B. LE MAINTIEN DES DOTATIONS DU FONDS D'AIDE À LA MODERNISATION ET À LA DISTRIBUTION DE LA PRESSE DANS UN CADRE RÉNOVÉ
1. Une prévision de dotation stable pour 2005
Le fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale a été créé par l'article 62 de la loi de finances pour 1998 qui a institué un compte d'affectation spéciale (n° 902-32), alimenté par le produit d'une taxe de 1 % sur certaines dépenses de publicité hors média régie par l'article 23 de la loi précitée.
La loi de finances pour 2002 a étendu l'objet du fonds à l'aide à la distribution de la presse quotidienne nationale, suivant des modalités précisées par le décret n° 2002-855 du 3 mai 2002 modifiant le décret du 5 février 1999 relatif au fonds de modernisation de la presse. En outre, le décret du 3 mai 2002 a permis d'adapter diverses dispositions relatives à l'octroi des subventions et des avances et à l'appréciation des projets de modernisation présentés par les entreprises.
Le fonds d'aide à la modernisation permet d'accorder des subventions et des avances remboursables aux entreprises et agences de presse pour la réalisation de projets de modernisation , qui peuvent être collectifs. Les décisions d'attribution des aides sont prises par le ministre chargé de la communication, ordonnateur principal du fonds, après avis d'un comité d'orientation dans les conditions prévues par un décret n° 99-79 du 5 février 1999.
La taxe sur le hors média (1 % du montant hors TVA) est due par toute personne physique ou morale assujettie à la TVA dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente est supérieur à 0,76 million d'euros hors TVA. Elle est assise sur les dépenses engagées au cours de l'année civile précédente et ayant pour objet la réalisation ou la distribution d'imprimés publicitaires, et les annonces et insertions publicitaires dans les journaux mis gratuitement à la disposition du public.
Au regard des évaluations du rendement de cette taxe avancées au moment de la mise en place du dispositif, des parlementaires et les représentants de la presse écrite ont fait valoir le point de vue selon lequel les rendements constatés étaient inférieurs aux montants généralement attendus lors de sa création, certaines prévisions ayant atteint 80 millions d'euros par an. A deux reprises, en novembre 2002 puis en février 2004, le ministre de la culture et la communication a saisi le ministre délégué puis le secrétaire d'Etat au budget, afin qu'il confie une mission à l'inspection générale des finances sur les raisons du décalage entre les recettes prévisionnelles et celles effectives. Il n'a pas été donné suite à cette demande.
En fait, ce rendement relativement faible semble devoir s'expliquer par la complexité de la taxe sur le hors-média (cf. ci-dessous un extrait de l'instruction fiscale 3-P-8-98 du 18 juin 1998) et le nombre élevé de contribuables, dont beaucoup semblent ignorer qu'ils sont assujettis à cette taxe .
La modestie de son produit ne justifie pas la conduite de contrôles fiscaux spécifiques. En revanche, en cas de contrôle fiscal portant sur la TVA, des vérifications sont opérées s'agissant de la taxe sur le hors média.
Extrait de l'instruction fiscale 3-P-8-98 du 18 juin 1998
« Les dépenses à prendre en compte s'entendent de l'ensemble des dépenses concourant à la réalisation (dépenses liées à la conception de la campagne et à la recherche de l'argumentation, réalisation de maquettes finalisées ou non, travaux de composition et d'impression...) et à la distribution (frais d'expédition, d'affranchissement...) des imprimés publicitaires et à la publication des annonces et insertions,
« - qu'elles soient effectuées par l'annonceur avec ses propres moyens d'exploitation (dépenses internes telles que l'achat de papier, de logiciel ...) ou que ce dernier ait recours à un ou plusieurs prestataires extérieurs (agences, imprimeurs, éditeurs, routeurs ...) ;
« - et quel que soit le mode de facturation, global ou séparé.
« La taxe est assise sur la valeur hors TVA des dépenses de publicité concernées, engagées au titre de l'année civile précédente, diminuée des réductions de prix obtenues des fournisseurs qui se rapportent expressément à ces dépenses. Il s'agit des dépenses admises en déduction du résultat imposable, quelle que soit la date de clôture de l'exercice.
« Par ailleurs, il est précisé que :
« - la base d'imposition des annonceurs qui effectuent tout ou partie des opérations de réalisation et de distribution des imprimés publicitaires et de publication des annonces et insertions avec leurs propres moyens d'exploitation, est constituée par le prix de revient hors TVA de ces opérations, c'est-à-dire la valeur hors TVA de toutes les dépenses qui ont concouru à la réalisation desdites opérations ;
« - à l'occasion d'une campagne publicitaire comportant des supports distincts (imprimés, publicité radiophonique ou télévisuelle), seules les dépenses afférentes aux imprimés publicitaires et aux annonces et insertions dans les journaux mis gratuitement à la disposition du public sont taxables.
« Dans cette hypothèse il appartient aux redevables concernés de procéder à la ventilation de leurs dépenses sous leur propre responsabilité et d'être en mesure de la justifier sur demande de l'administration fiscale ».
Source : direction du développement des médias
Le rendement effectif de la taxe s'est élevé en 2003 à 26,69 millions d'euros, inférieur de 2,3 millions d'euros à l'objectif prévisionnel retenu en loi de finances initiale. Son produit a diminué légèrement (- 0,47 %) par rapport à l'année précédente , après avoir enregistré une progression de 26 % entre 1998 et 2001 et une diminution de 0,75 % en 2002. Les légères diminutions observées en 2002 et en 2003 ont été justifiées par les évolutions du marché publicitaire.
Produit de la taxe sur le hors média
(en millions d'euros)
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Exercices |
1998 (exécuté) |
1999 (exécuté) |
2000 (exécuté) |
2001 (exécuté) |
2002 (exécuté) |
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Recettes |
21,46 |
23,96 |
24,82 |
27,02 |
26,82 |
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Exercices |
2003 (exécuté) |
2004
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2005
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Recettes |
26,69 |
29 |
29 |
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Source : direction du développement des médias
Le produit de la taxe attendu pour 2005 est du même ordre qu'en 2004 : 29 millions d'euros. Ces ressources se répartissent entre 22.320.000 euros de subventions, 2.480.000 euros d'avances et 4.200.000 euros pour les aides à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale , hors abondement de ces aides par les crédits inscrits au chapitre 41-11 du budget des services généraux du Premier ministre 14 ( * ) .
La répartition des ressources entre subventions et avances destinées au financement de projets de modernisation s'effectue ainsi selon une clé 90 %-10 %, identique à celle figurant en loi de finances initiale pour 2004. Cette répartition conforte la transformation progressive des aides du fonds de modernisation en subventions, alors que la majorité des aides prenaient la forme d'avances en 1998 et 1999.
La plupart des investissements opérés en 2003 ont concerné la chaîne de fabrication (64 %), comme en 2002 (69 %). La part de plusieurs catégories de dépenses a progressé entre 2002 et 2003 : les travaux (de 4 % à 12 %), les études (de 8 % à 12 %). La part des aides à la rédaction a diminué (de 11 % à 7 %), de même que celles consacrées à la gestion (de 5 % à 3 %) et la création ou au développement de sites Internet (de 2 % à 1 %). Une nouvelle rubrique créée en 2003, relative aux investissements en personnel rattachés à un projet de modernisation (documentalistes, iconographes...), a représenté 1 % des investissements en 2003. Aucun projet n'a bénéficié du fonds en 2003 au titre de la rubrique « distribution » (contre 1 % en 2002), lequel concerne la mise en place de distributeurs automatiques.
Source : direction du développement des médias
Les projets de la presse quotidienne nationale (PQN) et de la presse quotidienne régionale (PQR) ont présenté les montants d'aide les plus élevés en 2003. Ils ont été majoritairement consacrés à des opérations de modernisation de la chaîne de fabrication, mais ils ont aussi porté sur la modernisation du système rédactionnel (matériel informatique, logiciels pour La Montagne , Le Courrier Picard , Le Bien Public , numérisation des photos, équipement des correspondants en appareils photos numériques pour Le Journal du Centre , La Charente Libre , Le Berry Républicain , Nord Eclair et Le Populaire du Centre ).
Parmi les projets représentant les investissements les plus lourds, votre rapporteur spécial relève la création de nouveaux centres d'impression ( Aujourd'hui en France ), l'acquisition d'une salle d'expédition ( Le Progrès ), l'acquisition de matériels et logiciels de production numérisés (CTP) ( Le Progrès , Le Midi Libre , L'Est Républicain ), le lancement d'une nouvelle formule ( Les Echos , La Croix , l'Actu ) ou l'achat de rotatives ( Ouest France ).
2. Des reports élevés
Pour 2004, les reports du fonds d'aide à la modernisation s'élèvent à 79,8 millions d'euros , en augmentation de 1,4 million d'euros par rapport à l'année précédente (78,4 millions d'euros), soit environ trois années de dotations du fonds.
La direction du développement des médias explique le niveau des reports par des décalages entre les décisions d'attribution des aides et des versements fractionnés sur plusieurs années :
« Ces reports élevés s'expliquent par le décalage dans le temps existant entre les décisions ministérielles d'attribution d'aides et les paiements des subventions qui n'interviennent qu'après la réalisation des investissements par les entreprises, soit le plus souvent plusieurs années après la décision d'attribution de l'aide.
« Les subventions sont ainsi versées aux entreprises, en plusieurs tranches, le plus souvent sur plusieurs années, après vérifications sur factures de la réalisation de ces investissements », et conformément à une convention signée préalablement.
Dans son rapport d'information précité 15 ( * ) , notre ancien collègue Paul Loridant avait pris en compte l'impact des dossiers abandonnés pour mesurer le niveau des reports correspondant à une non-consommation des crédits, évaluée à 25 % des ressources disponibles :
« A juste titre, la direction du développement des médias, pour mesurer à la fois l'efficacité du fonds et les besoins des entreprises de presse, met l'accent sur l'écart entre les ressources disponibles et les décisions d'attribution des aides signées par le ministre de la culture, en intégrant les dossiers abandonnés « en cours de route » par les éditeurs de presse. Selon cette analyse en gestion, le solde cumulé par rapport aux ressources disponibles a atteint 34,54 millions d'euros fin 2003 .
« Ce chiffre, certes moindre que le précédent, n'est pas négligeable : il permet de mesurer l'écart entre les besoins des entreprises de presse et les ressources disponibles. Sur les 138,2 millions de ressources cumulées entre 1999 et 2003, 34,54 millions d'euros restent ainsi complètement disponibles. En gestion, le taux de consommation des crédits sur la période s'établit à 75 %. Les 34,54 millions d'euros disponibles représentent 140 % des crédits annuels inscrits sur le compte d'affectation spéciale 902-32 au titre de la modernisation de la presse ».
Cette sous-consommation des crédits a encouragé une réflexion sur les missions et les règles de fonctionnement, dans la perspective d'une réforme.
3. Les réformes techniques envisagées pour améliorer la consommation des ressources du fonds
Trois modifications du décret du 5 février 1999 précité sont envisagées, afin d'améliorer le fonctionnement du fonds de modernisation.
Il est tout d'abord prévu de doter la commission de contrôle 16 ( * ) du fonds des moyens humains nécessaires à l'exercice de sa mission , en lui permettant d'utiliser les crédits du compte d'affectation spéciale pour rémunérer des experts.
Il est ensuite prévu de relever les plafonds des aides , lesquels peuvent actuellement encourager le soutien de projets de moindre importance par rapport à des investissements industriels lourds à l'impact potentiellement élevé sur la modernisation économique de l'outil de production.
Il est donc proposé, pour les projets individuels, de porter le plafond de la subvention de 1,83 million à 2,745 millions d'euros et de 30 % à 40 % des dépenses éligibles, le montant total de l'aide ne pouvant dépasser 50 % du montant des dépenses éligibles. Les projets présentés collectivement par plusieurs entreprises de presse bénéficieront quant à eux du plafond de droit commun (80 %) prévu par le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement.
S'agissant des agences de presse, il est envisagé de porter le plafond de la subvention de 305.000 euros à 458.000 euros, comme pour les avances, et de le porter de 30 à 40 % des dépenses éligibles, le montant total de l'aide ne pouvant dépasser 50 % du total des dépenses éligibles.
Enfin, il est prévu des aides limitées à trois millions d'euros pour inciter les éditeurs à développer des offres permettant d'accroître la lecture de la presse par les jeunes .
Votre rapporteur spécial espère que le renforcement de la commission de vérification sera de nature à mesurer davantage l'impact économique des projets . Il se félicite de l'encouragement aux projets collectifs, aujourd'hui peu développés. Il observe enfin que le développement d'aides pour encourager la lecture de la presse par les jeunes met l'accent sur un problème réel - le recul de la pratique de lecture de la presse chez les générations les plus jeunes - mais ne correspond pas à l'objectif premier du fonds, l'accompagnement de la modernisation du secteur.
* 14 La présentation de l'ensemble des aides à la diffusion de la presse quotidienne nationale, qu'elles proviennent ou non du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse, figure ci-dessus (paragraphe II A 4 du chapitre II). Le montant de l'aide en provenance du fonds s'élève à 6,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005 : la différence (2 millions d'euros) avec les dotations (4,2 millions d'euros) inscrites au chapitre 5 (aides à la distribution) en 2005 correspond à l'utilisation de reports de crédits non consommés au cours des années antérieures.
* 15 Sénat, rapport d'information n° 406 (2003-2004). Citation p. 68.
* 16 Votre rapporteur spécial rappelle que la commission de contrôle est chargée de vérifier, pour les dossiers qu'elle examine, que le projet réalisé satisfait les objectifs et les modalités d'attribution des aides du fonds, au regard notamment des conséquences économiques, industrielles et sociale. Elle établit, par ailleurs, un rapport annuel d'activité adressé au ministre chargé de la communication.