C. LA PRÉPARATION DU PASSAGE À LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)
L'ensemble des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) seront en vigueur au 1 er janvier 2005 et donc pour le projet de loi de finances pour 2006 . Afin de préparer cette échéance, un document annexe au projet de loi de finances pour 2005 présente l'ensemble des crédits du budget de l'Etat selon la nouvelle nomenclature budgétaire, en application de l'article 66-I de la LOLF.
Parallèlement, les travaux internes se sont accélérés pour la définition des objectifs et des indicateurs de performance. Le projet de loi de finances pour 2005 est accompagné d'un document présentant les objectifs et indicateurs des programmes de la mission « Médias » et indiquant la méthodologie d'élaboration de chaque indicateur. Ce document préfigure le futur projet annuel de performance (PAP) et est qualifié de « avant-projet de PAP » ou « pré-PAP ».
1. Une nomenclature budgétaire non stabilisée
a) Les propositions initiales du gouvernement prenaient en compte les attentes de votre commission des finances
Dans la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la LOLF, conformément à la maquette présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004, et confirmée sur ce point dans la maquette présentée par le gouvernement le 16 juin 2004 suite aux observations des commissions des finances du Sénat 26 ( * ) et de l'Assemblée nationale, l'ensemble des crédits relatifs à la presse et à la communication audiovisuelle relevant du budget général de l'Etat figureraient dans une mission « Médias » , laquelle serait composée de deux programmes :
- le programme « Presse », analysé par votre rapporteur spécial dans le fascicule « Presse » ;
- le programme « Audiovisuel » , constitué du remboursement par l'Etat des exonérations et dégrèvements de redevance audiovisuelle.
Hors budget général de l'Etat, les ressources du compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public (dont l'article 36 du présent projet de loi de finances propose qu'il remplace le compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle) issues de la collecte de la redevance audiovisuelle feraient l'objet d'un programme spécifique au sein de la mission « Soutien aux médias » . Cette mission devrait comporter deux autres programmes, relatifs respectivement au fonds de soutien à l'expression radiophonique et au fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale.
Votre rapporteur spécial se félicite du regroupement des moyens consacrés à la politique publique de communication dans deux missions aisément identifiables , l'une (« Médias ») relevant du budget général de l'Etat et l'autre (« Soutien aux médias ») concernant les moyens hors budget général. La LOLF ne permet pas de regrouper dans une même mission des crédits relevant ou non du budget général de l'Etat.
Quelques aménagements de nomenclature apparaissent toutefois souhaitables pour que les dotations de la mission « Médias » correspondent effectivement à l'ensemble des moyens de la politique publique de communication, conformément aux positions défendues par les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale après la présentation de la maquette du 21 janvier 2004.
Ces changements, présentés plus en détail par votre rapporteur spécial dans son rapport spécial « Presse », consistent à rattacher à la mission « Médias » :
- les crédits de la direction du développement des médias, direction d'administration centrale des services du Premier ministre en charge de la politique publique de communication ;
- les dotations du Conseil supérieur de l'audiovisuel, autorité administrative indépendante en charge de la régulation du secteur audiovisuel.
Dans le projet de nouvelle nomenclature budgétaire proposé par le gouvernement en annexe au présent projet de loi de finances, ces crédits relèvent du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
b) Un changement de nomenclature insatisfaisant tendant à la constitution d'une mission mono-programme
Le programme « Médias » n'est plus doté en 2005 dans le « pré-PAP » transmis au Parlement . Ce changement a été justifié par le fait que le projet de loi de finances pour 2005 a transféré le remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle, inscrites jusqu'en 2004 au chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier ministre, au chapitre 15-01 du budget des charges communes du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. En conséquence, dans la maquette LOLF, ces dotations (soit 440 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances) feraient partie de l'action « Autres produit directs, indirects et divers » (dont les dotations s'élèvent à 8,75 milliards d'euros) du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » de la mission « Remboursements et dégrèvements » .
Ce changement de maquette n'apparaît pas satisfaisant à votre rapporteur spécial, pour différentes raisons.
D'une part, ce choix entraîne implicitement la disparition du programme « Audiovisuel » de la mission « Médias », transformant la mission « Médias » en une mission monoprogramme constituée des seules aides à la presse et dont le montant serait, de surcroît, particulièrement faible (249 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005), la plaçant au 32 ème rang parmi les 34 missions du budget général de l'Etat, ne devançant que les missions très spécifiques « Conseil économique et social » et « Provisions ».
La constitution d'une mission monoprogramme est contraire à l'esprit, voire à la lettre, de la LOLF , et en particulier à l'élargissement du pouvoir d'amendement parlementaire qui permet des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, le montant global des dotations restant inchangé au niveau de la mission.
D'autre part, il n'est pas souhaitable que des moyens concourant à la politique publique de communication soient discutés dans le cadre d'une mission au champ beaucoup plus large, alors même qu'ils peuvent être clairement individualisés , ainsi que l'avaient déjà observé, dans leur rapport d'information 27 ( * ) au nom de notre commission des finances, nos collègues Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général :
« Le gouvernement a souhaité, en créant la mission « Engagements financiers de l'Etat », regrouper les crédits évaluatifs, ou dont la consommation est « automatique » s'agissant des autres programmes (« Primes d'épargne », « Majoration de rentes », « Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales »). Il s'agissait notamment d'isoler les crédits évaluatifs des crédits limitatifs, afin d'éviter que les parlementaires ne proposent, par voie d'amendement, d'accroître les crédits limitatifs d'un programme à partir d'un programme constitué de crédits évaluatifs. Telle a été la principale objection formulée par le gouvernement au sujet des propositions de modifications de votre commission des finances.
« Il convient donc en premier lieu d'éclaircir ce point, l'article 47 de la LOLF ne prohibant pas de manière explicite le fait de gager un amendement par des crédits évaluatifs. Cette objection n'est toutefois pas fondée, car il paraît évident à votre commission des finances qu'un tel amendement ne serait pas conforme à l'article 40 de la Constitution et ne serait donc pas recevable, puisqu'il aurait pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique.
« Les modifications de la nomenclature budgétaire qui vous sont proposées sur ce point tiennent à une volonté d'accroître la lisibilité des dépenses de l'Etat . Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » est, par définition, hétéroclite, puisque les dépenses qu'il regroupe résultent notamment de textes législatifs participant de politiques publiques différentes. Si le fascicule des charges communes, sorte de « fourre-tout » dans l'actuelle nomenclature budgétaire, disparaît, une part importante de ses crédits se retrouverait dans ce programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » (...)
« (...) Votre commission des finances estime plus significatif de ventiler le reste du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » [hors remboursements et dégrèvements d'impôts locaux] en fonction de ses finalités . Ainsi, tandis que les dépenses liées à la prime pour l'emploi rejoindraient la mission « Travail » et celles correspondant au crédit d'impôt recherche, la mission « Recherche et enseignement supérieur », le reste des dégrèvements d'impôts figurerait soit dans un programme « Dégrèvements pour promotion économique » de la mission « Politique économique », soit dans la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », dans un programme « Admissions en non valeur et remboursements de trop-perçus ». Ce « résidu » semble en effet à votre commission relever davantage de la gestion de l'impôt que des engagements financiers de l'Etat ».
Dans son rapport d'information 28 ( * ) sur la maquette budgétaire présentée le 21 janvier 2004, la commission des finances de l'Assemblée nationale a précisé partager la position de principe du Sénat quant à la nécessité de ventiler par finalité les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » :
« Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôt » reproduit les défauts du budget des charges communes : il présente les dépenses selon la nature de l'impôt concerné, de la même façon que les actuels chapitres 15-01 et 15-02. Une telle approche contrevient aux objectifs de la loi organique, qui consistent à organiser les dépenses selon leur finalité. Car, nonobstant leur affichage purement conventionnel en « atténuation des recettes » de l'État, les remboursements et dégrèvements sont, dans la quasi-totalité des cas, de véritables dépenses. (...)
« Parmi les remboursements, restitutions, dégrèvements et remises diverses, on peut distinguer plusieurs catégories, correspondant à des politiques publiques identifiées, qui doivent donc faire l'objet de programmes spécifiques, rattachés à la mission correspondante :
« - les crédits d'impôt, restitutions et dégrèvements législatifs à vocation économique (...) ;
« - les dégrèvements législatifs à vocation sociale (...) ;
« - les restitutions au titre de la prime pour l'emploi, qui méritent un traitement spécifique puisque relevant directement de la politique de l'emploi. Ce programme aurait vocation à être rattaché à la mission « Travail » ;
« - les restitutions d'impôt sur les sociétés au titre du crédit d'impôt recherche, qui méritent également d'être individualisées, au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur », dans un programme spécifique.
« Enfin, un programme « générique » pourrait rassembler tous les remboursements, restitutions et dégrèvements résultant des purs mécanismes de gestion de l'impôt : remboursement d'impôts trop perçus ou de crédits de TVA non imputables, dégrèvements d'office effectués par l'administration pour corriger une erreur, conséquences de décisions de justice, admissions en non valeur, remises sur majorations, etc. Sous réserve d'expertise, il conviendrait de distinguer les crédits ouverts au titre des dégrèvements accordés à titre gracieux de ceux ouverts au titre des admissions en non valeur, dès lors que les décisions concernant les premiers sont prises de façon quasi discrétionnaire par l'administration en fonction de la situation personnelle du contribuable alors que les seconds reflètent des écritures d'ordre résultant de la constatation que l'impôt dû est devenu irrécouvrable. Ce programme trouverait place au sein de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».
« Chacun de ces programmes servirait de support naturel à la présentation des dépenses fiscales associées aux différents mécanismes concernés, notamment pour les crédits d'impôt ».
Etant donné l'ensemble de ces arguments qui portent sur les principes mêmes de la LOLF, et compte tenu de la finalité spécifique des remboursements et exonérations de redevance audiovisuelle, votre rapporteur spécial ne peut être que favorable au maintien du remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle dans la mission « Médias » .
2. La définition en cours des objectifs et indicateurs de performance
a) Les objectifs et les indicateurs de performance, fondement du passage d'une culture de moyens à une culture de résultats
Afin de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats, l'article 51 de la LOLF a prévu la définition d'objectifs et d'indicateurs de performance associés à chaque programme, découlant de la définition préalable d'une stratégie de performance.
Pour que l'action de l'Etat s'inscrive dans cette démarche nouvelle de performance, un guide méthodologique 29 ( * ) , auquel se réfère ici votre rapporteur spécial, a été élaboré en commun par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, la Cour des comptes et le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP).
Dans son rapport d'information réalisé à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2005, notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé comment doivent être conçus les objectifs et les indicateurs de performance :
« Le guide méthodologique précité propose de prendre en compte « trois dimensions de la performance » pour la définition des objectifs stratégiques, en veillant qu'ils ne soient pas trop dépendants du contexte socio-économique ou qu'ils ne s'avèrent pas sans lien direct avec les actions du programme : l'efficacité socio-économique ; la qualité du service attendue par l'usager ; l'efficience de la gestion.
« Comme l'avait déjà établi le groupe de travail sur la gestion publique 30 ( * ) , les indicateurs doivent être :
« - lisibles, compréhensibles, clairs, immédiatement interprétables ;
« - pertinents ;
« - disponibles à un coût compatible avec les bénéfices attendus de leur usage ;
« - fiables, précis, contrôlables ou « auditables » ;
« - disponibles au cours du temps dans les mêmes conditions ;
« - être synthétiques et sélectifs » 31 ( * ) .
A cette fin, votre rapporteur spécial insiste sur les écueils à éviter, déjà identifiés par notre collègue Jean Arthuis, président de notre commission des finances, dans le rapport d'information précité sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la loi organique 32 ( * ) :
« - le risque d'indicateurs trop nombreux ;
« - une focalisation excessive sur certains indicateurs ne retraçant que l'action de certains services, ou conduisant à « faire du chiffre », alors qu'une stratégie globale doit prendre en compte l'ensemble des activités des administrations qui relèvent d'un même programme ».
A cette fin, il apparaît souhaitable de limiter à une demi-douzaine le nombre d'objectifs associés à chaque programme, chaque objectif pouvant être mesuré par quelques indicateurs.
b) Les objectifs et les indicateurs de performance envisagés pour les organismes de l'audiovisuel public
Les crédits afférents à la redevance audiovisuelle seront retracés, pour l'essentiel, dans la mission « Soutien aux médias » (hors budget général de l'Etat). Ils ne figurent pas dans les avant-projets de PAP déjà diffusés et relatifs aux seules missions du budget général de l'Etat.
Votre rapporteur spécial se félicite que la direction du développement des médias lui ait toutefois communiqué des projets déjà avancés s'agissant de la définition des objectifs et des indicateurs de performance .
Ces objectifs, qui seraient repris dans un éventuel programme « Audiovisuel » de la mission « Médias », seraient au nombre de sept, ce qui peut être considéré comme la limite haute du nombre d'objectifs de performance associés à un programme.
L' objectif n° 1 consisterait à « Proposer une programmation diversifiée » . L'atteinte de cet objectif serait mesurée par trois indicateurs : (1) le nombre de genres diffusés sur les chaînes du groupe France Télévisions entre 20h30 et 22h30, correspondant aux heures de plus grande écoute ; (2) l'évolution de la part de chansons d'expression française dans la programmation musicale de Radio France et (3) l'évolution de la part de nouveaux talents dans la programmation musicale de Radio France.
Cet objectif traduit effectivement une priorité de la politique publique de communication audiovisuelle. Les indicateurs retenus relèvent toutefois de choix de politique de programmation qui ne dépendent pas entièrement des moyens affectés, sauf à supposer que le volume des ressources entraîne une diversification plus ou moins grande de la production pour compenser d'éventuels écarts de ressources publicitaires. Des précisions méthodologiques devraient alors être apportées. En outre, votre rapporteur spécial considère que la diversité de l'offre de programmes des radios publiques peut être mesurée à travers d'autres critères que l'offre musicale.
L' objectif n° 2 vise à « Proposer une programmation de qualité dans le but d'éduquer, d'informer et de distraire le public » . Deux indicateurs sont prévus : (1) « Evolution du budget d'approvisionnement en programmes de culture et de connaissance du groupe France Télévisions par rapport à l'évolution de la ressource publique affectée au groupe » et (2) « Evolution de la part des programmes d'information dans le volume total de programmes diffusés par Radio France Internationale (pour les programmes en français et en langues étrangères) ».
L'objectif est pertinent. Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur les raisons ayant conduit à ne pas décliner les indicateurs pour l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public, nonobstant les différences évidentes de situation entre les sociétés. L'indicateur n° 1 est par ailleurs présenté de façon à ne pas apparaître comme un pur indicateur de moyens, ce dont votre rapporteur spécial prend acte avec satisfaction.
L' objectif n° 3 vise à « S'adresser au public le plus large », conformément aux termes de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 précitée. Trois indicateurs sont prévus : (1) « Evolution de l'audience hebdomadaire des chaînes de télévision » ; (2) « Evolution du pourcentage de programmes de France Télévisions adaptés au public sourd et malentendant hors publicité et habillage antenne » ; (3) « Evolution du pourcentage de programmes d'ARTE France adaptés au public sourd et malentendant hors publicité et habillage antenne »
Retenir des données brutes plutôt que des évolutions peut altérer la lisibilité des indicateurs proposés. En outre, les données de médiamétrie intègrent d'autres facteurs exogènes aux ressources dont disposent les chaînes publiques, et en particulier la diversification du paysage audiovisuel. Des comparaisons plus directes avec les concurrents de France Télévisions pourraient ainsi être envisagées.
L' objectif n° 4 vise à « Développer les programmes de proximité » . Deux indicateurs sont envisagés : (1) « Evolution des programmes propres dans la part des programmes télévisuels diffusés par RFO » et (2) « Part des programmes locaux dans le total des programmes diffusés sur Radio France ».
Outre les remarques déjà formulées sur le choix de mesurer des évolutions, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'absence d'indicateur relatif à France 3. L'indicateur proposé pour RFO traduit sinon une des priorités ayant sous-tendu l'intégration à France Télévisions.
L' objectif n° 5 , concernant plus particulièrement l'INA, consiste à « Assurer la conservation et la valorisation du patrimoine audiovisuel » . Deux indicateurs sont prévus : (1) « Evolution du coût d'une heure sauvegardée par l'INA » (mesurée par le ratio entre les montants affectés au plan de sauvegarde et de numérisation et le nombre d'heures sauvegardées) et (2) « Evolution de la part du chiffre d'affaires des directions « marketing », « ventes » et « archives » sur le chiffre d'affaires « patrimoine » de l'INA ».
Votre rapporteur spécial se félicite du choix, pour l'INA, de véritables indicateurs de performance financière, mais s'interroge toutefois sur l'absence d'indicateurs de productivité prenant en compte les effectifs dont dispose l'INA . Il se demande si l'évolution du coût d'une heure de programme sauvegardée n'obéit pas à d'autres critères non maîtrisables par l'INA, à la diversité du support et à l'état effectif de conservation du patrimoine.
L' objectif n° 6 est de « Gérer efficacement les fonds publics consacrés à l'audiovisuel en donnant la priorité aux dépenses de programme » . Cet objectif, à l'intitulé sans doute excessivement complexe, serait mesuré par trois indicateurs : (1) « Evolution de la part du coût de grille (hors information et sports) dans les charges opérationnelles des chaînes du groupe France Télévisions » ; (2) « Evolution de la part du coût direct des programmes dans les charges d'exploitation d'ARTE France » et (3) « Evolution de la part du coût direct des programmes dans les charges d'exploitation de Radio France ».
Votre rapporteur spécial formule les mêmes observations que ci-dessus concernant le choix d'indicateurs retraçant des évolutions et sur l'intérêt que les indicateurs concernent effectivement l'ensemble des sociétés de l'audiovisuel public, y compris RFI et RFO. Il s'agit sinon d'indicateurs de gestion financière déjà retenus, à juste titre, dans les contrats d'objectifs et de moyens entre l'Etat et les sociétés de l'audiovisuel public.
L' objectif n° 7 vise à « Assurer la maîtrise de l'emploi et de la masse salariale » . Deux indicateurs sont envisagés : « Part des charges de personnel dans les charges d'exploitation (tous organismes) » et « Evolution de la part de l'emploi non-permanent sur l'emploi total (tous organismes et secteur audiovisuel public) ».
Les indicateurs proposés répondent à deux des priorités de la politique publique de communication audiovisuelle. Le premier mesure indirectement la productivité, même si votre rapporteur spécial encourage la poursuite de la réflexion sur d'autres mesures directes de la productivité. Le second indicateur peut en revanche traduire davantage un choix de politique publique que constituer un indicateur de saine gestion financière.
Les objectifs et les indicateurs de performance proposés traduisent une stratégie de performance qu'il serait opportun de définir préalablement . Les propositions effectuées sont toutefois globalement satisfaisantes . La définition d'objectifs et d'indicateurs de performance pour des entreprises publiques a été facilitée, dans le cas de la communication audiovisuelle, par l'existence préalable de contrats d'objectifs et de moyens.
Tout en reconnaissant qu'il s'agit de mesurer l'efficacité des ressources issues de la redevance audiovisuelle, votre rapporteur spécial observe toutefois que, hormis l'INA, le niveau des ressources propres n'est pas appréhendé à ce stade dans les objectifs et les indicateurs de performance.
Enfin, bien que les crédits concernés n'atteignent que 22 millions d'euros, votre rapporteur spécial rappelle qu' une démarche similaire devra être engagée pour le fonds de soutien à l'expression radiophonique .
* 26 Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004).
* 27 Op.cit. Citation pp. 44-45.
* 28 Assemblée nationale, rapport d'information n° 1514 (XII ème législature). Citation pp. 70-71.
* 29 La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique pour l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 ; juin 2004.
* 30 Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE), L'amélioration de la gestion publique, Rapport du groupe de travail (dit « rapport Weiss »), ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, octobre 2000.
* 31 Sénat, rapport d'information n° 389 (2003-2004). Citation pp. 204-205.
* 32 Op.cit. Citation p. 60.