EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
La proposition de loi n° 67 (2003-2004) sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement, présentée par M. Jacques Oudin et plusieurs de nos collègues, a pour objet de permettre à ces collectivités et établissements d'apporter une contribution précieuse, d'une part, à l'effort de solidarité de la France envers les pays les plus démunis, d'autre part, à la diffusion d'un modèle de gestion de l'eau et de savoir-faire reconnus dans le monde entier.
Lors du sommet mondial du développement durable de Johannesburg, le 2 septembre 2002, le président de la République, M. Jacques Chirac, exposait en ces termes les enjeux auxquels la communauté internationale est confrontée : « Aujourd'hui, près de la moitié de l'humanité n'a pas accès à l'eau potable et à l'assainissement. Elle est ainsi victime de pathologies parfois mortelles, qui freinent le développement. La situation risque de s'aggraver. Les ressources en eau douce disponibles par habitant diminuent dramatiquement dans le monde et, au rythme actuel, les deux tiers de l'humanité subiront dans quelques années une situation de pénurie. L'accès à l'eau potable et à l'assainissement est au coeur des problématiques du développement. C'est un enjeu écologique, car la ressource est rare. C'est un enjeu de solidarité, pour permettre l'accès des plus pauvres et des quartiers défavorisés. C'est un enjeu de santé publique. C'est un enjeu social car, bien souvent, les femmes et les filles sont les premières victimes de l'insuffisance des infrastructures. C'est un enjeu éducatif car le temps qu'elles passent à aller puiser l'eau est pris sur le temps consacré aux études . »
Le 16 mars 2003, s'adressant aux participants au troisième forum mondial sur l'eau organisé à Kyoto, il ajoutait qu'« une politique de l'eau efficace nécessite des moyens considérables. Ils viendront de l'aide publique, à condition de renforcer la solidarité internationale, les coopérations décentralisées, l'appui aux associations. Mais ils viendront surtout du secteur privé. La France invite les investisseurs à développer leur présence. Faisons le pari de l'avenir ».
La nécessité d'une coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement est ainsi reconnue et l'utilité d'une intervention des collectivités territoriales et des agences de l'eau avérée.
I. LA NÉCESSITÉ D'UNE COOPÉRATION INTERNATIONALE DANS LES DOMAINES DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT
La gestion des ressources en eau constitue, c'est un poncif qu'il n'est pourtant pas inutile de rappeler, l'un des défis majeurs de l'humanité. La communauté internationale y consacre une attention croissante. La France a un rôle particulier à jouer compte tenu de son expérience riche, variée et ancienne, de sa volonté de renforcer la solidarité internationale et de son engagement en faveur du développement de partenariats avec les pays du Sud, qui sont souvent les plus concernés par ce défi.
A. L'EAU : DES ENJEUX À PARTAGER
Comme le soulignait le président de la République, les enjeux de la gestion de l'eau peuvent être décrits en termes sanitaires, alimentaires, sociaux, économiques, financiers, environnementaux mais également, pourrait-on ajouter, en termes politiques et géopolitiques. Les chiffres sont éloquents 1 ( * ) .
Des enjeux sanitaires
L'eau est la première cause de mortalité et de morbidité au monde, de façon directe ou indirecte. Trois millions d'enfants meurent chaque année avant l'âge de cinq ans du fait du manque d'accès à une eau potable. Les épidémies de paludisme et de dengue qui affectent plusieurs centaines de millions de personnes sont les plus grandes épidémies mondiales. Ces maladies sont transmises par des moustiques dont les larves se développent dans les eaux stagnantes présentes en grand nombre dans les milieux mal assainis. Elles sont ainsi une conséquence indirecte d'une mauvaise maîtrise de l'eau.
Des enjeux alimentaires
L'eau est un élément essentiel pour la production de cultures vivrières. On estime que 40 % de l'alimentation mondiale est produite par des systèmes d'agriculture irriguée . A l'avenir, la croissance de la population et l'évolution des modes d'alimentation nécessiteront une augmentation de la production agricole qui ne pourra provenir que d'une meilleure utilisation de l'eau en agriculture.
Des enjeux sociaux
Plus d' un milliard d'individus n'ont pas accès à l'eau potable ; 2,4 milliards ne bénéficient pas de structures d'assainissement fiables . Les populations les plus pauvres localisées dans les zones rurales et périurbaines des pays en développement sont les plus touchées. Au sein de ces populations, ce sont les femmes et les enfants qui assurent la plupart du temps la corvée d'eau. Les populations des quartiers défavorisés paient l'eau plus cher, jusqu'à vingt fois le prix payé en centre ville, pour un service de mauvaise qualité.
La poussée urbaine est continue :16 % de la population mondiale en 1900, 45 % en 1990 et près de 320 villes de plus d'un million d'habitants en 2000. Les villes représentent 5 % de la surface du globe pour 25 % des besoins en eau des populations, compte tenu des besoins des industries concentrées dans les zones urbaines.
Des enjeux économiques
Les inondations représentent 32 % des catastrophes naturelles, 55 % de la mortalité et 31 % des coûts liés à ces catastrophes.
La consommation mondiale d'eau payée par les usagers, essentiellement dans les centres urbains, est d'environ 300 milliards de dollars par an, ce qui représente 1 % du produit mondial brut.
Les investissements actuels dans le domaine de l'eau, d'un montant total d'environ 75 milliards d'euros par an sont financés à hauteur de 48 milliards par les gouvernements et le secteur public national, de 14 milliards par le secteur privé national, de 4 milliards par l'aide publique au développement et de 9 milliards par les multinationales.
Or, les besoins de financements totaux sont estimés à 180 milliards d'euros par an pour les 25 prochaines années.
Des enjeux environnementaux
La moitié des grands fleuves et lacs mondiaux sont pollués . La moitié des zones humides a disparu depuis le début du 20ème siècle. La biodiversité a diminué de moitié dans les eaux douces. Les aquifères sont de plus en plus surexploités et pollués. L'eau est une ressource naturelle limitée. Cependant, la demande augmente et la ressource est de plus en plus dégradée. Les perspectives laissent entrevoir une aggravation de ces tendances. Enfin, les problèmes liés aux changements climatiques concerneront au premier chef la ressource en eau.
Des enjeux politiques et géopolitiques
Deux grands fleuves ou aquifères sur trois , soit plus de 300 dans le monde, sont partagés entre plusieurs pays. Deux personnes sur cinq dépendent de ces eaux partagées. 15 % des pays reçoivent plus de 50 % de leur eau de pays situés en amont. Peu d'accords internationaux de gestion existent. Toutefois la Convention de Genève de 1949 interdit toute attaque armée sur des barrages.
L'eau se situe ainsi au coeur des grandes questions auxquelles toute société est confrontée, qu'il s'agisse de la place des femmes, de la participation des populations, de la bonne gouvernance, de l'amélioration de la santé, de l'impact du développement sur l'environnement, de la prévention des conflits, du développement du secteur privé, ou du partenariat public-privé.
Même si les actions dans ce domaine doivent être envisagées aux niveaux régionaux et locaux, l'eau apparaît comme un problème global qui concerne des domaines comme le changement climatique, la sécurité alimentaire mondiale ou encore la santé.
B. LA COOPÉRATION INTERNATIONALE : UNE EXIGENCE MAINTES FOIS RAPPELÉE
La coopération dans le domaine de l'eau et de l'assainissement connaît un fort développement aux niveaux international et européen.
De nombreuses initiatives
En 1972, la conférence de Stockholm fut la première conférence de l'Organisation des Nations Unies à placer l'environnement au centre des débats et à considérer le problème de l'eau. Elle conduisit à la mise en place du Programme des Nations Unies pour l'environnement.
En 1977 , la conférence de Mar del Plata , en Argentine, fut consacrée aux thèmes de l'approvisionnement en eau et de l'assainissement dans les pays en voie de développement. Elle fut la première à poser et reconnaître le problème de la soif dans le monde. En matière d'hygiène et d'environnement, elle retint l'objectif d'« évaluer les conséquences sur l'environnement des diverses utilisations de l'eau, d'appuyer les mesures de lutte contre les maladies d'origine hydrique et de protéger les écosystèmes ».
De 1981 à 1990, la décennie de l'eau potable et de l'assainissement des Nations Unies fut une réponse à la prise de conscience de l'importance de ces questions par l'opinion publique après les périodes de sécheresse des années 70 et le premier exemple de concertation et de coordination des actions, même si les objectifs initiaux n'ont pas été atteints.
Au mois de septembre 1990, la consultation mondiale sur l'eau potable et l'assainissement pour les années 90, organisée à New Delhi, conduisit à l'adoption de politiques en matière d'environnement et de santé, ainsi que des réformes institutionnelles, allant dans le sens d'une prise en considération du rôle des femmes, de la mise en place de services communautaires et d'un financement spécifique.
En janvier 1992, la Conférence internationale sur l'eau et l'environnement de Dublin donna lieu à la Déclaration de Dublin sur l'eau et le développement durable, qui consacre quatre principes directeurs : l'eau douce comme ressource limitée essentielle à la vie, la nécessité d'une approche participative, le rôle des femmes et la valeur économique de l'eau.
En juin 1992, le Sommet Planète Terre à Rio de Janeiro , organisé par l'ONU, a lancé l'Agenda 21, dont le chapitre 18 est consacré à la protection de l'eau douce. Sept domaines d'activité ont été proposés de la gestion intégrée des ressources hydriques aux répercussions des changements climatiques. L' Agenda 21 a ainsi fixé comme objectif général « la protection des ressources en eau douce et de leur qualité » par « l'application d'approches intégrées de la mise en valeur, de la gestion et de l'utilisation des ressources en eau ».
En mars 1994 , la Conférence des ministres sur l'eau potable et l'assainissement de Noordwijk a donné lieu à la rédaction d'un énoncé politique sur la gravité de la situation et d'un plan d'actions en faveur de changements au niveau des comportements, des politiques, des institutions, du financement et du soutien international.
En 1998 , la Conférence internationale de Paris fut centrée sur le thème « Eau et développement durable ». Sept points prioritaires ont été formulés et un programme d'actions a été élaboré.
En 2000 , la Déclaration ministérielle de La Haye a affiché comme objectif « la sécurité de l'eau au XXI e siècle » en relevant les défis suivants : satisfaire les besoins fondamentaux, assurer l'approvisionnement alimentaire, protéger les écosystèmes, partager les ressources en eau, gérer les risques, valoriser l'eau et l'utiliser de manière responsable.
En 2000 , la Déclaration du Millénaire des Nations Unies a fixé l'objectif de diviser par deux le nombre de ceux qui n'ont pas accès à l'eau potable d'ici 2015 .
En décembre 2001 , la Conférence ministérielle de Bonn a complété cet objectif par une ambition équivalente sur l'assainissement.
Au mois de septembre 2002, le deuxième Sommet de la Terre, organisé à Johannesburg, a commémoré le dixième anniversaire du Sommet de la planète Terre et fourni aux Etats membres des Nations Unies l'occasion de définir les moyens pour réaliser les objectifs de la déclaration du Millénaire et de la Conférence de Bonn.
Enfin, en mars 2003 , le troisième Forum mondial de l'eau de Kyoto a permis d'aborder le problème de l'eau dans sa globalité.
Le rôle croissant de l'Union européenne
La notion de développement durable fait aujourd'hui partie intégrante des objectifs des politiques de l'Union européenne.
Le Traité d'Amsterdam prévoit « de promouvoir dans l'ensemble de la Communauté un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques (...), une croissance durable et non inflationniste (...), un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement, le relèvement du niveau et de la qualité de vie ».
L'article 3 du projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe affirme que l'Union « oeuvre pour le développement durable de l'Europe fondé sur une croissance équilibrée, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein-emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement ». Son article 13 fait de l'environnement un domaine de compétences partagées avec les Etats membres.
Le sommet européen de Göteborg de juin 2001 s'est traduit par l'adoption d'une stratégie de développement durable à long terme pour l'Europe . Quatre domaines ont été jugés prioritaires : le changement climatique, les transports, la santé publique et les ressources naturelles.
La politique européenne dans le secteur de l'eau n'en demeure pas moins très fragmentée : une quinzaine de directives concernant l'eau de façon directe, une quinzaine d'autres de façon indirecte ont été adoptées depuis 1975.
La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau a pour ambition de réorganiser et de simplifier la politique européenne.
Transposée en droit français par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 , adoptée par le Sénat sur le rapport de notre collègue M. Bruno Sido au nom de votre commission des Affaires économiques, elle établit des règles de gestion par bassin-versant pour tous les Etats de l'Union européenne et fixe des objectifs ambitieux de qualité de l'ensemble des eaux - de surface, souterraines et côtières.
C. LE RÔLE DE LA FRANCE : UN MODÈLE DE GESTION DE L'EAU À DIFFUSER
La coopération internationale dans le domaine de l'eau et de l'assainissement doit être encouragée au nom de l'exigence de solidarité envers les plus démunis mais également de la diffusion du modèle français de gestion de l'eau et du savoir-faire de nos entreprises.
Quatre principes
La politique de gestion de la France repose sur quatre principes :
- une approche globale , également qualifiée d'intégrée, tenant compte des équilibres physiques, chimiques et biologiques des écosystèmes : eaux superficielles et souterraines, quantité et qualité ;
- un territoire adapté à la gestion des ressources en eaux, le bassin hydrographique ;
- une concertation et une participation des diverses catégories d'usagers ;
- des instruments économiques d' incitation fondés sur les principes du pollueur-payeur et de l' usager-payeur .
Elle est actuellement en cours de rénovation , puisqu'un projet de loi portant réforme de la politique de l'eau est en préparation, dont les principaux objectifs consistent, selon le ministère de l'écologie et du développement durable : « à renforcer la transparence, la démocratie et la solidarité dans le service public de l'eau et de l'assainissement, en vue notamment de garantir le droit de chacun d'accéder à l'eau potable pour satisfaire ses besoins vitaux, à mieux appliquer le principe pollueur-payeur et soumettre les programmes pluriannuels des agences de l'eau au contrôle du Parlement, et à améliorer l'exercice de la police de l'eau . »
Une politique partenariale au niveau du bassin
La politique de l'eau est définie en partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales et les usagers.
Au plan national, le comité national de l'eau , constitué d'élus et de représentants des milieux socio-économiques et associatifs, est consulté sur les grandes orientations et les projets de textes législatifs ou réglementaires.
A l'échelle des bassins, les institutions de bassin - comités de bassin et agences de l'eau - regroupent des élus locaux, représentant les communes, les départements et les régions, des représentants des milieux socioprofessionnels et associatifs, ainsi que des agents de l'Etat.
Au niveau des sous-bassins , une commission locale de l'eau , composée majoritairement d'élus mais aussi de représentants des usagers et des administrations, participe à l'élaboration du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui précise les objectifs plus détaillés d'utilisation de l'eau.
En France, il existe ainsi six grands bassins hydrographiques dotés chacun d'un comité de bassin , souvent qualifié de « parlement de l'eau », qui constitue un instrument de concertation et d'orientation stratégique, et d'une agence de l'eau , qui a le statut d'établissement public administratif de l'Etat et constitue un outil économique et technique.
Les agences de l'eau prélèvent deux types de « redevances » auprès de tous les utilisateurs de la ressource : les redevances « prélèvement » destinées à financer la gestion quantitative de la ressource et les redevances « pollution » destinées à améliorer la qualité de la ressource. L'argent ainsi collecté reste dans le cycle financier du secteur de l'eau à travers des aides et des prêts accordés par l'agence. Les agences emploient 1.500 personnes, accordent 1,8 milliard d'euros d'aides chaque année mais n'ont aucun pouvoir de police des eaux, ce dernier demeurant du ressort de l'Etat.
Une gestion communale, le plus souvent déléguée
La distribution publique d'eau potable et l'assainissement relèvent de la responsabilité des communes , le cas échéant regroupées au sein d'établissements publics de coopération intercommunale ou de syndicats mixtes, qui exercent ces compétences directement, en régie, ou les délèguent à des sociétés publiques ou privées, dans le cadre de contrats de durée déterminée.
La gestion déléguée , qui représente 75 % de la distribution d'eau en nombre d'usagers et plus de 35 % de l'assainissement , est caractéristique du modèle français. L'intervention d'opérateurs privés dans le secteur de l'eau remonte aux premiers réseaux urbains. Elle a permis d'associer des capitaux et des compétences privés aux objectifs définis par les pouvoirs publics.
La gestion déléguée repose sur un équilibre entre trois partenaires : la collectivité, l'opérateur et l'usager. La relation entre la collectivité et l'opérateur s'établit lors de la négociation et la signature du contrat. Les relations entre collectivité et usager peuvent se faire au travers d'associations de consommateurs au sujet des prestations contractuelles, c'est-à-dire de la qualité de l'eau, de la qualité du service et du prix. La relation entre l'usager et l'opérateur s'organise autour d'un échange marchand. Il appartient aux pouvoirs publics de légitimer la facturation du service public et d'en contrôler les modalités techniques et financières.
Une gestion associative
De tradition ancienne, la gestion associative en France concerne environ 1.800 associations syndicales autorisées d'irrigation regroupant 134.000 adhérents et couvrant une superficie irriguée de 450.000 hectares aménagés et gérés par elles. Le succès de ce mode de gestion, qui prend en charge un tiers du total irrigué en France, tient à son lien direct avec la propriété foncière et à la fiabilité de recouvrement des redevances via la perception de la taxe foncière. L'ancienneté de ce mode de gestion témoigne de sa durabilité.
La création de sociétés d'aménagement régional
Des sociétés d'aménagement régional ont été créées entre 1956 et 1964, sous l'impulsion de l'Etat, pour développer le sud du pays.
Au nombre de cinq, elles couvrent une superficie équipée de l'ordre de 250.000 hectares. Sociétés d'économie mixte, elles se sont impliquées dans la politique de création de ressources en eau et dans des opérations visant à mieux utiliser les ressources existantes.
Elles furent un instrument visant à combler le « retard de développement » dans les régions du sud et du Massif Central, où la fonction structurante de l'eau est primordiale. L'irrigation y tient un rôle très important mais non exclusif. Pour certaines sociétés d'aménagement rural, les usages domestiques et industriels de l'eau sont également importants.
Ces sociétés sont un exemple original de fonctionnement « semi-public ou semi-privé » dans lequel, tout en assumant des missions de service public avec comme objectif premier la durabilité des équipements, est appliqué le principe économique des sociétés privées avec obligation d'équilibre comptable.
C'est sur cette expérience originale, connue et reconnue à l'étranger, et sur tous ceux qui participent à sa mise en oeuvre quotidienne que la France base sa coopération internationale dans le domaine de l'eau.
* 1 Les chiffres communiqués ci-après sont extraits des bilans établis par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD).