B. UNE NORME DE DÉPENSE RENDUE CRÉDIBLE PAR LES DEUX DERNIERS EXERCICES
Les dépenses nettes du budget général atteindraient en 2005 288,45 milliards d'euros, soit une progression de 1,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. A structure constante, compte tenu de changements de périmètre détaillés ci-après, le budget 2005 fixerait le plafond des dépenses à 288,85 milliards d'euros, soit une hausse de 1,8 %, équivalente à l'hypothèse d'inflation retenue pour l'élaboration de la présente loi de finances. En volume, les dépenses de l'Etat resteraient stables.
1. Des changements de périmètre limités
Les changements de périmètre prévus dans le projet de loi de finances pour 2005 sont limités. Par rapport aux contours de la loi de finances initiale pour 2004 l'incidence des mesures de périmètre est de - 359,7 millions d'euros. Elles recouvrent les opérations suivantes :
- la rebudgétisation du compte d'affectation spéciale 902-25 « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » et les crédit affectés au financement des retraites anticipées de Charbonnages de France supportés précédemment par le compte 902-24 représentent une variation du budget général de + 241,2 millions d'euros ;
- la suppression de différents fonds de concours pour une incidence de - 5 millions d'euros ;
- la compensation par la TIPP et la taxe sur les conventions d'assurance du transfert de compétences aux collectivités locales en application de la loi n° 2004 - 809 relative aux débats et responsabilités locales dont l'impact sur le budget général est de - 346,3 millions d'euros ;
- le transfert enfin à l'agence de financement des infrastructures des transports (AFIT) du financement des infrastructures de transport qui réduit le périmètre du budget général à hauteur de - 285,5 millions d'euros.
Variations du périmètre du budget de l'Etat en loi de finances
(en millions d'euros)
2. Les deux exercices budgétaires précédents : des facteurs encourageants
Après le dérapage constaté en 2002 (+ 3,6 % en valeur et + 1,9 % en valeur), les dépenses de l'Etat ont été stabilisées dans le courant de l'exécution 2003. Le plafond de dépense fixé par le Parlement a été respecté à l'euro près grâce aux gels de 4 milliards d'euros de crédits ouverts en loi de finances initiale et de 6,7 milliards d'euros de crédits de reports, suivis d'annulations de crédits à hauteur de 4,2 milliards d'euros. Cet effort de régulation très important permet d'afficher une faible progression des crédits en valeur en loi de règlement 2003, et un recul significatif en volume . C'est par cette action énergique que la dégradation des déficits publics a pu être limitée. Elle témoigne également d'un possible : celui d'une stabilité des dépenses, non plus en volume, mais en valeur. Cette performance a en effet été obtenue dans un contexte de dégradation de la conjoncture.
Progression à structure constante des dépenses du budget général en valeur
|
2002 |
2003 |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
|
+ 3,6 % |
+ 0,2 % |
+ 1,5 % |
+ 1,8 % |
L'exécution 2004 est également marquée par le souci de tenir la dépense. A cette fin, une réserve de précaution de 7 milliards d'euros a été constituée en début d'exercice, dont 1 milliard d'euros a été transformée en annulations de crédit.
Le gouvernement a donc fait la preuve de sa capacité à respecter la norme de dépense fixée par le Parlement dans le creux du cycle .
Si l'on considère comme acquis le principe d'une affectation des surplus de recettes à la réduction des déficits publics, avec l'adoption en Conseil des ministres du 5 octobre 2004 d'un projet de loi organique portant obligation d'inscription en loi de finances d'une règle d'utilisation des éventuels excédents de recettes fiscales de l'année, il n'y a pas lieu de mettre en doute la prévision de dépense de la loi de finances 2005, à laquelle est associée une hypothèse de croissance favorable.
3. La persistance de pressions inflationnistes
A structure courante, la marge de manoeuvre liée à la prévision d'inflation dont bénéficie le volet dépenses du budget 2005 s'élève à 5,1 milliards d'euros. Cette marge de manoeuvre doit être mise en perspective avec l'évolution des dépenses « obligatoires » pour 2005, qui recouvrent ainsi notamment les crédits liés à la progression de la masse salariale, des retraites, et de la charge de la dette.
Evolution de la charge de la dette et de la masse salariale depuis 1997
(en milliards d'euros)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
PLF 2005 |
|
Charges de la dette |
35,5 |
35,8 |
36,2 |
35,8 |
36,6 |
36,8 |
38,3 |
38,6 |
39,8 |
|
Fonction publique |
99,1 |
102,4 |
106,5 |
109,3 |
111,0 |
116,3 |
117,5 |
119,7 |
122,5 |
|
Rémunérations et charges sociales |
72,9 |
75,2 |
78,3 |
80,0 |
80,8 |
84,4 |
84,4 |
84,9 |
85,7 |
|
Pensions |
26,2 |
27,2 |
28,2 |
29,3 |
30,2 |
31,9 |
33,1 |
34,9 |
36,8 |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
La charge nette de la dette passerait en 2005 à 39,85 milliards d'euros contre 38,59 milliards d'euros en 2004, soit + 1,3 milliard d'euros en raison de l'atténuation de l'effet-taux favorable rencontré en 2002 et 2003 . A titre d'information, les « engagements financiers de l'Etat », mission regroupant la charge de la dette, les appels en garantie de l'Etat, les engagements liés aux primes d'épargne et aux majorations de rente progresseraient de près de deux milliards d'euros selon la première maquette des crédits du budget général présentée en annexe du projet de loi de finances pour 2005.
Par ailleurs, selon le dossier de presse réalisé à l'occasion de la présentation du budget, les dépenses de pensions civiles et militaires, indexées désormais sur l'indice des prix, connaîtraient en 2005 une progression de 2 milliards d'euros.
Enfin, selon le même dossier de presse, le montant global des mesures catégorielles et indemnitaires provisionnées est d'environ 400 millions d'euros en 2005.
La marge de manoeuvre liée à l'inflation préemptée par les « dépenses obligatoires »
(en milliards d'euros)
Au total, la quasi totalité de la marge de manoeuvre que se laisse le gouvernement en préférant une stabilité de la dépense en volume à une stabilité en volume est préemptée par des « dépenses obligatoires ». Le financement des priorités gouvernementales et le respect des lois d'orientation et de programme ne peuvent donc qu'être assuré par des redéploiements.
De plus, certaines dépenses, en dotation initiale, apparaissent sous-évaluées. Il en est évidemment ainsi des crédits liés aux OPEX.
En 2004, les crédits nécessaires pour assurer le financement des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la défense atteindraient 666 millions d'euros.
Evolution des OPEX (dont titre III) depuis 1999
(en millions d'euros)
Source : Cour des comptes
Or, chaque année depuis 1999, sont provisionnés en loi de finances initiale seulement 24,39 millions d'euros au titre des OPEX sur les crédits du ministère de la défense. La Cour des comptes a dès lors relevé dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en 2003 : « la Cour relève, une nouvelle fois, que le chapitre 31-31 « personnels militaires des armées et de la gendarmerie nationale - rémunérations principales » du budget de la défense a été doté en loi de finances initiale sans prendre en compte la dépense prévisible au titre des opérations extérieures et qu'il a donné lieu à une ouverture de crédits de 365 millions d'euros par décret d'avance ».
En 2005, une provision de 100 millions d'euros a été inscrite au budget du ministère de la défense pour prendre en charge les OPEX. Naturellement, ce montant sera très insuffisant pour financer les engagements de la France à l'étranger. L'exercice 2005 sera donc placé comme les exercices précédents sous l'épée de Damoclès des OPEX. Les tensions inflationnistes liées à l'absence de provision adéquate des OPEX risquent, soit d'engendrer un « dérapage » de la dépense, soit de remettre en cause les engagements liés à la loi de programmation militaire.