N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 10
ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :
SERVICES FINANCIERS
Rapporteur spécial : M. Bernard ANGELS
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS : DÉFINITION DES SERVICES FINANCIERS 4
CHAPITRE PREMIER : EN 2005, UNE MODÉRATION DES CRÉDITS DES SERVICES FINANCIERS AU SEIN D'UN BUDGET DU MINEFI GLOBALEMENT EN BAISSE 8
I. LE PROJET DE BUDGET DU MINEFI POUR 2005 8
A. DES CREDITS EN BAISSE DE 0,3 % A STRUCTURE COURANTE 8
1. Le bleu « économie, finances et industrie » 8
2. Les évolutions de périmètre budgétaire 9
3. La présentation des crédits selon la nouvelle nomenclature LOLF 10
B. LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS : - 2.262 POSTES BUDGÉTAIRES EN 2005 12
1. Les évolutions prévues pour 2005 12
2. Le tableau des effectifs de Bercy 14
C. JUGEMENT PORTÉ SUR LA SINCÉRITÉ DU BUDGET DU MINEFI 16
1. Un périmètre budgétaire stabilisé 16
2. Des limites néanmoins 17
II. LE BUDGET DES SERVICES FINANCIERS POUR 2005 18
A. LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE : + 0,98 % EN 2005 18
1. La modération des dépenses de fonctionnement 20
2. Une hausse ciblée des dépenses d'intervention 21
3. L'investissement : priorité à l'informatique 22
B. UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS DE LA DGI ET DE LA DGCP 22
CHAPITRE DEUX : UNE ACCENTUATION DE L'EFFORT DE LIMITATION DE LA DÉPENSE 24
I. UNE PRESSION ACCRUE SUR LA DÉPENSE AU COURS DES DERNIERS EXERCICES 24
A. UNE TENDANCE DE LONG TERME À LA MODÉRATION DE LA DÉPENSE 24
1. L'évolution des crédits du Minéfi 24
2. La maîtrise des effectifs 25
B. UN MINISTÈRE SOURCE D'ÉCONOMIES NETTES DEPUIS DEUX ANS 25
1. Le Minéfi a une quasi-exclusivité en termes de maîtrise des dépenses publiques 25
2. Le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux 26
C. L'EXERCICE 2003 : UN ECART IMPORTANT ENTRE CRÉDITS VOTÉS ET DÉPENSES NETTES 27
1. Une régulation budgétaire particulièrement nette en 2003 27
2. Les mises en réserve et annulations de crédits 28
3. L'absence en 2003 d'exemptions des directions sous contrats de performance 29
II. LA MOBILISATION DE MULTIPLES LEVIERS DE RÉDUCTION DES COUTS 29
A. LA CONTRACTUALISATION : UN ACCORD GAGNANT -GAGNANT ? 29
1. Les clauses budgétaires des contrats de performance 29
2. Un dispositif d'intéressement budgétaire à la performance 30
B. LA RECHERCHE DE GAINS DE PRODUCTIVITÉ 31
1. L'informatisation du Minéfi, vecteur de productivité 31
2. La réingéniérie des processus administratifs 32
3. La mesure des gains de productivité 39
C. DE LA RATIONALISATION DES STRUCTURES À LA RÉDUCTION DES IMPLANTATIONS TERRITORIALES 40
1. La modernisation des structures du Minéfi 40
2. L'externalisation de certaines missions 41
3. La réduction du nombre d'implantations locales 43
CHAPITRE III : LA RECHERCHE D'UNE AMÉLIORATION DES PERFORMANCES AU MINÉFI 46
I. LA RECHERCHE D'UNE MEILLEURE QUALITÉ DE SERVICE 46
A. UNE AMÉLIORATION CONSTANTE DES SERVICES OFFERTS AUX REDEVABLES 46
1. Les acquis dans les services offerts aux redevables 46
2. Les souplesses offertes pour la paiement de l'impôt 47
3. Le développement inexorable des téléprocédures 48
B. LA SIMPLIFICATION DE L'ACCÈS À L'ADMINISTRATION FISCALE 49
1. L'interlocuteur fiscal unique à la DGI 49
2. La DGCP, interlocuteur des collectivités locales 50
II. LA MESURE DE LA PERFORMANCE 51
A. LES ACQUIS DE CERTAINES DIRECTIONS AU TITRE DES CONTRATS DE PERFORMANCES 51
1. Les contrats de performance de la DGCP et la DGI : des indicateurs « prêts à l'emploi » 51
2. Une démarche proche, mais moins formalisée, dans d'autres directions 53
B. LA MISE EN PLACE AU TITRE DE LA LOLF DES INDICATEURS DE PERFORMANCE 55
1. Le choix d'un bon indicateur 55
2. La nécessité d'harmoniser les indicateurs 56
3. Des éléments à préciser en ce qui concerne « les indicateurs de satisfaction » 56
4. Les insuffisances 57
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 58
EXAMEN EN COMMISSION 60
ANNEXE : LES CREDITS DU MINÉFI SELON LA LOLF 64
AVANT-PROPOS :
DÉFINITION DES SERVICES FINANCIERS
Le bleu « économie, finances et industrie » regroupe les crédits de l'ensemble des directions de Bercy tels qu'ils résultent de l'intégration des crédits de l'industrie et du commerce en juin 1997 et de chapitres issus du budget des charges communes
Au sein de ce budget, les services financiers constituent le principal des quatre fascicules budgétaires du bleu « économie, finances et industrie 1 ( * ) ». Ils représentent 74 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005 au titre du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ou Minéfi . Le budget des services financiers est à 96 % un budget de fonctionnement , contrairement aux budgets de l'industrie ou du commerce et de l'artisanat qui associent intervention, investissement et fonctionnement. Il est avant tout un budget de services déconcentrés . Les services extérieurs de la direction générale de la comptabilité publique et la direction générale des impôts occupent en effet 54,6 % des crédits.
Depuis plusieurs années, l'identification des fascicules budgétaires du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est devenue néanmoins délicate . Si certains agrégats permettent en effet d'identifier avec précision les actions menées par les secrétariats d'Etat « thématiques » du ministère, comme l'action menée en faveur du commerce extérieur retracée quasi in extenso dans l'agrégat 16 « réseau international du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et relations économiques extérieures », il n'en est pas de même pour les actions menées en faveur du commerce et de l'artisanat ou de l'industrie, dont les crédits d'intervention sont individualisés dans plusieurs agrégats mais dont tous les crédits de personnel sont fondus au sein de l'agrégat 31 « administration générale et dotations communes ».
A fortiori , les services financiers dont la présente note de présentation doit retracer le budget ne sont, ni regroupés en un seul agrégat, ni même réductibles à la simple addition des agrégats 11 (Cour des comptes et Chambres régionales des comptes), 12 (Trésor public, DGCP), 13 (Direction générale des impôts, DGI), 14 (Direction générale des douanes et des droits indirects, DGDDI), 17 (Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, DGCCRF) et 31 (Administration générale et dotations communes).
La définition des services financiers n'est donc pas aisée. Ils ne sont pas réductibles à un budget de moyens ministériel : ils représentent le « coeur de métier » du ministère de l'économie et des finances , ils en assurent les missions régaliennes : impôt, douane, budget, régulation de l'économie de marché...
S'ils effectuent des prestations au profit des entreprises et des ménages qui les obligent à une qualité de service exemplaire, leur mission majeure, le recouvrement de l'impôt et la gestion des finances publiques, fait des services financiers une des rares structures ministérielles au service de l'ensemble des administrations publiques : Etat, sécurité sociale et collectivités territoriales. Ceci suppose des agents des services financiers la prise en compte d'usagers bien particuliers que sont les usagers publics.
La dénomination « services financiers » et la lecture du bleu « économie, finances et industrie » ne permettent ainsi pas de prendre réellement conscience aujourd'hui de l'importance du fascicule budgétaire qui fait l'objet de le présent rapport.
La nouvelle structuration des lois de finances en missions induite par la LOLF devrait permettre une présentation plus cohérente et lisible des actions du Minéfi. Celui-ci recouvre pour l'essentiel trois missions ministérielles :
- développement et régulation économiques ;
- stratégie économique et pilotage des finances publiques ;
- gestion et contrôle des finances publiques.
Preuve s'il en était besoin de l'importance stratégique des services financiers, ceux-ci correspondent aux deux dernières missions, ainsi qu'à un des quatre programmes de la première, le programme « régulation et sécurisation des échanges et des biens ».
Votre rapporteur spécial présentera tout d'abord le budget pour 2005, caractérisé par une baisse des crédits alloués au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et une progression minime, inférieure à l'inflation, des crédits des services financiers.
Il montrera ensuite que ce budget s'inscrit dans un contexte déjà ancien de maîtrise des dépenses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, accentuée par le présent gouvernement, qui a fait de Bercy une des principales sources d'économies pour tenir la norme de dépense présentée au Parlement.
Il mettra en perspective les efforts de modernisation des services financiers et les actions entreprises en faveur d'une amélioration de la qualité de service qui constituent, depuis bientôt deux législatures une priorité constante, selon des modalités diverses, des titulaires du portefeuille de l'économie, des finances et de l'industrie.
Il examinera enfin les avants projets annuels de performances des programmes présentés, en application de l'article 51 de la LOLF, dans le cadre de la préparation de la mise en oeuvre de la « nouvelle Constitution budgétaire ».
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances.
A cette date, 42,7 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
* 1 Les trois autres fascicules concernent les PME, le commerce et l'artisanat (rapport spécial de notre collègue Auguste Cazalet), le commerce extérieur (rapport spécial de notre collègue Marc Massion) et l'industrie (rapport spécial de notre collègue Eric Doligé).