Projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

Rapports législatifs

Rapport n° 32 (2004-2005), déposé le

TITRE II
-
DISPOSITIONS EN FAVEUR DU LOGEMENT

CHAPITRE PREMIER
-
Plan pour l'hébergement et le logement temporaire

Article 39
Développement des capacités d'hébergement et de logement temporaire

Objet : Cet article fixe les objectifs de création de places d'hébergement d'urgence et de logement temporaire, ainsi que leur financement, pour la période 2005-2009.

I - Le dispositif proposé

Le dispositif d'accueil et d'hébergement pour les personnes ou les familles en situation de grande précarité a une double vocation : l'intervention en urgence afin de proposer un abri immédiat aux personnes sans domicile et la réinsertion de ces personnes ou leur stabilisation.

A cet effet, il existe, dans chaque département, un dispositif d'urgence qui a pour mission de mobiliser l'ensemble des structures capables d'offrir un abri à toute personne sans domicile fixe. Il est organisé autour de différents services : un numéro d'appel d'urgence (le 115), le SAMU social, des accueils de jour et de nuit et des nuitées d'hôtel mobilisables pour plusieurs nuits.

Ce dispositif d'accueil ponctuel fonctionne en relation avec les structures qui proposent un hébergement sur une plus longue durée, comme les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) qui permettent d'engager la réinsertion de ces personnes, ou un logement, comme les maisons relais qui offrent la possibilité de les stabiliser dans un habitat durable et adapté à leur situation.

Le projet de loi se fixe pour objectif de disposer, à la fin de la période 2005-2009, d'une capacité d'hébergement d'urgence de 100.000 places sur l'ensemble du territoire . Le présent article propose donc un programme de créations de places ventilées entre les catégories de structures d'urgence suivantes : l'accueil d'urgence et les places d'hiver, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et les maisons relais.

1. L'accueil d'urgence et les places d'hiver

Cette prestation est assurée principalement par des centres d'hébergement d'urgence et par la mobilisation de nuitées d'hôtel, qui ne sont pas, pour la plupart, conventionnés à l'aide sociale.

Juridiquement, au sens du code de l'action sociale et des familles, ce ne sont pas stricto sensu des établissements sociaux, même s'ils en assurent une partie des missions. Ils sont financés sur des crédits d'intervention du budget de l'État et, pour certains, par l'allocation de logement temporaire (ALT).

En 2004, les centres d'accueil d'urgence et les places d'hiver ont bénéficié d'un budget de 112,8 millions d'euros, permettant l'ouverture de 2.400 places d'hébergement et de 3.000 places d'hiver.

Le présent article porte ces crédits à 164 millions d'euros par an pour la période 2005-2009, soit une augmentation de près de 45 %. Cette enveloppe supplémentaire devrait permettre de pérenniser le nombre de places existantes, en compensant la transformation programmée de certaines places en CHRS et en CADA.

2. Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale

Selon les articles L. 312-1 et L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles, les CHRS appartiennent à la nomenclature des établissements sociaux et médico-sociaux. Ils sont donc soumis à autorisation et obéissent aux règles budgétaires, financières et comptables définies par le décret n° 2003-1010 du 22 octobre 2003.

Ils exercent des missions d'accueil, d'hébergement, de soutien et d'accompagnement social, de veille sociale, d'adaptation à la vie active et d'insertion par l'activité professionnelle, qui relèvent de la compétence de l'État.

Depuis 1995, les crédits consacrés aux CHRS ont connu une progression constante qui a permis la création de plus de 5.000 places nouvelles, soit 16 % du parc existant. Toutefois, les 437,3 millions d'euros attribués en 2004 ont été consacrés, compte tenu des difficultés financières rencontrées par ces structures, à l'assainissement de leur situation financière et à l'amélioration de la rémunération des personnels.

Évolution des crédits d'aide sociale consacrés aux CHRS depuis 1995

(en millions d'euros)

Taux d'évolution

LFI

Dont actualisation

Dont mesures nouvelles

En places

1995

10,50 %

324,7

25,0

5,9

500

1996

4,30 %

338,8

8,2

5,9

500

1997

5,60 %

357,8

6,3

12,8

1.000

1998

2,80 %

367,8

3,5

6,4

500

1999

3,20 %

379,6

5,5

6,4

500

2000

2,90 %

390,8

4,8

6,4

500

2001

3,24 %

403,4

6,2

6,4

500

*2002

3,57 %

417,4

6,1

7,9

530

2003

2,59 %

428,4

4,5

6,4

500

**2004

2,08 %

437,3

8,9

-

0

* inclus les crédits s'élevant à 1,52 millions d'euros pour la création du lieu d'accueil et d'orientation pour mineurs étrangers de Taverny (30 places).

** Pour la LFI 2004, le rebasage budgétaire a été privilégié par rapport à la création de places nouvelles.

Source : DGAS

Le présent article prévoit de doter les CHRS de 461 millions d'euros en 2005, soit une progression de 5,31 %, afin de financer la transformation de cinq cents places d'hébergement d'urgence en places de CHRS (2,3 millions d'euros), la création de trois cents places nouvelles de CHRS (4 millions d'euros) et de consolider leurs dotations pour équilibrer leurs budgets (17 millions d'euros). Le reste de cette enveloppe sera consacré au fonctionnement des structures existantes.

Le prix d'une place supplémentaire comprend le coût de l'hébergement et celui de l'accompagnement social et administratif, soit un coût moyen de 36,80 euros par jour (13.333 euros par an).

Pour atteindre 1.800 nouvelles places d'ici à 2009, il est prévu d'y consacrer ensuite 467 millions d'euros en 2006, puis 473 millions d'euros pour les trois années suivantes. Cette dotation doit permettre de créer cinq cents places supplémentaires par an.

3. les centres d'accueil des demandeurs d'asile

Un effort a été consenti pour adapter l'offre d'hébergement au nombre croissant des demandeurs d'asile qui a plus que doublé en cinq ans pour atteindre plus de 61.993 personnes en 2003, dont 9.779 mineurs.

Les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) assurent un hébergement et un accompagnement social et administratif aux demandeurs d'asile en cours de procédure devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou la Commission de recours des réfugiés (CRR). Les mineurs étrangers dépendent, pour leur part, des services d'aide sociale à l'enfance des départements.

En novembre 2000, la capacité des CADA a été complétée par la mise en place d'un dispositif d'urgence AUDA (accueil d'urgence des demandeurs d'asile) destiné prioritairement aux demandeurs d'asile de la région parisienne (qui totalise 54 % de la demande d'asile) pour une capacité de 1.200 places.

Création de places d'hébergement pour les demandeurs d'asile

1999

2000

2001

2002

2003

Evolution des capacités depuis 1999

CADA

230 %

Capacité

3.781

4.756

5.282

10.317

12.480

Nombre de centres

63

73

83

151

188

Centres de transit

32 %

Capacité

126

126

126

126

166

Nombre de centres

2

2

2

2

2

Centres d'accueil de mineurs

0 %

Capacité

33

33

33

33

33

Nombre de centres

1

1

1

1

1

Total capacité

3.940

4.915

5.441

10.476

12.679

222 %

Source : DGAS.
* En 2003, 1.000 places ont été ouvertes par anticipation (LFI 2004) dont 980 places de CADA et 20 places de transit.

En 2004, les crédits affectés aux CADA se sont élevés à 125,7 millions d'euros et ont permis d'ouvrir 3.000 nouvelles places.

Pour 2005, le présent article propose de consolider ces 3.000 places et d'assurer la transformation de 2.000 places d'hébergement d'urgence en places de CADA, pour un budget de 143 millions d'euros. Le prix d'une place en CADA revient à 24,11 euros par jour, soit 8.800 euros par an.

Pour 2006 et 2007, les crédits seront portés respectivement à 151 et 159 millions d'euros, afin de financer 1.000 nouvelles places chaque année. La dotation des deux années suivantes sera maintenue au niveau de 2007, afin de consolider l'ensemble du dispositif. L'objectif est d'atteindre près de 20.000 places de CADA dès 2007.

Le choix des départements où seront créées les places s'effectue en fonction du niveau de la demande d'asile et du taux d'équipement en CADA. La programmation régionale, qui a donné des résultats très satisfaisants en termes de rééquilibrage territorial des capacités d'accueil en CADA, continuera d'être appliquée, ce qui implique une instruction partagée entre les responsables régionaux et départementaux pour dégager les solutions les mieux adaptées au regard des besoins locaux et de la nécessaire concertation avec les élus.

4. Les maisons relais

Les maisons relais ont remplacé en 2003 les pensions de famille, instaurées sur la base d'un programme expérimental lancé en 1997 afin de permettre à certaines résidences sociales d'accueillir, sans limitation de durée, un public très désocialisé en demande de stabilisation mais ne nécessitant pas une prise en charge lourde. Si nécessaire, l'accompagnement social y est assuré par des intervenants extérieurs.

Elles constituent une modalité de résidences sociale et, à ce titre, relèvent de la réglementation du code de la construction et de l'habitation (art. R. 353 et suivants). Il s'agit de structures de petites tailles, entre quinze et vingt-cinq places, afin de permettre au résident de s'intégrer au fonctionnement de la maison et à l'hôte d'assurer, dans de bonnes conditions, ses missions d'animateur et de régulateur de la vie quotidienne.

La circulaire du 10 décembre 2002 précise que le financement de l'investissement des maisons relais est assuré en prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) sur l'enveloppe annuelle attribuée à chaque département. Un financement de type prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) peut aussi être envisagé si le projet de maison relais est porté par un opérateur social propriétaire d'une structure existante, construite initialement au moyen de prêts aidés de l'État et qui, à l'occasion d'un programme de réhabilitation, remplit les conditions pour entrer dans le champ du conventionnement de type résidence sociale.

La participation du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale pour la rémunération de l'hôte s'élève, en 2004, à 8 euros, par jour et par place.

En 2003, l'objectif de créer 1.000 places a été aisément atteint : 61 maisons relais ont été mises en service, offrant 1.028 places. En 2004, 993 places supplémentaires ont été créées, prioritairement dans les départements les moins bien dotés en structures d'insertion de ce type.

Le présent article prévoit d'atteindre 6.000 places en 2007, avec une montée en charge progressive. Ainsi, en 2005, 1.000 places devraient être créées, pour un budget de 13 millions d'euros, soit l'équivalent des programmes pour 2003 et 2004. En 2006 et 2007, l'objectif est de 1.500 ouvertures annuelles avec un budget de 19 puis de 25 millions d'euros. Cette dernière dotation sera maintenue pour les deux années suivantes, afin de pérenniser le dispositif.

En outre, le Gouvernement s'est engagé à porter l'aide accordée par l'État pour chaque place de 8 à 12 euros, soit un total de 4.380 euros par an.

II - La position de votre commission

Votre commission se réjouit de l'effort engagé par le Gouvernement pour renforcer le dispositif d'accueil d'urgence et de logement temporaire et en améliorer la qualité.

Elle salue l'engagement du mouvement HLM sur cette question. Les organismes apporteront en effet leur concours, pour ce qui concerne leurs compétences, à l'exécution de ce programme.

Dans le projet d'accord État/USH, il est ainsi expressément prévu qu'une négociation entre l'USH et la FNARS (éventuellement d'autres réseaux associatifs) viendra en appui des objectifs de production de l'offre ainsi que des conditions d'accueil dans le parc social des personnes sortant de CHRS, maisons relais ou CADA. Les organismes pourront aussi éventuellement construire des CADA pour le compte de l'État.

Elle souhaite, s'agissant des mineurs demandeurs d'asile, que la mission confiée à l'IGAS sur le thème des mineurs étrangers isolés, trouve également des réponses adaptées à leur situation.

Sous réserve de cette observation, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 39
(art. L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation)
Cadre d'exercice des missions de la commission d'attribution

Objet : Cet amendement a pour objet d'inscrire, dans l'article du code de la construction et de l'habitation relatif à la commission d'attribution des logements locatifs sociaux, l'obligation, pour cette commission, d'exercer sa mission dans le respect de l'objectif de mixité sociale et de l'accueil des publics prioritaires .

La commission d'attribution des logements locatifs sociaux, régie par l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation, est créée dans chaque organisme HLM. Une commission peut également être créée à la demande d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement ou d'une commune, lorsqu'un organisme dispose de plus de 2.000 logements sociaux sur leur territoire.

La commission étudie les dossiers de candidature déposés pour les logements locatifs vacants dans le parc de l'organisme et pourvus préalablement d'un numéro d'enregistrement départemental unique.

Tout rejet d'une demande d'attribution doit être notifié et motivé par écrit au demandeur.

La commission d'attribution des logements locatifs sociaux est donc bien l'instrument essentiel du peuplement du parc social. Or, si elle est sensée, en droit, agir dans le cadre les lignes directrices fixées par les programmes locaux de l'habitat (PLH), les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisée (PDALPD) et les conférences intercommunales du logement, tel est loin d'être le cas dans la majorité des commissions.

Votre commission souhaite donc préciser que la commission d'attribution doit inscrire son action dans le respect de la mixité sociale et en tenant compte des situations les plus urgentes.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous propose.

Article additionnel après l'article 39
(art. L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation)
Composition des commissions d'attribution

Objet : Cet amendement a pour objet de compléter la composition des commissions d'attribution pour y faire intervenir un représentant des associations d'insertion.

Aux termes de l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation, la commission d'attribution des logements locatifs sociaux comprend six membres, qui élisent en leur sein un président.

Parmi eux, outre les représentants de l'organisme HLM et des locataires, est présent le maire de la commune où sont attribués les logements. Depuis la loi du 1 er août 2003 d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine, il dispose d'une voix prépondérante en cas d'égalité des votes.

En outre, peuvent assister aux réunions de la commission à titre consultatif : le représentant de l'État dans le département, les maires d'arrondissements de Paris, Lyon et Marseille et le président de l'EPCI compétent en matière de PLH.

Il s'agit d'ajouter à cette liste un représentant choisi par les associations d'insertion et de logement des personnes défavorisées, agréées par le préfet, qui agissent sur le territoire de la commune, afin de conseiller la commission sur le dossiers les plus urgents.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous propose.

Article 40
(art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation)
Accès prioritaire au logement locatif social pour les personnes hébergées dans des établissements et logements de transition

Objet : Cet article accorde aux personnes accueillies dans des structures d'hébergement temporaire une priorité pour l'attribution d'un logement du parc social.

I - Le dispositif proposé

L'augmentation continue des besoins en logements et la hausse du coût du parc privé, à l'achat comme à la location, ont eu pour conséquence directe l'accroissement du nombre de demandes de logements sociaux et l'allongement des « files d'attente ».

Parallèlement, les locataires du parc locatif social ont tendance à rester y plus longtemps et à ne plus considérer ce type de logement comme une étape avant de pouvoir accéder au parc privé. On observe ainsi une diminution régulière du taux de rotation des ménages dans le parc social depuis 2000.

Rotation des ménages dans le parc locatif social

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Mobilité totale en métropole en %

11,4

12,1

12,1

12,4

11,9

10,6

10,8

Emménagements dans l'année hors nouvelles mises en locations

432.000

466.000

473.000

490.000

477.000

428.000

440.000

Parc au 31/12 de l'année

3.851.880

3.906.980

3.953.134

3.998.004

4.054.499

4.077.942

4.113.540

Mises en service

65.228

54.791

42.609

43.398

41.888

41.602

43.995

Total des emménagements

497.000

521.000

516.000

534.000

519.000

469.000

484.000

Source : Secrétariat d'État au logement

* Taux de mobilité = Emménagements dans les logements proposés à la location en service depuis au mois un an

Logements loués ou proposés à la location en service depuis au moins un an

Il existe trois types de critères d'attribution de ces logements, définis par le code de la construction et de l'habitation :

- des critères d'admission, assez sommaires mais dont le respect conditionne l'examen de la demande. Ces critères font l'objet d'une définition nationale qui peut varier selon les bailleurs ;

- des critères de priorité, qui permettent aux candidats un examen prioritaire de leur demande, sans offrir de droit à l'attribution d'un logement. Ces critères sont également définis au niveau national, mais peuvent varier localement ;

- des critères d'attribution utilisés pour juger qu'une personne, simplement admissible ou prioritaire, peut bénéficier d'un logement. Ces règles sont définies d'un point de vue national et précisées par les organismes bailleurs.

Les décisions d'attribution sont prises par la commission d'attribution , créée dans chaque organisme HLM. En outre, des commissions de médiation sont chargées, dans chaque département, de répondre aux requêtes des demandeurs de logements sociaux qui remplissent les conditions réglementaires d'accès mais se sont vu notifier un refus. Elle émet alors un avis et peut saisir le préfet d'une situation particulière.

La loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a réformé la procédure d'attribution des logements en vue de la rendre plus transparente et de renforcer l'égalité de traitement entre tous les demandeurs, notamment par la mise en place des conférences intercommunales du logement et du numéro d'enregistrement unique des demandes de logement.

Elle a également clarifié les critères de priorité, en renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer « les conditions dans lesquelles les logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l'État ou ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement et appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou gérés par ceux-ci sont attribués par ces organismes ».

L'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que « pour l'attribution des logements, il est tenu compte notamment de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logements actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs ».

En outre, en vertu du même article, des critères de priorité spécifiques s'appliquent aux personnes handicapées, aux familles ayant à leur charge une personne handicapée, aux personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement.

L'article L. 441-1-1 du même code indique, en outre, que les conditions d'application de ces critères sont précisées, pour chaque département, en tenant compte de la mixité des villes et des quartiers, par un règlement établi par le préfet, après avis du conseil départemental de l'habitat.

Le respect de ces critères de priorité et, plus généralement, des conditions d'attribution des logements sociaux par les bailleurs est contrôlé annuellement par le préfet et les maires des communes concernées auxquels l'organisme HLM envoie un rapport sur son activité et des informations statistiques sur l'occupation de son parc.

Le présent article propose de compléter la liste des critères de priorité en y incluant les personnes hébergées temporairement dans les établissements et logements de transition. L'objectif serait de favoriser leur sortie vers le logement durable et d'assurer la fluidité du dispositif.

Cette mesure ne concerne toutefois pas toutes les personnes accueillies en CADA puisque l'accès au logement social est subordonné à une résidence stable en France et, notamment, à la possession d'un titre de séjour de plus de trois mois. En conséquence, seules les personnes titulaires d'un titre de réfugié pourront bénéficier de ces nouvelles règles d'attribution.

II - La position de votre commission

Votre commission est bien évidemment favorable à une meilleure intégration dans le parc social des personnes accueillies dans les centres d'hébergement temporaire, afin de faciliter leur insertion sociale et professionnelle.

Elle rappelle à cet égard qu'environ 30 % des personnes logées en CHRS présentent l'ensemble des conditions requises pour accéder à un logement social, soit environ 8.000 à 10.000 personnes actuellement accueillies dans ces structures. Elle se réjouit également qu'un indicateur, prévu dans le cadre de la LOLF, permette à l'avenir de suivre l'évolution des personnes sortant de CHRS vers le logement social.

Toutefois, votre commission estime que l'allongement de la liste des priorités ne résout pas le problème de la pénurie de logements sociaux et peut accroître les frustrations. De plus, les personnes hébergées en CHRS ou en CADA ne sont pas toutes en mesure d'accéder directement à un logement ordinaire, qu'il s'agisse de leur statut (titre de séjour) ou de difficultés particulières au regard de la vie sociale (développement très important de situations de souffrance psychique se traduisant notamment par des difficultés graves de voisinage).

L'introduction des personnes hébergées temporairement dans des établissements ou logements de transition dans cette liste est par ailleurs redondante avec la rédaction actuelle de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation, qui mentionne les personnes défavorisées, mal logées et celles qui rencontrent des difficultés particulières de logement.

Elle constate, en outre, que, dès à présent, les ménages en centres d'hébergement figurent en bonne place dans les accords collectifs départementaux pour l'accueil des ménages défavorisés. Par ailleurs, deux conventions signées avec l'État (l'une pour les réfugiés kosovars, l'autre pour toutes les catégories de réfugiés) prévoient des dispositions pour faciliter la sortie des CADA des personnes titulaires du droit d'asile. Mais cet accueil ne saurait être étendu aux demandeurs d'asile qui ne répondent pas aux critères d'accès au regard des conditions de séjour.

Elle vous propose donc de supprimer, par voie d' amendement , un allongement inutile autant que contreproductif de la liste des personnes pouvant bénéficier prioritairement d'un logement locatif social : cet ajout risque en effet de ne pas servir l'objectif voulu, dans la mesure où la multiplication des catégories de candidats prioritaires nuit à la lisibilité et à l'application du dispositif.

Votre commission vous demande de supprimer le présent article.

CHAPITRE II
-
Dispositions relatives au parc locatif social

Article 41
Construction de logements locatifs sociaux

Objet : Cet article fixe un programme de construction de logements sociaux, assorti des moyens financier nécessaires à sa mise en oeuvre, pour la période 2005-2009.

I - Le dispositif proposé

Pour l'essentiel, les logements sociaux sont financés par des prêts aidés : les prêts locatifs à usage social (PLUS), les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et les prêts locatifs sociaux (PLS), pour les logements intermédiaires.

- Les PLUS

Les opérations de construction et d'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux sont principalement réalisées à l'aide de prêts PLUS, successeurs du PLA (prêt locatif aidé), distribués par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux organismes HLM et aux sociétés d'économie mixte (SEM). Adossé à la ressource du livret A, le PLUS est un prêt offert au taux privilégié de 3,45 % depuis le 1 er août 2003 sur une durée plafonnée à trente-cinq ans. La circulaire n° 97-51 du 29 mai 1997 précise les modalités selon lesquelles ces prêts doivent être octroyés.

En complément de la subvention d'État et du prêt de la CDC, d'autres types de financement sont mobilisés : la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement), les subventions des collectivités territoriales pour faire face, notamment, aux surcharges foncières et les fonds propres des organismes HLM.

- Les PLAI

Depuis le 1 er avril 2000, les opérations relatives aux logements locatifs très sociaux sont exclusivement réalisées à l'aide des PLAI, distribués comme les PLUS par la CDC aux organismes HLM et aux SEM. Adossé lui aussi à la ressource du livret A, le PLAI est un prêt offert au taux de 2,95 % depuis le 1 er août 2003 sur une durée de trente-cinq ans.

De la même manière que le PLUS, le financement de ces opérations est complété par d'autres contributions [Union d'économie sociale pour le logement (UESL), collectivités territoriales, organismes HLM].

- Les PLS

Les PLS ont été mis en place dans le souci de diversifier l'offre de logements locatifs sociaux. Financés par les fonds d'épargne centralisés à la CDC, les prêts locatifs sociaux ont été créés en remplacement des PLA CFF ou des PPLS CFF afin de financer des logements sociaux soumis à des plafonds de loyers intermédiaires. Ainsi, les plafonds de ressources des ménages candidats à l'entrée dans ces logements locatifs sont égaux à ceux du PLUS majorés de 30 % et les loyers des logements financés en PLS ne peuvent excéder 150 % de ceux du PLUS.

Ils sont consentis soit directement par la CDC, soit par le Crédit foncier de France et Enténial (anciennement Comptoir des Entrepreneurs) ou par les établissements ayant répondu aux adjudications organisées le 26 février 2003 et le 13 février 2004 par la CDC, sous l'égide du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Le champ d'application des opérations éligibles au PLS est identique à celui du PLUS. Ils bénéficient aux personnes physiques et morales, y compris aux promoteurs privés. Toutefois les PLS de la CDC ne peuvent être attribués qu'aux organismes d'HLM ou aux SEM.

A la suite du plan de relance de 2001, la construction de logements sociaux au moyen des PLUS et des PLAI a connu une brève augmentation, avant de diminuer à nouveau en 2002, pour atteindre 43.766 logements en 2003, auxquels il convient d'ajouter 12.650 logements financés en PLS et 1.665 logements construits par l'association Foncière Logement.

Total des logements financés en PLUS et PLAI

Neuf

Acquisition

Total

1994

66.275

13.378

79.653

1995

48.901

11.640

60.541

1996

41.603

10.233

51.836

1997

45.272

10.129

55.401

1998

37.176

9.300

46.476

1999

33.932

8.895

42.827

2000

29.329

8.707

38.036

2001

37.193

10.458

47.651

2002

32.546

11.910

44.456

2003

32.554

11.212

43.766

Source : Secrétariat d'État au logement

En 2004, les circulaires relatives à la mise en oeuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l'État ont porté, notamment, sur la poursuite et l'augmentation significative de l'offre de logements sociaux, tout particulièrement dans les zones urbaines où le marché du logement est tendu, dans les communes qui présentent un déficit de logements sociaux au sens de l'article 55 de la loi SRU et dans celles dans lesquelles des opérations de démolition de logements à bas loyer doivent être compensées.

A cette fin, la loi de finances pour 2004 a dégagé, en dehors du programme de l'ANRU, les moyens nécessaires à la réalisation de 48.000 PLUS et PLAI, 22.000 PLS et 5.000 logements intermédiaires à réaliser par l'association Foncière Logement. Toutefois, votre commission n'a pu obtenir de chiffres sur la mise en oeuvre de ces objectifs à ce jour.

Les objectifs de programmation proposés par le présent article pour la période 2005-2009 sont destinés à répondre à la pénurie actuelle en permettant la réalisation de 500.000 logements sociaux en PLUS, PLAI et PLS, en incluant les logements financés par l'association Foncière logement. Il faut entendre par « réalisation » tant la construction de logements que l'acquisition-amélioration et l'acquisition sans travaux.

Concernant les PLUS et les PLAI, 310.000 logements devraient être financés sur la période : 58.000 en 2005 (soit 10.000 de plus que les prévisions pour 2004), puis 63.000 pendant les quatre années suivantes.

Le logement social intermédiaire sera renforcé de 140.000 logements supplémentaires, avec une montée en charge progressive du nombre annuel de PLS : 22.000 en 2005 (soit autant qu'en loi de finances pour 2004, mais près de 10.000 de plus qu'en 2003), 27.000 en 2006 et 2007, puis 32.000 les deux dernières années.

A ce programme s'ajoutent 50.000 logements intermédiaires financés par l'association Foncière Logement, au rythme de 10.000 par an, soit le double de sa production annuelle. Selon la convention signée avec l'État, ces logements doivent être réalisés pour 70 % dans les quartiers sensibles et, pour le reste, dans les communes relevant de l'article 55 de la loi SRU.

Les opérations prévues au présent article seront en sus des interventions de l'ANRU , c'est-à-dire hors des ZUS. De la même manière, le nouveau programme ne prévoit pas d'opérations de démolition et de réhabilitation de logements, car les sites où doivent être réalisées de telles opérations se situent très majoritairement dans le champ d'intervention de l'Agence. Néanmoins, les crédits programmés tiennent compte de la poursuite au rythme actuel des opérations de réhabilitation et de démolition hors des ZUS.

Les financements

D'après l'exposé des motifs, des conventions conclues par l'État avec l'UESL et avec l'Union sociale de l'habitat (USH) détermineront les modalités de contribution du « 1 % logement » et des organismes HLM à ce programme. Une convention du même type devrait être signée avec la Fédération nationale des SEM.

Ainsi, l'accord-cadre avec l'USH devrait prévoir la signature, au niveau régional, d'accords avec chaque organisme en vue de fixer ses objectifs de réalisation sur cinq ans. De même, l'accord est en cours de conclusion avec l'UESL et prévoit qu'elle s'engage à apporter 210 millions d'euros de subventions équivalant à 450 millions d'euros de prêts à taux privilégiés, soit une contribution supérieure d'un tiers au montant antérieur.

Les collectivités territoriales, qui interviennent déjà très largement en faveur du logement social en subventionnant environ 10 % du coût des opérations, seront invitées à maintenir leur effort et à accompagner celui de l'État et de ses partenaires. Elles seront impliquées dans la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale à travers la délégation de compétences, pour celles d'entre elles qui la solliciteront, ou dans le cadre de partenariats locaux

Enfin, la Caisse des dépôts assurera la mise à disposition des prêts PLUS et PLAI, et pourra également, comme aujourd'hui, accorder des prêts PLS.

La contribution de l'État devrait s'établir à 2,37 milliards d'euros en autorisations de programme pour la période, soit 442 millions d'euros en 2005 et 482 millions d'euros pour les quatre années suivantes.

Les crédits de paiement s'établissent à 465 millions d'euros en 2005 (contre 287,86 millions en 2004), 594 millions en 2006, 610 millions en 2007 et 2008, puis 482 millions d'euros en 2009. Ils sont supérieurs aux autorisations de programme de près de 400 millions d'euros, afin de rembourser aux organismes HLM la créance de l'État à leur égard.

Enfin, si le chapitre budgétaire 65-48 est essentiellement consacré à la réalisation de logements sociaux, les crédits qui y figurent peuvent également servir à des opérations de renouvellement urbain hors de la politique de la ville : les subventions pour surcharge foncière destinées à faciliter la réalisation de logements sociaux, notamment en Ile-de-France, le financement de places d'hébergement d'urgence (en sus des crédits qui y sont affectés par le budget « solidarité »), les subventions permettant la restructuration lourde de quartiers en difficulté.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve entièrement les objectifs du présent article et appelle de ses voeux une mise en oeuvre rapide du programme de production de 500.000 nouveaux logements locatifs sociaux afin de répondre promptement à la pénurie de l'offre dans ce domaine.

Elle constate que les crédits pour l'année 2005 ont d'ores et déjà été inscrits dans le projet de loi de finances et souhaite que les engagements continuent à être tenus pour les années à venir, notamment pour ce qui concerne la participation des différents partenaires. A cet égard, elle rappelle l'importance de l'implication des élus locaux, en matière tant financière que foncière, pour la réussite de ce programme ambitieux.

Concernant le décalage de 400 millions d'euros entre les autorisations de programmes et les crédits de paiement sur la période 2005-2009, votre commission indique que le rattrapage en CP est indispensable, car les retards de paiement de l'État ces dernières années pour les opérations de logements sociaux sont devenus insupportables et mettent en péril la production nouvelle, voire les équilibres de gestion des organismes HLM.

Il lui semble toutefois nécessaire de préciser que la notion de logements « réalisés » comprend la construction mais aussi l'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux. Elle vous propose donc un amendement en ce sens.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 42
(art. L. 301-5-1 et L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation) Compatibilité des conventions de délégations de la compétence logement avec la loi de programmation pour la cohésion sociale

Objet : Cet article a pour objet de faire respecter les programmes du présent projet de loi par les établissements publics de coopération intercommunale et les départements signataires d'une convention leur déléguant la compétence logement.

I - Le dispositif proposé

Alors que le législateur de 1983 avait choisi de conserver la compétence de l'État en matière de politique du logement, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a ouvert à certaines collectivités et groupements qui le souhaitent la possibilité d'être délégataires des compétences de l'État en matière d'aides à la pierre.

Les aides susceptibles d'être déléguées sont les aides au logement locatif social, à la rénovation de l'habitat privé et à la réalisation de places d'hébergement, à l'exclusion de celles qui sont affectées à la rénovation urbaine des quartiers de la politique de la ville via la contribution de l'État à l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU). Sont également prises en compte les aides à l'accession sociale à la propriété dans les départements d'outre-mer.

La dotation régionale pour le financement des aides, déterminée en fonction des données sociales et démographiques et du patrimoine de logements et de la situation du marché locatif, est répartie entre les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les syndicats d'agglomération nouvelle, les communautés de communes et, pour le reste du territoire, entre les départements.

Aux termes de l' article L. 301-5-1 du code de la construction et de l'habitation, les établissements publics de coopération intercommunal (EPCI) faisant l'objet d'un programme local de l'habitat (PLH) peuvent conclure une convention avec l'État par laquelle ce dernier leur délègue la compétence pour décider de l'attribution des aides susmentionnées. Cette convention de délégation, conclue pour une durée de six ans renouvelable, précise notamment les adaptations faites aux règles nationales d'octroi des aides, afin de mieux prendre en compte les réalités locales, et détermine la participation des différents acteurs au financement des opérations (État par délégation, EPCI lui-même, ANAH, CDC) et les modalités de versement des crédits de paiement.

L' article L. 301-5-2 fixe le contenu des conventions signées entre le département et l'État en vue de déléguer au premier la compétence en matière de logement hors des zones du ressort des EPCI déjà délégataires.

Le contenu de cette convention est identique à celle des EPCI mais intègre les dispositions relatives aux programmes locaux de l'habitat.

Ainsi, la convention conclue avec le département prévoit la mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat, précise les objectifs poursuivis, en tenant compte du plan départemental d'action. pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et des PLH existant dans le département, en matière de réhabilitation, de construction et de démolition de logements locatifs sociaux et de places d'hébergement, ainsi qu'un matière de rénovation de l'habitat privé et de suppression de l'habitat insalubre.

Le présent article propose de compléter les articles L. 301-5-1 et L. 301-5-2 précités, afin que les conventions de délégation de compétence signées par l'État avec les EPCI ou avec les départements tiennent compte des programmes prévus aux articles 41 et 50 pour la répartition des crédits entre les différentes opérations immobilières engagées sur leur territoire de compétence.

II - La position de votre commission

Votre commission considère qu'il est essentiel que les collectivités territoriales s'impliquent dans ce programme si l'on veut garantir, au-delà des moyens financiers et humains, sa réussite en matière de logement.

C'est pourquoi, elle approuve, car elle le juge indispensable, le respect de la programmation prévue aux articles 41 (pour le logement social) et 50 (pour les actions de l'ANAH) du texte, dans le cadre des conventions de délégation de la compétence logement aux EPCI et aux départements,

A ce titre, elle vous propose de corriger, par voie d' amendement , une erreur matérielle relative à la numérotation des articles susmentionnés.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 43
(art. 1384 A et 1384 C du code général des impôts)
Allongement de la durée d'exonération de taxe foncière
sur les propriétés bâties pour les logements sociaux

Objet : Cet article a pour objet de porter de quinze à vingt-cinq ans la durée d'exonération de TFPB pour les logements réalisés dans le cadre de l'article 41 du présent projet de loi.

I - Le dispositif proposé

A. La réglementation applicable à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties

Les organismes de logement social bénéficient de nombreuses dispositions fiscales dérogatoires : exonération d'impôt sur les sociétés, abattement de 30 % sur la valeur locative des logements en zone urbaine sensible (ZUS), exonération de droit de mutation à titre onéreux, application du taux réduit de TVA, etc. Parmi ces aides fiscales, figure l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

En application des articles 1384 A et 1384 C du code général des impôts, les opérations de construction et d'acquisition de logements locatifs sociaux bénéficient d'une exonération de TFPB pendant quinze ans, à condition d'être financées majoritairement au moyen de prêts locatifs aidés par l'État (PLAI, PLUS, PLS), de prêts accordés par le « 1 % logement », de subventions des collectivités territoriales ou de l'ANRU. La durée d'exonération est portée de quinze à vingt ans lorsque la construction répond à certains critères de qualité environnementale, pour les logements réalisés à compter du 1 er janvier 2002.

Pour bénéficier de l'exonération, le propriétaire doit produire une demande dans les quatre mois suivant l'ouverture des travaux. L'exonération cesse de plein droit si, à la suite de transformation ou d'agrandissement, l'immeuble perd le caractère d'une habitation à loyer modéré. Par ailleurs, la durée d'exonération est ramenée à dix ans pour les logements en accession à la propriété.

Compte tenu du vieillissement du parc locatif social, 74 % des logements sociaux étaient taxés en 2001, contre seulement 39 % en 1990. Par conséquent, la cotisation de TFPB qui équivalait à 4,3 % des loyers en 1990, en représentait 9,6 % en 2001, soit 1,13 milliard d'euros.

B. Une exonération étendue

Le présent article prévoit d'étendre, sous certaines conditions, l'exonération de TFPB et d'en allonger temporairement la durée, afin d'améliorer l'équilibre financier des opérations de logement social.

Le paragraphe I complète l'article 1384 A du code général des impôts pour rendre formellement applicable aux départements de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion le dispositif d'exonération de TFPB. Il s'agit d'une clarification du système en vigueur dans les DOM, où les logements locatifs sociaux financés avec une aide de l'État bénéficient d'une exonération de quinze ans de TFPB par extension du dispositif applicable en métropole. Une fiscalité particulière est en revanche appliquée dans les TOM où la TFPB n'existe pas.

Le régime d'exonération s'appliquera désormais dans les départements d'outre-mer comme en métropole, sur les logements locatifs sociaux et, plus généralement, sur les constructions de logements neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, lorsqu'elles sont financées à plus de 50 % au moyen d'un prêt aidé de l'État (1°) .

Ce pourcentage comprend, outre les prêts aidés de l'État, les subventions de l'ANRU, des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale et du « 1 % logement » (2°) .

Enfin, la durée d'exonération de TFPB est portée à vingt-cinq ans pour l'ensemble des logements, répondant aux conditions de financement aidé précitées, en métropole et dans les départements d'outre-mer, à condition que ces constructions bénéficient d'une décision d'octroi de subvention ou de prêt aidé entre le 1 er juillet 2004 et le 31 décembre 2009 (3°) .

Le paragraphe II introduit des dispositions similaires à celles du paragraphe I, pour les logements acquis grâce à une aide de l'État et réhabilités par une subvention de l'ANAH.

En effet, aux termes de l'article 1384 C du code général des impôts, « les logements acquis en vue de leur location, avec le concours financier de l'État ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (...), sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur acquisition. » Par ailleurs, « sont également exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans les logements (...) qui, en vue de leur location ou attribution à titre temporaire aux personnes défavorisées (...), sont améliorés au moyen d'une aide financière de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ».

Le 1° de ce paragraphe étend le bénéfice de ce dispositif aux logements acquis et améliorés selon les mêmes conditions dans les départements d'outre-mer.

Le 2° porte ensuite la durée d'exonération de TFPB à vingt-cinq ans pour l'ensemble des logements visés par la nouvelle rédaction de l'article 1384 C précité, lorsque la décision de subvention ou de prêt intervient entre le 1 er juillet 2004 et le 31 décembre 2009.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable aux mesures d'accompagnement fiscal destinées à favoriser l'effort des organismes HLM pour la construction de logements sociaux.

L'avantage procuré par l'allongement de la TFPB équivaut en effet pour eux à une augmentation moyenne de 4 % du taux de la subvention de l'État.

Le coût pour l'État ne sera effectif qu'à partir de 2021. Il a été estimé pour l'ensemble des opérations en métropole et dans les DOM à environ 60 millions d'euros en 2021 et à 300 millions d'euros en régime de croisière de 2026 à 2031.

Afin de renforcer la portée du dispositif prévu, votre commission vous propose de le compléter par deux amendements .

Il s'agit tout d'abord, pendant la durée du plan de cohésion sociale, de porter de quinze à vingt-cinq ans la durée d'exonération de TFPB pour les logements, réhabilités grâce à une aide de l'ANAH, loués par une association à des personnes très défavorisées.

Le second amendement a pour objet de porter jusqu'en 2009, au lieu de 2006 actuellement, le bénéfice, pour les organismes HLM et les SEM, d'un abattement de 30 % sur la TFPB due pour les immeubles situés en zone urbaine sensible.

Cette mesure permettra, pendant la période de mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, de ne pas favoriser que la seule construction de nouveaux logements sociaux, mais également d'offrir un « coup de pouce » financier aux organismes dont le parc est vieillissant et sur lesquels pèsent de lourdes charges d'entretien.

Votre commission vous demande d'adopter le présent article ainsi modifié.

Article 44
(art. 14 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine)
Règles applicables aux aides délivrées
par l'agence nationale pour la rénovation urbaine

Objet : Cet article apporte plusieurs précisions au régime des subventions de l'ANRU, concernant le mode de décision et les possibilités de modification pour chacune de ces aides.

I - Le dispositif proposé

A. La réglementation applicable aux subventions de l'ANRU

L'article 14 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine dispose que, lorsque l'ANRU finance la construction, l'acquisition, la reconversion, la réhabilitation ou la démolition de logements locatifs sociaux , les subventions qu'elle accorde sont soumises aux mêmes conditions que les aides de l'État, notamment celles prévues au livre III du code de la construction et de l'habitation (PLUS, PLAI, subventions foncières, PALULOS), ainsi que celles dont les conditions d'octroi par l'État sont régies par circulaire (démolition, changement d'usage, copropriétés dégradées, subventions pour travaux d'intérêt architectural).

Cette assimilation aux aides de l'État permet de soumettre les subventions de l'ANRU à un régime fiscal favorable identique : bénéfice de la TVA à taux réduit, exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans pour les logements subventionnés à hauteur d'au moins 50%, application d'une valeur au mètre carré réduite pour la détermination de l'assiette de la taxe locale d'équipement.

L'ANRU peut en outre accorder des majorations de subvention, dans des conditions définies par le décret du 24 septembre 2004 qui donne les limites maximales de dérogation aux taux des subventions prévues par le code de la construction et de l'habitation. Il prévoit également la possibilité de déplafonner de manière encadrée le montant des travaux subventionnés par la PALULOS.

Les montants, les taux et les modalités d'attribution des subventions accordées par l'ANRU pour financer d'autres opérations que celles concernant les logements sociaux mentionnées précédemment, sont décidés par son conseil d'administration dans la limite des règles et des orientations fixées par l'État.

Entrent dans ce cadre le financement des opérations de création et de réhabilitation d'équipements publics ou collectifs, la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale, l'ingénierie et l'assistance à la maîtrise d'ouvrage.

B. L'assouplissement du régime des aides accordées

Le présent article modifie la rédaction de l'article 14 de la loi d'orientation du 1 er août 2003, en vue de clarifier le régime applicable à certaines subventions attribuées par l'ANRU.

Ainsi, les aides accordées pour la reconversion et la démolition de logements locatifs sociaux verront désormais leurs montants, leurs taux et leurs modalités d'attribution fixés par le conseil d'administration de l'agence, et non plus par voie réglementaire comme c'est déjà le cas pour les subventions accordées pour le financement des équipements et de la voirie.

En revanche, les subventions versées pour la construction, l'acquisition et la réhabilitation de logements sociaux, assimilées à des aides de l'État, continueront à être régies par le décret en Conseil d'État du 24 septembre 2004.

II - La position de votre commission

Votre commission n'a pas d'objection à la disposition formelle du présent article. Toutefois, comme à l'article 41 du projet de loi, elle vous propose un amendement visant à préciser la définition du terme « réalisation », qui comprend tant la construction que l'acquisition-amélioration de logements.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 45
(art. L. 321-1, L. 321-3 et L. 321-7-1 du code de l'urbanisme)
Statut respectif des établissements publics d'aménagement
et des établissements publics fonciers

Objet : Cet article a pour objet de préciser le statut des établissements publics fonciers en le distinguant de celui des établissements publics d'aménagement.

I - Le dispositif proposé

A. La coexistence de différents types d'établissements publics fonciers et d'aménagement

Les structures chargées de mener des opérations foncières et d'aménagement du territoire se caractérisent par leur hétérogénéité.

Ainsi, différents types d'établissements coexistent :

- les établissements publics locaux d'aménagement (EPLA), théoriquement compétents pour conduire des opérations de rénovation urbaine et de développement économique et social dans les zones urbaines sensibles (ZUS), mais non encore créés ;

- les établissements publics fonciers locaux , compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres et des personnes publiques, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières, ainsi que des opérations d'aménagement. Ils sont créés par le préfet et gérés par un conseil d'administration élu par l'assemblée générale composée des différentes communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés. Leurs missions ont été développées dans le cadre de l'application de l'article 55 de la loi SRU ;

- les associations foncières urbaines , qui regroupent des propriétaires intéressés par les mêmes travaux : remembrement et regroupement de parcelles, construction, entretien et gestion d'ouvrages d'intérêt collectif (voiries, aires de stationnement, chauffage collectif, espaces verts) ;

- les établissements publics d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux , qui mènent des opérations dans les ZUS et les quartiers bénéficiant d'un contrat de ville ;

- les établissements publics d'aménagement , compétents pour réaliser, pour leur compte ou pour celui de l'État, d'une collectivité territoriale ou d'un autre établissement public, ou pour faire réaliser toutes les opérations foncières et opérations d'aménagement prévues par le code de l'urbanisme.

Les établissements publics d'aménagement ont un caractère industriel et commercial et sont dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ils sont créés par décret en Conseil d'État, après avis des conseils généraux et des conseils municipaux concernés. Il en existe dix, dont les établissements publics d'aménagement des villes nouvelles comme Marne-la-Vallée, Sénart et L'Isle-d'Abeau et l'établissement public d'aménagement de La Défense (EPAD).

Ils sont gérés par un conseil d'administration comprenant, en majorité, des représentants des collectivités territoriales et des établissements publics concernés. Celui-ci détermine les orientations de l'activité de l'établissement, vote le budget, autorise les emprunts et approuve le compte financier et les conventions passées avec les collectivités.

Le décret qui crée l'établissement détermine son objet et sa zone d'activité territoriale. Il fixe ses statuts, notamment en ce qui concerne la composition du conseil d'administration, la désignation du président, celle du directeur, les pouvoirs du conseil d'administration, du président et du directeur.

Sur le même fondement législatif, l'État a créé des établissements publics chargés de la réalisation d'opérations majoritairement foncières . Ces établissements ont une compétence régionale et sont basés en Lorraine, dans le Nord-Pas-de-Calais, en Haute-Normandie, en Basse-Normandie, en Provence-Alpes-Côte-d'Azur, ainsi que dans l'ouest de la région Rhône-Alpes.

Un établissement public foncier (EPF) d'État est donc aussi un établissement public à caractère industriel et commercial qui dispose d'une autonomie juridique et financière, sous le contrôle de l'État.

La tutelle est exercée par le préfet de région qui approuve les délibérations du conseil d'administration et du bureau. En outre, l'établissement est soumis au contrôle de la Cour des comptes.

Un EPF travaille en général sur le foncier vierge, en périphérie des agglomérations, destiné à accueillir les développements économiques et urbains, et sur le foncier et l'immobilier dégradés, situés en particulier dans les bassins et les agglomérations en reconversion. Son intervention se réalise sous forme d'études, d'action foncière et de travaux.

Les travaux mis en oeuvre par un EPF peuvent recouvrir plusieurs objectifs : mettre en sécurité les sites dégradés, en améliorer l'image, préparer les terrains à de nouveaux usages. Ces travaux consistent en démolition de superstructures et de fondations, en terrassement, en maçonnerie et clôtures, en paysagement, en maintenance et réhabilitation du clos-couvert des bâtiments à conserver, et, exceptionnellement, en travaux de dépollution ou d'évacuation des déchets, si le pollueur ne peut les prendre en charge.

L'EPF est soumis, pour le choix de ses prestataires, au code des marchés publics. Par ailleurs, il ne peut réaliser des opérations d'aménagement que s'il a reçu au préalable une autorisation ministérielle.

B. La clarification du statut des établissements publics d'État

Le présent article a pour objet de clarifier le statut des différents établissements publics d'État, en distinguant les établissements publics fonciers des établissements publics d'aménagement, ceux-ci pouvant toutefois continuer à mener des opérations foncières. Dans ce cadre, les EPF existants pourraient choisir leur statut, via une modification de leur décret constitutif pour ceux qui souhaiteraient limiter leur activité au domaine foncier.

A cet effet, le paragraphe I modifie l'intitulé du chapitre Ier du titre II du livre III du code de l'urbanisme, actuellement « Etablissements publics d'aménagement », en « Etablissements publics fonciers et d'aménagement ».

Le paragraphe II complète l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, relatif aux compétences des établissements publics d'aménagement, pour préciser que les établissements publics fonciers peuvent avoir une compétence limitée à la réalisation d'opérations foncières.

Le paragraphe III apporte plusieurs modifications à la procédure de création de ces deux types d'établissements.

D'une part, les établissements publics d'aménagement, quel que soit le nombre de communes partie prenante, seront créés par décret en Conseil d'État, après avis du ou des conseils généraux et des conseils municipaux concernés. La procédure par décret en conseil des ministres pour les établissements les plus importants est donc supprimée.

Les établissements publics fonciers seront, d'autre part, créés par décret en Conseil d'État après avis du conseil régional et des conseils généraux intéressés.

Enfin, le paragraphe IV indique, dans un article L. 321-7-1 nouveau, que cette dernière catégorie d'établissements bénéficie, pour financer les interventions relevant de sa compétence, d'une taxe spéciale d'équipement, dans des condition fixées par le code général des impôts.

II - La position de votre commission

Compte tenu de la difficulté actuelle à dégager de nouvelles ressources foncières pour la construction de logements, en particulier sociaux, dans les zones tendues, votre commission est très favorable à la création d'établissements publics fonciers.

Elle se réjouit, à cet égards, des autres mesures prises pour libérer des espaces fonciers. Une mission a ainsi été confiée à Pierre Pommellet, ingénieur général des Ponts et Chaussées, en vue d'identifier les blocages à une production du foncier constructible en Région Ile-de-France.

En outre, sur un plan opérationnel, l'État a créé une délégation à l'aménagement Foncier (DAF) dont la mission consiste à mobiliser les actifs fonciers du ministère de l'équipement afin de les rendre disponibles pour des opérations de construction de logements. Cette action, circonscrite dans un premier temps aux actifs du ministère et de ses établissements publics, a vocation à s'inscrire dans une démarche interministérielle plus large, conformément à la décision du CIAT du 18 décembre 2003. La DAF, constituée d'une équipe légère de professionnels, concentre son activité prioritairement sur l'Ile-de-France. Elle ainsi a entrepris une identification des terrains inutilisés appartenant à l'État et pouvant accueillir des logements. Son aire d'intervention est toutefois en cours d'extension à d'autres régions concernées par la pénurie de logements.

Afin de faire des établissements publics fonciers le fer de lance de la phase préalable à la construction de logements, votre commission vous propose d'adopter un amendement ayant pour objet, d'une part, de préciser que les nouveaux établissements publics auront bien une compétence limitée à la réalisation d'opérations foncières, d'autre part, de les obliger à contribuer à la réalisation des objectifs de construction fixés par l'article 41, en y consacrant une part des opérations qu'ils mènent.

Il s'agit de faire de ces établissements des outils efficaces pour dégager les terrains nécessaires à la réalisation des 500.000 logements prévus, en contrepartie de quoi le projet de loi autorise à percevoir une taxe spéciale d'équipement pour un montant très significatif.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 46
(art. 1607 ter nouveau du code général des impôts)
Taxe spéciale d'équipement
pour les établissements publics fonciers

Objet : Cet article institue un régime de taxe spéciale d'équipement unique pour les établissements publics réalisant exclusivement des opérations foncières.

I - Le dispositif proposé

A. Le financement des établissements d'urbanisme

Les différentes catégories d'établissements publics d'urbanisme, mentionnées précédemment, disposent d'un mode de financement propre.

Ainsi, les établissements publics locaux d'aménagement et les établissements publics d'aménagement sont financés par une subvention de l'État, par une contribution des collectivités territoriales qui les composent, par l'emprunt et par le produit de la gestion et de la vente de leurs biens.

Aux termes de l'article 1607 bis du code général des impôts, les établissements publics fonciers locaux bénéficient, pour leur part, d'une taxe spéciale d'équipement, dont le produit annuel est voté par l'assemblée générale de chaque établissement, dans la limite d'un plafond fixé en loi de finances. Cette taxe est due par les collectivités situées sur leur territoire de compétence pour toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle dans les communes comprises dans la zone de compétence de l'établissement public. Toutefois, les organismes HLM et leurs locataires sont exonérés de cette taxe additionnelle.

Les établissements publics fonciers d'État se voient également attribuer une taxe propre à chacun d'eux, dont le montant est arrêté chaque année par leur conseil d'administration, dans la limite d'un plafond figurant dans le code général des impôts. Les règles d'imposition et de recouvrement applicables à ces taxes spéciales sont identiques à celles de l'article 1607 bis précité.

B. La création d'une nouvelle taxe au profit des établissements publics fonciers

Compte tenu de la distinction opérée par l'article précédent entre le statut des établissements publics d'aménagement et celui des établissements publics fonciers, le présent article introduit un article 1607 ter nouveau dans le code général des impôts, portant création d'une taxe spéciale d'équipement destinée à contribuer au financement des opérations foncières menées par ces derniers.

La réglementation applicable à cette nouvelle taxe reprend, pour l'essentiel, celle de l'article 1607 bis relatif à la taxe spéciale d'équipement des établissements publics fonciers locaux.

Ainsi, le produit de cette taxe sera arrêté chaque année par le conseil d'administration de l'établissement public foncier, dans la limite d'un plafond fixé à 20 euros par an et par assujetti. La décision est notifiée au ministre de l'économie et des finances. Le nombre des habitants à prendre en compte est fonction du dernier recensement général de la population publié, soit, à l'heure actuelle, celui de 1999.

Le montant voté est alors réparti entre les taxes foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente à l'ensemble des communes ou de leurs groupements situés dans le ressort de ces établissements.

Les cotisations sont établies et recouvrées, les réclamations sont présentées et jugées comme en matière de contributions directes.

Il est en outre précisé que les conditions d'application de cette taxe spéciale seront fixées par décret en Conseil d'État.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à la création d'une taxe spéciale au profit des établissements publics fonciers, de façon à leur donner les moyens de mener d'ambitieuses opérations foncières à l'heure où les besoins vont croissant.

Elle vous propose toutefois, par voie d' amendement , de rétablir le parallélisme des formes entre la réglementation applicable à la taxe spéciale d'équipement des établissements publics fonciers locaux et celle qui régit la nouvelle taxe perçue au profit des établissements publics fonciers créés par le présent projet de loi.

L'exonération existant dans le cadre de la taxe actuelle pour les organismes HLM et leurs locataires doit être étendue à la nouvelle taxe.

Votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

Article 47
(art. L. 353-15-2 nouveau, L. 353-19, L. 442-6-5 nouveau et
L. 472-1-2 du code de la construction et de l'habitation)
Protocole d'accord entre le bailleur social
et le locataire en situation de défaut de paiement du loyer

Objet : Cet article institue un protocole d'accord sur l'apurement de la dette, signé entre l'organisme bailleur et le locataire ayant fait l'objet d'une résiliation de son bail par une décision judiciaire, permettant de surseoir à l'expulsion.

I - Le dispositif proposé

A. Les lacunes du dispositif de lutte contre les expulsions

La loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a développé les mesures de prévention contre les expulsions.

Ainsi, le nombre des contentieux locatifs, des décisions prononçant l'expulsion, des commandements de quitter les lieux, des demandes et décisions d'octroi du concours de la force publique a connu une diminution sensible de 1998 à 1999. On constate toutefois une reprise de ces procédures à partir de 2000. De même, le nombre d'interventions effectives de la force publique, après une petite baisse en 1998, remonte régulièrement depuis 1999.

Ces données sont difficiles à interpréter car il n'existe pas encore de véritable dispositif de connaissance des expulsions qui permettrait de développer des analyses plus précises et de mieux appréhender le poids relatif des différents facteurs.

Bilan des procédures d'expulsion

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Contentieux locatifs avec demande de délivrance de titre exécutoire (1)

113.432

100.554

97.575

104.433

107.639

111.395

nd

Décisions de justice prononçant l'expulsion (1)

87.717

75.125

71.323

79.614

81.080

84.138

nd

Nombre de commandements de quitter les lieux (2)

47.821*

47.623*

43.017

50.858

45.828*

52.345

47.473*

52.351

47.605*

nd

Nombre de demandes de concours de la force publique (2)

32.294

33.285

29.823

33.872

36.400

38.151

39.924

Nombre de décisions accordant le concours de la force publique (2)

14.473

13.256

13.915

16.275

16.844

20.087

23.089

Nombre d'interventions effectives de la force publique (2)

4.753

4.359

4.866

5.936

6.337

7.534

9.717

(1) Source : ministère de la justice - Chiffres 2003 non disponibles.
(2) Source : ministère de l'intérieur
* hors Paris

Cependant quelques hypothèses peuvent être élaborées sur les raisons de cette évolution. L'augmentation des contentieux locatifs à partir de 2000 est l'indice d'une augmentation de la précarité des ménages dans un contexte de hausse continue des loyers, particulièrement dans le parc locatif privé. L'augmentation des loyers depuis cette date a été de 7 % dans le parc locatif privé et de 12 % à Paris, où le loyer moyen était déjà deux fois plus élevé qu'en province. Dans le secteur locatif social, les loyers, stables en 2000 et 2001, ont augmenté de 2,9 % en 2002 et de 3 % en 2003.

Il convient en outre de constater que le dispositif de prévention des expulsions n'a pas atteint ses objectifs. Les bilans d'application et une évaluation menée en 2000 sur le dispositif de la loi du 29 juillet 1998 ont permis d'établir quelques constats :

certains volets du dispositif de prévention se sont mis en place relativement lentement et de façon assez inégale selon les départements (enquête sociale, mobilisation et articulation des dispositifs, chartes pour la prévention des expulsions...) dans la mesure où les partenariats réellement efficaces ont été souvent difficiles à instaurer. Tel est le cas notamment des chartes pour la prévention des expulsions qui, non seulement, ont pris du retard (au 31 décembre 2003, sur 100 départements, seuls 66 sont dotés d'une charte), mais apparaissent aussi parfois comme de simples accords formels dépourvus d'un véritable dispositif de suivi pour pouvoir en évaluer concrètement leur efficacité ;

la difficulté pour les sections départementales des aides personnalisées au logement (APL) à faire face à l'augmentation du nombre de dossiers fait qu'une partie de ces commissions fonctionne comme de simples chambres d'enregistrement au détriment de leur rôle de prévention ;

l'enquête sociale à diligenter par le préfet dès réception de l'assignation est menée de façon variable selon les départements, aussi bien en ce qui concerne leur nombre, notamment pour le parc privé, leur contenu et leurs maîtres d'oeuvre (les acteurs sociaux sont insuffisamment formés au droit du logement et le recours à des associations compétentes financées par le Fonds de solidarité logement (FSL) est encore insuffisamment pratiqué), que pour respecter les délais prévus par la procédure. Dans ces conditions, le juge qui a, désormais, la possibilité d'accorder des délais de paiement à tout moment, ne dispose pas toujours à temps des éléments administratifs et sociaux lui permettant d'accorder ces délais ;

la mobilisation des dispositifs d'aide est insuffisante , en particulier celle du FSL dont le mode de fonctionnement n'est pas toujours adapté aux difficultés rencontrées, en ce qui concerne notamment les délais de constitution et d'instruction des dossiers, les conditions d'octroi des aides, le niveau et la nature de l'aide, même si, dans le cadre d'une procédure d'expulsion, le délai d'instruction pour une demande d'aide du FSL a été ramené de deux à un mois. En outre, le PDALPD dispose de capacités de relogement insuffisantes et l'articulation avec la commission de surendettement est souvent difficile ;

les mesures de prévention et de suivi des locataires, notamment après le jugement, sont encore trop rares . On constate en effet un fort taux d'échec des solutions mises en place et notamment des plans d'apurement prononcés par les juges, qui paraissent parfois peu réalistes au regard des capacités financières des ménages ;

l'information et l'implication des locataires laissent encore à désirer . Cet aspect de la prévention doit être traité à tous les stades de la procédure et requiert, dès le commandement de payer, une information claire et explicite et, dans bien des cas, un accompagnement social ainsi qu'une assistance juridique des ménages. La présence du locataire à l'audience, favorisée par ces actions, est l'un des facteurs essentiels de réussite de la prévention.

Ce bilan a cependant permis de constater qu'il existait, dans un certain nombre de départements, des mesures que l'on pouvait qualifier de « bonnes pratiques » et qui ont fait progresser la prévention des expulsions.

Afin de remédier à ces difficultés, le Gouvernement a engagé plusieurs actions de prévention des expulsions.

La circulaire du 13 mai 2004, signée conjointement par le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale et par le secrétaire d'État au logement, a ainsi institué, dans le parc HLM, un dispositif de rétablissement de l'aide personnelle au logement même après résiliation de bail, permettant d'éviter les expulsions pour impayé de loyer des locataires qui ne sont pas de mauvaise foi et s'engagent à reprendre le paiement de leur loyer.

A l'issue du Comité interministériel de lutte contre les exclusions du 6 juillet 2004 , le Gouvernement a en outre réaffirmé sa volonté de rendre opérationnel dans tous les départements le dispositif de prévention des expulsions instauré par la loi du 29 juillet 1998 tant dans le parc public que privé. Dans ce cadre, pour améliorer les conditions de la mise en oeuvre du dispositif, une circulaire interministérielle complétée par un document pédagogique à l'usage, plus particulièrement, des travailleurs sociaux est en cours de rédaction. Ce document rappelle et précise le rôle et le contenu de l'enquête sociale.

B. Les améliorations prévues

Le présent article a pour objet de compléter le dispositif de prévention des expulsions mis en place par la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions au profit des locataires du parc social bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement (art. L. 353-15-1 du code de la construction et de l'habitation) et des allocations de logement (art. L. 442-6-1 du même code). Il s'agit de donner une base législative à la circulaire du 13 mai 2004.

Pour les locataires bénéficiaires de l'APL, le paragraphe I crée un article L. 353-15-2 nouveau dans le code de la construction et de l'habitation.

Cet article dispose que, lorsque le bail est résilié par décision judiciaire pour défaut de paiement de loyers et de charges, le locataire et le bailleur peuvent signer un protocole d'accord en vue, à terme, du rétablissement du bail . Ce protocole vaut titre d'occupation et donne droit à l'aide personnalisée au logement. Dans des conditions fixées par décret, le versement de l'APL peut être ouvert pendant la période comprise entre la résiliation du bail et la conclusion du protocole.

Dans le cadre de ce protocole, le locataire s'engage d'une part, à payer régulièrement l'indemnité d'occupation et les charges fixées dans la décision judiciaire de résiliation, d'autre part, à respecter un plan d'apurement de sa dette locative approuvé par la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) et joint au protocole.

La durée du protocole est fixée à deux ans. Elle peut être prolongée d'une année, par avenant, en cas de nouvelle négociation du plan d'apurement des dettes locatives.

Aux termes de l'article L. 351-14 du code de la construction et de l'habitation, la SDAPL, présidée par le préfet, est compétente pour :

- décider du maintien du versement de l'aide personnalisée au logement lorsque le bénéficiaire ne règle pas la part de dépense de logement restant à sa charge quand l'APL est directement versée au bailleur ;

- statuer sur les demandes de remise de dettes présentées à titre gracieux par les bénéficiaires de l'APL en cas de réclamation d'un trop perçu effectuée par l'organisme payeur (la CAF le plus souvent) ;

- statuer sur les contestations des décisions des organismes payeurs de l'APL ou de l'aide au déménagement.

L'organisme HLM s'engage, pour sa part, sous réserve du respect des engagements de l'occupant du logement, à renoncer à la poursuite de la procédure d'expulsion et à consentir un nouveau bail au terme du protocole.

Si, au contraire, les conditions du protocole ne sont pas respectées par le locataire, l'organisme retrouve le droit de faire exécuter la décision judiciaire de résiliation du bail, qui a pour conséquence automatique la cessation du versement de l'APL, et de demander l'expulsion.

Le paragraphe II prévoit que les dispositions de l'article L. 353-15-2 nouveau s'appliquent également aux logements conventionnés appartenant à des SEM.

Le paragraphe III introduit un article L. 442-6-5 nouveau dans le code de la construction et de l'habitation, prévoyant un protocole identique à celui qui s'applique aux logements sociaux conventionnés aux termes de l'article L. 353-15-2 nouveau susmentionné pour les logements non conventionnés dont les locataires bénéficient des allocations de logement.

Ce protocole vaut titre d'occupation et donne droit au versement des allocations de logement [allocation de logement familiale (ALF) et allocation de logement sociale (ALS)]. Le plan d'apurement doit être approuvé par l'organisme payeur de ces aides, soit généralement la CAF.

La durée du protocole et les engagements de chacune des parties sont semblables au dispositif applicable aux logements sociaux permettant le versement de l'APL.

Le paragraphe IV précise que les dispositions de l'article L. 442-6-5 nouveau sont applicables, dans les départements d'outre-mer, aux logements appartenant à une SEM.

Enfin, le paragraphe V dispose que l'occupant d'un logement appartenant à un organisme HLM, à une SEM ou gérés par eux, dont le bail a été résilié par décision judiciaire pour défaut de paiement et qui, à la date de publication de la présente loi, a apuré sa dette locative et paie l'indemnité d'occupation et les charges fixées par le juge, est réputé titulaire d'un bail ouvrant droit au versement de l'APL ou des allocations de logement.

Dans ce cas, la signature du bail doit intervenir dans les meilleurs délais.

II - La position de votre commission

Votre commission se réjouit de la mise en oeuvre d'un dispositif en faveur de la prévention de l'expulsion des locataires de bonne foi, fondé sur la contractualisation et le respect d'engagements mutuels, de façon à responsabiliser les parties.

Elle souhaite toutefois le préciser et en renforcer la portée au travers de l'adoption de huit amendements visant à :

- permettre le versement rétroactif de l'APL et des allocations de logement, y compris lorsque le bail a été résilié plus de deux ans avant la signature du protocole, sans que la règle de prescription de deux ans ne s'applique ;

- associer, quand cela est nécessaire, le FSL à la réalisation du plan d'apurement de la dette locative d'un locataire bénéficiant de l'APL ou des allocations de logement ;

- porter la durée du protocole à cinq ans lorsque le locataire connaît des difficultés pour rembourser sa dette et que le plan d'apurement doit faire l'objet d'une nouvelle négociation. Il s'agit de sécuriser le bailleur avant le rétablissement du bail, lorsque le locataire peine à tenir ses engagements, sans pour autant que ces difficultés ne se traduisent par une rupture du protocole. En outre, la durée maximale de cinq ans correspond à un alignement sur celle du plan de rétablissement personnel approuvé par la commission de surendettement ;

- enfin, prévoir que, dans les situations de sous-location, par une association, d'un logement à un ménage défavorisé en situation d'impayés de loyer, un protocole peut être signé entre l'association, le bailleur et le locataire. Il ouvre alors droit au versement des aides au logement et vaut titre d'occupation. Dans ce cas, l'association est signataire du protocole, aux côtés du bailleur et de l'occupant du logement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 48
(art. L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation)
Recevabilité de la demande d'assignation du bailleur

Objet : Cet article vise à ériger en condition de recevabilité de la demande d'assignation du bailleur pour constater la résiliation du bail du locataire, le respect du délai courant entre la saisine de la commission de la section départementale des aides publiques au logement ou de l'organisme payeur et cette assignation.

I - Le dispositif proposé

La loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a renforcé le dispositif de prévention des expulsions dans le parc social. L'objectif était de passer d'un traitement de l'expulsion, problème d'ordre public, à un traitement social et préventif afin d'éviter la phase contentieuse et de limiter celle-ci aux seuls locataires de mauvaise foi.

Une charte pour la prévention de l'expulsion devait notamment être élaborée dans chaque département avec l'ensemble des partenaires concernés avant 2000.

La même loi a porté de deux à trois mois, pour les locataires du parc social, le délai entre la saisine de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) (pour le versement de l'APL) ou de l'organisme payeur (pour l'ALS et l'ALF) et l'assignation par le bailleur aux fins de constat de résiliation du contrat de location. La SDAPL ou la CAF (ou la caisse de MSA) prend alors une décision conservatoire de maintien de l'aide pour une période de trois mois, afin d'envisager une solution amiable et d'éviter la saisine du juge. Toutefois, aucun dispositif de contrôle ni de sanction n'est actuellement prévu en cas d'absence de saisine ou de non respect du délai prescrit, ce qui a pu parfois conduire à des abus de la part des bailleurs sociaux.

Le présent article fait du non-respect de ce délai une cause d'irrecevabilité de la demande d'assignation du bailleur . Cette obligation s'applique au délai courant à partir de la saisine de la SDAPL quand le locataire bénéficie de l'aide personnalisée au logement (art. L. 353-15-1 du code de la construction et de l'habitation) et à la saisine de l'organisme payeur, lorsque l'aide versée est une allocation de logement (art. L. 442-6-1 du même code).

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à toute disposition améliorant la sécurité juridique, notamment pour la frange la plus fragile de la population.

C'est pourquoi, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 49
(art. 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 26 décembre 1986)
Information du préfet d'une demande de résiliation de bail faite par le bailleur sous forme reconventionnelle

Objet : Cet article a pour objet de rendre obligatoire l'information du préfet d'une demande de résiliation de bail ayant été faite par le bailleur sous forme reconventionnelle.

I - Le dispositif proposé

Aux termes de l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 26 décembre 1986, toute clause prévoyant la résiliation du bail pour défaut de paiement du loyer ou des charges ou pour non-versement du dépôt de garantie ne produit effet que deux mois après un commandement de payer infructueux - trois mois pour les locataires du parc social.

Dans ce cadre, « à peine d'irrecevabilité de la demande, l'assignation aux fins de constat de la résiliation est notifiée à la diligence de l'huissier de justice au représentant de l'État dans le département, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, au moins deux mois avant l'audience, afin qu'il saisisse, en tant que de besoin, les organismes dont relèvent les aides au logement, le Fonds de solidarité pour le logement et les services sociaux compétents ».

Cette phase doit être mise à profit pour diligenter une enquête sociale d'urgence et, si nécessaire, pour élaborer un plan d'apurement de la dette ou rechercher une solution de relogement plus adaptée aux ressources du ménage dans le cadre du PDALPD.

En outre, le juge peut accorder des délais de paiement au locataire, qui, s'il les respecte, voit la clause de résiliation de son bail annulée.

En revanche, aucune disposition particulière n'est prévue pour engager une démarche de prévention de l'expulsion du locataire de bonne foi, lorsque la demande de résiliation du contrat de location est faite par le bailleur sous forme reconventionnelle, c'est-à-dire en riposte à une procédure judiciaire engagée à son encontre par le locataire.

Tel est l'objet du présent article qui complète l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 précitée pour préciser que les demandes reconventionnelles aux fins de constat ou de prononcé de la résiliation motivées par l'existence d'une dette locative doivent également être soumises au préfet pour information. Cette démarche incombe alors au bailleur.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve ce complément apporté à la loi du 6 juillet 1989, afin d'en améliorer l'application.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III
-
Dispositions relatives au parc locatif privé

Article 50
Objectifs de l'agence nationale pour l'amélioration
de l'habitat pour la période 2005-2009

Objet : Cet article fixe les objectifs pour l'activité de l'ANAH entre 2005 et 2009, en termes de réhabilitation et de lutte contre les logements vacants, et les assortit des crédits correspondants.

I - Le dispositif proposé

A. Le financement de l'ANAH et son activité

L'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), établissement public administratif créé en 1971, a pour mission, aux termes de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains et de l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation, de promouvoir et de faciliter l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation d'immeubles d'habitation ou de logements, ainsi que l'exécution de la transformation en logements de locaux non affectés à usage d'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés à titre de résidence principale. Le décret du 20 avril 2001 définit l'organisation et le fonctionnement de l'agence ainsi que certaines règles d'attribution des subventions.

L'ANAH attribue des aides, sous forme de subventions, aux propriétaires bailleurs et, depuis 2002 et sous conditions de ressources, aux propriétaires occupants qui réalisent des travaux d'amélioration dans les logements achevés depuis plus de quinze ans (dix ans lorsqu'il s'agit de travaux dans un immeuble faisant l'objet d'un plan de sauvegarde).

Les propriétaires ayant reçu une subvention pour la réhabilitation de leur logement s'engagent à occuper celui-ci ou à le donner en location, pendant neuf ans, à titre de résidence principale.

Les travaux doivent permettre d'améliorer l'habitat en matière de sécurité, de salubrité, d'équipement, d'accessibilité et d'adaptation aux personnes handicapées physiques. Ils peuvent aussi permettre d'économiser l'énergie, d'améliorer l'isolation acoustique et, de façon générale, favoriser la prise en compte du développement durable dans l'habitat.

Depuis 2002, les priorités nationales élaborées et mises en oeuvre par l'ANAH sont de trois ordres : mobiliser le parc de logements privés, notamment par la remise sur le marché de logements vacants et le développement d'une offre locative privée sociale ou intermédiaire, tout en développant l'action en faveur des populations à revenus modestes ; intensifier l'action de l'agence dans tous les domaines concernant la préservation de la santé et de la sécurité dans les logements ; enfin, développer la prise en compte du développement durable dans l'habitat.

Bilan de l'activité de l'ANAH depuis 1996

ANAH

PAH

TOTAL

Nombre de dossiers agréés et non annulés

Nombre de logements subventionnés

Nombre de logements subventionnés

Nombre de logements du parc privé subventionnés

Propriétaires bailleurs

1996

48.557

111.795

72.510

184.305

1997

48.595

107.574

66.623

174.197

1998

50.634

111.187

69.419

180.606

1999

54.250

118.414

77.414

195.828

2000

59.767

135.542

80.184

215.726

2001

56.191

127.682

72.046

199.728

Propriétaires bailleurs

Propriétaires occupants

2002

111.223

115.005

63.380

Sans objet

178.385

2003

101.030

87.291

70.778

158.069

Source : Secrétariat d'État au logement

Pour mener à bien ses missions, l'ANAH dispose d'un budget constitué de plusieurs éléments : une subvention de fonctionnement, une subvention d'investissement et le versement de la taxe sur les logements vacants (TLV).

La taxe sur les logements vacants

L'article 51 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, codifié à l'article 232 du code général des impôts, a créé la taxe sur les logements vacants (TLV), afin d'inciter les propriétaires de logements laissés volontairement inoccupés depuis au moins deux ans et situés dans des zones où la demande de logements est particulièrement forte, à remettre ceux-ci sur le marché locatif.

Cette taxe s'applique dans les agglomérations de Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Nice et Cannes-Grasse-Antibes, sauf pour le parc locatif social, les résidences secondaires, les locaux dont la mise en état d'habitation nécessiterait des travaux importants, les logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant pas preneurs ou ceux qui ont été occupés plus de trente jours consécutifs au cours de l'une des deux années de référence.

Sa base est celle de la taxe d'habitation. Le taux d'imposition varie en fonction de la durée de vacance du bien : 10 % la première année d'imposition, 12,5 % la deuxième et 15 % à partir de la troisième.

Les locaux vacants sont recensés par les services des impôts à partir du fichier de la taxe d'habitation. La taxe est recouvrée par les comptables du Trésor dans les mêmes conditions que la taxe foncière sur les propriétés bâties. Son produit est versé à l'ANAH.

D'après le recensement général de la population de 1999, 570.500 logements sont vacants dans les communes où s'applique la TLV, soit 8,2 % des logements contre 6,9 % sur le reste du territoire. Mais seuls 190.000 logements sont soumis à la taxe en raison des nombreuses dérogations.

La subvention de fonctionnement s'établit autour de 5,5 millions d'euros et la subvention d'investissement, après avoir régulièrement diminué depuis 1999, a atteint 376 millions d'euros en 2004. La TLV ne représente qu'une faible part du budget de l'ANAH, d'autant que son taux de recouvrement est critiqué, notamment en raison du nombre élevé de dégrèvements accordé par les services fiscaux.

Produit de la taxe sur les logements vacants

Montant de la taxe sur les logements vacants affecté à l'ANAH

2001

11,79 M€

2002

16,89 M€

2003

24,28 M€

2004 (au 31 juillet)

17,04 M€

Source : Secrétariat d'État au logement

B. Un programme ambitieux en faveur de la réhabilitation de logements

Le présent article prévoit de doter l'ANAH de crédits supplémentaires sur la période 2005-2009 : 70 millions d'euros seront inscrits en 2005 en autorisations de programmes et ouverts en crédits de paiement ; les chiffres devraient atteindre ensuite 140 millions d'euros pour chacune des années suivantes.

Cette dotation représente pour 2005 une hausse de 18,6 % de la subvention d'investissement versée par l'État. Elle augmentera d'environ 30 % en 2006, puis de 20 % ensuite.

L'effort budgétaire portera sur le premier objectif de l'ANAH : la réhabilitation de logements à loyers encadrés et la diminution des vacances, notamment dans les zones où le marché locatif est tendu.

Il est ainsi prévu que l'ANAH finance, en sus de son programme actuel, 200.000 logements à loyer maîtrisé entre 2005 et 2009 , ce qui correspond à un doublement de son rythme annuel actuel. On rappellera à ce titre que, sur l'ensemble des 158.069 logements ayant bénéficié d'une subvention de l'ANAH en 2003, seulement 7.703 ont fait l'objet d'un conventionnement, 8.269 étaient des logements intermédiaires et 1.181 des logements sous le régime de la loi de 1948. L'objectif pour 2004 était de réhabiliter 20.000 logements à loyer maîtrisé.

Ces logements bénéficient actuellement d'un taux de subvention plus élevé. Il peut atteindre 70 % (contre 20 % pour le taux de base hors conventionnement) dans le cadre des programmes sociaux thématiques (PST), destinés à loger des personnes très défavorisées.

L'ANAH devrait également contribuer, conformément au souhait du projet de loi de consolider le statut des bailleurs privés, à la remise sur le marché de 100.000 logements vacants sur la même période.

En effet, aux termes de l'exposé des motifs, l'augmentation annoncée du budget de l'ANAH devrait permettre à son conseil d'administration de porter la prime actuellement versée à certains propriétaires qui remettent leur logement sur le marché, sous conditions d'ancienneté de la vacance et de plafond de loyer, à 5.000 euros en zone de tension du marché locatif et à 2.000 euros sur le reste du territoire. A l'heure actuelle, ces primes atteignent respectivement 3.000 dans les agglomérations où est perçue la TLV et 1.500 euros dans les communes concernées par la législation de l'article 55 de la loi SRU.

En 2003, le nombre de logements vacants remis sur le marché grâce aux aides de l'ANAH avait atteint 20.600 logements, en baisse quasi continue depuis 1994, date à laquelle il s'élevait 42.200 logements.

II - La position de votre commission

Votre commission se réjouit de l'engagement quinquennal du Gouvernement en faveur de la réhabilitation des logements aux fins de location à des ménages modestes et de renforcement de la lutte contre la vacance.

Elle vous propose toutefois d'adopter un amendement visant à préciser la rédaction du projet de loi en matière de ventilation des crédits supplémentaires consacrés à ces actions par rapport au financement des autres missions de l'ANAH.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 51
(art. 31 et 32 du code général des impôts)
Taux de la déduction forfaire sur les revenus fonciers
pour les logements loués à des associations d'insertion

Objet : Cet article vise à porter de 6 à 40 % le taux applicable à la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers tirés de logements loués à des associations d'insertion.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit existant en matière d'aide à l'investissement locatif privé

Les revenus tirés de la location des propriétés bâties sont imposables à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des revenus fonciers conformément à l'article 31 du code général des impôts, le revenu imposable est déterminé après déduction des charges de la propriété, qui comprennent notamment les intérêts d'emprunt contractés pour l'acquisition du bien loué, les dépenses d'entretien et de réparation et, pour les logements, les dépenses d'amélioration. Les frais de gestion, l'assurance et l'amortissement sont pris en compte au moyen d'une déduction forfaitaire sur les revenus bruts. Le taux de cette déduction avait été porté de 10 à 13 % par l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 1995 et à 14 % à compter des revenus de 1997 par l'article 86 de la loi de finances pour 1997.

Toutefois, dans le cadre des aides à l'investissement locatif (dispositifs Périssol, Besson, puis Robien) et pour les sociétés civiles de placement immobilier (SCPI), la déduction forfaitaire est fixée à 6 % des revenus fonciers bruts sur les logements neufs, en contrepartie d'un système attractif d'amortissement du coût de l'investissement.

En revanche, le taux de déduction forfaitaire est fixé à 40 % pour les revenus des six premières années de location des logements qui ne peuvent donner lieu à l'un des dispositifs précités d'aide à l'investissement, s'ils répondent aux normes d'habitabilité définies par voie réglementaire et sont loués pour une durée minimale de six ans à compter du 1 er janvier 1999, avec un encadrement du loyer et des ressources du locataire.

Ce taux peut atteindre 60 % pendant trois ans pour les revenus tirés de la location d'un logement ne bénéficiant pas d'un dispositif d'amortissement particulier, dont le bail est conclu à partir du 1 er janvier 2002. Les plafonds applicables au loyer et aux ressources du locataire sont alors plus restrictifs que ceux du système précédent et le bail doit être conclu pour au moins trois ans. La location du logement peut également être consentie à un organisme sans but lucratif, qui le met à la disposition de personnes défavorisées.

Hors dispositifs particuliers Périssol, Besson et Robien, le taux de déduction majoré peut être prorogé par période de trois ans tant que les conditions de loyer demeurent remplies.

B. Les modifications proposées au régime de la déduction forfaitaire

Afin de développer l'investissement locatif dans le secteur social, le présent article a pour objet de favoriser la location de logements à des associations d'insertion et, plus généralement, à des personnes aux ressources modestes.

A cette fin, le A du paragraphe I fixe à 40 %, au lieu de 6 %, le taux de déduction forfaitaire applicable aux logements bénéficiant du dispositif Robien, si les deux conditions suivantes sont respectées :

- le logement doit être loué à un organisme sans but lucratif ou à une union d'économie sociale, agréé par le préfet, pour être mis à la disposition de personnes défavorisées, autres qu'un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant du propriétaire contribuable ;

- le loyer et les ressources du locataire, appréciés au moment de la conclusion du bail, ne doivent pas excéder des plafonds fixés par décret.

Ces dispositions s'appliquent aux logements acquis neufs ou en état futur d'achèvement à compter du 1 er janvier 2005, à ceux qui ont fait l'objet d'une déclaration d'ouverture de chantier à la même date, ainsi qu'aux locaux transformés en logements et aux logements réhabilités à compter de cette date.

Le B du même paragraphe limite, en conséquence, l'application du taux de déduction forfaitaire de 60 % réservé aux logements en location très sociale, aux seuls logements pour lesquels un bail est conclu entre le 1 er janvier 2002 et le 31 décembre 2004. Après cette date, le taux est fixé à 40 %, qu'il y ait eu ou non changement du titulaire du bail, à condition de respecter les plafonds de loyer et de ressources prévus.

Le C du paragraphe I introduit plusieurs modifications de cohérence rédactionnelle dans l'article 31 du code de la construction et de l'habitation, en référence aux dispositions susmentionnées des A et B.

Le paragraphe II introduit des modifications rédactionnelles équivalentes dans le régime de déduction forfaitaire applicable aux revenus fonciers tirés des logements financés par les dispositifs Besson et Robien.

Enfin, le paragraphe III fait de même dans le cadre des dispositions de l'article 32 du même code, relatif au régime micro-foncier.

Ce régime d'un positionnement simplifié bénéficie, depuis la loi de finances pour 1998, aux bailleurs, hors SCI, SCPI et régimes d'incitation particuliers, dont le revenu foncier est inférieur à 15.000 euros. Les intéressés doivent porter le montant des loyers sur leur déclaration d'impôt sur le revenu pour bénéficier d'un abattement forfaitaire de 40 %. Toutefois, ils peuvent opter pour le régime réel d'imposition notamment s'ils ont réalisé des travaux entraînant un déficit foncier ou si le montant des charges de la propriété se révèle supérieurs à 40 % (y compris la déduction forfaitaire de 14 %).

II - La position de votre commission

Sous réserve de l'adoption d' un amendement rédactionnel , votre commission approuve le dispositif prévu au présent article.

Elle souhaite qu'il fasse rapidement preuve de son efficacité auprès des investisseurs privés, de façon à développer un parc de logements privés destinés à des locataires modestes susceptible de désengorger la demande dans le parc social.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 52
(art. 234 nonies du code général des impôts)
Conditions d'exonération de la contribution sur les revenus locatifs pour les logements vacants remis sur le marché

Objet : Cet article a pour objet d'étendre l'exonération de contribution sur les revenus locatifs (CRL) aux logements vacants depuis plus de douze mois conventionnés avec l'ANAH.

I - Le dispositif proposé

L'article 12 de la loi de finances rectificative pour 1998 a remplacé, pour les loyers encaissés compter du 1 er octobre 1998, le droit de bail et la taxe additionnelle au droit de bail par une contribution annuelle représentative du droit de bail (CRDB) et une contribution additionnelle à celle-ci (CACRDB). Cette réforme a permis de simplifier les obligations des bailleurs, qui n'ont plus à souscrire de déclaration spéciale et mentionnent désormais seulement sur leur déclaration de revenus ou de bénéfices, le montant des loyers encaissés.

L'article 12 de la loi de finances pour 2000 a ensuite supprimé en deux ans (1 er janvier 2000, puis 1 er janvier 2001) la CRDB et a transformé la CACRDB en une contribution autonome sur les revenus des immeubles achevés depuis plus de quinze ans, dénommée contribution sur les revenus locatifs (CRL). Celle-ci est également applicable lorsque les locaux ont fait l'objet de travaux d'agrandissement, de construction ou de réhabilitation financés avec le concours de l'ANAH.

Son montant est égal à 2,5 % des recettes nettes tirées de la location des locaux, qui s'entendent comme les loyers augmentés du montant des dépenses incombant normalement au bailleur mais mises par convention à la charge du locataire, et diminués du montant des dépenses supportées par le bailleur pour le compte du locataire. Au total, le produit annuel de la CRL atteint environ 590 millions d'euros (430 millions au titre de l'impôts sur le revenu et 160 millions au titre de l'impôt sur les sociétés).

Toutefois, aux termes de l'article 234 nonies du code général des impôts, sont exonérés de la CRL les revenus tirés d'une location :

- dont le montant annuel n'excède pas 1.850 euros par local ;

- qui donne lieu au paiement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;

- consentie à l'État ou aux établissements publics nationaux scientifiques, d'enseignement, d'assistance ou de bienfaisance ;

- consentie à un service d'aide sociale ;

- à vie ou à durée illimitée ;

- des immeubles appartenant à l'État, aux collectivités territoriales, aux établissements et aux organismes publics qui en dépendent et aux organismes HLM ;

- des locaux d'habitation qui font partie d'une exploitation agricole ;

- des immeubles appartenant aux sociétés d'économie mixte de construction ou ayant pour objet la rénovation urbaine ou la restauration immobilière dans le cadre d'opérations confiées par les collectivités publiques, ainsi que ceux appartenant aux houillères de bassin ;

- des immeubles faisant partie de villages de vacances ou de maisons familiales de vacances agréées ;

- enfin, des logements appartenant aux organismes sans but lucratif, qui les mettent à la disposition de personnes défavorisées et ont été agréés à cet effet par le préfet.

Afin de favoriser la remise sur le marché de logements vacants, le présent article propose de compléter cette liste en exonérant de CRL pendant trois ans les logements vacants depuis plus de douze mois, réhabilités puis loués dans le cadre d'une convention avec l'État.

Ce dispositif s'applique aux conventions conclues à partir du 1 er juillet 2004, qui ouvrent droit au bénéfice de l'aide personnalisée au logement pour le locataire en contrepartie, notamment, d'un encadrement du loyer. Le conventionnement du logement s'applique alors pour une durée minimale de neuf ans ; il permet la location de logements privés à des personnes dotées de revenus modestes.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à la mesure proposée au présent article, comme à toute disposition destinée à encourager la location de logements privés, notamment ceux qui ont longtemps été vacants.

Elle considère en effet que la mobilisation du parc privé est indispensable à une politique cohérente en faveur du logement, aux côtés du parc social, dans la mesure où il comprend l'essentiel des logements des centres urbains et où il accueille également des familles en situation de grande précarité.

Elle souhaite que le Gouvernement poursuive ses efforts pour qu'à terme, la fiscalité supportée par les bailleurs privés obéisse au principe de neutralité entre investissement immobilier et placement mobilier. A cet égard, elle rappelle que Gilles de Robien s'est engagé à supprimer la CRL à l'occasion du conseil des ministres du 21 mai 2003, ce qui correspondrait à un manque à gagner de 500 millions d'euros par an pour l'État. Elle appelle de ses voeux la mise en oeuvre de cette mesure, dès le rétablissement des finances publiques.

Sous réserve de ces observations, elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 53
Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance
diverses mesures de lutte contre l'habitat insalubre

Objet : Cet article a pour objet d'autoriser le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, des mesures de nature législative relatives à l'habitat insalubre, aux immeubles menaçant ruine et aux établissements à usage d'habitation hébergeant des personnes dans des conditions indignes.

I - Le dispositif proposé

En application de l'article 38 de la Constitution, le présent article vise à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures de nature législative nécessaires à la lutte contre l'habitat insalubre, ainsi que des mesures relatives aux immeubles menaçant ruine et aux établissements à usage total ou partiel d'habitation hébergeant des personnes dans des conditions indignes.

Dans ce cadre, une première ordonnance contiendra des dispositions relatives au traitement de l'habitat insalubre :

1. Simplifier et harmoniser les divers dispositifs de police administrative

Il s'agit d'améliorer la sécurité juridique des procédures en matière de bâtiments dégradés, d'en renforcer le caractère opérationnel, de mieux préserver les droits des propriétaires et des occupants de bonne foi et de lutter plus efficacement contre les agissements des « marchands de sommeil ».

La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a profondément réformé les dispositifs de police administrative relatifs aux immeubles et îlots insalubres, régis par les articles L. 1331-26 et suivants du code de la santé publique, et a introduit des dispositions relatives au droit à relogement des occupants et des dispositions pénales dans la procédure des immeubles menaçant ruine (art. L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation). Enfin, a été codifiée l'interdiction de diviser par appartements les immeubles frappés d'un arrêté d'insalubrité ou de péril.

Il est apparu nécessaire de préciser, de clarifier et d'harmoniser un certain nombre de dispositions, des difficultés, ayant été constatées lors de leur mise en application, susceptibles d'entraîner des contentieux. En outre, plusieurs d'entre elles doivent être adaptées aux nouvelles lois relatives à la santé publique et aux libertés et responsabilités locales.

La loi SRU a, certes, refondu les dispositifs de police administrative en matière d'habitat indigne, mais elle n'a pas modifié les articles relatifs aux périmètres insalubres ou aux locaux inhabitables. Il s'agit d'en renforcer les conditions de mise en oeuvre et les effets de droit. A ce titre, il est ici prévu de :

- redéfinir les moyens d'action pour rendre plus efficace l'action publique contre l'occupation des locaux inhabitables par nature ;

- préciser les modes d'information des propriétaires et de publicité des actes de procédure, notamment lorsque les propriétaires sont inconnus ;

- renforcer le droit des occupants concernés par ces procédures ;

- préciser les personnes à qui doivent être notifiés les arrêtés ou mises en demeure (organismes payeurs des allocations de logement ou procureur notamment).

2. Clarifier le dispositif existant en matière d'hébergement et de relogement

Il s'agit de prévoir les mesures suivantes :

- l'inclusion explicite des situations d'insalubrité et de danger des établissements d'hébergement recevant du public dans le droit des occupants et les obligations de relogement de droit commun ;

- la répartition claire des responsabilités entre le maire et le préfet, pour assurer l'hébergement provisoire et le relogement définitif ; en cas de carence du propriétaire, ils seront à la charge de l'autorité compétente pour prendre la mesure de police, c'est-à-dire le maire, en matière de péril et de sécurité des établissement d'hébergement recevant du public, et le préfet, en matière d'insalubrité. Dans ce dernier cas, il sera ainsi mis fin à l'ambiguïté actuelle de la formule selon laquelle c'est à la personne publique qui a pris l'initiative de la procédure qu'il appartient de proposer le relogement. Cependant, lorsque l'insalubrité n'est pas diffuse et ponctuelle mais concerne un quartier ou des zones d'une agglomération et où son traitement s'inscrit dans un projet d'aménagement, il est proposé que le relogement soit à la charge de la collectivité territoriale compétente en matière d'aménagement ;

- la modification du régime de l'indemnité due par les propriétaires, ou exploitants de locaux d'hébergement défaillants lorsque le relogement définitif a été assuré sous l'égide d'une collectivité publique et assuré par un organisme logeur (HLM, résidence sociale, association spécialisée). En premier lieu, et compte tenu des difficultés de relogement auxquelles est confrontée la collectivité locale et, surtout, de la modicité extrême du montant de l'indemnité due par les propriétaires ou exploitants de locaux définitivement interdits à l'habitation, il est proposé d'en augmenter sensiblement le montant et de la décompter, non à la personne mais au ménage relogé. En second lieu, il est envisagé de verser cette indemnité à la collectivité publique, à l'organisme d'HLM, à la société d'économie mixte ou à l'organisme à but non lucratif qui a procédé au relogement ;

- enfin, pour éviter les abus de refus de relogement par certains occupants, qui allongent les procédures et engagent la responsabilité publique en matière d'immeubles menaçant ruine, il est proposé que trois refus successifs d'offres de relogement permettent au propriétaire, à l'exploitant ou à la collectivité publique en charge du relogement, de saisir le juge d'instance qui statuera en forme de référé sur la pertinence de l'offre de relogement et autorisera, le cas échéant, l'expulsion de l'occupant.

Les conditions de relogement définitif liées aux conditions d'occupation et non à une interdiction définitive d'habiter seront précisées, ainsi que la participation financière du propriétaire. Il peut arriver qu'un relogement définitif s'impose alors même que l'arrêté ne prévoit qu'une interdiction temporaire d'habiter. Dans ce cas, la charge du propriétaire ou de l'exploitant ne portera que sur la durée de cet hébergement provisoire.

3. Préserver les droits des occupants et propriétaires de bonne foi

Les textes relatifs aux immeubles et îlots insalubres demandent à être précisés sur les procédures et les délais, en vue de mieux assurer le droit à l'hébergement et au relogement des occupants.

Le délai de relogement sera porté de six mois à un an pour tenir compte des difficultés locales du relogement.

L'arrêté d'insalubrité précisera également la date à laquelle le propriétaire, ou l'exploitant de locaux d'hébergement, devra indiquer au préfet l'offre de relogement faite aux occupants, de façon à laisser le temps à la collectivité publique d'assurer le relogement des occupants en cas de carence du propriétaire.

Pour éviter les expulsions d'occupants de bonne foi de locaux insalubres interdits définitivement à l'habitation, l'article L. 1331-29 du code de la santé publique devra préciser que les occupants ne pourront être expulsés que si des offres d'hébergement ou de relogement leur ont été présentées, soit par le propriétaire, soit par la collectivité publique.

En matière de travaux de sortie d'insalubrité, ou de travaux d'urgence, plusieurs dispositions sont envisagées pour :

- permettre au préfet de déléguer au maire l'exécution des travaux de nature à empêcher l'occupation des locaux interdits à l'habitation ;

- préciser la nature des travaux de sortie d'insalubrité remédiable, notamment les mesures d'hygiène et d'éradication du plomb accessible ;

- déroger à l'interdiction de diviser en logements des immeubles frappés d'un arrêté d'insalubrité ou de péril lorsque les travaux les concernant sont déclarés d'utilité publique dans le cadre d'un périmètre de restauration immobilière.

En matière de travaux d'office, en cas de défaillance des propriétaires, il est prévu :

- de clarifier le partage des compétences entre le maire et le préfet, sachant que le maire, en tant qu'agent exécutant des mesures prises par l'État, assure l'exécution des travaux d'office.

- de prévoir la saisine du juge des référés pour autoriser la démolition d'un immeuble lorsque celle-ci a été prescrite et n'a pas été exécutée ;

- de faciliter les travaux d'office dans les immeubles en copropriété, en permettant à la collectivité publique d'effectuer les travaux d'office à la place du syndicat des copropriétaires.

4. Aménager et compléter les sanctions pénales et les harmoniser avec les dispositions actuelles du code pénal.

En matière d'immeubles menaçant ruine, il est proposé de compléter la modernisation des procédures du péril engagée par la loi SRU, grâce aux mesures suivantes :

- la suppression de l'actuel mécanisme d'homologation par le tribunal administratif de l'arrêté de péril pris par le maire, tout en préservant le rôle du juge dans la procédure contradictoire, lorsque le propriétaire conteste l'arrêté ;

- la faculté pour le maire d'ordonner l'évacuation et la fermeture des immeubles menaçant ruine et interdire les lieux à l'occupation à titre temporaire ou définitif lors de la prise de l'arrêté de péril. Si l'état de solidité du bâtiment ne permet pas de garantir la sécurité des occupants, le maire pourra compléter son arrêté d'une interdiction temporaire ou définitive d'habiter et d'utiliser les lieux, applicable à la date limite prévue pour l'exécution des travaux prescrits et emportant obligation de relogement temporaire ou définitif des occupants ;

- l'association des propriétaires des immeubles voisins à la procédure. Actuellement, ils ne sont pas partie à la procédure bien qu'ils puissent en subir des effets néfastes et leur seul recours est de saisir le juge judiciaire pour mise en cause de la responsabilité du propriétaire de l'immeuble menaçant ruine. Aussi est-il proposé que l'expert désigné par le maire dresse également constat de l'état des bâtiments mitoyens. L'arrêté municipal sera affiché par les services de la commune sur l'immeuble concerné dès sa notification et jusqu'à la réalisation des travaux prescrits aux fins d'information des propriétaires des fonds voisins. Sur autorisation du juge des référés, le maire pourra faire procéder d'office et aux frais du propriétaire, outre aux travaux prescrits, le cas échéant, à la mise en oeuvre des mesures strictement nécessaires pour assurer la solidité des immeubles mitoyens pendant l'exécution des travaux ;

- l'alignement des mesures de simplification opérationnelles des travaux sur celles relatives à l'insalubrité, en matière de travaux d'office dans les immeubles en copropriété, d'exonération de remboursement par le propriétaire des travaux effectués d'office lorsque les locaux concernés locaux sont occupés par des personnes entrées par voie de fait ainsi que d'obligation de communication au maire de la commune le contrat de bail commercial des locaux d'hébergement exploités sous cette forme ;

- l'alignement du régime des arrêtés de péril imminent sur celui des arrêtés de péril ordinaire, tant en ce qui concerne les facilités de procédure qu'en ce qui concerne le droit des occupants des immeubles en fin d'habitation. En effet, la loi SRU n'a pas modifié le régime du péril imminent et des doutes demeurent quant au régime juridique applicable. Aussi pour assurer la sécurité des actes et garantir le droit des éventuels occupants, sont explicitement prévus les renvois et précisions nécessaires ;

- enfin, l'harmonisation des sanctions pénales prévues avec les dispositions actuelles du code pénal.

La seconde ordonnance , qui sera prise dans un délai de seize mois, a pour objet de créer un dispositif de séquestre immobilier spécial, permettant de lutter contre les propriétaires ou exploitants de locaux d'hébergement, personnes physiques ou morales, qualifiés de « marchands de sommeil ».

L'objectif est de créer un mécanisme fortement dissuasif à l'encontre de ceux, indélicats, qui jouent systématiquement des changements de raison sociale ou de statut de propriété, des procédures judiciaires ou administratives pour échapper à toute responsabilité, alors que la collectivité publique a assuré, à leur place, les travaux d'office, l'hébergement ou le relogement des occupants, sans aucune garantie d'être remboursée.

Le mécanisme proposé est issu de travaux menés à partir du séquestre judiciaire du code civil et du séquestre administratif édicté par l'État dans des circonstances exceptionnelles. Il porte sur la disponibilité du bien et sur les fruits qu'il produit - les loyers - et s'attache au bien indépendamment des changements de statut de son propriétaire ou de l'exploitant.

La mise sous séquestre d'un immeuble ou d'un fonds de commerce ne constitue pas une sanction et est totalement indépendante des poursuites et sanctions pénales encourues par les intéressés.

Le dispositif étudié repose sur les bases suivantes :

- il concerne les immeubles ou fonds de commerce affectés à l'hébergement, qui ont fait l'objet de travaux de sortie d'insalubrité, de péril ou de sécurité à la suite de la défaillance du propriétaire ou de l'exploitant, de la part de la commune ou de l'État et dont le propriétaire n'a pas honoré la créance qui en résulte. Sont donc exclus les immeubles qualifiés d'insalubres irrémédiables et interdits définitivement à l'habitation dont on rappelle qu'ils peuvent être expropriés dans des conditions dérogatoires du droit commun. Les fruits de l'immeuble séquestré sont administrés au bénéfice de la collectivité publique créancière ;

- le séquestre sera prononcé par arrêté du préfet, sur saisine et rapport justifié de la collectivité publique demanderesse, pour une durée limitée ( a priori , de trois ans maximum) et non renouvelable. Le préfet nomme un administrateur du séquestre dont il précise les missions, en application des dispositions générales prévues ;

- l'arrêté de mise sous séquestre est ensuite notifié au propriétaire et fait l'objet de mesures de publicité ainsi que d'un affichage sur la façade de l'immeuble. Il sera notifié aux locataires et occupants des locaux placés sous séquestre avec mention du service chargé de l'administration du séquestre et de la gestion locative. Il sera également transmis aux organismes payeurs des aides personnelles au logement, le cas échéant, au syndic de la copropriété, à l'administrateur judiciaire de la société mise en règlement ou en liquidation judiciaire ou à l'administrateur provisoire du syndicat de copropriétaires concerné. Il sera publié à la conservation des hypothèques ou au livre foncier dont dépend l'immeuble ;

- l'administration du bien placé sous séquestre est assurée par le service ou l'organisme désigné par le préfet. Celui-ci établira contradictoirement un état des lieux avec le propriétaire portant, selon le cas, soit sur les seules parties communes de l'immeuble, soit également sur les parties à usage privatif. L'administrateur assure, à compter de la date de prise d'effet du séquestre, la gestion locative du bien et se substitue au propriétaire dans les relations avec les locataires et occupants des locaux.

L'arrêté préfectoral pourra préciser que la mission de l'administrateur inclut la mise en état décent des logements et l'absence de plomb accessible. Pour assurer sa mission, l'administrateur peut percevoir une indemnité fixée par le préfet dans des conditions qui seront précisées.

En outre, les fruits du séquestre, déduction faite des charges locatives non récupérables, des charges de copropriété, ainsi que les frais correspondant à l'administration du séquestre sont déposés par l'administrateur en compte à la Caisse des dépôts et consignations et affectés au remboursement de la créance due par le propriétaire ou l'exploitant.

L'administrateur rendra compte, chaque année, de sa gestion au représentant de l'État dans le département, et, le cas échéant, au maire de la commune à l'origine de la demande de mise sous séquestre. A la mainlevée du séquestre, un compte rendu final des comptes sera effectué et certifié par un commissaire aux comptes. Ces documents seront communiqués au maire. Au vu de ces documents, le représentant de l'État dans le département donnera quitus à l'administrateur du séquestre.

Si le séquestre concerne à la fois un immeuble et le fonds de commerce utilisé à des fins d'hébergement qui lui est attaché, le bail commercial sera suspendu pendant la durée du séquestre. Si le séquestre ne concerne que le fonds de commerce utilisé à des fins d'hébergement, le bail commercial ne pourra être résilié par le bailleur. La mise sous séquestre d'un immeuble ne fera pas obstacle à l'inscription d'une hypothèque sur l'immeuble par un tiers créancier, un fonds de commerce affecté à l'hébergement mis sous séquestre ne pourra être nanti ;

- à l'échéance du séquestre, le préfet prononce par arrêté la mainlevée du séquestre, arrêté qui fera l'objet des publicités idoines. Si la créance a été remboursée avant l'échéance du séquestre en cours, le préfet procède de la même manière.

Si, après remboursement de la créance ayant justifié le séquestre, le résultat net de la gestion fait apparaître un solde créditeur, celui-ci sera restitué au propriétaire ou à l'exploitant des locaux d'hébergement. Dans le cas contraire, la collectivité publique créancière fera valoir ses droits selon les procédures civiles d'exécution de droit commun.

Si, à la mainlevée du séquestre et au quitus des comptes, un solde créditeur apparaît et que le propriétaire ou l'exploitant a disparu, les fonds disponibles seront consignés à la Caisse des dépôts et consignations par les soins de l'administrateur du séquestre.

Les modalités d'application du séquestre, et notamment les conditions de saisine du représentant de l'État dans le département, d'instruction de l'arrêté de séquestre, de prise d'effet et de mainlevée du séquestre, ainsi que le contenu de l'arrêté de séquestre seront précisées par décret en Conseil d'État.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve très largement les dispositions proposées dans le cadre des futures ordonnances.

Il s'agit en effet, en simplifiant et en sécurisant les procédures de lutte contre l'habitat insalubre, de favoriser les actions des collectivités territoriales dans ce domaine.

C'est pourquoi, elle vous demande d'adopter sans modification le présent article , afin d'habiliter le Gouvernement à prendre ces mesures par voie d'ordonnances.

Division additionnelle après l'article 53
Dispositions relatives au surendettement

Votre commission a estimé nécessaire de compléter le présent projet de loi par une division nouvelle, en vue d'y introduire deux articles relatifs au surendettement :

- la prise en compte du loyer dans le calcul du reste à vivre par la commission de surendettement ;

- la priorité des créances locatives sur les créances bancaires.

Votre commission vous propose d'insérer cette division additionnelle par amendement.

Article additionnel après l'article 53
(art. L. 331-2 du code de la consommation)
Prise en compte du loyer dans le calcul du reste à vivre

Objet : Cet amendement vise intégrer le montant du loyer dans le calcul du reste à vivre par la commission de surendettement.

En cas de surendettement, il revient à la commission de surendettement de traiter la situation de la personne concernée.

Il en existe une dans chaque département. Elle comprend le préfet, qui la préside, le trésorier-payeur général, le directeur des services fiscaux du département, le représentant local de la banque de France, ainsi que deux personnalités choisies par le préfet, l'une sur proposition de l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, la seconde sur proposition des associations familiales ou de consommateurs. Y sont également associés, avec voix consultative, un conseiller en économie sociale et familiale et un juriste.

Elle a pour mission, en vue de traiter la situation de surendettement, de fixer le montant des remboursements, par référence à la quotité saisissable du salaire, de manière à ce qu'une partie des ressources nécessaire aux dépenses courantes du ménage lui soit réservée. Ce « reste à vivre » ne peut être inférieur au revenu minimum d'insertion.

Il s'agit, par cet article additionnel, d'intégrer le loyer dans le calcul du reste à vivre par la commission de surendettement, dans la limite d'un plafond fixé par cette dernière afin d'éviter d'éventuels abus de la part de ménages qui souhaiteraient conserver un logement ne correspondant plus à leur nouveau niveau de vie.

Cette proposition de votre commission poursuit deux objectifs :

- pour les ménages surendettés qui ne sont pas encore en situation de dette locative, il convient d'éviter de la créer en fixant un reste à vivre trop faible, ce qui conduirait à des difficultés supplémentaires pour ces personnes ;

- pour ceux qui sont déjà endettés auprès de leur bailleur, il s'agit d'éviter d'empirer leur situation et d'essayer d'apurer la dette locative, ainsi que votre commission le propose à l'article additionnel suivant.

Dans tous les cas, votre commission juge indispensable de protéger les bailleurs et les locataires d'un risque d'expulsion pour impayés de loyer et de charges.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous propose.

Article additionnel après l'article 53
(art. L. 333-1 du code de la consommation)
Remboursement prioritaire des dettes locatives
dans les procédures de surendettement

Objet : Cet amendement vise à une meilleure prise en compte des dettes locatives dans le cadre des procédures de surendettement.

Dans le cadre des procédures de règlement du surendettement (procédure de droit commun devant la commission de surendettement et procédure de rétablissement personnel), les créances locatives sont prises en compte après les créances bancaires.

Votre commission estime souhaitable d'inverser cet ordre de priorité. Il est en effet essentiel de sécuriser le paiement des loyers et charges locatives aux bailleurs, afin de les inciter à louer leurs biens, y compris aux ménages plus modestes, et à remettre leurs logements vacants sur le marché.

En outre, il s'agit de responsabiliser les établissements de crédits en matière de surendettement, dont ils sont souvent, par négligence ou « abus de faiblesse », coresponsables.

Il convient de rappeler, à cet égard, que ces établissements sont représentés dans la commission de surendettement, ce qui n'est pas le cas des bailleurs.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous propose.

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