Projet de loi de finances pour 2005 : Comptes spéciaux du Trésor

B. LA CONTRIBUTION DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR AU SOLDE GÉNÉRAL

1. Une contribution positive mais fragile

Les comptes spéciaux du Trésor se solderaient, comme les années précédentes, par une « charge nette négative ». Ils dégageraient ainsi un excédent de 571 millions d'euros, en augmentation de plus de 250 millions d'euros par rapport à l'excédent prévu en loi de finances initiale pour 2004 qui s'élevait à 313 millions d'euros.

a) La difficulté de prévision du solde des comptes spéciaux du Trésor

Charge nette ^{3 ( * )} des comptes spéciaux du Trésor

(en milliards d'euros)

Comptes spéciaux du Trésor	LFI 2004	PLF 2005	Ecart
I - Opérations à caractère définitif
Comptes d'affectation spéciale
Charges ^4 ( * )	7,629	4,890	-2,739
Ressources	7,631	4,892	-2,739
Total des opérations à caractère définitif	- 0,003	- 0,003	0,000
II - Opérations à caractère temporaire
Charges	66,810	72,141	5,331
Ressources	67,120	72,710	5,589
Total des opérations temporaires	- 0,310	- 0,569	- 0,258
Total général	- 0,313	- 0,571	- 0,258

Cette prévision reste fragile en raison des importants écarts constatés sur le solde des comptes spéciaux du Trésor entre loi de finances initiale et loi de règlement .

Pour la Cour des comptes, dans ses réponses à la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de règlement pour 2002, « la comparaison entre la loi de finances initiale et l'exécution ne prend une réelle signification que pour les comptes d'affectation spéciale, les comptes d'avances qui décrivent les avances consenties dans la limite des crédits ouverts à cet effet et les comptes de prêts qui retracent les prêts consentis par l'Etat soit à titre d'opérations nouvelles, soit à titre de consolidation.

« Pour les comptes de commerce qui retracent des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l'Etat, les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif, seul le découvert fixé annuellement pour chacun d'eux a un caractère limitatif. Il en est de même pour les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et les comptes d'opérations monétaires où la présentation des prévisions de recettes et de dépenses est facultative ; c'est, là aussi, le découvert fixé annuellement pour chacun des comptes qui a un caractère limitatif ».

En 2001, la charge nette a ainsi été positive, à + 421 millions d'euros, alors qu'il avait été prévu une charge négative de - 1.397 millions d'euros. En 2002, l'excédent sur les comptes spéciaux du Trésor a été ramené en loi de règlement à 1.294,85 millions d'euros au lieu des 1.989 millions d'euros prévus. De même, en 2003, l'excédent constaté en exécution (861 millions d'euros) a été moindre que celui prévu en loi de finances initiale (1.294 millions d'euros).

Ecart entre prévision et exécution sur les comptes spéciaux du trésor

(en millions d'euros)

b) Le solde des comptes spéciaux du Trésor, un solde consolidé

Le solde présenté dans le projet de loi de finances constitue de plus un « solde consolidé » des nombreux flux qui existent entre comptes spéciaux et budget général tant en recettes qu'en dépenses. En vertu de l'article 25 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux loi de finances qui s'applique aux comptes d'affectation spéciale, « une subvention inscrite au budget général de l'Etat ne peut compléter les ressources d'un compte spécial que si elle est au plus égale à 20 p. 100 du total des prévisions de dépenses » ^{5 ( * )} .

Le budget général contribuera aux recettes des comptes spéciaux du Trésor à hauteur de 960,5 millions d'euros en 2005 tandis que les comptes spéciaux du Trésor reverseront 438,3 millions d'euros au budget général. Les flux de recettes et de dépenses concernent désormais cinq des dix comptes de commerce et un compte d'avances.

Le compte d'avances concerné est le compte d'avances n° 903-60 « avances aux organismes de l'audiovisuel public » qui se substituera en 2005 au compte d'affectation spéciale n° 902-15 « compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision », qui avait reçu 16 % de ses recettes en 2004 (17 % en 2003) sous forme d'une subvention du budget général (428,1 millions d'euros) et qui remboursait à l'Etat les frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance (73,5 millions d'euros prévus en 2004).

Ce mécanisme budgétaire n'est plus autorisé par le régime prévu par la LOLF . Ceci explique en partie la création d'un compte d'avances qui recevra en recettes d'une part le produit de la redevance et d'autre part la compensation des dégrèvements et remboursements, qui figurent au budget des charges communes 2005 pour 440 millions d'euros.

Les comptes de commerce concernés ont une part variable de leurs ressources, en plus des produits de leurs opérations commerciales (souvent aux administrations dans le cas des comptes de commerce de la défense), complétées par le budget général. Ils inscrivent en dépenses le remboursement des frais de personnel pris en charge par le budget général ^{6 ( * )} .

Les comptes spéciaux du Trésor en prévision et en exécution

(en milliards d'euros)

Comptes spéciaux du Trésor	LFI 2000	Exécution 2000	LFI 2001	Exécution 2001	LFI 2002	Exécution 2002	LFI 2003	Exécution 2003	LFI 2004	Exécution au 30 juin 2004
I - Opérations à caractère définitif
Comptes d'affectation spéciale
Charge nette	- 0,08	- 326,56	- 7,39	- 190,52	-4,60	-269,05	-2,52	412,79	-2,52	- 1.947,72
II - Opérations à caractère temporaire
Prêts des comptes d'affectation spéciale	0,08	- 1,21	7,39	36,73	4,60	1,55	2,52	1,72	2,54	0,68
Comptes de commerce	7,02	- 426,77	15,56	569,48	-186,52	-112,72	-251,12	119,23	- 292,98	- 154,83
Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers	6,10	0	- 2,29	- 3,40	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00
Comptes d'opérations monétaires	84,61	2.283,88	59,56	411,15	-533,00	-543,91	50,00	- 1.323,09	- 214,00	- 120,87
Comptes d'avances	- 256,57	599,03	- 592,57	- 132,13	-896,19	-277,02	-615,41	- 655,56	66,39	12.139,85
Comptes de prêts	- 298,25	- 413,09	- 877,62	- 270,61	-373,51	-93,71	- 1.068,71	- 1.274,66	- 310,32	11.767,20
Total des opérations temporaires	- 457,02	2.041,84	- 1.389,96	611,23	-1.984,63	-1.025,81	-1.068,71	-1.274,66	- 310,32	11.767,20
Total général	- 457,09	1.715,28	- 1.397,36	420,71	-1.989,23	-1.294,85	-1.071,23	-861,87	- 312,86	9.819,48

2. Répartition du solde des comptes spéciaux du Trésor pour 2005

L'impact, en prévision, des opérations définitives des comptes d'affectation spéciale sur le solde des comptes spéciaux du Trésor, est neutre. L'obligation de strict équilibre de chacun de ces comptes, prévu par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, conduit à présenter en projet de loi de finances un montant de dépenses égal au montant de recettes prévues, quitte, en exécution, à majorer les dépenses ou à constater des excédents et à effectuer des reports, si les recettes constatées excèdent les recettes prévues. Ce sont les autres catégories de comptes, retraçant des opérations à caractère temporaire, qui ont, en prévision, un impact sur le solde des comptes spéciaux du Trésor.

Evolution des comptes spéciaux du Trésor ^{7 ( * )}

(en millions d'euros)

Comptes spéciaux du Trésor	LFI 2003	LFI 2004	PLF 2005	Ecart 2005-2004
I - Opérations à caractère définitif
Comptes d'affectation spéciale
Charge nette	- 2,52	-2,54	-2,58	- 0,04
II - Opérations à caractère temporaire
Prêts des comptes d'affectation spéciale	2,52	2,54	2,58	0,04
Charges	2,52	2,54	2,58	0,04
Ressources	0	0	0	0
Comptes de commerce	- 251,22	-292,98	- 328,27	- 35,28
Comptes de règlement avec gouvernements étrangers	0	0	0	0
Comptes d'opérations monétaires	50,00	-214,00	- 105,0	109,0
Comptes d'avances	- 615,41	66,39	94,7	28,31
Charges	57.509,89	60.799,89	66.699,02	5.899,13
Ressources	58.125,30	60.733,50	66.604,32	5.870,82
Comptes de prêts	- 254,60	127,73	- 232,63	- 360,36
Charges	1.515,19	1.321,43	828,66	- 492,77
Ressources	1.769,79	1.193,70	1.061,29	- 132,41
Total des opérations temporaires	- 1.068,71	-310,32	- 568,62	- 258,30
Total général	- 1.071,23	-312,86	- 571,20	- 258,33

Les opérations définitives des comptes d'affectation spéciale présenteraient un solde positif de 2,58 millions d'euros en 2005 comme en 2004.

Les prêts des comptes d'affectation spéciale (opérations temporaires) présenteraient en 2005, comme en loi de finances initiale pour 2004, une charge de 2,58 millions d'euros liée au montant des avances remboursables inscrites sur le fonds de modernisation de la presse et sur le fonds national pour le développement du sport.

Les comptes d'avances enregistreraient un déficit de 95 millions d'euros en 2005, contre un déficit prévu en loi de finances initiale pour 2004 de 66 millions d'euros. Ce déficit résulte principalement du solde négatif (- 91 millions d'euros en 2005) prévu en 2005 sur le compte n° 903-54 « avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes ». Cette prévision est néanmoins à prendre avec circonspection tant les prévisions en loi de finances initiale ont souvent été invalidées en exécution au cours des dernières années sur le compte d'avances aux collectivités territoriales, le déficit prévu se transformant en excédent.

Les comptes de commerce enregistreraient en 2005, comme en 2004, un excédent à hauteur de 328 millions d'euros (293 millions d'euros prévus en loi de finances initiale pour 2003). Ceci est dû essentiellement à l'excédent prévu du compte de commerce n° 904-22 « gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat » qui devrait induire un excédent de 347 millions d'euros.

Les comptes de prêts enregistreraient un excédent de 233 millions d'euros en 2005 au lieu d'un déficit de 128 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004 : les remboursements de prêts accordés à des Etats étrangers demeurent supérieurs aux nouveaux emprunts effectués, ce qui se traduit par un excédent de 242 millions d'euros (contre 208 millions d'euros prévus en 2004). Le compte de prêt n° 903-17 « prêts du trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » verrait son déficit se réduire, à - 22 millions d'euros contre - 345 millions d'euros prévus en loi de finances initiale pour 2004.

Enfin, le compte d'émission des monnaies métalliques présenterait un excédent de 105 millions d'euros en 2005, à comparer à l'excédent prévu en 2004 de 214 millions d'euros.

* ³ Dans le vocabulaire budgétaire lié aux comptes spéciaux du Trésor, une charge nette négative correspond à un excédent...

* ⁴ A structure constante, les charges et les ressources des comptes d'affectation spéciale seraient augmentées de 113,8 millions d'euros au titre du FIATA.

* ⁵ L'article 21 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances pose une condition plus restrictive : « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte ».

* ⁶ L'article 24 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose que « sauf dérogations prévues par une loi de finances, il est interdit d'imputer directement à un compte spécial du Trésor les dépenses résultant du payement des traitements ou indemnités à des agents de l'État ou à des agents des collectivités, établissements publics ou entreprises publiques ». Cette règle est très imparfaitement respectée aujourd'hui.

* ⁷ Dans le vocabulaire budgétaire lié aux comptes spéciaux du Trésor, une charge nette négative correspond à un excédent...