N° 190
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
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Annexe au procès-verbal de la séance du 16 février 2005 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d' Albanie en vue d' éviter les doubles impositions en matière d' impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir l' évasion et la fraude fiscales (ensemble un protocole),
Par M. Adrien GOUTEYRON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir le numéro :
Sénat : 110 (2003-2004)
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Traités et conventions. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi soumis à votre examen a pour objet d'autoriser l'approbation de la convention signée le 24 décembre 2002 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Albanie en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales.
Cette convention fiscale a été négociée à la demande des autorités albanaises, qui, dès 1994, ont fait part de leur souhait d'engager des discussions avec la France.
I. LA SITUATION INTÉRIEURE DE L'ALBANIE ET LES RELATIONS BILATÉRALES AVEC LA FRANCE
L'Albanie est un Etat dont la superficie est d'environ 28.750 km², et dont les pays voisins sont le Monténégro, la Serbie, la Macédoine et la Grèce. Ses 3,4 millions d'habitants sont à 98 % albanais. 60.000 sont grecs et 5.000 macédoniens. 70 % des Albanais sont musulmans (qui se partagent entre sunnites, majoritaires à 80 %, et les bektachis). Environ 18 % des habitants se déclarent orthodoxes, et 12 % catholiques. La population albanaise est caractérisée par une forte croissance démographique et par sa jeunesse, la moyenne d'âge des Albanais étant d'environ 25 ans.
A. LA SITUATION POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE
1. La situation politique
L'Albanie est sortie en 1991 du régime communiste mis en place à la fin de la seconde guerre mondiale . Au cours de cette période, elle a rompu ses relations avec la Yougoslavie (1947), puis avec l'URSS (1961) et enfin avec la Chine (1978), conduisant alors à un isolement complet du pays sur la scène internationale.
En 1991, les premières élections libres sont organisées et sont remportées par le parti du travail (communiste). En 1992, de nouvelles élections portent le Parti Démocratique de M. Sali Berisha au pouvoir.
14 ans après la fin du régime communiste, l'Albanie reste un pays fragile souffrant de la faiblesse de l'Etat et de la prépondérance des clans dans la vie politique et économique.
Une période d'instabilité de près de deux ans, provoquée par la tentative de mise à l'écart du Premier ministre et chef du parti socialiste (PS), M. Fatos Nano, par son grand rival et son ancien dauphin à la tête du PS, M. Ilir Meta, s'est achevée en décembre 2003.
Un bras de fer de plus de six mois avait entraîné des démissions nombreuses au sein du gouvernement, M. Fatos Nano semblait en position difficile avant les élections locales du 12 octobre 2003. Les résultats de ce scrutin, qui s'est déroulé dans une atmosphère tendue, ont été fortement contestés par l'opposition de M. Sali Berisha.
Au cours du VI ème congrès du parti socialiste, le 12 décembre 2003, dans un climat de confusion, et alors que les résultats des élections du 12 octobre 2003 n'étaient toujours pas publiés, M. Fatos Nano a pris l'avantage et a marginalisé son rival. Les résultats définitifs des élections, proclamés le 28 décembre 2003, lui permettent de consolider sa position, compte tenu de la victoire du PS, qui obtient 34 % des voix, contre 32 % au PD (Parti démocratique) dirigé par M. Sali Berisha.
Conforté à la tête de son parti, M. Fatos Nano a remanié son gouvernement dont l'appellation de « gouvernement d'alliance pour l'intégration » affiche clairement les intentions de resserrer les liens avec l'Union européenne. Ce gouvernement dispose de 18 mois, les prochaines échéances électorales, les élections législatives, devant se tenir à l'été 2005.
La situation politique n'apparaît toutefois pas pleinement stabilisée : le 7 février 2004, une manifestation violente demandait la démission du Premier ministre M. Fatos Nano, qui a modifié la composition de son gouvernement en avril 2004.
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La résolution 1377 adoptée par
l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
1. L'Assemblée parlementaire se félicite des progrès accomplis par les autorités albanaises, au cours des trois dernières années, sur la voie d'une démocratie pluraliste effective et d'un Etat gouverné par la prééminence du droit et le respect des droits de l'homme. Elle constate des améliorations dans le fonctionnement des institutions étatiques, notamment avec l'influence croissante du parlement dans la vie politique albanaise. On a assisté sur la période récente à une tentative sans précédent de dialogue et de coopération entre les partis qui, bien que fragile et ayant avorté, a démontré qu'il existait une alternative à la confrontation perpétuelle et à l'obstruction qui ont marqué jusqu'alors la politique albanaise. 2. L'activité législative a connu une impulsion au cours des dix-huit derniers mois, qui a abouti à l'adoption de nouvelles lois dans des domaines de réforme clé. Le gouvernement a pris des initiatives à l'encontre des trafiquants d'êtres humains et est parvenu à réduire le niveau de la traite illégale des êtres humains à travers la mer Adriatique. 3. Sur le plan international, l'Albanie a débuté les négociations en vue de la conclusion d'un Accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne. Elle a amélioré continuellement ses relations avec ses voisins et joué un rôle constructif en participant à l'effort de la communauté internationale au Kosovo. 4. Toutefois, les progrès accomplis sont compromis par le risque que la criminalité organisée et une partie du milieu des affaires, qui cherchent à profiter des carences de la réglementation et du contrôle, exercent une influence illicite sur la vie publique. Cette menace est renforcée par la faiblesse et l'inefficacité relatives de l'Administration centrale, surtout dans des secteurs clés tels que la police, le fisc et les douanes, ainsi que par l'incapacité des autorités à contrôler efficacement les transactions financières et à empêcher le blanchiment de capitaux. 5. Malgré les efforts sérieux déployés par les autorités, la lutte contre la pauvreté et la corruption demeure un défi fondamental pour l'Albanie. 6. Le système judiciaire, à qui devrait normalement revenir le rôle principal dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, est faible et inefficace ; de plus, son personnel est mal payé, insuffisamment formé et semble être, du moins en partie, corrompu. Cela affecte également l'application des nouvelles lois, en particulier pour ce qui concerne les délits graves. 7. L'incapacité de la police, des procureurs et des juges albanais à retrouver, arrêter, poursuivre et condamner les auteurs d'infractions graves, et plus spécialement les membres des syndicats du crime, ruine la démocratie et la prééminence du droit dans le pays. L'impunité et la liberté d'action dont jouit la criminalité organisée - qui profite d'une administration défaillante et de l'inefficacité du système judiciaire - constituent une menace non seulement pour l'ordre public, mais aussi pour les perspectives économiques et la stabilité politique du pays. 8. Le financement des partis politiques n'est toujours pas réglementé et l'organe chargé de vérifier les déclarations de patrimoine des fonctionnaires vient d'être établi, de sorte qu'il lui reste encore à prouver son efficacité. 9. Le gouvernement devrait déployer de sérieux efforts pour améliorer la mise en oeuvre des textes de loi importants. Multiplier les lois sans les appliquer correctement est une pratique contre-productive. Le meilleur test de l'action du gouvernement réside non pas dans sa capacité à rédiger des documents mais dans ses réalisations concrètes. 10. Il est essentiel que le Parlement déploie plus de vigueur dans son contrôle démocratique de l'action du gouvernement. Cette responsabilité incombe à la fois au parti de la majorité et à celui de l'opposition, lequel devrait prendre clairement position contre les actes violents de protestation contre le gouvernement. L'Assemblée rappelle que les deux principaux partis politiques - le parti démocratique précédemment au pouvoir et le parti socialiste actuellement à la tête du pays - partagent conjointement la responsabilité des problèmes et dysfonctionnements auxquels l'Albanie fait face et portent la responsabilité d'améliorer la situation du pays. 11. L'Assemblée, tout en reconnaissant les améliorations apportées, estime que des progrès supplémentaires s'imposent dans l'organisation et l'administration des élections, notamment en ce qui concerne les registres d'état-civil et les listes électorales, ainsi que dans la protection des droits de l'homme, en particulier en ce qui concerne le comportement des policiers. 12. L'Assemblée se félicite de l'ouverture récente d'un Bureau d'information du Conseil de l'Europe à Tirana et du rétablissement d'une présence internationale du Conseil de l'Europe en Albanie. L'Assemblée accueille également avec satisfaction la signature, en novembre 2003, d'un nouveau Programme joint du Conseil de l'Europe et de la Commission européenne pour l'Albanie ; elle estime que ce programme devrait aider les autorités albanaises à remplir pleinement les obligations et engagements qui résultent de l'appartenance au Conseil de l'Europe. 13. L'Assemblée félicite les autorités albanaises pour l'ouverture des négociations sur l'accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne. Cependant, l'évolution des relations avec l'Union dépendra aussi nécessairement des progrès réalisés dans des matières relevant du suivi exercé par l'Assemblée. Le respect des engagements et des obligations résultant de l'adhésion au Conseil de l'Europe ne doit donc pas être considéré comme une entrave mais comme un investissement dans l'avenir de l'Albanie ; cette approche devrait inspirer l'attitude des autorités de ce pays à l'égard de la procédure de suivi. 14. En ce qui concerne la lutte contre la corruption et le crime organisé, phénomènes qu'elle considère comme la menace la plus importante pour le fonctionnement des institutions démocratiques et la prééminence du droit en Albanie, l'Assemblée demande aux autorités albanaises : i. d'adopter une loi sur les conflits d'intérêts, une loi sur le financement des campagnes électorales et une loi sur le fonctionnement des partis politiques ; ii. de faire en sorte que l'Inspection supérieure chargée d'examiner les déclarations de patrimoine des élus et des fonctionnaires, de création récente, apporte rapidement la preuve concrète et convaincante de sa capacité à procéder à une vérification systématique et crédible des avoirs des élus et des fonctionnaires albanais ainsi que de leurs proches ; iii. de passer en revue le fonctionnement des services chargés de la surveillance des frontières, de l'administration des douanes et du fisc, ainsi que ceux chargés du contrôle des transactions financières, afin d'accroître leur efficacité dans la prévention du trafic illégal, du blanchiment de capitaux, de la corruption et d'autres activités criminelles analogues ; iv. de vérifier que les investissements réalisés en Albanie n'ont pas été financés par des fonds provenant d'activités illégales et du crime organisé ; v. de mettre un terme à la clémence excessive à l'égard de la corruption et des comportements contraires aux règles professionnelles chez les juges et les procureurs. Lorsque la loi le prévoit, les personnes coupables de tels agissements doivent non seulement être relevées de leurs fonctions mais aussi faire l'objet de poursuites ; vi. de veiller à former et rémunérer correctement les juges et procureurs, ainsi qu'à les protéger contre les menaces pesant sur leur intégrité physique et professionnelle ; vii. d'appliquer plus énergiquement les lois en vigueur sur la traite des êtres humains et garantir aux victimes l'aide et le soutien requis, y compris la protection des témoins qui acceptent de témoigner contre les trafiquants ; viii. de veiller à ce que les lois récentes relatives au Tribunal chargé de juger les crimes graves et à la Protection des témoins soient appliquées sans délai et de manière efficace et fonctionnelle. 15. En ce qui concerne le fonctionnement des institutions démocratiques, l'Assemblée demande aux autorités albanaises de : i. passer en revue les lois récemment adoptées et, si cela n'a pas encore été fait, d'obtenir les budgets nécessaires et de prendre toute autre mesure administrative requise pour assurer leur mise en oeuvre rapide et effective ; ii. revoir le Règlement du Parlement en vue de renforcer le contrôle que celui-ci exerce sur l'action du gouvernement, notamment en ce qui concerne l'élaboration et la mise en oeuvre des lois ; iii. créer - sans plus attendre et avant les prochaines élections législatives - un registre d'état civil fiable, qui devra servir de base à une nouvelle liste des électeurs. Outre la réforme de la loi électorale menée en 2003 avec l'aide de la communauté internationale, il est nécessaire de réexaminer l'actuelle organisation des élections afin de limiter le rôle trop étendu des grands partis politiques dans les procédures électorales et d'éradiquer toutes les autres raisons de l'incapacité persistante d'organiser des élections en bonne et due forme, conformes aux normes internationales. 16. En ce qui concerne les droits de l'homme et les libertés fondamentales, l'Assemblée demande aux autorités albanaises : i. de mettre en place des procédures d'enquête obligatoire pour toute plainte de mauvais traitement ou de torture par la police, d'appliquer sans tarder les recommandations énoncées dans le Rapport du Comité européen pour la prévention de la torture, de poursuivre et d'étendre la formation aux droits de l'homme de la police, et de rendre effectif le transfert de compétence des centres de détention au Ministère de la Justice ; ii. d'enquêter sur toute allégation d'abus commis à l'encontre des homosexuels et punir les auteurs de tels actes ; iii. d'appliquer rapidement l'ensemble des recommandations formulées dans l'avis de l'année 2002 du Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, par le biais d'un dialogue ouvert avec les groupes minoritaires concernés ; iv. d'abroger ou revoir en profondeur la législation pénale et réformer la législation civile relatives à la diffamation pour empêcher toute application abusive ; v. d'améliorer la réglementation relative à l'acquisition et au financement des médias afin d'accroître la transparence et de prévenir toute influence abusive ou indue - sur les médias et à travers eux - de la part des personnes qui les contrôlent financièrement ; vi. de mener à terme la transition d'Albania RTV pour que, d'une chaîne de télévision d'Etat, elle devienne un service public de radio-télévision neutre. 17. Eu égard aux engagements formels contractés par l'Albanie lors de son adhésion au Conseil de l'Europe, l'Assemblée demande aux autorités albanaises de signer et de ratifier sans plus attendre la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. 18. L'Assemblée considère qu'il est souhaitable de maintenir la procédure de suivi jusqu'à ce que les autorités albanaises aient progressé davantage dans le respect des obligations générales et des engagements particuliers liés à l'adhésion de l'Albanie au Conseil de l'Europe, notamment pour ce qui est d'obtenir des succès tangibles dans la prévention et la répression de la corruption et de la criminalité organisée, de présenter un meilleur bilan dans la mise en oeuvre de la législation et d'organiser des élections pleinement conformes aux normes internationales. Les prochaines élections législatives en Albanie devraient être conduites de façon libre et équitable en plein accord avec les standards établis par le Conseil de l'Europe. Dans le cas contraire, l'Assemblée décide de reconsidérer les pouvoirs de la délégation albanaise, conformément au Règlement. Source : texte adopté par l'Assemblée le 29 avril 2004 (15 e séance) |
2. La situation économique
L'Albanie est le deuxième pays le plus pauvre d'Europe après la Moldavie. Son économie est fragile et demeure tributaire de l'aide extérieure. Cela a notamment été le cas avec l'effondrement des « pyramides financières » en 1997, qui a provoqué une crise financière sans précédent et a conduit le pays au bord de la guerre civile. Le secteur industriel avait alors pratiquement cessé de fonctionner dès le début des émeutes, provoquant une diminution de la production industrielle de 20 %.
Alors que le pays retrouvait une stabilité en 1998, éclatait la crise du Kosovo. L'assistance massive de la communauté internationale, conjuguée à des politiques économiques appropriées, ont permis au pays de sortir de ces crises.
La dette extérieure de l'Albanie, essentiellement privée, s'élevait à 26 % du PIB en 2002. L'économie demeure fortement dépendante des aides institutionnelles extérieures (Union européenne, institutions financières internationales), mais également des transferts de revenus des expatriés albanais (principalement implantés en Grèce et en Italie).
Le déficit budgétaire atteindrait environ 4,5 % du PIB en 2003, même si les rentrées fiscales semblent progresser. La dette publique atteint 1,292 milliard de dollars.
L'économie albanaise reste essentiellement rurale , 53 % des habitants vivant en zone rurale et l'agriculture représentant plus de la moitié du PIB. Toutefois, 48 % de la population agricole vit encore sous le seuil de pauvreté, essentiellement dans le nord du pays.
L'économie parallèle reste très importante . On estime même que les activités criminelles, telles que les trafics de cigarettes, de voitures volées, de drogue, d'armes, voire d'être humains, représente une source considérable de profits, et la source principale de revenus de régions entières.
Depuis son arrivée au pouvoir, le Premier ministre, M. Fatos Nano, a déclaré vouloir faire de la lutte contre la criminalité organisée et la corruption la priorité de son gouvernement. Ces mesures se sont traduites par le démantèlement de quelques bandes criminelles et le limogeage de personnalités proches de son rival, M. Illir Meta. Le récent drame de Vlora (21 personnes décédées en mer dans un transport de clandestins, le 9 janvier 2004) est venu rappeler l'ampleur des activités criminelles en Albanie, qui disposent de complicités au sein des administrations locales.
En dépit de ces constats, il convient de souligner que l'Albanie a engagé avec succès, depuis 1998, des réformes structurelles dans le cadre des priorités identifiées par la Banque mondiale (gouvernance et renforcement des capacités institutionnelles, développement du secteur privé, réduction de la pauvreté) et par le Fonds monétaire international (privatisations de banques et d'entreprises du secteur minier et énergétique, amélioration de la collecte fiscale). Le gouvernement a ainsi introduit une libéralisation complète des prix, fermé des entreprises non rentables et stimulé l'investissement étranger. En dépit de la volonté d'établir un cadre légal favorable à l'investissement étranger (élimination progressive des barrières administratives et commerciales, amélioration de la sécurité des investisseurs en créant des schémas d'assurances afin de couvrir des risques non-commerciaux...), les tensions sociales récurrentes et la corruption restent des obstacles majeurs au développement des investissements étrangers.
La plupart des financements étrangers viennent encore de donneurs et de prêteurs étrangers (Banque mondiale, Union européenne...) plutôt que des investisseurs commerciaux . La plupart des investissements vont dans les télécommunications, la banque et l'industrie manufacturière, mais, en priorité, visent la reconstruction et la modernisation des infrastructures. Ainsi, la Banque mondiale, la Banque européenne d'investissements et la BERD s'apprêteraient à investir 110 millions de dollars dans la construction d'une nouvelle centrale électrique à Vlora. Le gouvernement albanais a approuvé la construction d'un gazoduc transbalkanique partant du port de Burgas en Bulgarie, traversant la Macédoine et aboutissant au port de Vlora. Il a également confié à la firme américaine General Electric le projet de reconstruction d'une ligne ferroviaire reliant la capitale Tirana et le port de Durres, pour des investissements évalués à 73 millions de dollars. Enfin, une entreprise allemande (Hochtief Airport) et deux partenaires financiers se sont vu confier l'opération de l'aéroport Mère Teresa de Tirana pour une durée de 20 ans.
Par ailleurs, l'Albanie connaît une nette reprise de la croissance depuis 1998 (entre 7 et 8 % en 1998 et 2000, 6,5 % en 2001, 6 % en 2002, 7 % en 2003, et environ 6 %, selon les prévisions du FMI, pour les trois années suivantes. Par ailleurs, l'inflation reste modérée, proche de 5 % par an.