B. L'AMBITION DE VOTRE COMMISSION : OUVRIR DES PISTES POUR CONFORTER LA MISE EN PLACE DES MAISONS DÉPARTEMENTALES
Cette nouvelle architecture institutionnelle reste toutefois, il faut bien le reconnaître, inachevée. Il est notamment regrettable que le projet de loi n'aille pas plus avant dans la définition de la forme juridique et des modalités d'organisation de ces maisons départementales.
Votre rapporteur avait proposé, dans sa proposition de loi précitée, la création de ces maisons sous la forme de groupements d'intérêt public entre les départements, l'État, les communes et les organismes de sécurité sociale, cette composition pouvant être élargie en fonction des réalités locales.
Une solution similaire a d'ailleurs été préconisée par M. Denis Piveteau, dans son rapport prospectif, réalisé à la demande du ministère, sur les missions et la structure d'une éventuelle « agence nationale du handicap ».
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« Ces maisons départementales auraient statut de groupement d'intérêt public (à l'image des actuelles Agences régionales de l'hospitalisation) afin d'offrir de la souplesse dans la mise à disposition de moyens, et d'ouvrir largement l'engagement contractuel de participants publics et privés. « On pourrait imaginer (...) que le GIP - maison départementale comporte un « noyau dur » de personnes systématiquement présentes dans tous les départements : représentants de l'État, du département, des municipalités, des organismes de sécurité sociale, des associations de personnes handicapées... et un « périmètre modulable » d'autres partenaires, en fonction des réalités locales. (...) « (...) Si les fonctions d'accompagnement et de médiation devaient se concrétiser, la maison départementale pourrait être le lieu, physique et juridique, du rattachement des correspondants et médiateurs (...) « [Une] prise en charge cohérente suppose un certain niveau d'intégration des services compétents, sous la responsabilité d'un directeur du GIP qui est garant du résultat (d'où la structure du GIP, qui permet ce type de mise à disposition de personnes et de moyens). « Cela ne signifie pas pour autant que tous les agents appelés à travailler « pour » le GIP doivent y être intégrés sous forme de mises à disposition. Cette intégration sera nécessaire pour les agents appelés à gérer le fonctionnement proprement dit de la maison départementale, et pour ceux qui seront le plus directement en contact avec les personnes handicapées (équipes techniques, agents d'accueil). Mais certains des services qui sont aujourd'hui instructeurs de dossiers (services de l'État, des CAF, du Conseil général...) pourraient lui rester extérieurs, à la condition d'effectuer pour lui les travaux nécessaires. « C'est seulement dans cette hypothèse de création de maisons départementales autonomes que se justifie la création d'une « agence » tête de réseau . « Si celles-ci sont créées sans personnalité morale, cela signifie qu'elles s'insèrent dans une ligne hiérarchique (...) Dans cette hypothèse, l'agence se résumerait à une structure de coordination interministérielle. « Si les maisons départementales sont munies de la personnalité morale, d'un budget, de services propres, mais que l'État y conserve la majorité de décision , la création d'une agence a davantage de justification. « Dans cette hypothèse, l'État peut évidemment exercer son rôle de garant de l'ensemble du système en contrôlant directement chaque maison locale, par l'intermédiaire de ses représentants locaux : préfet (DDASS, DDTEFP) et recteur d'académie. « Mais il peut souhaiter disposer, en plus, d'une structure centrale d'expertise technique et d'animation, capable notamment de passer des contrats de résultat avec les maisons départementales. « C'est dans l'hypothèse où l'État est présent au sein des GIP - maisons départementales sans y avoir, à lui seul, la majorité des voix , que la création d'une agence nationale devient tout à fait indispensable. »
Source : « Propositions pour les missions et
la structure d'une Agence nationale du handicap »,
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Votre commission estime que ces propositions gardent tout leur sens aujourd'hui et qu'elles pourraient utilement servir de base à la réflexion qui devra nécessairement être engagée, en cours de navette, lorsque seront connues les conclusions de la mission confiée par le Premier ministre à MM. Raoul Briet et Pierre Jamet, sur les relations de ces maisons avec la future Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
La formule du GIP permet la mise en place de partenariats souples et une contribution, y compris humaine et financière, de l'ensemble des acteurs qui participent aujourd'hui aux fonds départementaux de compensation. Elle est en effet la formule la mieux à même de fédérer les moyens financiers nécessaires à la compensation du handicap et d'éviter une « fuite » des financements extralégaux qui apportent aujourd'hui un appoint non négligeable à la compensation du handicap.
Elle offre enfin un cadre à la participation que souhaitent légitimement avoir les personnes handicapées au sein des institutions qui les concernent.
Une telle structure ne serait pas incompatible avec la création de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie , laquelle pourrait avoir une mission d'animation des différentes maisons départementales et de coordination de leurs actions, à travers des contrats d'objectifs.
Votre commission vous propose en outre de confier la direction de ces GIP aux départements, répondant ainsi à la volonté du Premier ministre de rendre ces derniers « responsables de la mise en oeuvre globale de la politique de la dépendance » 12 ( * ) .
Le dispositif proposé n'est naturellement pas figé , il a vocation à évoluer au vu des orientations qui seront données par le Premier ministre pour la création de la Caisse de solidarité et sera amélioré au cours de la navette parlementaire pour tenir compte de ces orientations. Mais votre commission a estimé utile d'ouvrir ce débat à l'occasion du présent projet de loi puisque la caisse aura pour mission le financement de la compensation qui en constitue le coeur.
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Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet ci-après, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption du présent projet de loi.
* 12 Discours de M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, lors de la présentation de la réforme de solidarité pour les personnes dépendantes, le 6 novembre 2003.