TITRE
III
-
PROMOTION DE L'ÉGALITÉ DES CHANCES
CHAPITRE II
-
Soutien aux villes en grande
difficulté
Article 59
(art. L. 2334-1, L. 2334-7, L. 2334-13,
L. 2334-18-1 et L. 2334-18-2
du code général des
collectivités territoriales)
Montant et modalités de
répartition de la dotation de solidarité urbaine
Objet : Cet article a pour objet d'augmenter forfaitairement le montant de la DSU sur la période 2005-2009 et d'en modifier les règles de répartition entre les communes.
I - Le dispositif proposé
A. Le droit existant en matière de dotation de solidarité urbaine
La dotation de solidarité urbaine (DSU), régie par les articles L. 2334-15 à L. 2334-19 du code général des collectivités territoriales, est constituée par une partie de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Elle a pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevés.
Depuis 1996, la masse globale de la DGF évolue selon un indice composite qui reprend la hausse des prix prévisionnelle hors tabac et la moitié de la progression en volume du produit intérieur brut.
Evolution de la dotation globale de fonctionnement
en millions d'euros
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
DGF |
15,2 |
15,8 |
15,9 |
16,2 |
16,6 |
16,3 |
17,4 |
18,1 |
18,8 |
36,7 |
37,9 |
|
En % |
1,7% |
3,8% |
1,3% |
1,4% |
2,8% |
0,8% |
3,4% |
4,1% |
2,3% |
1,9% |
3,3% |
Source : Ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale
Bénéficient de la DSU :
- les trois quarts des communes les plus pauvres de 10.000 habitants et plus classées, chaque année, par ordre décroissant en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges.
Cet indice est constitué du rapport entre le potentiel fiscal par habitant des communes de plus de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune, du rapport entre la proportion de logements sociaux dans la commune et la proportion de logements sociaux dans l'ensemble des communes de plus de 10.000 habitants, du rapport entre le nombre des bénéficiaires des aides au logement dans la commune et de ce nombre dans les communes de plus de 10.000 habitants et du rapport entre le revenu moyen par habitant de ces dernières et le revenu par habitant de la commune. L'indice synthétique est alors calculé par addition des quatre rapports précités, en pondérant le premier par 45 %, le deuxième par 15 %, le troisième par 30 % et le dernier par 10 %, ces pourcentages pouvant toutefois faire l'objet de modifications dans des conditions fixées par voie réglementaire ;
- le premier dixième des communes dont la population est comprise entre 5.000 et 9.999 habitants, classées chaque année par ordre décroissant en fonction du même indice.
Montants annuels de la dotation de solidarité urbaine
en millions d'euros
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
330,0 |
346,8 |
502,7 |
574,8 |
575,2 |
592,7 |
614,9 |
635,0 |
|
+ 5,07 % |
+ 44,95 % |
+ 14,34 % |
+ 0,08 % |
+ 3,04 % |
+ 3,74 % |
+ 3,27 % |
Source : Ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale
L'enveloppe de DSU est ensuite répartie entre les 803 communes éligibles selon les modalités suivantes :
- pour une commune comprenant entre 5.000 et 9.999 habitants , la DSU est égale au produit de sa population par la valeur de l'indice synthétique précité et par son effort fiscal, dans la limite de 1,3 % : en 2004, 104 communes sont éligibles à la DSU dans cette catégorie. Elles comptent 741.103 habitants et ont bénéficié de la DSU pour un montant de 19 millions d'euros ;
- pour une commune de plus de 10.000 habitants , la part de DSU est égale au produit de sa population par la valeur de son indice synthétique, pondéré par un coefficient variant de 2 à 0,5 % dans l'ordre croissant du rang de classement des communes éligibles, ainsi que par son effort fiscal.
En 2004, 699 communes, représentant 22,81 millions d'habitants, ont bénéficié des crédits mis en répartition au titre de la DSU des communes éligibles de plus de 10.000 habitants, soit 586,68 millions d'euros. La dotation moyenne par habitant s'élève à 25,72 euros. La dispersion de la DSU est toutefois réelle. En effet, la dotation par habitant la plus élevée atteint 109 euros, contre 4,42 euros pour la dotation par habitant la plus faible.
Lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la dotation, elle perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle perçue l'année précédente.
B. Les modifications prévues
Le présent article a pour objet d'augmenter forfaitairement le montant de la DSU sur la période 2005-2009 et d'en modifier les règles de répartition entre les communes.
Ainsi, le paragraphe I complète l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la DGF, pour indiquer que 120 millions d'euros supplémentaires seront affectés chaque année à l'enveloppe de la DSU entre 2005 et 2009. Cette somme sera ponctionnée sur le montant de la progression annuelle de la DGF.
Selon l'exposé des motifs, cette somme sera prélevée sur la marge de progression de l'enveloppe de la DGF consacrée aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale.
A la fin de la période de rattrapage, cette dotation supplémentaire aura doublé le montant global annuel de la DSU, soit 1,2 milliard d'euros.
Le paragraphe II précise les modalités du prélèvement de 120 millions d'euros susmentionné pour les années 2005 à 2009.
Il est ainsi prévu que le taux de progression de la dotation forfaitaire, qui constitue, avec la dotation d'aménagement, la DGF, s'applique au taux de progression de l'ensemble de la DGF, diminué du prélèvement institué par le premier paragraphe de l'article.
En effet, chaque commune reçoit une dotation forfaitaire qui augmente d'une année sur l'autre selon un taux de progression fixé par le comité des finances locales (CFL) à l'intérieur d'une fourchette définie par le code général des collectivités territoriales. A ce jour, le CFL fixe un taux de progression de la dotation forfaitaire compris entre 45 % et 55 % du taux de croissance de l'ensemble de la DGF, ce dernier taux étant celui obtenu par application de l'indice composite précité.
On rappellera, à cet égard, que l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 réforme la DGF et décompose la dotation forfaitaire en quatre composantes qui ont des taux d'actualisation différents :
- une part population (dotation de base) actualisée au maximum à 75 % du taux de l'indice de progression ;
- une part relative à la superficie de chaque commune actualisée avec le même plafond ;
- une individualisation de la compensation de la part salaire de la taxe professionnelle actualisée au maximum à 50 % du taux de l'indice de progression ;
- une dotation de garantie (en référence à la DGF 2004 de la commune concernée) actualisée à 25 % du taux de l'indice de progression.
De la même manière, le paragraphe III prévoit que le montant affecté à la dotation d'aménagement tiendra compte au préalable du prélèvement de 120 millions d'euros effectué sur le total de la DGF jusqu'en 2009.
La dotation d'aménagement est le solde qui résulte de la décision du CFL relative à la répartition de la DGF, qui détermine la part de la dotation forfaitaire. La dotation d'aménagement des communes et des intercommunalités comprend la dotation de coopération et les dotations d'aménagement.
Enfin, à côté de ce prélèvement temporaire destiné à améliorer les comptes des villes en difficulté, le paragraphe IV met en place un système de répartition pérenne de la DSU au profit des villes qui possèdent sur leur territoire une zone urbaine sensible (ZUS) ou une zone franche urbaine (ZFU), correspondant à des charges socio-urbaines lourdes.
Il est ainsi proposé une nouvelle rédaction de l'article L. 2334-18-2, qui a pour première conséquence d'appliquer un calcul unique pour la répartition de la DSU à l'ensemble des villes éligibles dont le nombre d'habitants est supérieur à 5.000, en supprimant le dispositif spécifique aux petites villes de moins de 10.000 habitants.
Désormais, la dotation revenant à chaque commune éligible est égale au produit de sa population par la valeur de son indice synthétique. Ce produit est pondéré par son effort fiscal, dans la limite de 1,3, et par un coefficient variant de 2 à 0,5 dans l'ordre croissant du rang de classement des communes éligibles.
En outre, un effort particulier est réalisé pour les villes de moins de 200.000 habitants comprenant une ZUS ou une ZFU . Ainsi, deux coefficients multiplicateurs supplémentaires s'appliquent pour ces villes au produit pondéré mentionné précédemment : le premier, qui concerne les villes ayant une ZUS, est égal au rapport entre le double de la population de la ou des ZUS et la population totale de la commune ; l'autre, établi au profit des villes qui possèdent une ZFU, correspond au rapport de la population de la ou des ZFU et la population de la ou des ZUS de la commune.
Cette réforme a pour objet de corriger le mécanisme actuel d'attribution de la dotation de la DSU, selon lequel la prise en considération de la faiblesse des ressources propres des communes, via l'effort fiscal, l'emporte sur celle de l'importance de leurs charges. Or, les charges sont essentielles pour juger de la situation d'une commune en difficulté, compte tenu des besoins engendrés en services publics, notamment en termes de centres communaux d'action sociale, et en équipements collectifs pour une population nombreuse, jeune et souvent très fragilisée.
Concernant les villes de plus de 200.000 habitants, le Gouvernement a fait le choix de les exclure de ce nouveau dispositif correcteur, en estimant que les écarts de richesse que l'on y enregistre permettent d'absorber le coût des poches de pauvreté urbaine.
Par ailleurs, il convient de constater que l'application des coefficients correcteurs aux douze communes de plus de 200.000 habitants qui répondent aux conditions requises reviendrait, en 2005, à mobiliser à leur profit 29,93 millions d'euros, soit le quart de l'accroissement de la DSU.
Ce dernier paragraphe précise enfin que le montant de la DSU pour toutes les communes éligibles ne bénéficiant pas des nouveaux coefficients multiplicateurs, soit les communes de plus de 200.000 habitants et celles qui ne possèdent ni ZUS ni ZFU, ne peut être inférieur à la somme perçue en 2004.
Les simulations de cette réforme, mises en oeuvre par la délégation interministérielle à la ville (DIV), ont montré que la garantie de dotation perçue en 2004 devrait s'appliquer durant trois ans, au terme desquels toutes les communes bénéficiaires verront alors leur dotation progresser.
Selon ces simulations, qui portent sur les données de la répartition de la DSU en 2003, la garantie concerne :
- en 2005 : 487 communes de plus de 10.000 habitants pour un volume de 72,15 millions d'euros, 209 communes bénéficiant donc d'un accroissement de DSU. La progression maximale pour une commune devrait s'établir à 222 % ;
- en 2006 : 394 communes de plus de 10.000 habitants pour un volume de 37,65 millions d'euros, 302 communes bénéficiant d'un accroissement de DSU. La progression maximale cumulée serait de 387 % ;
- en 2007 : 487 communes de plus de 10.000 habitants pour un volume de 13,77 millions d'euros, 354 communes bénéficiant d'un accroissement de DSU. La progression maximale cumulée atteindrait 415 % ;
- en 2008 et 2009, toutes les communes auraient une DSU en progression. Le maximum cumulé sur les cinq ans serait de 558 %, le minimum de 16 %.
II - La position de votre commission
Soucieuse d'offrir enfin aux villes en grande difficulté financière les moyens de mener les actions de politique de la ville qui nécessitent d'être cofinancées par la commune, votre commission se réjouit de la réforme de la dotation de solidarité urbaine à leur profit.
Elle approuve très largement le dispositif prévu par le présent article, tant en ce qui concerne la mesure de rattrapage du volume global de la DSU à hauteur de 120 millions d'euros par an sur cinq ans, que la modification des bases de répartition de la dotation pour favoriser les villes dont la population en ZUS et en ZFU est importante.
Elle souhaite toutefois signaler que l'effort financier au profit de ces villes doit être relativisé au regard des sommes versées à l'ensemble des communes. La DSU ne représente, en effet, que 4 % de la DGF et les 120 millions d'euros de dotation supplémentaire correspondent à 10 % de l'augmentation de la DGF en 2005. Cette constatation montre donc, au-delà de cette réforme bienvenue, la nécessité d'une réflexion plus générale sur le montant de l'enveloppe annuelle de la DSU.
Afin de permettre au dispositif prévu par le présent article de fonctionner de manière satisfaisante, votre commission vous propose de corriger quelques erreurs rédactionnelles et d'en préciser certains mécanismes en adoptant, à cet effet, cinq amendements .
Il s'agit notamment de clarifier le fait que le prélèvement de 120 millions d'euros par an sur la croissance de la DGF est bien effectué sur l'enveloppe dévolue aux communes et à leurs groupements, et non sur la dotation des autres collectivités.
Il est, en outre apparu nécessaire de corriger une erreur manifeste dans le calcul des coefficients multiplicateurs ZUS et ZFU. En effet, il faut naturellement que ces coefficients soient au moins égaux à un. Or, la rédaction du présent article ne satisfait pas cette règle mathématique. Il en résulterait qu'une commune qui n'aurait pas de ZFU ou de ZUS afficherait des coefficients équivalant à zéro, et ne pourrait donc plus percevoir de DSU.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
CHAPITRE IV
-
Accueil et intégration des
personnes issues de l'immigration
Article 60
(Section 2 du chapitre premier du titre IV du livre III,
art.
L. 341-9 et L. 341-10 nouveaux du code du travail)
Création
de l'agence nationale de l'accueil
des étrangers et des
migrations
Objet : Cet article propose de créer une Agence nationale de l'accueil et des migrations (ANAEM). Celle-ci se substitue à l'Office des migrations internationales (OMI) et au service social d'aide aux émigrants (SSAé).
I - Le dispositif proposé
Suivant les recommandations du Haut conseil à l'intégration et de la Cour des comptes, le Gouvernement a décidé, en avril 2003, la création d'un grand service public de l'accueil, né de la fusion entre l'Office des migrations internationales (OMI) et le service social d'aide aux émigrants (SSAé).
Les raisons de cette fusion sont nombreuses :
- sur les 100.000 migrants qui arrivent en France chaque année, seuls 18.000 sont pris en charge : il convient donc de développer les capacités de prise en charge des nouveaux migrants ;
- bien que doté d'un statut associatif, le SSAé est actuellement financé à 80 % par l'État pour l'accomplissement des missions de service public qui lui sont confiées. La fusion permettra à l'État de disposer d'un réseau complet de plates-formes d'accueil sur l'ensemble du territoire.
L'Office des migrations internationales
(OMI)
L'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 avait créé, auprès du ministre du travail, un Office national d'immigration (ONI), chargé du recrutement et de l'introduction en France des immigrants étrangers. Elle donnait également à l'ONI le monopole du recrutement en France des travailleurs étrangers et originaires des territoires d'outre-mer. Aux termes de la loi n° 73-4 du 2 janvier 1973, ses missions ont été inscrites à l'article L. 341-9 du code du travail. De même, ont été insérées dans le code du travail les dispositions réglementaires précisant les attributions de l'Office et décrivant son organisation et son fonctionnement. La transformation de l'ONI en Office des migrations internationales (OMI) a été opérée par le décret n° 88-24 du 7 janvier 1988.
L'OMI accomplit, en direction des étrangers qui arrivent en France pour y séjourner ou y travailler, un certain nombre de missions parmi lesquelles l'accueil de membres de famille d'étrangers au titre du regroupement familial ainsi que de travailleurs étrangers sur le territoire français et, depuis la loi du 31 décembre 1991, la participation aux actions administratives, sanitaires et sociales relatives au contrôle, à l'accueil, au séjour temporaire ou à l'établissement des étrangers en France ainsi qu'à leur rapatriement ou à leur réinsertion dans le pays d'origine.
Etablissement public administratif, l'OMI est dotée en 2004 d'un budget de près de 56 millions d'euros et dispose d'un effectif de 573 agents publics. La plupart de ces agents sont recrutés par contrat de droit public à durée indéterminé (décret statutaire du 14 janvier 2004). L'Office comprend un siège social à Paris et des délégations interrégionales qui couvrent le territoire métropolitain.
Le bilan de l'activité de l'OMI pour 2003 peut être résumé ainsi : 200.000 visites médicales de contrôle d'étrangers arrivant en France, 25.000 étrangers primo-arrivants accueillis sur les plates-formes d'accueil, 10.000 contrats d'accueil et d'intégration conclus (dans douze départements pilotes), 1.000 aides au retour volontaires dans les pays d'origine, 300 recrutements de personnels paramédicaux et médicaux étrangers pour les hôpitaux français et 6.500 travailleurs salariés permanents introduits en France.
Quant au SSAé, il constitue aujourd'hui l'une des principales associations d'aide aux migrants. Après la fusion avec l'OMI, l'association ne disparaîtra pas complètement : elle entend continuer ses activités dans le domaine de la prise en charge des mineurs isolés.
Le service social d'aide aux
émigrants
Créé en 1924, le SSAé est une association régie par la loi de 1901 et reconnue d'utilité publique, qui gère un service social spécialisé. L'article 1 des statuts de l'association indique qu'elle pour but de « venir en aide aux émigrants et aux immigrants dans les difficultés qu'ils peuvent rencontrer, soit au cours de leur voyage, soit au cours de leur établissement, de s'employer au regroupement des familles, à la protection des femmes et des enfants migrant isolément, de servir de lien entre l'émigrant et les oeuvres d'assistance spirituelle et matérielle dont il peut avoir besoin, dans l'effort nettement respectueux des convictions religieuses de chacun ».
Le SSAé réunit des administrateurs, des adhérents et des professionnels de l'action sociale. Il intervient auprès des personnes, des familles et des groupes qui rencontrent des difficultés liées à leurs migrations, quelles qu'en soient les causes.
Une convention signée avec l'État en 1996 confie au SSAE une mission de service public pour « organiser et assurer, dans le cadre de la politique d'accueil et d'intégration définie par le gouvernement, un service social spécialisé en direction des personnes d'origine étrangère vivant en France ».
Cette mission globale est financée par le Fonds d'action et de soutien pour i'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).
Le SSAE a également signé, avec des organismes nationaux et internationaux (Haut commissariat pour les réfugiés, Office des migrations internationales, ministère de la justice...) et des collectivités territoriales, des conventions qui permettent de développer ses actions.
Branche française de l'organisation non gouvernementale, service social international (SSI), un réseau actuellement présent dans plus de 120 pays, l'association agit sur l'ensemble du territoire national et en concertation ou complémentarité avec les autres services sociaux, les administrations, associations et organisations internationales.
Aujourd'hui, le SSAé compte environ 400 salariés, répartis entre le siège national à Paris, les services régionaux et les bureaux départementaux.
Procédant à une réécriture de l'intitulé et de deux articles de la section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre III du code du travail (art. L. 341-9 et L. 341-10), le présent article propose donc de créer une agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM)
Aux termes de la nouvelle rédaction des dispositions de l'article L. 341-9, l'ANAEM est définie comme un établissement public administratif de l'État.
Sa mission est double :
elle est chargée, dans l'ensemble du territoire, du service public de l'accueil des étrangers, titulaires d'un titre de séjour durable (de plus d'un an) 11 ( * ) en France pour la première fois ;
elle doit participer également à toutes les actions administratives, sanitaires et sociales relatives :
- à l'entrée et au séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois des étrangers ;
- à l'accueil des demandeurs d'asile ;
- à l'introduction en France, au titre du regroupement familial ou en vue d'y effectuer un travail salarié, d'étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne ;
- au contrôle médical des étrangers admis à séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois ;
- au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine ;
- à l'emploi des Français à l'étranger.
L'ANAEM est autorisée, par voie de convention, à associer à ce service public tout organisme privé ou public, notamment les collectivités territoriales.
L'article L. 341-10 modifié du code du travail traite de l'organisation administrative et des moyens du nouvel EPA :
- l'ANAEM est administrée par un conseil d'administration et dirigée par un directeur général. Le conseil d'administration comprend, outre son président, des représentants de l'État, des représentants du personnel de l'Agence et des personnalités qualifiées. Le président du conseil d'administration et le directeur général sont nommés par décret ;
- les ressources de l'ANAEM sont constituées des taxes, des redevances et des subventions de l'État ;
- s'agissant de ses moyens humains, l'ANAEM peut, pour l'exercice de ses missions, recruter des agents non titulaires sous contrat à durée indéterminée.
Enfin, la définition des règles d'organisation et de fonctionnement de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations est renvoyée à un décret en Conseil d'État.
II - La position de votre commission
La création de l'ANAEM correspond à la définition d'un véritable service public de l'accueil, sur l'ensemble du territoire, service public auquel pourront être associés d'autres organismes ou collectivités.
Le nouvel établissement public reprendra toutes les missions assumées aujourd'hui par l'OMI, dans le domaine de l'accueil des étrangers, ainsi que la gestion des différents dispositifs mis en place pour favoriser le retour puis la réinsertion des étrangers volontaires pour regagner leur pays d'origine dans le cadre de l'aide publique à la réinsertion. Toutefois, elle ne sera plus chargée de la « réinsertion en France des Français ayant résidé à l'étranger » mais seulement de l'emploi des Français à l'étranger.
Lorsque l'Agence aura atteint son rythme de croisière, le service public de l'accueil sera étendu à l'ensemble des immigrants ayant vocation à séjourner durablement et de manière régulière sur le territoire français.
Pour la réussite de l'Agence, la spécificité du SSAé, en tant que service social spécialisé, constituera un atout précieux. Il importe donc de préserver cette mission spécifique, à laquelle sont très attachés les travailleurs sociaux.
S'agissant des modalités d'intervention de l'ANAEM, votre commission a souhaité établir, dès à présent, une articulation entre l'agence et ses futures partenaires : ainsi, une convention d'objectifs et de moyens pourra lier l'agence et ses partenaires, notamment les collectivités territoriales et les associations d'aide aux migrants qui pourront ainsi continuer de bénéficier des financements actuels.
Sous réserve de ces deux amendements, votre commission vous propose d'adopter cet article.
Article 61
(art. L. 117-1 et L. 117-2 nouveaux du code de
l'action sociale et des familles)
Contrat d'accueil et d'intégration
et programme régional d'intégration des populations
immigrées
Objet : Cet article vise, d'une part, à donner une base légale au contrat d'accueil et d'intégration (CAI), désormais pris en compte dans l'attribution de la carte de séjour, d'autre part, à confier aux régions l'élaboration d'un programme régional d'intégration des populations immigrées.
I - Le dispositif proposé
Le contrat d'accueil et d'intégration (CAI), proposé à tous les étrangers arrivant sur le territoire, leur offre un certain nombre de prestations destinées à favoriser leur intégration (formation linguistique, informations sur le fonctionnement des services publics, soutien social...), en contrepartie de leur engagement à suivre les formations prescrites.
Le contrat d'accueil et
d'intégration
Depuis le 1 er juillet 2003, le contrat d'accueil et d'intégration est expérimenté dans douze départements. Les séances d'accueil de l'OMI dans ces départements ont donc été réorganisées autour de la présentation et de la signature de ce contrat et de la prescription des prestations y afférant. Par ailleurs, c'est également l'auditeur social qui pré-positionne les arrivants du point de vue de leur niveau linguistique, et les dirige soit vers un bilan linguistique réalisé directement sur la plateforme, soit directement vers un organisme de formation linguistique. Dans les deux cas de figure, rendez-vous est pris directement par l'auditeur auprès de l'organisme de formation, afin que le nouvel arrivant reparte avec une prescription de formation auprès d'un opérateur identifié. C'est également le cas pour la formation civique, qui fait là aussi l'objet d'une prise de rendez-vous. Enfin, l'auditeur oriente en tant que de besoin la personne vers l'assistant social du service social présent sur la plate-forme.
Le contrat est signé pour une période d'un an renouvelable (...). La mise en oeuvre de ce dispositif est assurée par l'OMI s'agissant de la logistique (plates-formes d'accueil), du recrutement et de la gestion des personnels - notamment auditeurs sociaux et agents de liaison.
Le financement des différentes prestations linguistiques et civiques (bilan de prescription, formation linguistique, formation civique, bilan langue-métier) est assuré par le Fonds d'action et de soutien à l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) qui passe à cet effet les marchés nécessaires.
Le présent article complète le titre Ier du livre I du code de l'action sociale et des familles par un nouveau chapitre VII, intitulé « Personnes immigrées », comportant deux articles :
- l'article L. 117-1 (nouveau) du code de l'action sociale et des familles donne une base légale au contrat d'accueil et d'intégration (CAI). Reprenant les dispositions du décret qui l'avait créé, il dispose que ce contrat est proposé par l'État à tout étranger admis pour la première fois au séjour en France en vue d'une installation durable. Le CAI vise à préciser les conditions dans lesquelles l'étranger signataire bénéficie d'actions destinées à favoriser son intégration et les engagements qu'il prend en ce sens.
Le deuxième alinéa de l'article fait de la signature et du respect du CAI un des critères d'appréciation de la condition d'intégration républicaine nécessaire à l'obtention du statut de résident.
L'article L. 117-1 (nouveau) renvoie enfin à un décret en Conseil d'État la définition des catégories d'étrangers bénéficiaires du CAI, des actions prévues qui doivent inclure la reconnaissance et les conditions de suivi et de validation de ces actions dont la reconnaissance de l'acquisition d'un niveau satisfaisant de maîtrise du français.
Ces mesures permettront de généraliser le CAI dans des conditions rénovées.
Bilan du CAI au 30 novembre 2003
|
CAI signés |
Formations civiques |
Formations linguistiques |
Accompagnements sociaux |
|
87,4% soit 6.537 |
99,5% soit 6.506 |
34,3% soit 2.243 |
5,9% soit 388 |
- l'article L. 117-2 nouveau confie au préfet la responsabilité d'élaborer dans chaque région un programme régional d'intégration des populations nouvellement arrivées sur le territoire ou issues de l'immigration.
Ce programme détermine l'ensemble des actions concourant à leur accueil. Les collectivités locales peuvent participer à son élaboration, en faisant connaître au préfet les dispositions qu'elles envisagent de mettre en oeuvre dans l'exercice de leurs compétences légales.
II - La position de votre commission
Les dispositions de cet article s'inscrivent dans la volonté des pouvoirs publics de refonder la politique d'intégration. Le Conseil économique et social estime même que « le contrat qui implique une démarche personnelle d'adhésion au lien social constitue un pacte dont chaque personne immigrée doit respecter la règle dans la mesure où l'État lui garantit les droits ». Mais il regrette que « ce contrat dont la généralisation a été fixée à 2006 ne s'applique qu'aux seuls nouveaux immigrants alors même que les défis de l'immigration au regard de la cohésion sociale concernent nombre d'immigrés déjà entrés sur le territoire national ».
Le Conseil économique et social suggère même « que ce contrat formule de façon explicite le principe du respect par la personne immigrée des valeurs de la République et de l'ensemble des principes inscrits dans le préambule de la Constitution, comme pour tous les citoyens français, qui entraînent des droits et des obligations ». En total accord avec cette recommandation, votre commission proposera un amendement en ce sens.
L'adhésion à de tels principes doit, selon votre commission, relever de l'engagement personnel. C'est la raison pour laquelle elle souhaite également rappeler que le CAI doit être proposé de manière individuelle aux étrangers, et non de manière groupée comme cela arrive quelquefois. Dans la même optique, il convient également d'indiquer que les actions de formation dont bénéficie l'étranger doivent être spécifiées et adaptées à sa situation personnelle.
Quant aux programmes régionaux d'intégration, votre commission estime, d'une part, qu'ils devraient, d'autre part, viser un objectif de promotion culturelle et qu'ils doivent être intégrés dans un dispositif plus global, associant le FASILD et les associations d'aide aux migrants.
Enfin, elle propose de renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de fixer la durée et les conditions de renouvellement du contrat d'accueil.
Sous réserve de ces amendements, votre commission vous propose d'adopter cet article.
Article 62
(article L.341-2 du code du travail)
Subordination de
l'obtention du permis de travail
à la connaissance de la langue
française
Objet : Cet article vise à subordonner le droit de travailler en France à une connaissance de la langue française.
I - Le dispositif proposé
On constate que 70 % des personnes qui arrivent en France ont une formation linguistique insuffisante. Or, ils ne représentent que 18 % des bénéficiaires des formations linguistiques financées par le fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).
L'article L. 341-2 du code du travail dispose que, pour être salarié en France, le travailleur étranger doit présenter, outre les documents exigés par les conventions internationales et les règles en vigueur, un contrat de travail et un certificat médical.
S'il a l'intention de s'installer durablement sur le territoire, le présent article ajoute une condition supplémentaire : une connaissance suffisante de la langue française ou l'engagement de l'acquérir après son installation en France.
II - La position de votre commission
La maîtrise de la langue française constitue une des conditions préalables à l'intégration, aussi bien sur le plan professionnel que social ou culturel. D'ailleurs, l'ordonnance du 2 novembre 1945 en fait une condition à l'obtention de la carte de séjour : « lorsque la loi le prévoit, la délivrance d'une première carte de résident est subordonnée à l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française, appréciée en particulier au regard de sa connaissance suffisante de la langue française et des principes qui régissent la République française ».
Votre commission s'était félicitée de ce que l'apprentissage du français soit reconnu comme un élément de la formation professionnelle par la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Cette mesure devrait donc permettre à des salariés parlant peu ou mal le français d'acquérir les compétences qui leur manquent, dans des conditions compatibles avec leurs activités professionnelles.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 63
(chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l'action
sociale et des familles et section 2 du chapitre VII du titre VI du livre
VII
du code de la sécurité sociale)
Etablissements publics
compétents
en matière d'accueil et d'intégration des
étrangers
Objet : Cet article vise à intégrer les nouvelles dispositions relatives à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations) dans le code de l'action sociale et des familles, ainsi qu'à préciser les missions du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) au sein du service public de l'accueil des migrants.
I - Le dispositif proposé
Le paragraphe I crée une nouvelle section 5 au sein du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l'action sociale et des familles, composée de trois articles et intitulée « Etablissements publics ».
Ces établissements publics sont l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), d'une part, et le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD), d'autre part.
En conséquence, l'article L. 121-13 nouveau mentionne l'ANAEM, créée par l'article 61, et les articles L. 121-14 et L. 121-15 nouveaux précisent les deux missions principales du FASILD : à savoir la mise en oeuvre des actions visant à l'intégration des populations immigrées et issues de l'immigration résidant en France et la participation à la lutte contre les discriminations dont elles pourraient être victimes. Pour remplir ces objectifs, le FASILD est reconnu comme partie intégrante du service public de l'accueil assuré par l'ANAEM. Son statut d'établissement public administratif de l'État l'autorise à recruter des agents non titulaires sous contrat à durée déterminée.
Le fonds d'action et de soutien pour
l'intégration et la lutte contre les discriminations
(FASILD)
Le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) est un établissement public administratif régi par les articles L 767-2 et D 767-1 à D 767-27 du code de la sécurité sociale.
Il a pour mission de favoriser sur l'ensemble du territoire l'intégration des populations immigrées et des personnes issues de l'immigration, et de contribuer à la lutte contre les discriminations dont celles-ci pourraient être victimes en raison notamment de leur race, de leur religion ou de leurs croyances. A cet effet l'établissement conçoit et met en oeuvre, dans le cadre des orientations décidées par le gouvernement et sous la tutelle de la DPM, des programmes d'intervention et finance ou participe au financement d'actions dans des domaines variés (formation linguistique, éducation logement, santé, information, culture...).
Il subventionne des organismes ayant principalement la forme d'associations, le cas échéant en partenariat avec d'autres acteurs publics. Il finance les formations linguistiques au profit des publics immigrés, dans le cadre des procédures prévues par le code des marchés publics.
Ses ressources provenaient à l'origine d'un prélèvement du fonds national des prestations familiales (FNPF) ; ainsi en 1999 et 2000, le montant de ce prélèvement s'élevait à environ 150 millions d'euros. Depuis 2001, une subvention de l'État s'est substituée à ce prélèvement. Les crédits ouverts à ce titre en loi de finances initiale ont été de 171 millions d'euros jusqu'à l'exercice 2003, puis fixés à 154 millions d'euros en 2004. A cette subvention s'ajoutent des contributions du fonds social européen (FSE), et des ressources diverses.
Enfin, par coordination, le paragraphe II abroge la section 2 du chapitre VII du titre VI du livre VII du code de la sécurité sociale, puisque ses dispositions relatives à l'actuel FASILD ont été transférées et réactualisées dans les nouveaux articles insérés dans le code de l'action sociale et des familles.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve les orientations proposées au présent article. Toutefois, elle souhaiterait que le Gouvernement tienne compte de certaines observations émises par le Conseil économique et social. Celui-ci estime, en effet, qu'il serait judicieux de rappeler « également que le champ d'intervention du FASILD couvre certes la formation linguistique mais aussi le logement (avec le financement des foyers de travailleurs migrants), la formation professionnelle, l'emploi, l'accompagnement social, la santé, les personnes âgées, l'éducation, la culture, la citoyenneté » . Or, le projet de loi « ne dit mot de ces missions indispensables à l'intégration ».
Par ailleurs, le Fonds étant doté d'une organisation régionale et d'une commission régionale pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (CRILD) où siègent notamment le préfet de région, les collectivités territoriales et les syndicats d'employés et d'employeurs, votre commission propose un amendement permettant d'établir des connexions entre le FASILD et les programmes régionaux d'intégration.
Votre commission rappelle également que les actions d'intégration financées par le FASILD sont réalisées près de neuf fois sur dix par des associations partenaires. Ce dernier redoute qu'une réorientation principale de ses missions vers l'accueil des primo-arrivants ne se fasse au détriment de ses actions d'intégration. Votre commission estime que tout désengagement du FASILD des actions d'intégration risque de laisser le champ libre au développement d'initiatives communautaristes contraires aux traditions de notre pays.
Le Gouvernement s'étant engagé à veiller à la prise en compte de ces considérations , votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 64
Transfert des personnels du SSAé à l'ANAEM
Objet : Cet article vise à organiser la reprise par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) des personnels du service social d'aide aux émigrants (SSAé).
I - Le dispositif proposé
Cet article tire les conséquences pratiques de la fusion de l'Office des migrations internationales (OMI) et du service social d'aide aux émigrants (SSAé) en une Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM). Il organise le transfert des quatre cents salariés du SSAé vers la nouvelle agence et définit les conditions dans lesquelles les autres types de transferts seront effectués.
L'État et le SSAé sont en effet liés par une convention datant de 1976, par laquelle l'État confie des missions au SSAé. Dès que cette convention sera expirée ou dénoncée, l'ensemble de ces missions sera transféré à l'ANAEM, dans les conditions définies à l'article L. 122-12 du code du travail. Les personnels seront alors recrutés par l'ANAEM en tant qu'agents de droit public et verront leur engagement à durée indéterminée confirmé, conformément à la jurisprudence de la chambre sociale de la Cour de cassation qui a jugé, dans un arrêt du 25 juin 2002 12 ( * ) , que cette disposition devait s'appliquer même dans le cas où le nouvel employeur est un service public administratif.
Un décret déterminera les conditions de l'intégration dans la nouvelle agence.
Enfin, l'ANAEM et le SSAé concluront une convention fixant les conditions de transfert des biens, droits et obligations liées à la mission de l'association (baux, marchés, engagements contractuels divers...).
II - La position de votre commission
Votre commission se félicite que le Gouvernement ait appliqué le principe du maintien des contrats de travail en cours des personnels du SSAé. Par conséquent, les obligations nées des contrats de travail transférés devront être respectées par le nouvel employeur.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 64
(art. L. 364-6 et
L. 364-8 du code du travail)
Mesures de coordination
Objet : Par coordination avec l'article 60, cet article additionnel vise à supprimer les sanctions pénales encourues par les contrevenants au monopole de l'OMI en matière de recrutement des travailleurs étrangers.
L'article 60 du projet de loi supprime le monopole de l'OMI en matière d'entrée sur le territoire et de recrutement de travailleurs étrangers et prévoit que l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations a pour mission de participer à toutes actions relatives à l'introduction en France en vue d'y effectuer un travail salarié, d'étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne.
Il convient de tirer les conséquences de la disparition du monopole de l'OMI en la matière en supprimant les sanctions pénales encourues par les contrevenants à l'actuel monopole, prévues à l'article L. 364-6 du code du travail.
Votre commission vous demande d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous propose.
Article 65
(article 8 de la loi n° 72-964 du 25 octobre
1972
relative à la francisation des noms et prénoms des
personnes qui acquièrent ou recouvrent la nationalité
française)
Demande de francisation de noms et prénoms
Objet : Cet article vise à lever toute forclusion à la demande de francisation émanant de personnes dont les nom et prénom ont préalablement fait l'objet d'une francisation d'office à l'initiative de l'autorité administrative.
I - Le dispositif proposé
Après la seconde guerre mondiale, les prénoms des personnes naturalisées françaises étaient d'office francisés par les administrations, lors de l'établissement de documents officiels, notamment de pièces d'identité. Or, les prénoms francisés n'ayant fait l'objet d'aucune décision légale, les actes de naissance de ces personnes continuaient de ne comporter que leurs seuls prénoms étrangers. Dans la mesure où les prénoms figurant sur les titres d'identité doivent correspondre à ceux indiqués sur l'acte de naissance, les personnes dont le ou les prénoms ont été ainsi francisés et qui souhaitent les conserver au moment du renouvellement de leur carte nationale d'identité, doivent effectuer des démarches longues et coûteuses.
Placés dans des conditions à l'origine identique, découlant de la francisation de leurs prénoms par les autorités administratives, des citoyens se trouvent donc aujourd'hui dans des situations de droit différentes, notamment lorsqu'ils souhaitent renouveler leur carte d'identité.
Pour remédier à cette situation, le présent article propose de modifier l'article 8 de la loi du 25 octobre 1972 relative à la francisation des noms et prénoms des personnes qui acquièrent ou recouvrent la nationalité française pour ne plus opposer de délai à la demande de francisation émanant de personnes dont le prénom avait préalablement fait l'objet d'une francisation à l'initiative de l'autorité administrative.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve cette disposition mais souhaiterait, par voie d'amendement , que toute demande de francisation effectuée dans les conditions décrites au présent article reçoive une réponse positive de la part de l'administration.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 11 Pour les autres catégories d'étrangers, l'accueil temporaire continuera à être réalisé par les préfectures et les directions départementales.
* 12 Ce revirement de jurisprudence résulte de la directive européenne n° 2001-23-CE du 12 mars 2001 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d'entreprises, d'établissements ou parties d'entreprise ou d'établissements.