutives (peut être réduit à 9 heures trois fois par semaine), - repos hebdomadaire de 45  heures (réductible sous conditions, et bihebdomadaire pour les transports internationaux de voyageurs).	- Pause après 6 heures de travail, - repos quotidien de 11 heures, - repos hebdomadaire de 35 heures, - travail de nuit : 8 heures quotidiennes. Ces garanties ne s'appliquent pas aux « travailleurs mobiles » , pour lesquels joue la subsidiarité, un « repos suffisant » devant être néanmoins prévu.	- Pause de 30 minutes après 6 heures de travail, portée à 45 minutes si le temps de travail quotidien dépasse 9 heures, - repos quotidien minimal de 11 heures consécutives (peut être réduit à 9 heures trois fois par semaine).

b) Le cabotage

Le traitement juridique du cabotage n'entre pas dans le champ de l'habilitation qui a débouché sur l'ordonnance que le présent projet de loi a pour objet de ratifier. Cependant, les problèmes qu'il pose, parties liées à l'application de la réglementation du temps de travail sur le territoire national, méritent un développement.

Le cabotage consiste dans le transport de marchandises au sein d'un Etat membre par un prestataire établi dans un autre Etat membre. Depuis le règlement communautaire n° 3118/93 du 25 octobre 1993 portant sur les conditions d'ouverture des transports de marchandises à la concurrence intra-communautaire, cette activité a été libéralisée après une période transitoire entre 1994 et 1998 ; toutefois, elle ne peut être exercée qu'« à titre temporaire » et sous réserve du respect de la réglementation du pays d'accueil ^{8 ( * )} concernant les temps de conduite et le repos, le principe général demeurant celui de l'application du droit du pays d'origine.

En outre, lors de l'élargissement de l'Union, des périodes dérogatoires d' interdiction du cabotage aux entreprises des nouveaux Etats membres ont été mises en place.

Ces règles n'empêchent pas de nombreuses dérives et il se trouve que la France est le pays le plus caboté d'Europe ^{9 ( * )} : le contrôle du cabotage illégal (par des transporteurs de pays « interdits ») ou irrégulier (non « temporaire ») se heurte à des difficultés juridiques ^{10 ( * )} , tandis que la libéralisation de la location transfrontalière par un arrêté ministériel de mai 2003 a permis de détourner les restrictions au droit de caboter. Un nouvel arrêté de mars 2005 a rétabli l'interdiction de la location transfrontalière, mais il ne donne pas entière satisfaction aux professionnels car il ne met pas fin aux situations juridiques en cours (seule une loi le pourrait), c'est-à-dire aux contrats de location existants.

Par ailleurs, l' application d'un décret ^{11 ( * )} règlementant directement le cabotage , prévu par le deuxième volet du plan de mobilisation et de développement en faveur du transport routier de marchandises, a été suspendue par une décision récente du Conseil d'État.

Le Gouvernement réfléchit aujourd'hui aux voies et moyens de la mise en place, dans les meilleurs délais, d'un contrôle enfin efficace du cabotage. Par ailleurs, la généralisation au 5 août 2005 du montage sur tous les nouveaux véhicules d'un chronotachygraphe numérique, aux fins d'enregistrer les différentes composantes du temps de travail, devrait améliorer l'efficacité des contrôles.

2. Une réglementation nationale spécifique

La réglementation française du temps de travail dans les transports routiers résulte de deux décrets :

- le décret n° 83-40 du 26 janvier 1983 relatif aux modalités d'application des dispositions du code du travail concernant la durée du travail dans les entreprises de transport routier (modifié en dernier lieu par le décret n° 2002-622 du 25 avril 2002, dit décret « Gayssot »). Ce texte ne vise plus que le transport routier de marchandises depuis l'intervention du décret ci-dessous ;

- le décret n° 2003-1242 du 22 décembre 2003 relatif à la durée du travail dans les entreprises de transport routier de personnes .

La réglementation du temps de travail, particulièrement dans les transports, s'inscrit difficilement dans les catégories distinguées par le droit communautaire. Par ailleurs, elle présente un caractère largement dérogatoire, qui n'est pas allé sans poser des problèmes de sécurité juridique.

a) Un droit national ne recoupant pas les distinctions faites par le droit communautaire

D'une part, les décrets précités recouvrent l'ensemble des activités de transport par route, incluant par exemple le transport scolaire, les taxis et les ambulances, alors que le règlement du 20 décembre 1985 et la directive du 11 mars 2002 se cantonnent, pour l'essentiel, aux chauffeurs routiers et aux conducteurs d'autocars sur de longues distances.

D'autre part, le « temps de service » - déclinaison nationale du « temps de travail » pour le secteur des transports routiers de marchandises - englobe certaines périodes présumées d'inactivité, dites « heures d'équivalence », qui ne sont que partiellement prises en compte dans le temps de travail au sens de la directive du 11 mars 2002 ^{12 ( * )} et aucunement dans le temps de travail au sens du code du travail .

Naturellement, le « temps de conduite » tel que retenu par le règlement du 20 décembre 1985 s'éloigne encore davantage, dans un sens restrictif, de ces différents temps de travail, comme le montre le schéma suivant :

Les différents « temps de travail » en droit interne et en droit communautaire

Temps de service au sens du décret n° 83-40 (transport routier de marchandises)

Temps de travail au sens de la directive n° 2002-15 n° 2002-15

Heures d'équivalence

Temps de disponibilité
(« attente connue à l'avance »)

Temps de travail au sens du droit national

Temps de conduite
(règlement communautaire n° 3820-85)

Attente non connue à l'avance

Temps d'accompagnement

Il résulte de l'absence de recoupement entre ces différents « temps » que la conformité aux règles communautaires peut se révéler difficile à vérifier , dès lors, notamment, que les plafonds nationaux s'approcheraient des bornes communautaires. En tout état de cause, les temps de service normaux et maximaux qui résultent de la réglementation nationale antérieure à l'ordonnance du 12 novembre 2004 sont, heureusement, largement inférieurs aux plafonds communautaires.

b) Une réglementation nationale dérogatoire au droit commun

La réglementation nationale du temps de travail dans les transports routiers déroge parfois largement au droit commun, pour ce qui concerne notamment :

- la possibilité d'un calcul de la durée hebdomadaire du travail sur une base autre qu'hebdomadaire : deux semaines pour les transports de voyageurs et jusqu'à un mois pour les transports de marchandises (à défaut d'accord de modulation ^{13 ( * )} ). Il est à noter que ces modalités de calcul particulières n'ont d'incidence que sur le décompte des heures supplémentaires, qui emportent le paiement de majorations et l'octroi de repos compensateurs. Par ailleurs, en vertu de l'accord collectif du 23 avril 2002 portant sur les rémunérations des heures de temps de service des personnels roulants du transport routier de marchandises, les « heures d'équivalence » ne sont pas prises en compte pour le déclenchement du paiement des heures majorées , qui s'effectue aux taux du droit commun (25 % de la 36 ^e heure à la 43 ^e heure et 50 % à partir de la 44 ^e heure), sur une base hebdomadaire ou mensuelle ;

- la durée du travail maximale quotidienne , qui peut être portée, pour le personnel roulant, de dix heures à douze heures deux fois par semaine ;

- les durées de service normale hebdomadaire, maximale hebdomadaire et moyenne maximale hebdomadaire , notamment en raison des « heures d'équivalence » ^{14 ( * )} , dont il n'est pas tenu compte dans la durée du travail effective ; ces durées de service demeurent cependant conformes aux exigences européennes ;

- le repos compensateur , qui fait l'objet d'une réglementation spécifique et pour le calcul duquel le décompte des heures supplémentaires peut s'effectuer à partir de temps réglementaires supérieurs à 35 heures, toujours en raison des « heures d'équivalence ».

*

Le tableau suivant retrace le droit communautaire et le droit interne (droit commun du temps de travail ou règles propres au secteur des transports routiers) :

Etat du droit initialement applicable en matière de temps de travail dans le secteur des transports avant l'ordonnance

	Cadre juridique communautaire	Droit commun national	Réglementation en vigueur (principalement, décret du 26 janvier 1983 relatif aux modalités d'application des dispositions du code du travail concernant la durée du travail dans les entreprises de transport routier , et décret du 22 décembre 2003 relatif à la durée du travail dans les entreprises de transport routier de personnes )
Durée du travail : transport routier	Durée moyenne maximale hebdomadaire : 48 heures sur une période de référence ne dépassant pas quatre mois (directive n° 2002/15). Durée maximale sur une semaine (pour les travailleurs mobiles des transports routiers) : 60 heures au cours d'une semaine (directive n° 2002/15), dont 56 heures de conduite au plus (règlement n° 3820/85).	Durée normale : 35 heures. Durée quotidienne : 10 heures. Durée moyenne maximale hebdomadaire : 44 heures (voire 46 heures par convention de branche validée par décret) sur une période de référence de douze semaines glissantes. D urée maximale sur une semaine : 48 heures. Calcul de la durée hebdomadaire du travail pour le calcul des heures supplémentaires : base hebdomadaire.	Durée normale : - « grands routiers » : 43 heures de service (dont 8 heures d'« équivalence »), - « courtes distances » : 39 heures de service (dont 4 heures d'« équivalence »), - convoyeurs de fonds, messagerie et transport de voyageurs : droit commun (35 heures). Durée quotidienne : pour les personnels roulants, 10 heures pouvant être portées à 12 heures deux fois par semaine (sous conditions). Durée moyenne maximale hebdomadaire : - « grands routiers » : 50 heures de service (période de référence d'un mois civil), - « courtes distances » : 48 heures de service (période de référence d'un mois civil), - convoyeurs de fonds, messagerie et transport de voyageurs : droit commun (44 heures sur une période de référence de douze semaines glissantes). Durée maximale sur une semaine : - « grands routiers » : 56 heures de service, - autres : droit commun (48 heures). Calcul de la durée hebdomadaire du travail pour le calcul des heures supplémentaires : calcul sur une durée pouvant atteindre deux semaines pour les transports de voyageurs et un mois pour les transports de marchandises.
Travail de nuit	- 8 heures quotidiennes au maximum (hormis les « travailleurs mobiles ») d'après la directive n° 2003/88, - 10 heures quotidiennes pour les « travailleurs mobiles » travaillant durant la période de nuit ^15 ( * ) d'après la directive n° 2002/15.	- 8 heures quotidiennes au maximum, l'intervalle de nuit étant 21 heures-6 heures, - plafonnement à 40 heures hebdomadaires en moyenne sur 12 semaines, avec dérogation conventionnelle possible jusqu'à 44 heures, - obligation de repos sous forme de repos compensateur.	- Personnels roulants et navigants exclus du bénéfice du droit commun en application de l'article 224 de la loi n° 2002-73 de modernisation sociale (qui établit une équivalence entre les champs d'application des règles de droit commun du repos quotidien et du travail de nuit), - existence de règles d'origine conventionnelle pour le transport routier de marchandises (accord du 14 novembre 2001) et de voyageurs (accord du 18 avril 2002).
Repos quotidien, hebdomadaire et pause	Cf. règlement n° 3820/95, directive n° 2003/88 et directive n° 2002/15.	- Repos quotidien de 11 heures, - repos dominical , - pause : minimale de 20 minutes après 6 heures de travail au maximum	- Personnels roulants et navigants exclus du bénéfice du droit commun mis en place par l'article 7 de la loi du 13 juin 1998 (loi « Aubry I ») transposant la directive n° 93/104, - existence de dispositions réglementaires portant sur le repos quotidien dans les décrets n° 83-40 et n° 2003-1242 (10 heures consécutives, sauf application du règlement communautaire n° 3820/95), - existence de règles d'origine conventionnelle portant sur le repos dominical pour le transport routier de voyageurs.
Heures supplémentaires et repos compensateur		- Heures supplémentaires : comptabilisées au-delà de la 35 ^e heure, - r epos compensateur : la réglementation du repos compensateur s'applique dès lors que sont effectuées des heures supplémentaires.	- Heures supplémentaires : idem droit commun, - r epos compensateur : la réglementation s'applique au-delà de la durée normale de travail, laquelle excède dans certains cas 35 heures, le calcul du repos compensateur, particulièrement complexe, s'effectuant selon les cas sur une base conventionnelle ou légale.

c) Une relative insécurité juridique

Les dérogations par décret aux articles de la partie législative du code du travail sont, le plus souvent, conditionnées à l'existence de « situations exceptionnelles » ou à la conclusion d'un accord collectif et rares sont les dispositions législatives autorisant des dérogations permanentes par décret en matière de temps de travail ^{16 ( * )} .

Ainsi, le fondement juridique de certaines dispositions réglementaires réside dans le seul article 10 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), dont le caractère est pourtant insuffisamment normatif ; cet article dispose en effet : « la réglementation relative à la durée du travail et à la durée de conduite tient compte des progrès des conditions techniques, économiques et sociales et des sujétions particulières liées à l'irrégularité des cycles de travail, aux contraintes de lieux et d'horaires et aux responsabilités encourues à l'égard des personnes transportées et des tiers ».

Dans cette occurrence, des organisations syndicales requérantes ont déjà été fondées à obtenir, devant le juge administratif, l'annulation pour défaut de base légale de certaines dispositions de décrets modifiant le décret du 26 janvier 1983 précité ^{17 ( * )} .

Par ailleurs, la non-transposition de directives fait toujours peser le risque de leur invocation devant les juridictions nationales, la Cour de justice des Communautés européennes ayant en effet considéré que les directives suffisamment précises sont invocables par les particuliers, une fois expiré le délai de mise en oeuvre, en cas d'absence de mise en application ou en cas de mauvaise mise en application par un Etat membre.

D'une façon générale, le défaut de transposition ou d'application de textes communautaires est une source d'insécurité juridique pour les citoyens et pour les entreprises, qu'ils soient de nationalité française ou étrangère. Ainsi que l'indiquait la commission des Affaires économiques dans son rapport ^{18 ( * )} sur le projet de loi d'habilitation : « Outre qu'une telle situation pèse sur le processus d'unification du marché intérieur et sur l'activité des agents économiques, elle est aussi de nature à générer des contentieux entre les citoyens et l'État et à créer des imbroglios juridiques très pénalisants ».

* ⁶ Cette omission s'explique par la décision de ne pas faire figurer dans le projet de loi d'habilitation, aux fins de leur transposition, des directives dont la date-limite de transposition se trouvait postérieure au 31 décembre 2004.

* ⁷ Période d'au moins quatre heures fixée par la législation nationale dans le créneau minuit-7 heures.

* ⁸ L'article 6D du règlement n° 3118/93 précité énumère limitativement les règles du pays de destination trouvant à s'appliquer, dont les temps de repos et de conduite.

* ⁹ En 2002, pour 2,6 milliards de kilomètres, devant l'Allemagne (2,4 milliards de kilomètres).

* ¹⁰ Cet embarras résulte en premier lieu d'une circulaire de novembre 1999 d'après laquelle le cabotage régulier exclut le « détachement » (au sens de la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996), qui permet l'application de la règlementation sociale du pays d'origine. En second lieu, la condition du caractère « temporaire » du cabotage, malgré une communication interprétative de la Commission européenne en date du 26 janvier 2005, demeure d'une application malaisée.

* ¹¹ Décret n° 2004-1080 du 11 octobre 2004.

* ¹² La directive ne comptabilise pas, par exemple, le temps d'attente et le temps non consacré à la conduite lorsque deux chauffeurs se relaient.

* ¹³ Régime figurant à l'article L. 212-8 du code du travail.

* ¹⁴ En application de l'article L. 212-4 du code du travail, « une durée équivalente à la durée légale peut être instituée dans les professions et pour des emplois déterminés comportant des périodes d'inaction » par décret. Ainsi, en application du décret n° 83-40 précité, le temps de service normal des « grands routiers », qui comprend 8 heures d'équivalence, est de 43 heures, (soit un temps de service qui « équivaut » à 35 heures), et celui des autres personnels roulants marchandises à l'exception des conducteurs de messagerie et de convoyeurs de fonds, qui comprend 4 heures d'équivalence, est de 39 heures.

* ¹⁵ Période d'au moins quatre heures fixée par la législation nationale dans le créneau minuit-7 heures.

* ¹⁶ Il s'agit des articles L. 212-1, L. 212-2, L. 212-4 et L. 212-9 du code du travail, ainsi que, par ailleurs, de l'article 7 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail (loi Aubry I).

* ¹⁷ Cf. l'arrêt du Conseil d'Etat du 30 novembre 2001, Fédération nationale des transports FO - Fédération générale des transports, de l'équipement CFDT, annulant les dispositions du décret n° 2000-69 du 27 janvier 2000 fixant un régime spécifique d'heures supplémentaires et de repos compensateur et un plafond dérogatoire de temps de travail hebdomadaire maximal.

* ¹⁸ Rapport n° 197 (2003-2004) de Yannick Texier, déposé le 4 février 2004.