Projet de loi relatif à la politique de santé publique

CHAPITRE III
-
Santé et environnement

Article 19
(art. L. 1312-1 et L. 1312-2 du code de la santé publique)
Plan national de prévention des risques pour la santé
liés à l'environnement

Objet : Cet article crée un plan national de prévention des risques sanitaires liés à l'environnement et fixe les conditions de sa mise en oeuvre au niveau régional.

I - Le dispositif proposé

Les cinquante dernières années ont vu le développement d'indispensables actions de prévention des risques, de réduction des pollutions dans l'environnement et d'amélioration des conditions de travail et de vie, qu'il s'agisse de la réglementation des déchets industriels, de l'assainissement des eaux usées, de la collecte et du traitement des déchets, de la réduction de l'habitat insalubre, du traitement de l'eau potable, de l'amélioration de la sécurité alimentaire ou encore du renforcement de la protection de la santé au travail.

Mais si l'environnement est de mieux en mieux connu et surveillé et la science médicale de plus en plus performante, le champ de la santé environnementale pose néanmoins plus que jamais un ensemble de problèmes complexes : des risques nouveaux apparaissent, liés à l'évolution technologique ; les conditions météorologiques extrêmes sont susceptibles de devenir de plus en plus fréquentes, compte tenu du changement climatique ; des effets différés d'expositions à différentes substances chimiques ont été identifiés ; les progrès de l'épidémiologie permettent de suspecter des causes environnementales pour un nombre accru de pathologies.

Il reste que, d'une façon générale, le développement des dispositifs de prévention des risques sanitaires liés à l'environnement s'est fait au coup par coup, en réponse à des crises sanitaires plus ou moins aiguës et face à des réactions émotionnelles de la population. En conséquence, l'analyse de la sécurité sanitaire environnementale reste trop souvent cloisonnée. On ne peut que déplorer l'absence de planification et de priorités d'action en matière de sécurité sanitaire environnementale, dont témoigne l'histoire de notre dispositif de prévention, ainsi que la faiblesse de la coordination interministérielle dans ce domaine.

C'est la raison pour laquelle, conformément d'ailleurs à l'engagement pris par la France et cinquante autres États, lors de la conférence de Londres en 1999, cet article prévoit la mise en place d'un « plan national de prévention des risques pour la santé liés à l'environnement ».

Le paragraphe I procède à une renumérotation du chapitre II du titre premier du livre III du code de la santé publique, afin de permettre, au paragraphe II d'insérer le chapitre consacré au plan national « santé - environnement » après celui consacré aux règles générales d'hygiène et de salubrité publiques.

Ce nouveau chapitre est composé de deux articles nouveaux :

- l'article L. 1312-1 prévoit l'élaboration d'un plan quinquennal relatif à la sécurité sanitaire environnementale ;

- l'article L. 1312-2, organise la mise en oeuvre de ce plan au niveau régional, conformément aux articles L. 1411-10 à L. 1411-13, modifiés précédemment à l'article 2 du présent projet de loi. Les modalités en seront donc arrêtées par le préfet de région, après avis de la conférence régionale de santé publique. Pour l'application concrète de ce plan régional, celui-ci disposera du groupement régional de santé publique. Les conseils régionaux pourront en outre définir des objectifs particuliers à la région, compte tenu des spécificités locales.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Lors du débat à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a souhaité préciser davantage le contenu du plan : du point de vue des facteurs environnementaux étudiés, celui-ci devra s'attacher tant aux agents chimiques, biologiques et physiques présents dans les différents milieux de vie qu'aux facteurs liés aux événements météorologiques extrêmes. L'impact sanitaire de la canicule de l'été dernier montre en effet toute l'importance d'organiser des réponses efficaces aux agressions de l'environnement.

A l'initiative de leur commission des Affaires culturelles, sociales et familiales, les députés ont, en outre, adopté deux amendements : un amendement rédactionnel et un amendement de coordination, visant à tirer les conséquences de la renumérotation à laquelle procède le I de cet article.

III - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver la création de ce plan national « santé - environnement » qui devrait permettre, en hiérarchisant les priorités, l'adéquation des moyens financiers, humains et scientifiques aux enjeux.

S'agissant du contenu de ce plan, il convient de rappeler qu'une mission de prospective a été confiée, le 17 septembre 2003, à une commission d'orientation, chargée de proposer, du point de vue scientifique, des axes prioritaires. Le rapport préliminaire de cette commission, remis aux trois ministres responsables du plan, a ainsi identifié huit thématiques prioritaires et six priorités d'ordre général.

Les principales propositions de la commission d'orientation du plan national « santé - environnement »

Les huit thématiques prioritaires

1. Décès liés à des infections/intoxications aiguës, à des conditions climatiques extrêmes et à la pollution atmosphérique urbaine : réduire la fréquence de ces décès.

2. Cancer et environnement : renforcer l'identification et l'évaluation des risques cancérogènes environnementaux et réduire l'exposition de la population à ces agents.

3. Maladies allergiques, notamment respiratoires, et environnement : réduire l'exposition aux allergènes de toute nature et renforcer l'évaluation du pouvoir allergisant des substances suspectées, ainsi que l'étude des mécanismes allergisants et de leurs facteurs prédictifs.

4. Reprotoxicité et environnement : identifier les agents reprotoxiques et/ou perturbateurs endocriniens, améliorer la connaissance de leurs effets dans l'espèce humaine, réduire l'exposition de la population à ces agents et renforcer la surveillance et la protection des femmes enceintes.

5. Neurotoxicité et environnement : développer les études épidémiologiques recherchant des facteurs de risques environnementaux de maladies neurologiques et réduire l'exposition aux agents identifiés.

6. Bruit et risque pour la santé : documenter l'exposition des populations au différentes sources de bruit, réduire les niveaux d'exposition et prendre d'urgence des mesures protégeant les jeunes vis-à-vis des troubles auditifs résultant de l'écoute de musique amplifiée.

7. Ressources en eau et risques pour la santé : assurer la préservation des ressources en eau, tant du point de vue sanitaire que patrimonial.

8. Habitat et risques pour la santé : clarifier la législation relative à la salubrité des logements et établir un « dossier sanitaire de l'habitat « intégrant l'ensemble des diagnostics effectués sur le monoxyde de carbone, le plomb, l'amiante, le radon et les termites.

Les six priorités d'ordre général

1. Rationaliser le système d'information et d'alerte en santé environnementale ;

2. Harmoniser et systématiser la démarche d'évaluation des risques ;

3. Développer la recherche en santé environnementale ;

4. Développer l'expertise en santé environnementale ;

5. Sensibiliser et former les professionnels de l'éducation, de la santé et de l'environnement, les parties prenantes et le grand public ;

6. Développer une discipline spécialisée en santé environnementale.

Source : Rapport préliminaire de la commission d'orientation du plan

« santé - environnement », 12 décembre 2003

.

Votre commission regrette simplement que la problématique de la santé au travail ne soit pas explicitement intégrée dans le champ du plan national « santé - environnement ». Il lui semble en effet primordial que cet aspect soit pris en compte, car la durée de présence sur le lieu de travail en fait la première source d'exposition à des facteurs de risques environnementaux.

C'est d'ailleurs la position adoptée par la commission d'orientation qui, à maintes reprises, a proposé des actions de prévention en direction des personnes professionnellement exposées à des risques environnementaux. Votre commission souhaite donc d' amender cet article dans ce sens .

Par ailleurs, elle s'oppose, une fois encore, à la renumérotation envisagée au I de cet article, ainsi qu'aux paragraphes III, IV et V de conséquence, introduits par l'Assemblée nationale, ce processus rendant la loi impraticable et créant une insécurité juridique pour ceux qui s'y réfèrent. Est-il ainsi concevable de laisser au lecteur de l'article L. 1312-1 du code de la santé publique le soin de s'apercevoir qu'il a changé d'objet mais qu'en revanche son contenu précédent se dissimule désormais sous le nouvel article L. 1313-1 ?

Comme le soulignait déjà votre commission à l'occasion de l'examen de la proposition de loi relative à la création de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale ^{18 ( * )} , « cette vision de la codification relève d'une sorte de «  syndrome du pont de la rivière Kwaï » : la perfection formelle de l'ouvrage l'emporte sur l'usage qui en est fait ».

Faisant primer la lisibilité et la sécurité juridique, c'est-à-dire le respect du citoyen, sur la perfection formelle votre commission refuse de s'engager dans cette voie qu'elle persiste à estimer dangereuse.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 19
(art. L. 1311-1 et L. 1311-5 du code de la santé publique)
Applicabilité des règles générales d'hygiène dans les entreprises

Objet : Par cet article additionnel, la commission propose de mettre fin au régime dérogatoire des ateliers et manufactures vis-à-vis des règles générales d'hygiène et des règles de sécurité sanitaire environnementale prévues par le code de la santé publique.

L'article L. 1311-5 du code de la santé publique exonère les « ateliers et manufactures » , c'est-à-dire les entreprises, du respect des règles générales d'hygiène et de l'ensemble des dispositions relatives à la santé et à l'environnement prévues par le code de la santé publique. Cette dérogation, qui remonte à la loi du 15 février 1902 sur l'hygiène publique, s'expliquait, à l'origine, par le fait que celle-ci visait exclusivement l'assainissement des communes et des habitations.

Ainsi que l'a fait observer à plusieurs reprises le Conseil d'État , notamment lors de l'examen du décret n° 96-97 du 7 février 1996 sur l'amiante dans les immeubles bâtis, cette dérogation est aujourd'hui obsolète : aucune raison ne justifie que les mesures concernant l'insalubrité ou l'eau potable ne s'appliquent pas dans les entreprises.

Plusieurs directives européennes prescrivent par ailleurs le respect, dans les entreprises, des principes généraux de sécurité sanitaire environnementale : ainsi la directive Euratom 96/29 relative aux principes généraux de radioprotection prévoit des exigences de protection identiques pour le public et pour les personnes professionnellement exposées. Malgré sa transposition partielle dans les articles L. 1333-1 à L. 1333-17 du code de la santé publique, cette directive reste largement inapplicable, compte tenu de la restriction posée par l'article L. 1311-5.

Le présent article additionnel prévoit donc, dans son paragraphe II , que les règlements sanitaires sont applicables à toutes les entreprises, sauf lorsque le code du travail prévoit des règles de prévention particulières. Dans certains cas, en effet, les dispositions du code du travail doivent pouvoir prévaloir, notamment lorsqu'elles prévoient des dispositions particulières plus rigoureuses de prévention des risques en milieu de travail : de telles dispositions existent par exemple en matière d'exposition au plomb, à l'amiante ou encore aux rayonnements ionisants.

Le paragraphe I modifie, par coordination, la rédaction de l'article L. 1311-1 du code de la santé publique qui fixe la procédure de définition des règles générales d'hygiène par le ministre de la santé :

- il remplace la consultation du conseil supérieur d'hygiène publique de France par celle du Haut conseil de la santé publique, qui prend sa suite, conformément à l'article premier du présent projet de loi ;

- il prévoit la consultation du conseil supérieur de la prévention des risques professionnels, lorsque les dispositions prévues par un règlement sanitaire sont susceptibles de s'appliquer dans les entreprises.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 20
(art. L. 1413-4 du code de la santé publique)
Renforcement de la surveillance épidémiologique
dans les milieux du travail

Objet : Cet article impose aux entreprises publiques et privées de transmettre à l'Institut national de veille sanitaire (InVS) les informations nécessaires à l'exercice de ses missions et prévoit la contribution de l'Institut à la mise en place, en leur sein, d'un dispositif de surveillance épidémiologique.

I - Le dispositif proposé

Dans son rapport annuel pour 2003 ^{19 ( * )} , l'IGAS fait ressortir les insuffisances du dispositif actuel de connaissance des risques sanitaires professionnels : les données disponibles en matière d'épidémiologie au travail sont lacunaires, leur absence de centralisation et de consolidation empêche la définition d'actions prioritaires, les instruments de veille sanitaire restent embryonnaires, comme en témoigne, d'ailleurs, la création très récente de la cellule « santé au travail » de l'InVS.

Ces défauts trouvent leur source dans l'histoire du dispositif français de réparation du risque « accident du travail et maladie professionnelle », qui fait reposer sur les seules entreprises non seulement la charge de la réparation mais également celle du repérage, de l'évaluation et de la prévention des risques professionnels.

Il s'agit donc de sortir la prévention sanitaire au travail d'une logique d'entreprise pour l'insérer dans une démarche plus globale de sécurité sanitaire et de santé publique. Or, la connaissance scientifique des effets sur la santé des facteurs professionnels et le recensement des expositions et des problèmes de santé au niveau populationnel en France ne peut à l'évidence passer que par l'État.

Le présent article, qui modifie l'article L. 1413-4 du code de la santé publique, vise donc à compléter l'information de l'Institut national de veille sanitaire (InVS) en matière de santé au travail.

L'article L. 1413-4, dans sa rédaction actuelle, met en effet en place un système de transmission d'information, alimenté par un grand nombre d'acteurs, en vue de permettre à l'InVS de réaliser ses études épidémiologiques. Interviennent dans ce circuit non seulement l'État, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale, mais aussi des organismes aussi divers que les observatoires régionaux de la santé, les services de promotion de la santé en faveur des élèves et les correspondants du réseau national de santé.

Il reste que, sur la question spécifique de la santé au travail, l'InVS ne dispose actuellement que des informations sanitaires transmises par les services de santé au travail. Pour indispensables qu'elles soient, ces informations n'en sont pas moins partielles.

Le groupe technique national de définition des objectifs, mis en place pour préparer le projet de loi a ainsi rappelé que « pour de nombreuses maladies occasionnées par des expositions à des facteurs professionnels dont les effets sont différés, les durées d'induction et/ou de latence sont longues (parfois une ou plusieurs décennies, comme pour les cancers), ce qui rend difficile l'imputation causale ; il est notamment nécessaire dans de tels cas de prendre en compte des données d'exposition rétrospectives, sur de très longues périodes (par exemple, il faut disposer d'un historique de carrière complet, et pas seulement de la profession au moment où la maladie s'est produite). » ^{20 ( * )}

C'est la raison pour laquelle le présent article prévoit de donner à l'Institut un accès direct aux informations détenues par les entreprises, afin d'améliorer la connaissance et la prévention des risques sanitaires au travail. En contrepartie de cette transmission, l'Institut contribuera à la mise en place de surveillances épidémiologiques en milieu de travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver la prise de conscience de la faiblesse de la prévention sanitaire au travail dont témoigne le dispositif mis en place par cet article.

La centralisation par l'InVS des informations concernant la santé au travail est indispensable, compte tenu du caractère multifactoriel des affections qui y sont liées. Elle est également le préalable à la mise en oeuvre de l'ensemble des actions préconisées par le groupe technique national de définition des objectifs, installé par le ministre pour préparer le présent projet de loi.

Le programme « santé au travail » de l'InVS : des ambitions nouvelles

« Les méthodes de surveillance épidémiologiques spécifiques des problèmes de santé en milieu de travail, sont diversifiées et complémentaires. Le Département Santé Travail de l'InVS prépare un programme de travail dans ce domaine, en coopération avec divers partenaires, institutionnels et du monde de la recherche, qu'il convient d'encourager notamment en lui donnant les moyens de le mettre en oeuvre. On peut citer quelques aspects de ce programme, qui pourraient permettre une bien meilleure information sur les risques professionnels en France :

« - constitution d'un réseau de médecins du travail « sentinelle », reposant sur un échantillonnage par secteur d'activité, taille d'entreprise, etc. ;

« - mise en place progressive de réseaux régionaux de surveillance, spécialisés dans les principaux problèmes de santé au travail, incluant médecins soignants, médecins du travail et inspection médicale du travail, sur le modèle de celui en cours d'expérimentation dans les Pays de Loire sur les troubles musculo-squelettiques ;

« - centralisation de fiches d'évaluation de risque que les entreprises ont l'obligation d'élaborer : ces données ne font pas l'objet d'analyses systématiques actuellement et une expérimentation de la faisabilité et de l'intérêt de ces documents devrait être faite sur échantillon ;

« - centralisation des déclarations de maladies à caractère professionnel : ce dispositif en place depuis des années n'a jusqu'à présent pas vraiment rempli le rôle d'alerte qui lui était dévolu ; là aussi, une expérimentation d'un système de déclaration amélioré à partir des réseaux régionaux cités plus haut devrait être mise en place ;

« - mise en place d'une large cohorte professionnelle multi-risques et multi-secteurs, en coopération notamment avec les centres d'examens de santé de la sécurité sociale ;

« - mise au point d'outils pour la connaissance des expositions en population générale, notamment de matrices emplois-expositions : une étude de la faisabilité de registres d'exposition à des nuisances particulièrement graves, comme certains cancérigènes professionnels, devrait également être menée. »

Source : Rapport du groupe technique national de définition des objectifs, 16 avril 2003, « Analyse des connaissances disponibles sur des problèmes de santé sélectionnés,
leurs déterminants, et les stratégies de santé publique » .

S'agissant plus particulièrement de la transmission par les entreprises à l'InVS des « informations nécessaires à l'exercice de ses missions » , votre commission observe que celle-ci pourrait s'appuyer sur deux documents existants, prescrits par le code du travail :

- le document unique , décrit à l'article R. 230-1, qui met en oeuvre l'obligation d'évaluation des risques prévue à l'article L. 230-2 : celui-ci est d'ores et déjà tenu à la disposition du médecin du travail, sans pour autant qu'il le transmette systématiquement à l'InVS ;

- le rapport écrit établissait le bilan de la situation générale de l'hygiène, de la sécurité et des conditions de travail, transmis annuellement au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), prévu à l'article L. 236-4 du même code. Il est vrai que celui-ci n'est obligatoire que pour les entreprises de plus de cinquante salariés et disposant, de ce fait, d'un CHSCT et, dans les structures plus petites, disposant à défaut de délégués du personnel.

Votre commission estime nécessaire d'améliorer encore la collecte des informations relatives à la santé au travail par l'InVS :

- la transmission des informations par les services de santé au travail reste défaillante car le décret d'application prévu par l'article L. 241-5 du code du travail pour organiser le fonctionnement de ces services n'a jamais été publié. Votre commission vous propose donc d'organiser cette transmission, sur la base des dispositions générales de l'article L. 1413-5 du code de la santé publique, pour lesquelles les mesures réglementaires d'application ont été prises : les services de santé au travail pourront ainsi transmettre à l'Institut des données couvertes par le secret, médical ou industriel, dans les conditions fixées par le décret du 28 juillet 2003 ;

- la transmission par les entreprises d'informations complémentaires relatives à la santé au travail ne saurait, à l'évidence, être systématique : une telle obligation serait insoutenable par les entreprises, qui ne peuvent pas deviner de quelle information l'Institut a besoin pour ses études, et ingérable pour l'Institut lui-même, dont les moyens humains ne pourraient traiter une masse d'informations aussi considérable. Aussi, votre commission estime-t-elle préférable de prévoir que ces informations seront fournies à l'Institut au cas par cas, à sa demande.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 20 bis (nouveau)
(art. L. 1321-1 du code de la santé publique)
Interdiction d'utiliser de l'eau impropre à la consommation
dans la chaîne alimentaire

Objet : Cet article, qui modifie l'article L. 1321-1 du code de la santé publique, remplace l'interdiction d'utiliser de l'eau non potable par une interdiction d'utiliser de l'eau impropre à la consommation dans la chaîne alimentaire.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à interdire l'utilisation d'eau « impropre à la consommation », plutôt que l'utilisation d'eau « non potable » pour la préparation et la conservation des denrées destinées à l'alimentation humaine.

Ce changement sémantique est motivé par le fait que l'article L. 1324-3 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue du présent projet de loi, prévoit que l'utilisation d'eau impropre à la consommation dans la chaîne alimentaire est une infraction pénale passible d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende. Il convenait donc d'harmoniser la rédaction de l'article L. 1321-1 avec la définition de cette nouvelle infraction.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 21
(art. L. 1321-2 du code de la santé publique)
Protection des captages d'eau destinée à l'alimentation
des collectivités humaines

Objet : Cet article vise à simplifier les procédures de définition et de création des périmètres de protection des captages d'eau destinés à alimenter une collectivité humaine.

I - Le dispositif proposé

Depuis la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964, la protection des captages d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines est assurée par la définition de trois niveaux de périmètres de protection, dont le but est d'éviter les pollutions, chroniques ou accidentelles :

- à l'intérieur du périmètre de protection immédiate, qui s'étend de quelques mètres à quelques centaines de mètres autour du captage, toutes les activités autres que celles directement liées au prélèvement de l'eau sont interdites. Les terrains situés à l'intérieur de ce périmètre doivent être acquis en pleine propriété par la commune, qu'elle exploite elle-même l'installation ou qu'elle en ait confié la gestion à un délégataire ;

- à l'intérieur des périmètres de protection rapprochée, les activités, les dépôts et les installations susceptibles de nuire directement ou indirectement à la qualité de la ressource en eau peuvent être interdits ou réglementés. L'étendue de ces périmètres est déterminée en fonction des caractéristiques géologiques et hydrologiques des terrains situés autour du point de captage ;

- en cas de besoin, des périmètres de protection éloignée peuvent être définis, à l'intérieur desquels les activités, installations et dépôts peuvent également être réglementés.

L'étendue de ces différents périmètres est fixée, après avis d'un expert hydrogéologue, par la déclaration d'utilité des travaux rendue obligatoire par l'article L. 215-13 du code de l'environnement pour tous les prélèvements d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines.

L'établissement de ces périmètres de protection est obligatoire pour tous les captages créés depuis le 18 décembre 1964. Cette obligation a été étendue par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 ^{21 ( * )} aux captages antérieurs à cette date, sauf lorsque ces derniers disposent « d'une protection naturelle permettant efficacement d'assurer la qualité des eaux » . Les collectivités territoriales disposaient d'un délai de cinq ans pour mettre en place ces périmètres.

La procédure de mise en place des périmètres de protection

« La procédure de mise en place des périmètres de protection comprend une phase technique et une phase administrative (...) La procédure est décrite par une circulaire du 24 juillet 1990 (...) :

« - Délibération de la collectivité (commune ou établissement de coopération intercommunale) sollicitant la détermination d'un périmètre de protection.

« - Etude préliminaire d'environnement comprenant l'inventaire de la pollution des sols et des points de pollutions potentielles sur le bassin d'alimentation du captage.

« - Etude hydrogéologique (...) réalisée par ou soumise à l'avis d'un hydrogéologue agréé désigné par l'hydrogéologue coordonnateur départemental.

« - Proposition de périmètre. L'hydrogéologue donne un avis sur les limites du périmètre (...). Le périmètre de protection immédiate (PPI) est autour du lieu de captage, mais l'hydrogéologue peut aussi déterminer des « satellites » de protection immédiate, disjoints du captage en cas de points d'infiltration clairement identifiés (gouffre).

« - Proposition de servitude comportant des interdictions (interdiction de forage, de création de plan d'eau, d'épandage dangereux...) et des servitudes (conditions de stockage de produits dangereux, condition d'épandage d'effluents agricoles, mise en conformité des installations d'assainissement...)

« - Enquête publique ouverte par arrêté préfectoral. Elle comprend la désignation d'un commissaire enquêteur, l'envoi de notifications individuelles aux propriétaires concernés, l'enquête elle-même, après affichage en mairie, et le rapport du commissaire enquêteur. Elle est complétée par des enquêtes parcellaires en cas de projet d'expropriation.

« - Avis du conseil départemental d'hygiène (ou du conseil supérieur d'hygiène publique de France pour les captages les plus importants) sur les mesures de protection.

« - Arrêté de déclaration d'utilité publique - DUP- instituant la protection et définissant les conditions d'autorisation d'utiliser l'eau.

« - Inscription de la DUP aux hypothèques (aux frais de la commune). Cette inscription est obligatoire (article 36 du décret du 4 janvier 1955).

« - Information individuelle de chaque propriétaire concerné, par la commune.

« - Inscription des servitudes de la DUP en annexe du plan d'occupation des sols par arrêté du maire.

« - Acquisition des terrains du PPI et mise en place de la clôture.

« - Application des servitudes du périmètre de protection rapprochée (PPR). L'acquisition foncière n'est pas obligatoire, les servitudes sont sous le contrôle du juge, elles ne doivent pas être excessives (l'interdiction de construction est excessive).

« - Éventuellement indemnisation des servitudes. »

Source : «  La qualité de l'eau et de l'assainissement en France »
Rapport n° 215 (2002-2003) de M. Gérard Miquel, sénateur,
au nom de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques .

Sur 34.107 captages recensés en 1997, seuls 30,8 % bénéficiaient d'une déclaration d'utilité publique définissant un périmètre de protection. 11,1 % seulement ont fait l'objet d'une publicité foncière. A l'inverse, 31,8 % des captages n'avaient fait l'objet d'aucune démarche. Ce dernier chiffre doit toutefois être relativisé car il comprend les captages antérieurs à 1964 bénéficiant d'une protection naturelle efficace.

Une comparaison avec l'enquête menée en 1991 ne fait apparaître qu'une progression de 10 % du nombre de captages protégés, ce qui témoigne de la durée des procédures et des difficultés techniques et administratives rencontrées dans l'établissement des périmètres de protection.

Il reste que, lorsque les périmètres de protection ont pu être établis, ils ont constitué une mesure de protection efficace de la qualité de la ressource en eau.

C'est la raison pour laquelle le présent article prévoit, dans son paragraphe I , à la fois de généraliser le dispositif des périmètres de protection et de simplifier les conditions de leur définition :

- l'obligation d'établir un périmètre de protection immédiate est étendue aux captages antérieurs au 18 décembre 1964, même lorsqu'ils bénéficient d'une protection naturelle efficace ;

- après une expertise hydrologique et hydrogéologique, les collectivités territoriales pourront n'établir qu'un périmètre de protection immédiate, si les caractéristiques du terrain garantissent un risque limité de diffusion des pollutions.

L'un des principaux obstacles identifié, tant par le conseil national de l'évaluation ^{22 ( * )} que par l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques ^{23 ( * )} , pour la détermination en pratique des périmètres de protection résidait dans la lourdeur et le coût de la procédure d'inscription aux hypothèques des servitudes grevant les terrains situés à l'intérieur des périmètres.

Même si l'inscription de l'arrêté préfectoral fixant le périmètre de protection est exonérée des droits de publication aux hypothèques, la collectivité reste en effet redevable du salaire du conservateur aux hypothèques, qui s'élève à 0,10 % de la valeur des droits de chaque parcelle avec un minimum de 15 euros par propriétaire concerné, ce qui représente un coût considérable compte tenu du fait que le nombre de propriétaires concernés peut atteindre quelques milliers. Il convient également d'inclure la rémunération du bureau d'études dont les services sont souvent nécessaires pour les travaux préparatoires.

Le paragraphe II du présent article propose donc de supprimer cette obligation et de la remplacer par une forme allégée de publicité de l'acte portant déclaration d'utilité publique. Les conditions de cette publicité seront déterminées par décret en Conseil d'État.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement rédactionnel à cet article.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la généralisation des périmètres de protection immédiate des captages destinés à l'alimentation des collectivités humaines aux points de prélèvement bénéficiant d'une « protection naturelle efficace » , car cette notion a pu souvent servir de prétexte pour éviter d'entamer des procédures lourdes de déclaration d'utilité publique et d'expropriation pour acquérir les terrains.

En revanche, imposer des servitudes aux propriétaires de terrains situés autour des captages doit également reposer sur un critère de stricte nécessité, dans la mesure où celles-ci limitent la libre jouissance de la propriété privée. Le caractère facultatif des périmètres de protection rapprochée, lorsque les caractéristiques hydrogéologiques du terrain suffisent à garantir la préservation de la qualité de l'eau, va donc dans le bon sens.

Si la volonté du Gouvernement est bien de généraliser les mesures de protection des captages d'eau, la rédaction actuelle du troisième alinéa de l'article L. 1321-2 reste ambiguë.

Votre commission remarque en effet qu'en dehors du cas des captages antérieurs à 1964 et bénéficiant d'une protection naturelle efficace, l'établissement obligatoire des périmètres de protection est lié à la déclaration d'utilité publique des travaux. Pour les prélèvements existants, l'article L. 1321-2 prévoit toujours une simple faculté de définir des périmètres de protection. Ainsi, paradoxalement, les captages bénéficiant d'une protection naturelle seraient obligatoirement protégés, alors que les autres captages antérieurs à 1964 ne le seraient que facultativement.

Cette difficulté résulte en réalité d'une codification défaillante de la loi sur l'eau de 1992. Outre un amendement de clarification rédactionnelle , votre commission vous propose donc de lever, par amendement, cette ambiguïté .

S'agissant de la suppression de l'inscription obligatoire des servitudes liées à la protection de la qualité de l'eau aux hypothèques, votre commission tient à rappeler que cette procédure visait essentiellement à assurer une bonne information de l'acquéreur lors de la vente ultérieure d'un bien est située à l'intérieur d'un périmètre de protection.

Il convient toutefois de rappeler qu'aux termes de l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme, les servitudes font, d'ores et déjà, l'objet d'une publicité en mairie et d'une annexe aux plans locaux d'urbanisme. En cas de mutation, les notaires sont tenus d'informer le maire de la vente, afin que celui-ci puisse faire connaître l'existence d'éventuelles servitudes sur ce terrain. L'information des acquéreurs peut donc être réalisée par d'autres voies que l'inscription aux hypothèques.

Compte tenu de l'impératif de simplification de la procédure de création des périmètres de protection, dont témoigne la faible proportion de captages aujourd'hui protégés, et du coût de l'inscription aux hypothèques qui peut être extrêmement lourd - particulièrement pour les petites communes rurales -, votre commission approuve donc la suppression de cette formalité.

Elle estime toutefois nécessaire d'assurer une information renforcée des propriétaires : l'affichage en mairie peut se révéler insuffisant lorsque ces derniers ne résident pas dans la commune. Elle vous propose donc d'amender le présent article dans ce sens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 21 bis (nouveau)
(art. L. 1321-2 du code de la santé publique)
Dérogations au statut de fermage dans les périmètres de protection rapprochée des captages d'eau

Objet : Cet article autorise les collectivités publiques à déroger au statut du fermage pour les terrains situés à l'intérieur des périmètres de protection des captages d'eau et instaure à leur profit un droit de préemption sur ces mêmes terrains.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article ouvre la possibilité, pour les collectivités locales ayant acquis des terrains situés à l'intérieur d'un périmètre de protection rapprochée d'un captage d'eau, de déroger au statut du fermage dans leurs relations avec les exploitants agricoles locataires de ces terrains.

Le statut du fermage, qui garantit notamment au fermier la liberté de choisir le type de culture qu'il souhaite mettre en oeuvre sur les terrains affermés, est en effet d'ordre public et prévaut sur toute convention particulière. Il s'impose donc aux communes dans leurs relations avec les preneurs à bail.

Seule une disposition législative leur permettrait d'y déroger pour imposer à l'exploitant, au-delà des servitudes instaurées par la déclaration d'utilité publique, des modes de cultures spécifiques, en vue d'assurer la préservation de la ressource en eau. Tel est donc l'objet du paragraphe I du présent article .

Les conventions particulières conclues en application du présent article seront, par dérogation aux règles applicables aux baux ruraux, soumises à la juridiction du tribunal administratif en cas de litige.

Ce paragraphe prévoit également la possibilité pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés d'instaurer, par délibération, le droit de préemption urbain prévu à l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme. Ce droit leur permet de se porter acquéreur, de façon prioritaire, des terrains situés dans la zone visée par la délibération.

L'article L. 211-2 du code de l'urbanisme prévoit par ailleurs que, lorsque l'EPCI est compétent, en vertu de la loi ou du fait de ses statuts, pour l'élaboration des documents d'urbanisme, il l'est également de plein droit pour l'instauration du droit de préemption urbain. C'est la raison pour laquelle le présent article prévoit que ce type particulier d'EPCI peut alors déléguer sa compétence en matière de droit de préemption à la commune ou à l'établissement de coopération intercommunale spécialisé directement responsable de la distribution de l'eau.

Le paragraphe II est une disposition de coordination : il complète l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme qui énumère les zones dans lesquelles les communes peuvent instaurer le droit de préemption urbain.

II - La position de votre commission

La création des deux nouveaux outils que sont la dérogation au statut du fermage et le droit de préemption urbain devrait permettre aux communes, au-delà de la stricte définition des périmètres de protection, d'assurer de façon active la protection de la ressource en eau.

Les dispositions du présent article sont d'ailleurs cohérentes avec les dispositifs mis en place par la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels ^{24 ( * )} en matière de zones de crues et de zones de mobilité des cours d'eau. Elles doivent permettre d'éviter que les zones soumises à servitudes, du fait de la présence d'un captage d'eau, ne se transforment en friche, faute de projets d'aménagement ou d'exploitation agricole adaptés.

Par le biais du droit de préemption, les communes pourront acquérir les terrains les plus sensibles aux risques de pollution, et donc soumis aux servitudes les plus fortes, sans recourir à la procédure lourde et coûteuse de l'expropriation, et maintenir sur ces derniers une activité agricole adaptée, grâce à la dérogation au statut du fermage.

Votre commission s'interroge toutefois sur la possibilité de subdélégation ouverte aux EPCI en matière de droit de préemption urbain. Outre la complexité de mise en oeuvre de ce dispositif, cette possibilité serait une première en matière de transfert de compétences. Votre commission n'est pas favorable à une telle disposition qui poserait des difficultés importantes de contrôle, par la collectivité délégante, des conditions d'exercice de sa compétence.

Elle vous propose donc d'établir une distinction entre l'établissement du droit de préemption qui appartient aux communes ou aux EPCI compétents et l'exercice positif de ce droit, qui peut effectivement être exercé au profit de la collectivité publique directement responsable de la distribution de l'eau.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 22
(art. L. 411-2 du code rural)
Inapplicabilité du statut de fermage sur les terrains
situés dans les périmètres de protection des captages d'eau

Objet : Cet article, qui a le même objet que le précédent, a été supprimé par coordination à l'Assemblée nationale.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 411-2 du code rural énumère les conventions auxquelles le statut d'ordre public du fermage n'est pas applicable. Ces exceptions concernent aujourd'hui soit des conventions conclues en application de dispositions législatives particulières, soit des conventions portant sur l'utilisation de biens relevant du régime forestier ou sur l'entretien de terrains situés à proximité d'une habitation et en constituant la dépendance, soit enfin certaines conventions d'occupation précaire.

La modification proposée par le présent article a pour objet d'inclure les conventions portant sur l'exploitation des terrains situés dans les périmètres de protection des captages d'eau parmi les conventions pour lesquelles le statut du fermage est inapplicable.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, par coordination avec les dispositions prévues à l'article 21 bis (nouveau), un amendement de suppression de cet article.

Il convient toutefois de préciser que le mécanisme retenu par le présent article, à savoir une inapplicabilité générale du statut du fermage aux conventions d'exploitation des terrains situés dans les périmètres de protection, va plus loin que les dispositions de l'article 21 bis (nouveau) introduit par l'Assemblée nationale qui n'ouvre qu'une simple possibilité de déroger, au cas par cas et à l'initiative de la collectivité publique propriétaire du terrain, à ce statut.

III - La position de votre commission

Dans la mesure où le statut du fermage est d'ordre public et qu'il constitue un cadre particulièrement protecteur pour les preneurs à bail, la création d'une exception systématique à ce statut pour les conventions portant exploitation des terrains situés dans les périmètres de captage paraît disproportionnée car l'exploitation de ces parcelles ne demande certainement pas dans tous les cas de déroger au fermage.

C'est la raison pour laquelle votre commission est davantage favorable au dispositif introduit par les députés à l'article 21 bis (nouveau), car il n'ouvre qu'une faculté de dérogation à ce statut protecteur.

Votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

Article 23
(art. L. 1321-4 du code de la santé publique)
Surveillance et obligations relatives à la qualité des eaux
destinées à la consommation humaine

Objet : Cet article, qui modifie l'article L. 1321-4 du code de la santé publique, précise les obligations des personnes publiques et privées responsables d'une installation de production ou de distribution d'eau en matière de préservation et de surveillance sanitaire de la qualité de l'eau.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, qui modifie l'article L. 1321-4 du code de la santé publique, a pour objet de préciser les obligations des personnes privées et publiques responsables d'une installation de production ou de distribution d'eau en matière de contrôle sanitaire de la qualité des eaux.

Le dispositif actuel de surveillance de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, qui repose sur les articles L. 1321-4 et L. 1321-5 du code de la santé publique, est en effet assez peu explicite quant à ces obligations, car il ne pose qu'un principe général de vérification de la qualité des eaux.

Par ailleurs, cette obligation générale n'est envisagée que pour les concessionnaires (article L. 1321-4) et pour les installations gérées directement en régie par les communes (article L. 3121-5). S'agissant des concessionnaires, elle ne vise que les activités de distribution d'eau au public ; elle est élargie aux activités de captage d'eau dans le cas des régies communales.

A l'évidence, ce dispositif était en décalage avec l'architecture actuelle des acteurs de la production et de la distribution d'eau : ainsi, aucune mention n'est faite des installations gérées en délégation de service public et les responsabilités de la collectivité délégante ne sont pas mentionnées. Enfin, la rédaction actuelle de l'article L. 1321-4 est très en retrait par rapport aux dispositions réglementaires applicables dans ce secteur, depuis la publication du décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 qui transpose en droit interne la directive du 3 novembre 1998 ^{25 ( * )} .

C'est la raison pour laquelle la nouvelle rédaction de l'article L. 1321-4 vise, dans son paragraphe I , à imposer à toutes les personnes publiques ou privées responsables soit d'une production, soit d'une distribution d'eau au public, « sous quelque forme que ce soit » , c'est-à-dire y compris d'eau conditionnée, une obligation renforcée de surveillance de la qualité de l'eau.

Six obligations sont désormais détaillées :

- surveiller la qualité de l'eau ;

- se soumettre au contrôle sanitaire : celui-ci est organisé par les articles 11 à 18 du décret précité ;

- prendre les mesures correctives nécessaires pour rétablir la qualité de l'eau et en informer les consommateurs ;

- n'employer que des produits et procédés de traitement de l'eau, de nettoyage et de désinfection des installations qui ne sont pas susceptibles d'altérer la qualité de l'eau distribuée ;

- respecter les règles de conception et d'hygiène applicables aux installations de production et de distribution d'eau ;

- se soumettre aux règles de restriction ou d'interruption de distribution rendues nécessaires en cas de risque sanitaire et assurer, dans ces situations, l'information et les conseils à la population.

Cet article confie enfin au préfet, dans son paragraphe II , un pouvoir d'injonction à l'égard des propriétaires ou occupants de locaux comportant une installation intérieure de distribution d'eau en cas de risque grave pour la santé publique. Il s'agit notamment de permettre au préfet de faire cesser les risques liés au fonctionnement d'une installation située à l'intérieur d'un domicile privé en cas de présence de légionelles. Il peut alors enjoindre à la personne concernée de remettre l'installation en conformité dans un délai imparti.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, sociales et familiales, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements à cet article :

- le premier étend aux personnes privées responsables d'une distribution privée d'eau les obligations en matière de préservation et de surveillance sanitaire de la qualité de l'eau ;

- le deuxième précise qu'en cas de restriction ou d'interruption de la distribution de l'eau pour des raisons sanitaires, les consommateurs devront être informés de la situation dans des délais proportionnés au risque sanitaire ;

- le dernier est un amendement rédactionnel.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve le renforcement des obligations de surveillance de la qualité de l'eau ainsi que son extension à toutes les personnes, publiques ou privées, responsables d'une production ou d'une distribution d'eau car elle permet de donner une base légale aux obligations, imposées jusqu'ici par décret, aux délégataires de service public. Elle donne également une cohérence à la législation applicable aux réseaux privés de distribution d'eau, jusqu'ici soumis à une autorisation préfectorale mais non assujettis aux obligations de surveillance imposées aux réseaux de distribution publique.

Il reste que, curieusement, le dispositif proposé par le présent article n'impose pas aux producteurs d'eau la même obligation générale de surveillance de la qualité de l'eau, ce qui constitue un recul, au moins par rapport au droit applicable aux installations actuellement gérées en régies.

Il est vrai que le code de la santé publique, dans sa partie réglementaire, a d'ores et déjà fixé des dispositions très précises concernant les analyses devant être effectuées au niveau de la ressource, c'est-à-dire de la production de l'eau. Le détail de celles-ci relève naturellement du domaine réglementaire, mais il conviendrait de donner une base législative à ces obligations . Votre commission vous propose donc d'amender le présent article dans ce sens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 23 bis (nouveau)
(art. L. 1321-5 du code de la santé publique)
Coordination

Objet : Cet article abroge l'article L. 1321-5 du code de la santé publique qui prévoyait des dispositions spécifiques aux installations de captage et de distribution d'eau exploitées en régie par des collectivités publiques.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article L. 1321-5 du code de la santé publique organisait un dispositif spécifique de surveillance sanitaire de la qualité de l'eau pour les installations de captage et de distribution gérées en régie par des collectivités publiques.

La nouvelle rédaction de l'article L. 1321-4 a conduit l'Assemblée nationale à proposer, par coordination, d'abroger ces dispositions spécifiques : dans la mesure où le nouvel article L. 1321-4 vise désormais l'ensemble des personnes, publiques ou privées, responsables d'une production ou d'une distribution d'eau, le régime particulier prévu par l'article L. 1321-5 en matière de régies n'avait plus de raison d'être.

II - La position de votre commission

Votre commission observe que l'abrogation de l'article L. 1321-5 conduit à supprimer la mention du concours du service communal d'hygiène et de santé au dispositif de contrôle de la qualité de l'eau et celle du rôle de surveillance de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales.

Mais il est vrai que ces précisions avaient un simple rôle de rappel et que leur suppression ne conduit pas à modifier au fond leur participation au dispositif de surveillance. Ainsi, l'article L. 1422-1 du code de la santé publique met au rang des missions des services communaux d'hygiène et de santé le contrôle des règles générales d'hygiène relatives à l'alimentation en eau destinée à la consommation humaine.

Il convient également de rappeler que les dispositions relatives au rôle du préfet en cas d'inobservation par les collectivités concernées en matière de surveillance de la qualité de l'eau ont été reprises et développées par l'Assemblée nationale à l'article 30 bis (nouveau) qui précise l'ensemble des sanctions administratives applicables aux personnes, publiques et privées, responsables d'une production ou d'une distribution d'eau en cas d'infraction à la réglementation sur l'eau.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 23 ter (nouveau)
(art. L. 1321-6 du code de la santé publique)
Sanctions administratives

Objet : Cet article étend la possibilité de prononcer la déchéance d'une concession d'exploitation d'un captage ou d'un réseau de distribution d'eau aux installations gérées en délégation de service public.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, élargit le champ de l'article L. 1321-6 du code de la santé publique à l'ensemble des délégations de service public en matière de production et de distribution d'eau.

L'article L. 1321-6 donnait en effet au ministre chargé de la santé le pouvoir de prononcer la déchéance d'une concession en matière de production ou de distribution d'eau, lorsque la personne responsable de l'installation avait été condamnée pour l'une des infractions pénales à la législation sur l'eau prévues à l'article L. 1324-3.

Or, la plupart des installations de production et de distribution d'eau sont aujourd'hui exploitées non pas en concession, mais en régie intéressée, en gérance ou en fermage. La rédaction actuelle devenait dès lors inéquitable, puisque la déchéance ne pouvait être prononcée qu'à l'encontre des concessionnaires et non des autres délégataires de service public.

C'est la raison pour laquelle le présent article étend cette procédure aux cas d'installations exploitées en délégation de service public, cette notion plus large recouvrant l'ensemble des modes de gestion déléguée.

La déchéance de la délégation pourra, comme c'est le cas actuellement pour les concessions, être prononcée, dans le respect d'une procédure contradictoire, après avis de la collectivité territoriale intéressée et du Haut conseil de santé publique, qui remplace, conformément aux dispositions de l'article premier du projet de loi, le Conseil supérieur de l'hygiène publique de France.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve la mise en cohérence à laquelle procède cet article car elle permet de viser l'ensemble des situations de gestion des installations de production ou de distribution d'eau.

La rédaction actuelle de l'article L. 1321-6 du code de la santé publique prévoyait toutefois une restriction au pouvoir du ministre de la santé de prononcer la déchéance de la concession : cette décision était en effet suspendue à l'absence de recours devant les juridictions administratives. Cette disposition visait le cas où la collectivité propriétaire de l'installation avait elle-même engagé un recours devant le tribunal administratif en vue d'obtenir la résiliation de la concession.

Votre commission vous propose de rétablir cette restriction car elle considère que la possibilité, pour le ministre, de prononcer la déchéance de la délégation, alors que le juge est saisi de la même question pourrait être interprété comme une immixtion du pouvoir exécutif dans le fonctionnement de la justice.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 24
(art. L. 1321-7 du code de la santé publique)
Régime d'autorisation et de déclaration en matière d'eau potable

Objet : Cet article, qui modifie l'article L. 1321-7 du code de la santé publique, soumet toutes les activités de production, de distribution ou de conditionnement d'eau à un régime d'autorisation, à l'exception des modifications peu importantes d'un réseau collectif et de la distribution par un réseau privé alimenté par un réseau public de distribution, qui relèvent d'une simple déclaration.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux objectifs fixés par la directive du 3 novembre 1998 précitée, le décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 soumet à une autorisation préfectorale toute utilisation d'eau prélevée dans le milieu naturel en vue de la consommation humaine, ainsi que les activités de conditionnement d'eau.

Ces autorisations ont pour objectif de vérifier la conformité des projets d'installation aux normes en vigueur en matière de sécurité sanitaire des installations, qu'il s'agisse de production d'eau, de distribution ou de conditionnement.

Le caractère obligatoire de ces autorisations n'a toutefois, en l'état actuel des textes, qu'une base légale restreinte : l'article L. 1321-7 du code de la santé publique ne prévoit en effet d'autorisation que pour les activités d'embouteillage d'eau et pour les réseaux privés d'adduction d'eau.

Le présent article pose donc un principe général d'autorisation pour toutes les opérations en matière d'eau destinée à la consommation humaine.

Le paragraphe I de l'article L. 1321-7 rappelle tout d'abord que, conformément aux dispositions de l'article L. 214-1 du code de l'environnement, tout prélèvement effectué dans les eaux souterraines et superficielles est soumis à une autorisation administrative.

Une autorisation préfectorale sera également désormais nécessaire pour :

- la production d'eau destinée à la consommation humaine ;

- la distribution au public, que le responsable de l'installation soit une personne publique ou privée. Sont toutefois dispensées d'autorisation les installations de distribution d'eau par des réseaux particuliers alimentés par le réseau public : il s'agit, pour l'essentiel, des réseaux intérieurs de certains complexes hôteliers ou hospitaliers ;

- le conditionnement d'eau.

Le paragraphe II de l'article L. 1321-7 crée, en outre, un nouveau régime de déclaration applicable aux modifications de faible ampleur des installations existantes et déjà autorisées, ainsi qu'aux réseaux particuliers alimentés par un réseau de distribution publique, lorsqu'ils peuvent présenter un risque pour la santé publique.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La rédaction proposée par le projet de loi pour l'article L. 1321-7 du code de la santé publique restait ambiguë, quant au régime applicable aux réseaux privés de distribution d'eau, lorsque ceux-ci ne sont pas alimentés par un réseau public.

C'est la raison pour laquelle, à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, sociales et familiales, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant à soumettre explicitement l'ensemble des réseaux de distribution d'eau, publics comme privés, au même régime d'autorisation prévu par cet article.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'extension du régime d'autorisation des activités liées à la production, à la distribution et au conditionnement de l'eau car ce dispositif contribue à la qualité de l'eau distribuée et permet d'offrir au consommateur de meilleures garanties en termes sanitaires.

La simple déclaration exigée en cas de modification des réseaux existants ou de réseaux privés alimentés par le réseau public offre également une certaine souplesse, tout en permettant l'information des autorités compétentes en matière de contrôle sanitaire.

S'agissant de la précision apportée par l'Assemblée nationale, votre commission vous propose simplement de rectifier, par amendement , une erreur matérielle de rédaction. Sur le fond, elle approuve naturellement la soumission des réseaux privés à une autorisation préalable car ces derniers ne bénéficient pas des moyens logistiques des unités de production et de distribution au public et sont donc les plus vulnérables aux différentes formes de pollution. Il convient donc de s'assurer, en amont, des conditions sanitaires de leur fonctionnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 25
(art. L. 1321-10 du code de la santé publique)
Modalités d'application des dispositions relatives à la sécurité
sanitaire de l'eau destinée à l'alimentation humaine

Objet : Cet article renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités des contrôles sanitaires des installations de production et de distribution d'eau et celles du financement de ces contrôles.

I - Le dispositif proposé

Cet article propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 1321-10 du code de la santé publique qui prévoit les modalités réglementaires d'application de la législation sur l'eau, afin de l'adapter aux modifications prévues par le présent projet de loi.

Le décret en Conseil d'État pris en application de cet article précisera notamment les modalités du contrôle des règles sanitaires relatives à l'eau de consommation, ainsi que les conditions dans lesquelles les frais liés à ce contrôle seront à la charge de la personne contrôlée.

Il convient de remarquer que, dans sa nouvelle rédaction, les conditions dans lesquelles le préfet peut suspendre ou retirer l'autorisation d'exploitation de l'installation de production, de distribution ou de conditionnement ne sont plus explicitement renvoyées à un décret. Cette absence de précision est toutefois sans conséquence, car les députés ont précisé, à l'article 30 bis (nouveau) du projet de loi les conditions d'un tel retrait.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 26
(art. L. 1322-1 du code de la santé publique)
Exploitation et commercialisation des eaux minérales naturelles

Objet : Cet article, qui modifie l'article L. 1322-1 du code de la santé publique, déconcentre au niveau préfectoral les décisions de reconnaissance de la qualité d'eau minérale naturelle et la délivrance des autorisations d'exploitation de la source. Il étend également le régime d'autorisation à de nouvelles activités.

I - Le dispositif proposé

La qualité d'eau minérale naturelle est subordonnée à plusieurs critères, qui ont été précisés par la directive du 15 juillet 1980 ^{26 ( * )} :

- il doit s'agir d'une eau souterraine ;

- elle doit être naturellement propre à la consommation et ne peut subir que des traitements physiques élémentaires avant sa distribution (aération, décantation, filtration...) ;

- sa composition physico-chimique doit être stable.

Lorsque ces critères sont réunis, les articles L. 1322-1 et suivants du code de la santé publique prévoient que l'exploitation de la source est soumise à une autorisation ministérielle. Le propriétaire de la source peut en outre demander à ce que le caractère d'« intérêt public » de la source soit reconnu : dans ce cas, un périmètre de protection lui est attribué, à l'intérieur duquel - comme pour les eaux de boisson en général - certaines activités peuvent être réglementées.

Le présent article modifie le régime de reconnaissance de la qualité d'eau minérale naturelle et d'autorisation administrative pour l'exploitation de ces sources.

La première de ces modifications est uniquement formelle : l'intitulé du chapitre II du titre II du livre III du code de la santé publique est limité aux « eaux minérales naturelles » , le thermo-climatisme qui y était mentionné devenant un simple sous-ensemble de ce chapitre.

Plus fondamentalement, la rédaction de l'article L. 1322-1 est mise en cohérence avec celle adoptée à l'article 24 du projet de loi pour l'exploitation de l'eau destinée à la consommation humaine en général, afin de transposer, dans la loi, les exigences de la directive du 15 juillet 1980.

Ainsi, dans son paragraphe I , l'article L. 1322-1 fait désormais explicitement référence pour les eaux minérales, comme c'est le cas pour l'ensemble des eaux destinées à la consommation humaine, à l'autorisation administrative nécessaire pour effectuer des prélèvements prévue à l'article L. 214-1 du code de l'environnement.

La décision de reconnaissance de la qualité d'eau minérale naturelle devient distincte tant de la décision autorisant son exploitation prévue au même article que de la décision de protection mentionnée à l'article L. 1322-3. Reconnaissance et autorisation d'exploitation sont délivrées « par l'autorité administrative compétente » : compte tenu de la modification de l'article L. 1322-2 proposée à l'article 27, cette autorité est désormais, en l'absence de mention contraire, le préfet, autorité de droit commun en matière de politique de l'eau.

L'ensemble des activités portant sur les eaux minérales naturelles fait dorénavant l'objet d'une autorisation préfectorale : l'exploitation et le conditionnement, comme pour les eaux potables classiques, mais aussi l'utilisation à des fins thérapeutiques dans les établissements thermaux et la distribution en buvettes publiques.

Il convient enfin de remarquer que les dépôts d'eau minérale ne sont, en revanche, plus visés en tant que tels par l'obligation d'autorisation préalable. La dispense d'autorisation liée à la présence d'un dépôt d'eau minérale naturelle prévue en faveur des pharmacies et des commerces de détail est donc également supprimée.

Le paragraphe II de l'article L. 1322-1 prévoit, en outre, une procédure de mise à jour des décisions de reconnaissance et d'autorisation, en cas de changement notable dans les conditions d'exploitation de la source ou dans les caractéristiques de l'eau.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté que deux amendements rédactionnels à cet article.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'amélioration du dispositif d'autorisation d'exploitation des eaux minérales naturelles à laquelle procède le présent article, car les exigences sanitaires les concernant doivent être au moins aussi importantes que pour l'eau de boisson en général.

Elle s'est interrogée sur l'absence de mesure obligatoire de protection des captages d'eau minérale. La nouvelle rédaction de l'article L. 1322-1 mentionne en effet la reconnaissance de la qualité d'eau minérale naturelle et la décision d'autoriser son exploitation, mais renvoie à l'article L. 1322-3 les mesures de protection de la source, mesures qui restent - contrairement aux dispositions applicables en matière de prélèvements d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines - facultatives.

Cette exception s'explique en réalité par le fait que le mode d'exploitation des eaux minérales diffère de celui des eaux de boisson en général par son caractère commercial. Il paraît en effet difficile d'imposer de façon systématique la définition de périmètres de protection pour ces captages privés, car cela reviendrait à donner un caractère d'utilité publique à des exploitations exclusivement commerciales et à conférer aux entreprises qui en sont responsables des prérogatives exorbitantes du droit commun en matière de servitudes.

Les propriétaires de sources d'eau minérale conservent toutefois la possibilité de demander la définition d'un périmètre de protection. Son attribution est alors subordonnée à la reconnaissance du caractère d'intérêt public de la source, celui-ci étant déterminé en fonction des qualités particulières de l'eau, notamment de ses vertus thérapeutiques.

L'utilisation de cette possibilité par les sociétés d'eau minérale reste rare, celles-ci préférant assurer la protection de la ressource par le biais de partenariats assortis d'aides financières aux agriculteurs ou encore par l'acquisition pure et simple des terrains les plus fragiles. Du point de vue du consommateur, la vérification de la qualité sanitaire de l'eau s'effectue au stade du conditionnement, la vente en bouteille étant la principale forme d'exploitation de l'eau minérale.

Cette dernière caractéristique explique d'ailleurs la suppression de l'autorisation des dépôts d'eau minérale : cette disposition était en effet devenue obsolète, dès lors que le contrôle de la qualité de l'eau était assuré lors de l'embouteillage et les risques en aval étant régulés par les règles du code de la consommation en matière de retrait de la vente des produits présentant un risque pour la santé.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 27
(art. L. 1322-2 du code de la santé publique)
Surveillance et obligations relatives à la qualité
des eaux minérales naturelles

Objet : Cet article impose aux exploitants d'une source d'eau minérale naturelle des obligations nouvelles de préservation de la qualité de l'eau et de surveillance sanitaire.

I - Le dispositif proposé

Contrairement aux dispositions applicables concernant l'eau destinée à la consommation humaine - dont l'application est explicitement écartée pour les eaux minérales -, la réglementation ne pose aujourd'hui aucune obligation de niveau législatif en matière de préservation et de surveillance de la qualité des eaux minérales naturelles.

Ce faisant, elle se trouve très en retrait par rapport aux obligations posées par la directive du 15 juillet 1980 qui détaille à la fois les caractéristiques chimiques et micro-biologiques auxquelles doivent répondre les eaux minérales et les obligations qui doivent peser sur les exploitants en matière de surveillance de la qualité de l'eau.

La nouvelle rédaction de l'article L. 1322-2 du code de la santé publique proposée par le présent article vise donc à définir ces obligations, en transposant en droit interne les exigences de la directive :

- le paragraphe I de l'article L. 1322-2 fait obligation à toute personne qui offre au public de l'eau minérale - à titre onéreux comme à titre gratuit - de s'assurer que la qualité de l'eau est conforme à l'usage qui en est fait. S'agissant des eaux minérales, cet usage s'entend donc de la boisson comme de l'utilisation à des fins thérapeutiques ;

- le paragraphe II du même article énumère les obligations reposant sur les exploitants d'eaux minérales en matière de surveillance sanitaire.

Conformément aux prescriptions de la directive précitée, ces obligations sont pour partie similaires à celles qui s'imposent à tous les exploitants d'eau destinée à la consommation humaine et pour partie spécifiques aux exigences de qualité des eaux minérales naturelles.

Ainsi, l'obligation générale de surveillance de la qualité de l'eau et celles de soumission au contrôle sanitaire, de respect des règles de conception et d'hygiène des installations et de soumission aux règles de restriction ou d'interruption de la distribution au public sont identiques à celles posées par l'article L. 1321-4, dans sa rédaction issue du présent projet de loi.

En revanche, deux autres obligations sont spécifiques aux eaux minérales naturelles : les produits et méthodes de nettoyage des installations, de même que les procédés de traitement de l'eau, ne doivent pas en effet modifier la composition physico-chimique et microbiologique de l'eau. Ces dispositions sont essentielles car la pureté naturelle et la stabilité de la composition physico-chimique sont deux des trois aspects constitutifs de la qualité d'eau minérale naturelle.

On notera que la nouvelle rédaction de l'article L. 1322-2 conduit à la suppression de la compétence dérogatoire du ministre de la santé en matière d'autorisation d'exploitation des sources d'eau minérale naturelle, ce qui confirme que « l'autorité compétente » mentionnée à l'article précédent est bien le préfet. Comme le souligne l'exposé des motifs du présent projet de loi, « au regard de la déconcentration des décisions individuelles d'autorisation d'utilisation d'exploiter de l'eau à des fins de consommation humaine, y compris de l'eau de source conditionnée, le maintien d'une disposition dérogatoire au principe de déconcentration ne se justifie plus pour l'eau minérale. »

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement rédactionnel à cet article.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'inscription de règles explicites de contrôle de la qualité sanitaire des eaux minérales. La situation des eaux minérales était en effet paradoxale : bénéficiant d'une confiance presque absolue des consommateurs, ces eaux ne sont pas soumises aux mêmes règles que les eaux de boisson en général et, du fait de l'absence de traitement, peuvent connaître des taux de concentration de certains éléments qui ne seraient pas admis pour l'« eau du robinet ».

L'eau minérale est-elle potable ?

« La question est - volontairement - choquante et paradoxale, mais certaines caractéristiques de l'eau minérale doivent être rappelées :

« - la réglementation de l'eau de consommation (décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001) ne s'applique pas aux eaux minérales. La plupart des critères contribuant à l'effet bénéfique de l'eau minérale ne figurent pas parmi les critères de potabilité de l'eau destinée à l'alimentation humaine ;

« - si on appliquait la réglementation de l'eau potable aux eaux minérales, de nombreuses eaux ne seraient pas conformes et seraient donc qualifiées « non potables ». Ainsi, plusieurs des critères communs à l'eau du robinet et l'eau minérale ne sont pas respectés par plusieurs eaux minérales comme indiqué ci-après.

Eléments	Norme eau potable	Dépassement pour au moins une eau minérale
Calcium	Non listé	-
Magnésium	Non listé	-
Sodium	200 mg/l	oui
Potassium	Non listé	-
Fluorure	1,5 mg/l	oui
Silice	Non listé	-
Sulfate	250 mg/l	oui
Bicarbonate	Non listé	-
Chlorure	250 mg/l	oui
Nitrate	50 mg/l	non

« Ainsi, si quelques Français se détournent de l'eau du robinet - potable, parce qu'ils craignent une dégradation, ils se tournent parfois vers des eaux ... non potables !

« Par ailleurs, on pourra s'étonner des miracles du marketing, qui arrive à faire passer de l'arsenic pour un oligoélément et à vendre des bouteilles riches en calcium et des adoucisseurs d'eau pour enlever le calcaire...alors qu'il s'agit de la même chose !

« Enfin, on rappellera qu'il est important de changer régulièrement d'eau minérale et que certains éléments mineurs ne sont bénéfiques pour la santé qu'à faibles doses. C'est notamment le cas des sulfates et du fluor. (...) La présence de fluor dans l'eau (jusqu'à 9 mg/l) s'ajoute au fluor déjà présent dans le sol, le dentifrice, parfois les médicaments, au risque d'être alors en excédent. »

Source : « La qualité de l'eau et de l'assainissement en France »
Rapport de M. Gérard Miquel, sénateur, au nom de l'OPECST .

Il convient toutefois de rappeler que le dépassement de certaines normes autorisées en matière d'eau potable, qui s'explique par les caractéristiques des eaux minérales naturelles - par définition non traitées -, n'a pas, naturellement pour effet de rendre l'eau impropre à la consommation, au sens où leur ingestion serait dangereuse pour la santé.

La qualité de l'eau vendue revêtant toutefois un enjeu économique et financier important, les entreprises se sont elles-mêmes fixé des règles sanitaires strictes. Des normes de niveau réglementaire complètent également cet arsenal de protection du consommateur. Il convenait toutefois de leur donner une base législative.

Votre commission vous propose simplement d'amender cet article afin d'autoriser, de façon exceptionnelle, le traitement des eaux minérales, lorsque celles-ci sont utilisées pour certains soins : il s'agit notamment de permettre, par mesure d'hygiène, le traitement au chlore de l'eau minérale utilisée dans les piscines thermales.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 28
(art. L. 1322-9, L. 1322-13 du code de la santé publique)
Article de cohérence

Objet : Cet article soumet les propriétaires de sources d'eau minérale naturelle déclarées d'utilité publique au droit commun de l'autorisation préfectorale en matière de travaux de captage et de distribution de l'eau et renvoie à un décret en Conseil d'État les déclarations d'utilité publique et la fixation des périmètres de protection des sources d'eau minérale naturelle.

I - Le dispositif proposé

Le droit applicable à l'exploitation des sources d'eau minérale est un droit très ancien, issu pour l'essentiel de deux textes : une ordonnance royale du 18 juin 1823 relative au règlement sur la police des eaux minérales et une loi du 14 juillet 1856 relative à la déclaration d'intérêt public et au périmètre de protection des sources d'eaux minérales, à l'inspection et aux conditions générales de fonctionnement des établissements thermaux.

Ces textes accordaient notamment aux grands minéraliers des prérogatives exorbitantes du droit commun, tant en matière d'exploitation que de protection de la ressource, qui avaient pour effet de leur donner une latitude très importante pour entreprendre les travaux de captage et d'aménagement nécessaires à la conservation, la conduite et la distribution de l'eau.

Ainsi, l'article L. 1322-9 du code de la santé publique, qui codifie ces dispositions, dispense les propriétaires d'une source d'eau minérale naturelle déclarée d'intérêt public de l'autorisation préalable nécessaire aux travaux de création d'un captage ou d'aménagements de la source, lorsque les terrains sur lesquels ils envisagent de faire ces travaux leur appartiennent.

Cette disposition est aujourd'hui contraire à l'obligation posée par l'article L. 241-1 du code de l'environnement qui prévoit une autorisation de l'autorité administrative compétente pour « les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants » .

C'est la raison pour laquelle le présent article propose, dans son paragraphe I , l'abrogation de cette disposition. En l'absence de toute mention contraire, les travaux de captage d'eau par les propriétaires d'une source d'eau minérale naturelle déclarée d'intérêt public seront soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 214-1 du code de l'environnement, comme aux autorisations requises par l'article L. 1322-1 du code de la santé publique (cf. article 26).

Le paragraphe II de cet article modifie l'article L. 1322-13 du code de la santé publique qui détermine les modalités réglementaires d'application de la législation relative aux eaux minérales naturelles. Dans sa rédaction issue du projet de loi, l'article L. 1322-13 renvoie donc à un décret en Conseil d'État :

- la fixation des règles relatives aux autorisations d'exploitation des sources d'eau minérale naturelle, au contrôle sanitaire de la qualité de ces eaux, aux critères d'attribution du caractère d'intérêt public ;

- la déclaration d'intérêt public de chaque source d'eau minérale naturelle pour lesquels le propriétaire en fait la demande et la fixation du périmètre de protection qui lui est attribué.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblé nationale n'a adopté qu'un amendement rédactionnel à cet article.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que soit mis fin au privilège des propriétaires de source d'eaux minérales naturelles déclarées d'intérêt public, privilège qui était devenu obsolète et qui contredisait les dispositions relatives à la préservation de la ressource en eau, tirée du code de l'environnement, ainsi que celles du code de la santé publique sur la surveillance de la qualité sanitaire de l'eau et les exigences du droit communautaire.

Elle s'est interrogée sur la nécessité de conserver la procédure du décret en Conseil d'État pour la déclaration d'intérêt public et la fixation des périmètres de protection des sources d'eau minérale. Ces demandes sont toutefois très rares aujourd'hui, de sorte que l'échelon déconcentré qui aurait à en connaître ne prendrait pas plus d'une décision tous les quatre ou cinq ans dans ce domaine. Il paraît donc préférable, comme le prévoit le projet de loi, de conserver la procédure ministérielle qui, bien que plus lourde, garantit la qualité de l'expertise.

Votre commission s'associe enfin à la demande des députés de prévoir, dans le décret d'application prévu au 1° de l'article L. 1322-13, le regroupement, dans un document unique, des trois demandes relatives à la reconnaissance de la qualité d'eau minérale naturelle, à l'autorisation de prélèvement requise par l'article L. 214-1 du code de l'environnement et à l'autorisation sanitaire prévue à l'article L. 1322-1.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 29
(art. L. 1324-1 du code de la santé publique)
Constat des infractions aux dispositions protectrices de l'eau

Objet : Cet article étend à un plus grand nombre d'agents de l'État et des collectivités territoriales la possibilité de rechercher et de constater les infractions à la réglementation sanitaire sur l'eau.

I - Le dispositif proposé

Aujourd'hui, les règles spécifiques à la police sanitaire de l'eau sont limitées. Elles reposent sur :

- la définition d'infractions pénales à la réglementation sur l'eau, énumérées à l'article L. 1324-3 ;

- des pouvoirs de police sanitaire attribués aux ingénieurs des mines et aux agents sous leurs ordres ayant droit de verbaliser. Encore faut-il préciser que les infractions susceptibles d'être constatées par ces agents sont limitées : il s'agit des infractions à la réglementation des eaux minérales (à savoir l'exécution sans autorisation de travaux de sondage dans un périmètre de protection et la reprise de travaux interdits administrativement) et des infractions aux règles de salubrité des établissements thermaux.

La police sanitaire est donc essentiellement du seul ressort des officiers de police judiciaire. Les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales, qui disposent d'un pouvoir général de contrôle, ne sont pas habilités à constater des infractions pénales. Ils peuvent simplement déclencher l'action pénale en signalant l'infraction.

La nouvelle rédaction de l'article L. 1324-1 du code de la santé publique vise donc à remédier à cette situation : elle élargit à deux nouvelles catégories d'agents le pouvoir de rechercher et de constater les infractions et elle étend à l'ensemble des infractions à la réglementation sur les eaux potables, comme sur les eaux minérales, ce pouvoir de police. Les agents concernés par cette nouvelle compétence sont :

- les agents du ministère de la santé ou des collectivités territoriales dont la compétence est déjà retenue par l'article L. 1313-1 en matière d'infraction aux règles sanitaires liées à l'environnement. Le présent article prévoit que leur compétence est subordonnée à une assermentation et un commissionnement ;

- sous réserve qu'ils soient assermentés et commissionnés à cet effet, certains des agents mentionnés à l'article L. 216-3 du code de l'environnement relatif à la police de l'eau : les agents de l'État chargés de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la santé, de la défense, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ; les personnes chargées de l'inspection des installations classées ; les agents de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et du Conseil supérieur de la pêche ; les agents de l'Office national des forêts ; les agents des parcs nationaux et des réserves naturelles ; les gardes champêtres.

En outre, les infractions relatives aux périmètres de protection pourront désormais être constatées par les agents des services déconcentrés du ministère de l'industrie, assermentés et commissionnés à cet effet.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblé nationale a adopté deux amendements à cet article :

- le premier est un amendement rédactionnel ;

- le second vise à rectifier une erreur de référence, suite à la renumérotation à laquelle procède le paragraphe I de l'article 19 du projet de loi.

III - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver la rénovation du dispositif répressif en matière de police sanitaire de l'eau. L'absence de pouvoir de verbalisation des agents chargés du contrôle sanitaire de la qualité de l'eau, au premier rang desquels les agents des DDASS, conduisait en effet en pratique à une quasi-impunité des infractions à la législation sur l'eau, en dehors des cas de malveillance flagrante.

Elle s'interroge toutefois sur la multiplication des services chargés de la police de l'eau. Selon le rapport précité de l'OPESCT, plus de cinq cents services interviennent aujourd'hui dans ce domaine, à différents titres (travaux sur les cours d'eau, prélèvements d'eau, assainissement ou encore eau potable) et les critiques sur l'organisation de la police de l'eau ne manquent pas.

Il est vrai que l'objet du présent projet de loi n'est pas la réforme de la police de loi. Votre commission appelle toutefois le Gouvernement à se pencher sur cette réforme, seule à même d'assurer une véritable protection de la ressource... et, in fine , des consommateurs.

A cet article, votre commission vous propose simplement de rétablir la rédaction initiale du deuxième alinéa (1°) du texte proposé pour l'article L. 1324-1, par coordination avec la position qu'elle a adoptée, en matière de renumérotation, à l'article 19. Au demeurant, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, qui avait pour objet de rectifier une erreur de référence, témoignant d'un oubli dans la rédaction initiale du projet de loi, montre une fois encore les dangers de procéder, dans un projet de loi sectoriel, à des renumérotations massives d'articles de code.

Elle vous propose également, d'harmoniser la rédaction de l'article L. 1324-1 avec celle de l'article L. 1312-1 qui fixe les règles générales de constatation des infractions à la réglementation relative à la sécurité sanitaire environnementale par les agents du ministère de la santé. Ce dernier article retient en effet la notion d'« habilitation », de préférence à celle de « commissionnement » car elle permet de conférer à l'agent concerné une compétence moins ponctuelle et plus étendue.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 30
(art. L. 1324-2 du code de la santé publique)
Procédures judiciaires

Objet : Cet article, qui modifie l'article L. 1324-2 du code de la santé publique, précise les conditions dans lesquelles sont dressés les procès-verbaux constatant les infractions à la réglementation sur l'eau.

I - Le dispositif proposé

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cet article, qui modifie l'article L. 1324-2 du code de la santé publique, vise à harmoniser les conditions dans lesquelles sont constatées les infractions à la réglementation sanitaire sur l'eau avec les dispositions applicables, en vertu de l'article L. 514-13 du code de l'environnement, à la constatation des infractions aux règles régissant les installations classées pour la protection de l'environnement.

La nouvelle rédaction de l'article L. 1324-2 prévoit donc que les procès-verbaux d'infraction ne seront plus transmis au tribunal d'instance et au maire, mais au procureur de la République et au préfet. Par parallélisme avec les dispositions de l'article L. 514-13 du code de l'environnement, le délai dans lequel lesdits procès-verbaux devront être transmis n'est plus mentionné. Ils continuent à faire foi jusqu'à preuve du contraire, mais ne donnent plus lieu au paiement d'un droit de timbre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Même si elle comprend la volonté de simplification qui a présidé à la rédaction de cet article, votre commission s'interroge sur le choix de l'alignement de la procédure d'établissement des procès-verbaux sur les dispositions applicables en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement.

L'article 29 du projet de loi étend en effet aux agents chargés de la police de l'eau au titre du code de l'environnement le pouvoir de rechercher et de constater les infractions à la réglementation sanitaire sur l'eau. Or, les règles relatives à la police de l'eau prévoient des règles différentes de constatation des infractions : l'article L. 216-5 dispose en effet que « les procès-verbaux doivent, sous peine de nullité, être adressés dans les cinq jours qui suivent leur clôture au procureur de la République » et qu'« une copie en est également remise, dans le même délai, à l'intéressé » .

Les agents seraient donc soumis à des procédures différentes en fonction de l'infraction constatée : l'infraction à l'obligation d'autorisation pour les prélèvements d'eau devrait ainsi être constatée dans les formes prévues au code de l'environnement mais l'infraction à l'obligation d'autorisation pour l'exploitation de la source serait soumise à la procédure prévue par le présent article.

Il reste que la procédure retenue, en matière de police de l'eau, par le code de l'environnement, ne prévoit pas la transmission obligatoire au préfet du procès-verbal d'infraction. Cette transmission apparaît pourtant primordiale pour permettre au représentant de l'État de prendre les mesures administratives qui s'imposent, au-delà de la procédure pénale, notamment en vue d'assurer la protection sanitaire du public.

C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose de conserver la procédure prévue par cet article , en la complétant seulement d'une notification au responsable de l'installation du procès-verbal d'infraction. Cette mesure de transparence doit permettre à l'intéressé de connaître les motifs de l'infraction et de faire connaître ses éventuelles observations.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 30 bis (nouveau)
(art. L. 1324-1A et L. 1324-1B du code de la santé publique)
Introduction de sanctions administratives
en matière de sécurité sanitaire de l'eau

Objet : Cet article, qui introduit deux nouveaux articles dans le code de la santé publique, crée un dispositif général et gradué de sanctions administratives en cas d'inobservation par les exploitants ou les propriétaires d'une installation de production ou de distribution d'eau de la réglementation sanitaire sur l'eau.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, sociales et familiales, vise à combler une lacune importante de la législation relative au contrôle sanitaire de la qualité de l'eau : l'absence, à l'heure actuelle, d'un dispositif général de sanctions administratives en cas d'inobservation par les exploitants ou les propriétaires d'une installation de production, de distribution ou de conditionnement d'eau de la réglementation sanitaire sur la qualité de l'eau.

Seules deux dispositions du code de la santé publique permettent explicitement au préfet de prendre des sanctions administratives à l'encontre des responsables d'une installation :

- l'article L. 1321-5, applicable aux seules installations gérées en régies, qui ouvre au préfet la possibilité, en cas d'inobservation par la commune de ses obligations de vérification de la qualité de l'eau, de prendre les mesures nécessaires, aux frais de celle-ci ;

- l'article L. 1322-13 qui prévoit la fixation, par décret, des conditions générales de police auxquelles sont soumis les « établissements d'eaux minérales naturelles » .

C'est la raison pour laquelle les paragraphes I et II du présent article introduisent une nouvelle section dans le code de la santé publique et deux articles qui créent un ensemble gradué de sanctions administratives en cas d'inobservation des règles sanitaires relatives à la qualité de l'eau.

L' article L. 1324-1-A vise les cas d'utilisation d'eau impropre à la consommation dans la chaîne alimentaire (article L. 1321-1), de non-respect des servitudes liées aux périmètres de protection (article L. 1321-2), d'inobservation des règles sanitaires relatives à la surveillance de la qualité de l'eau (articles L. 1321-4 et L. 1322-2), de non-respect de l'interdiction d'amenées d'eau à ciel ouvert (article L. 1321-8), de non-respect des restrictions d'activité dans les périmètres de protection des sources d'eaux minérales (articles L. 1322-3 et L. 1322-4).

Dans ces différentes situations, le nouvel article L. 1324-1-A prévoit que le préfet peut, dans un premier temps, mettre en demeure le responsable de l'installation de se conformer à ses obligations sanitaires, dans un délai qu'il fixe, puis, si l'intéressé n'obtempère pas à cette injonction, qu'il peut :

- l'obliger à consigner, entre les mains d'un comptable public, une somme correspondant à l'estimation du montant des travaux à réaliser pour mettre l'installation en conformité avec la réglementation ;

- faire procéder d'office, aux frais de l'intéressé, à l'exécution des mesures prescrites ;

- suspendre la production ou la distribution de l'eau, jusqu'à la mise en conformité de l'installation.

L' article L. 1321-1-B s'applique, quant à lui, lorsque l'installation fonctionne sans les autorisations ou déclarations prévues : dans ce cas, le préfet enjoint au responsable de celle-ci de régulariser sa situation, dans un délai déterminé et peut, en attendant qu'il soit statué sur la demande d'autorisation, suspendre la production ou la distribution de l'eau.

Ce nouvel article prévoit également que le préfet peut prononcer la fermeture ou la suppression de l'installation dans trois cas : lorsque le responsable de l'installation refuse de déférer à la mise en demeure de régulariser sa situation, lorsque sa demande d'autorisation a été refusée ou lorsque son autorisation de fonctionnement a été annulée. Si l'installation continue de fonctionner malgré l'arrêté prescrivant sa fermeture ou sa suppression, le préfet peut faire apposer des scellés par un agent de la force publique.

En conséquence, le paragraphe III renvoie à une seconde section les dispositions pénales prévues aux articles L. 1324-1 à L. 1324-5.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve la définition de sanctions administratives en matière de sécurité sanitaire de l'eau car elles devraient accroître l'efficacité de l'action des services de contrôle, en leur permettant de faire suivre d'effets les constats dressés lors de leurs inspections.

Elle constate par ailleurs que les dispositions prévues sont conformes aux sanctions prévues en matière d'inobservation de la législation environnementale sur l'eau en général (article L. 216-1 du code de l'environnement) et en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement (articles L. 514-1 et L. 514-2 du même code).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 31
(art. L. 1324-3 du code de la santé publique)
Infractions et sanctions pénales

Objet : Cet article crée quatre nouvelles infractions pénales à la réglementation sanitaire sur l'eau, renforce les sanctions applicables à l'ensemble de ces infractions et prévoit la possibilité d'engager la responsabilité pénale des personnes morales pour le compte desquelles ou au nom desquelles les infractions ont été commises.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, qui modifie l'article L. 1324-3 du code de la santé publique, vise à renforcer le dispositif pénal de répression des infractions à la législation sanitaire sur l'eau.

A cet effet, le paragraphe I de l'article L. 1324-3 prévoit désormais de réprimer d'une amende de 15.000 euros, contre 4.500 euros aujourd'hui, les infractions à la législation sur l'eau. La peine d'emprisonnement d'un an reste inchangée.

Les six infractions existantes sont remplacées par huit infractions, quatre d'entres elles reproduisant des infractions anciennes et les quatre autres étant créées par le présent article.

Restent donc pénalement réprimés les faits suivants :

- offrir ou vendre au public de l'eau en vue de l'alimentation humaine, sans s'être assuré qu'elle est propre à la consommation ou à l'usage qui en est fait. Cette disposition s'applique quelle que soit la forme (eau embouteillée, glace alimentaire) sous laquelle cette eau est offerte ou vendue ;

- utiliser de l'eau impropre à la consommation dans la chaîne alimentaire ;

- ne pas se conformer aux dispositions des actes portant déclaration d'utilité publique ou des actes déclaratifs d'utilité publique des prélèvements d'eau destinée à la consommation humaine ;

- amener par des canaux à ciel ouvert de l'eau destinée à l'alimentation des collectivité humaines.

Les quatre nouvelles infractions créées concernent :

- le fait d'offrir de l'eau destinée à la consommation humaine, sous quelque forme que ce soit, ou de dispenser de l'eau minérale dans un établissement thermal, sans les autorisations prévues aux articles L. 1321-7 et L. 1322-1 : cette infraction reprend, de façon plus large, les dispositions prévues au 5° de l'article L. 1324-3 actuel. Jusqu'ici, l'absence d'autorisation n'était réprimée que pour les activités d'embouteillage d'eau et les activités de captage et distribution d'eau par un réseau d'adduction privé ;

- le non-respect des restrictions ou interdictions d'activité à l'intérieur des périmètres de protection mentionnées aux articles L. 1321-4 et L. 1322-7 ;

- le non-respect des règles sanitaires de traitement de l'eau et de nettoyage des installations prévues aux articles L. 1321-4 et L. 1322-2 : la disposition actuelle du code (4° de l'article L. 1324-3 ancien) ne visait que les concessionnaires et sanctionnait seulement le fait, pour ce dernier, de ne pas faire procéder à la vérification de la qualité de l'eau ;

- le refus du propriétaire ou de l'occupant d'un bâtiment comportant une installation intérieure de distribution d'eau d'obtempérer à l'injonction préfectorale visant à faire cesser un risque grave pour la santé.

Le paragraphe II de cet article introduit la possibilité de retenir la responsabilité pénale des personnes morales propriétaires ou responsables des installations, y compris celle des collectivités territoriales, puisque, conformément aux dispositions de l'article 121-2 du code pénal, la production et la distribution d'eau font partie des « activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public » .

Il convient de rappeler que, conformément à l'article 131-41 du code pénal, lorsque leur responsabilité est engagée, les personnes morales sont passibles d'une amende dont le taux maximum est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques, soit en matière d'infraction à la législation sanitaire sur l'eau d'une amende de 75.000 euros. La responsabilité pénale des personnes morales n'exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, sociales et familiales, l'Assemblée nationale a étendu à toute distribution d'eau sans autorisation, qu'il s'agisse d'eau potable (article L. 1321-7) ou d'eau minérale (article L. 1322-1), l'infraction prévue au 3° du texte proposé par cet article pour l'article L. 1324-3.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite du renforcement du dispositif répressif visant à sanctionner le non-respect des réglementations sanitaires relatives aux eaux, minérales ou non, destinées à la consommation humaine. Il était notamment indispensable de sanctionner le non-respect de l'obligation d'autorisation préalable pour les activités d'exploitation de l'eau. Elle relève toutefois que, malgré la précision apportée par les députés, le non-respect de certaines autorisations échappe toujours à toute sanction.

La rédaction du 6° de l'article L. 1324-3 est également restrictive puisque, parmi l'ensemble des obligations de surveillance sanitaire imposées aux personnes responsables d'une installation de production, de distribution ou de conditionnement d'eau, seul le manquement aux règles en matière de traitement de l'eau et de nettoyage des installations est pénalement sanctionné.

Votre commission estime que le non-respect des autres obligations des articles L. 1321-4 et L. 1322-7, et notamment des obligations d'information des consommateurs et des obligations en matière d'interruption de la distribution en cas de risque sanitaire, doit également être réprimé. Elle vous proposera donc un amendement dans ce sens.

Elle estime en effet qu'il s'agit d'une mesure d'une particulière importance, puisque le non-respect de ces obligations peut faire courir des risques sanitaires graves aux populations concernées et qu'il ne peut aujourd'hui être pénalement poursuivi que sur la base d'une incrimination pour mise en danger de la vie d'autrui.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 32
(art. L. 1334-6 et L. 1334-7 du code de la santé publique)
Renumérotation de certains articles

Objet : Cet article a pour objet de modifier la numérotation des articles L. 1334-5 et L. 1334-7 du code de la santé publique.

I - Le dispositif proposé

Au chapitre IV, intitulé « lutte contre la présence de plomb ou d'amiante » , du titre III du livre III de la première partie du code de la santé publique, l'article 37 du présent projet de loi se propose d'introduire six nouveaux articles.

Dans cet objectif, le présent article vise à modifier la structure de ce chapitre en procédant à une renumérotation des articles L. 1334-6 et L. 1334-7, qui prendront désormais place en toute fin du chapitre à la suite des articles insérés, sous les numéros L. 1334-12 et L. 1334-13.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé, sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, à la correction d'une erreur de rédaction dans la renumérotation de l'article L. 1334-7 du code de la santé publique.

III - La position de votre commission

Dans un souci d'améliorer la lisibilité du chapitre IV susmentionné après l'introduction des six nouveaux articles prévue par l'article 37, votre commission approuve la renumérotation proposée.

Elle considère toutefois qu'il n'est pas opportun de faire figurer cette disposition de conséquence de l'article 37 avant ce dernier.

Afin de l'introduire à une place plus cohérente, votre commission vous propose de supprimer cet article .

Article 32 bis (nouveau)
Rapport sur l'opportunité de mentionner
dans le carnet de santé l'intoxication au plomb

Objet : Cet article a pour objet de prévoir le dépôt, sur le bureau de l'Assemblée nationale et sur celui du Sénat, d'un rapport gouvernemental sur l'opportunité de mentionner l'intoxication au plomb dans le carnet de santé.

I - La législation applicable au carnet de santé

Aux termes de l'article L. 2132-1 du code de la santé publique, un carnet de santé nominatif est délivré gratuitement, pour chaque enfant, au moment de la déclaration de naissance. Ce carnet est remis aux parents, aux titulaires de l'autorité parentale ou aux services auxquels l'enfant est confié. Les informations qui y sont inscrites concernant la santé de l'enfant sont soumises au secret professionnel.

Le carnet de santé est rempli par le médecin traitant, notamment pour ce qui concerne les maladies contagieuses et épidémiques, les comptes rendus d'hospitalisation et les vaccinations obligatoires. Il comporte, en outre, les observations faites lors des examens systématiques détaillés à des âges clé (naissance, 9 mois, 24 mois, 4 ans, 6 ans, etc.) se rapportant au développement psychomoteur, aux dépistages - en particulier sensoriels - recommandés (poids, taille, âge de la marche, acuité visuelle, etc.)

Ces renseignements permettent le suivi des examens et la communication entre les professionnels de santé. Pour les autres pathologies non spécifiquement inscrites dans le carnet de santé, comme c'est le cas du saturnisme, il appartient au médecin d'apprécier s'il est opportun ou non de reporter des éléments de diagnostic dans le carnet de santé.

II - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales avec un avis de sagesse du Gouvernement, prévoit le dépôt au Parlement d'un rapport sur l'opportunité de mentionner l'intoxication au plomb dans le carnet de santé des enfants concernés.

L'objectif de cette inscription est de permettre un suivi médical et scolaire adéquat des enfants chez lesquels ce type d'intoxication a été décelée.

III - La position de votre commission

Votre commission n'est pas favorable à la présente disposition introduite par l'Assemblée nationale, pour trois raisons :

- sur le fond tout d'abord, il lui paraît superfétatoire de rendre obligatoire la mention d'une infection au plomb. Dans la très grande majorité des cas, les médecins confrontés à ce diagnostic l'indiquent déjà dans le carnet de santé, notamment en raison de la procédure lourde de signalement prévue en cas de saturnisme par l'article L. 1334-1 du code de la santé publique, qui impose au médecin dépisteur d'en informer le médecin inspecteur de santé publique dans le département et le responsable de la PMI ;

- sur la forme ensuite, votre commission rappelle que le contenu et le mode d'utilisation du carnet de santé sont fixés par voie réglementaire. En conséquence, elle voit mal l'utilité d'un rapport au Parlement sur ce sujet, dans la mesure où il ne lui appartiendra pas de se prononcer sur ses conclusions.

A cet égard, votre commission rappelle que la liste des infections à inscrire dans le carnet de santé est mise à jour régulièrement à la lumière des travaux, des recommandations émises par différentes instances d'expertise (INSERM, ANAES...). Parmi ces instances, figure la conférence de consensus sur la prévention et la prise en charge médicosociale de l'intoxication au plomb de l'enfant et de la femme enceinte, qui s'est réunie en novembre 2003 et qui recommande de reporter les résultats du dosage du plomb dans le sang dans le carnet de santé dès lors qu'ils sont supérieurs à 100 microgrammes par litre. Le rapport de la conférence de consensus sur le saturnisme pourra être transmis aux parlementaires et l'intoxication au plomb sera, très vraisemblablement inscrite sur la liste des infections à porter sur le carnet de santé, lors de sa prochaine mise à jour.

- sur la procédure enfin, votre commission estime, cette fois encore, que la multiplication des rapports ne constitue pas, à elle seule, un gage de bonne information du Parlement.

En conséquence, votre commission vous propose de supprimer cet article .

Article 33
(art. L. 1334-1 du code de la santé publique)
Institution d'une enquête sur l'environnement du mineur
visant à déterminer l'origine de l'intoxication au plomb

Objet : Cet article a pour objet d'instituer une enquête sur l'environnement du mineur à la suite du signalement d'un cas de saturnisme.

I - Le dispositif proposé

a) Les insuffisances du système actuel

Le saturnisme se définit par une plombémie supérieure ou égale à 100 microgrammes de plomb par litre de sang. La prévalence de cette maladie chez l'enfant a été estimée à 2 % par l'INSERM ^{27 ( * )} , soit près de 185.000 enfants de moins de six ans touchés en raison de l'ingestion d'éclats de peintures au plomb dégradées dans les logements insalubres.

La loi n° 98-567 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a mis en place des mesures d'urgence et des dispositifs de prévention pour lutter contre ce fléau, qui ont été intégrés au code de la santé publique.

Ses articles L. 1334-1 à L. 1334-4 concernent plus particulièrement les mesures d'urgence.

Les mesures d'urgence de lutte contre le saturnisme

Lorsqu'un médecin dépiste un cas de saturnisme chez un mineur, il a obligation d'en informer le médecin du service de l'État dans le département, ainsi que celui responsable de la protection maternelle et infantile (PMI). Après information du préfet, ce dernier demande alors un diagnostic de l'état de l'immeuble où réside la famille de l'enfant.

En effet, dans la très grande majorité des cas, le plomb accessible est associé à d'autres facteurs d'insalubrité des logements et nécessite un traitement global de l'immeuble.

En cas de présence de plomb accessible, le préfet prévient le propriétaire, ou le syndicat de copropriétaires, de son intention de mettre en oeuvre des travaux. Ce dernier a dix jours pour contester cette décision. S'il l'accepte, il s'engage à effectuer les travaux dans un délai d'un mois. S'il refuse, le président du tribunal de grande instance statue en référé sur la situation. En cas d'absence de réponse passé le délai légal de dix jours, les travaux sont exécutés d'office aux frais du propriétaire. De la même manière, s'il y a besoin de libérer les lieux pour les travaux, l'hébergement provisoire des occupants est assuré par le préfet, aux frais du propriétaire, et les frais correspondants sont recouvrés comme en matière de contributions directes.

Le préfet contrôle l'exécution des travaux après un mois à compter de la notification de sa décision. Les travaux sont exécutés d'office si le plomb est toujours accessible à cette date. En outre, si le propriétaire ou les occupants refusent l'accès aux personnes chargées du diagnostic, du contrôle ou des travaux, le préfet saisit le président du tribunal de grande instance qui statue par voie de référé.

Ce dispositif n'a été opérationnel qu'à compter de l'automne 1999 et les demandes de crédits n'ont porté essentiellement, jusqu'à fin 2000, que sur la réalisation de diagnostics. A partir de 2001 et 2002, une partie des moyens budgétaires demandés a également été consacrée à la réalisation de travaux d'office. Malgré des difficultés de consommation des crédits au cours des années 1999, 2000 et 2001, en raison essentiellement des délais liés à la mise en place, dans les départements, des procédures de marchés de diagnostics et de travaux, la procédure s'est peu à peu développée.

En 2002, le nombre de départements ayant fait une demande de crédits marque une augmentation significative avec quarante-cinq départements pour une délégation totale de crédits de 9,1 millions d'euros. Cette montée en charge semble se confirmer pour 2003. A ce jour, quarante-sept départements ont fait l'objet d'une délégation de crédits pour un montant déjà supérieur à celui délégué pour la totalité de l'année 2002.

Les dotations prévues à ce titre par la loi de finances pour 2004 augmentent très fortement (+ 130 %), pour s'établir à 13 millions d'euros, signe que ce dispositif continue à se développer sur l'ensemble du territoire.

On rappellera que l'article 59 du projet de loi relatif aux responsabilités locales, actuellement en cours d'adoption, confie la mise en oeuvre de ces mesures aux communes, lorsqu'elles disposent d'un service communal d'hygiène et de santé, dans le cadre d'une expérimentation conclue pour trois ans par les communes volontaires.

Deux difficultés ont toutefois été constatées dans ce dispositif d'urgence :

- le diagnostic des peintures prévu par l'article L. 1334-1 s'est révélé trop restreint au regard des causes multiples de saturnisme. Les revêtements des murs ne sont en effet pas les seules sources d'intoxication au plomb, celle-ci pouvant également provenir de l'alimentation de l'enfant, de l'environnement industriel de l'immeuble ou encore de la présence de canalisations en plomb ;

- le signalement spontané de la présence d'un risque d'accessibilité au plomb pour les habitants d'un logement est insuffisamment précis pour lutter efficacement contre le saturnisme, notamment en raison des moyens dont disposent les préfets en la matière et qui obligent à des diagnostics ciblés.

On notera que, en 2001, près de 620 logements ou parties communes d'immeuble, dont les deux tiers environ situés en Ile-de-France, ont fait l'objet de ce type de signalement en raison de la présence de peintures dégradées. Ils représentent un tiers des diagnostics effectués.

b) Un dispositif à l'efficacité renforcée

Le présent article vise à remédier aux insuffisances du dispositif prévu par l'article L. 1334-1 du code de la santé publique, de la mise en oeuvre d'un diagnostic sur le risque d'accessibilité au plomb.

Le paragraphe I procède tout d'abord à une précision rédactionnelle au premier alinéa en remplaçant les termes « médecin du service de l'État dans le département en matière sanitaire et sociale », qui recueille le signalement du médecin dépisteur d'un cas de saturnisme chez un mineur, par ceux de « médecin inspecteur de la santé publique de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales ».

Le paragraphe II introduit une nouvelle rédaction du second alinéa, afin de remplacer le diagnostic de tout ou partie des revêtements de l'immeuble par une enquête sur l'environnement du mineur dont le champ est élargi à l'ensemble des sources possibles d'intoxication au plomb.

Cette enquête permettra également le recueil de données sur le risque de saturnisme présenté par les différents facteurs testés (alimentation, canalisations, rejets industriels, etc.), afin d'avoir une meilleure connaissance du phénomène au niveau national.

L'IGAS déplore en effet l'insuffisance des indicateurs connus en ce domaine : « Les indicateurs sur les « pressions » exercées sur l'environnement liés aux activités humaines sont encore plus disparates que ceux portant sur la qualité des milieux, en particulier quand leur mesure dépend des acteurs économiques. Or, ces données sont essentielles pour définir la contribution des différents secteurs d'activité et entreprendre des politiques de prévention par la réduction des pollutions à la source » ^{28 ( * )} .

Le diagnostic portant sur les revêtements peut toujours être mené, éventuellement par un opérateur agréé, à l'occasion de la réalisation de cette enquête, dont il constitue l'un des éléments. Celle-ci est mise en oeuvre par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales ou par celui du service communal d'hygiène et de santé, à la demande du préfet.

Les situations donnant lieu à un diagnostic sont également limitées aux signalements spontanés qui nécessitent véritablement une action des services concernés. Il s'agit de recentrer les moyens disponibles sur les cas où le risque d'accessibilité au plomb concerne des mineurs. Ce diagnostic est en outre devenu facultatif pour le préfet en cas de signalement spontané.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a clarifié la rédaction du paragraphe II en remplaçant les termes « préfet de département » par ceux de « représentant de l'État » , ainsi qu'il est d'usage dans l'ensemble de la législation.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la création d'une enquête environnementale menée sur l'ensemble du cadre de vie du mineur en cas de dépistage d'un cas de saturnisme, qui permettra, en identifiant plus aisément la source de l'intoxication au plomb, de lutter plus efficacement contre cette maladie d'un autre âge. A cet égard, elle estime également opportun de cibler les diagnostics, qui sont des procédures lourdes et coûteuses, sur les signalements qui le nécessitent, dans le but de ne pas éparpiller les moyens des services concernés.

Il ne lui est, en revanche, pas apparu utile de préciser que le diagnostic prescrit par le préfet pouvait être réalisé par un opérateur agréé, dans la mesure où l'article L. 1334-4 du code de la santé publique dispose déjà que : « le représentant de l'État dans le département peut agréer des opérateurs pour réaliser les diagnostics et contrôles prévus au présent chapitre et pour faire réaliser les travaux » .

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement de suppression de cette précision dans l'article L. 1334-1.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 34
(art. L. 1334-2 du code de la santé publique)
Délais de réalisation des travaux

Objet : Cet article modifie l'article L. 1334-2 du code de la santé publique, en conséquence des nouvelles dispositions introduites par l'article 33 du projet de loi, et aménage les délais de réalisation des travaux visant à supprimer le risque d'intoxication au plomb.

I - Le dispositif proposé

a) Le droit existant

L'article L. 1334-2 du code de la santé publique constitue la seconde partie des mesures d'urgence de lutte contre le saturnisme. Il dispose que, lorsque le diagnostic prévu à l'article L. 1334-1 se révèle positif, ou dans tout autre cas où le risque d'intoxication au plomb est avéré, le préfet en informe le médecin du service de l'État dans le département en matière sanitaire et sociale. Ce dernier invite alors les occupants de l'immeuble incriminé à adresser leurs enfants mineurs à un médecin et notifie au propriétaire, ou au syndicat des copropriétaires s'il s'agit des parties communes, l'obligation de faire exécuter, à leurs frais, les travaux nécessaires à la suppression du risque.

Le propriétaire dispose de dix jours, à compter de la notification de la décision préfectorale, pour s'engager à effectuer les travaux ou pour faire appel. Dans ce cas, le président du tribunal de grande instance ou son délégué statue en la forme du référé. En l'absence de contestation, les travaux doivent être effectués dans un délai d'un mois.

Enfin, l'article L. 1334-2 précise, dans son dernier alinéa, que « à défaut soit de contestation, soit d'engagement du propriétaire ou du syndicat de copropriétaires dans un délai de dix jours à compter de la notification, le représentant de l'État dans le département fait exécuter les travaux nécessaires à leurs frais ».

La complexité de mise en oeuvre de la procédure de l'article L. 1334-2 du code de la santé publique est l'une des raisons essentielles de la montée en charge très progressive du dispositif de lutte contre le saturnisme.

En effet, le délai très court imparti pour la réalisation des travaux de suppression du risque d'accessibilité au plomb s'est révélé extrêmement difficile à respecter en raison de plusieurs facteurs de blocage :

- alors que l'implication financière de l'État pour les avances sur travaux est essentielle à leur rapidité de mise en oeuvre, les fonds nécessaires ne sont pas toujours disponibles à temps ;

- les procédures obligatoires de marchés publics dans le cadre européen, afin de mettre les entreprises en concurrence, sont trop lourdes ;

- les entreprises sont faiblement mobilisables pour des contrats financièrement peu intéressants et pour lesquels elles engagent leur responsabilité, selon le principe de la garantie biennale des travaux de second oeuvre de l'article 1792-3 du code civil ;

- enfin, et surtout, le relogement temporaire des habitants concernés, lorsque les travaux le nécessitent, constitue une difficulté supplémentaire.

C'est pourquoi un écart important a pu être constaté entre le nombre de diagnostics positifs et celui des travaux effectivement réalisés. Selon les derniers chiffres disponibles ^{29 ( * )} , ceux-ci représentent, en effet, moins du quart des locaux pour lesquels une accessibilité au plomb a été constatée par les services de l'État.

b) Les améliorations proposées

Compte tenu des modifications apportées ci-dessus à l'article L. 1334-1 du code de la santé publique, dont la procédure actuellement incomplète de l'article L. 1334-2 découle, le présent article propose une nouvelle rédaction dudit article L. 1334-2, en remplaçant son premier paragraphe par quatre nouveaux alinéas.

Le premier alinéa introduit tout d'abord, dans la procédure de mise en oeuvre des travaux, la notion d'enquête environnementale précédemment créée par l'article 33 du projet de loi, en remplacement du seul diagnostic sur les revêtements muraux.

Dans le cas où cette enquête met en évidence la présence d'une source d'exposition au plomb susceptible d'être à l'origine de l'intoxication du mineur, le préfet en informe les familles, ainsi que les professionnels de santé concernés. Cette information remplace l'actuel dispositif d'incitation des familles ayant des enfants dans l'immeuble concerné à consulter un médecin.

Cette information ciblée complète les efforts de communication plus large qui commencent à se développer en matière de saturnisme dans le cadre des actions d'appui aux services concernés, mises en place en 2002 par les ministères chargés de la santé et de l'équipement.

Les actions d'appui aux services chargés de la lutte contre le saturnisme

En 2002, au vu des insuffisances du dispositif de la lutte contre le saturnisme, il est apparu nécessaire de disposer d'une vision d'ensemble santé et habitat du dispositif pour mieux fonder des propositions d'évolution, y compris réglementaires. C'est l'objet de la circulaire du 30 avril 2002 qui a mis en place un dispositif de suivi statistique annuel .

A la suite de ces constats, des actions d'appui aux services ont été mises en place par les deux ministères de la santé et de l'équipement , dans le cadre de travaux conjoints et, en particulier, du pôle d'appui national à l'éradication de l'habitat indigne, créé en 2002 ; définies notamment dans le programme national de lutte contre les exclusions, elles se sont poursuivies en 2003 et s'organisent autour de quatre priorités :

1. Une meilleure information des services et une communication élargie sur le dispositif, que ce soit auprès des usagers, des associations impliquées ou des entreprises intervenantes, à partir d'une identification des blocages rencontrés.

2. Une priorité donnée en fonction du niveau de risque rencontré et de dégradation des surfaces , ainsi que l'amélioration de leur qualité pour un lien plus efficace entre les mesures de prévention et d'urgence qui donnera éventuellement lieu à des évolutions réglementaires.

3. Un lien plus opérationnel entre lutte contre le saturnisme et l'insalubrité , à partir de l'articulation entre les deux procédures. Ces modalités d'articulations sont de deux ordres :

- étendre l'enquête d'insalubrité à la détection de plomb dans les revêtements ;

- compléter dans certaines situations le diagnostic plomb par une enquête d'insalubrité.

Il s'agit ainsi de favoriser la prise en compte des cas les plus urgents en matière de santé, notamment par une meilleure articulation entre travaux palliatifs et définitifs.

4. La mise en oeuvre, en fonction des besoins, d'actions d'hébergement provisoire, voire de relogement , coordonnées avec les politiques locales et départementales d'offre de logements.

Concernant, en général, le rôle de la communication dans le domaine de la lutte contre le saturnisme, l'IGAS ^{30 ( * )} a d'ailleurs indiqué que « les campagnes de communication et d'éducation pour la santé sur les risques environnementaux constituent un outil de prévention utile pour limiter les expositions individuelles, soit dans l'attente de mesures de réduction des risques à la source (réhabilitation des habitats anciens dégradés contenant du plomb), soit comme élément essentiel de la politique de prévention.

« L'efficacité du contenu des actions d'éducation par la santé et des vecteurs de diffusion de l'information pourrait être améliorée à travers : une réflexion préalable sur la perception des risques ; une diversification de ces vecteurs de diffusion pour s'adapter aux publics cibles (information orale directe à travers les opérateurs médicaux ou sociaux, utilisation des différents médias) ; l'évaluation systématique des campagnes menées. »

En outre, à l'initiative du Conseil d'État, le préfet doit désormais inciter la personne responsable à prendre les mesures nécessaires à la réduction du risque d'exposition au plomb. La mobilisation des différentes sources de risque, telles le propriétaire du logement, une entreprise polluante ou la collectivité locale responsable des canalisations d'eau, permettra ainsi de lutter plus efficacement contre les causes du saturnisme.

Cette responsabilisation des producteurs de risques sanitaires est notamment prônée par l'IGAS ^{31 ( * )} pour ce qui concerne les conséquences de l'activité d'une entreprise sur son environnement extérieur. La présente disposition répond à cette préoccupation dans le cadre de l'exposition au plomb.

Le deuxième nouvel alinéa aménage le délai prévu pour la réalisation des travaux prescrits par le préfet qui, on l'a vu, s'était révélé extrêmement difficile à respecter.

Désormais, lorsque des revêtements dégradés contiennent du plomb à des concentrations supérieures aux seuils définis par arrêté des ministres chargés de la santé et de la construction, susceptibles d'être à l'origine de l'intoxication du mineur, les travaux doivent être exécutés, en règle générale, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision préfectorale.

Ce délai est toutefois porté à trois mois, sauf lorsque l'hébergement temporaire des occupants est nécessaire pendant la durée des travaux. On peut espérer, à cet égard, que les actions d'appui précitées, qui incluent la politique d'hébergement, permettront également une amélioration des délais de mise en oeuvre des travaux.

La décision du préfet précise, après avis des services ou de l'opérateur agréé, la nature, le délai de réalisation des travaux, ainsi que les modalités d'occupation des locaux pendant leur durée. Les travaux incombent aux propriétaires ou au syndicat des copropriétaires s'ils sont effectués dans les parties communes de l'immeuble.

Le troisième alinéa prévoit ensuite que, si l'adresse du propriétaire n'est pas connue, la notification se fait par voie d'affichage préfectoral à la mairie de la commune ou, le cas échéant, de l'arrondissement, ainsi que sur la façade de l'immeuble concerné.

Enfin, le quatrième alinéa précise que, lorsque le diagnostic concernant les revêtements fait apparaître un risque d'exposition au plomb pour un mineur (cf. article L. 1334-1 dans sa nouvelle rédaction), la procédure prévue pour les travaux par le deuxième alinéa de l'article L. 1334-2 s'applique de la même manière.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a amélioré la rédaction du présent article, qu'elle a complété par deux paragraphes additionnels.

Il s'agit tout d'abord de préciser que les obligations du propriétaire en matière de réalisation des travaux s'appliquent également, le cas échéant, au syndicat des copropriétaires et à l'exploitant du local d'hébergement, ce dernier point visant notamment les hôtels meublés dans lesquels des familles démunies vivent souvent dans des conditions de grande insalubrité. La notification par voie d'affichage s'applique alors à l'ensemble des personnes concernées.

En conséquence de ces précisions, l'Assemblée nationale a introduit un paragraphe II au présent article, dans le but d'intégrer l'exploitant du local d'hébergement dans l'ensemble des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 1334-2.

De la même manière, un paragraphe III nouveau permet l'application des nouvelles dispositions concernant le délai de réalisation des travaux à l'alinéa précité.

En raison de la création de ces deux nouveaux paragraphes, la rédaction initiale du présent article a pris place dans un paragraphe I .

L'Assemblée nationale a également souhaité que la notification du préfet précise les exigences en matière d'hébergement temporaire des occupants, lorsque celui-ci est rendu nécessaire par les travaux à entreprendre. Cet hébergement est, en effet, à la charge du propriétaire, comme le précise l'article 36 du projet de loi.

Elle a enfin adopté deux amendements de coordination remplaçant le terme de « préfet » par celui de « représentant de l'État dans le département » et améliorant la rédaction de la disposition concernant le délai des travaux.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'aménagement du délai de réalisation des travaux, ainsi que la mise en cohérence avec les mesures adoptées à l'article précédent du projet de loi, qui permettront une mise en oeuvre plus efficace de l'ensemble du dispositif.

Elle souhaite toutefois apporter trois amendements à la rédaction proposée.

Il s'agit, tout d'abord, de préciser la nature de la « personne responsable » et la dénomination exacte de l'enquête environnementale citées au premier alinéa.

En outre, la suppression de l'incitation à la visite médicale en cas d'enquête environnementale positive est apparue regrettable à votre commission, qui souhaite son rétablissement. Il s'agit, en effet, d'une exigence de santé publique pour l'ensemble des mineurs occupant un immeuble où un cas de saturnisme a déjà été décelé. Si l'information des familles et des professionnels de santé concernés est, certes, indispensable, elle n'est pas toujours suffisante pour éviter l'extension de l'épidémie à d'autres habitants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 35
(art. L. 1334-3 du code de la santé publique)
Contrôle des travaux

Objet : Cet article précise les modalités du contrôle par le préfet des travaux prescrits pour remédier à une accessibilité au plomb.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 1334-3 constitue la troisième étape du dispositif de lutte contre le saturnisme prévu par le code de la santé publique.

Il dispose que, dans le cas où le diagnostic d'exposition au plomb prévu à l'article L. 1334-1 s'est révélé positif et que des travaux ont été prescrits selon la procédure de l'article L. 1334-2, le préfet doit procéder à un contrôle des lieux un mois après la notification de sa décision.

Si l'accessibilité au plomb subsiste, en raison d'une absence de travaux ou de leur mauvaise qualité, le préfet peut déclencher à nouveau la procédure de notification de l'article L. 1334-2, auquel cas il procède à un contrôle des lieux à l'issue des travaux, afin de vérifier qu'ils ont été cette fois correctement effectués.

D'après le décret n° 99-483 du 9 juin 1999, les contrôles après travaux comprennent :

- une inspection des lieux permettant de vérifier la réalisation des travaux prescrits ;

- une analyse des poussières prélevées sur le sol en vue de s'assurer de l'absence de contamination du reste des locaux après les travaux. A l'issue des travaux, la concentration en plomb de ces poussières ne doit pas excéder un seuil défini par arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et de la construction, qui détermine également les conditions de réalisation des contrôles.

Le présent article supprime les dispositions de l'article L. 1334-3 du code de la santé publique, pour n'en conserver qu'une formule lapidaire : « le représentant de l'État dans le département procède au contrôle des travaux ». Cet article laisse de ce fait au pouvoir réglementaire le soin de fixer l'ensemble des modalités de contrôle, par le préfet, des travaux permettant de remédier à l'accessibilité au plomb.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a souhaité revenir à la rédaction antérieure de l'article L. 1334-3 du code de la santé publique, en l'adaptant toutefois aux dispositions proposées par le présent projet de loi concernant le délai d'exécution des travaux prescrits.

Elle y a également introduit, comme aux articles 34, 36 et 37 du projet de loi, la notion d'« exploitant du local d'hébergement ».

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'une rédaction très proche de celle de l'actuel article L. 1334-3 du code de la santé publique. Elle considère, en effet, opportun de faire figurer, dans le code, les principaux principes régissant le contrôle des travaux, afin de disposer dans un même document de l'ensemble des informations sur les mesures de lutte contre le saturnisme.

En outre, si ces mesures législatives peuvent être discutées par le Parlement, il n'est pas logique que celles qui concernent le contrôle des travaux échappent à d'éventuelles modifications souhaitées par ce dernier, puisqu'elles font partie d'un seul et même dispositif.

Votre commission estime, en outre, que, dans la mesure où le service communal d'hygiène et de santé peut être amené à procéder à l'enquête environnementale prévue par la nouvelle rédaction de l'article L. 1334-1 et à donner son avis sur la nature des travaux à prescrire en cas de diagnostic positif, il serait normal, en conséquence, de lui donner la possibilité d'effectuer le contrôle précité en lieu et place du préfet. On peut, à cet égard, imaginer que, en soulageant les préfets de certaines de ces tâches, les contrôles pourront être effectués dans des délais plus brefs pour permettre une réutilisation rapide des locaux. Ceci est d'autant plus important que le logement temporaire des habitants, requis lors d'une opération de suppression d'accès au plomb, constitue souvent une véritable difficulté pour le propriétaire comme pour les autorités.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement en ce sens, puis le présent article ainsi modifié.

Article 36
(art. L. 1334-4 du code de la santé publique)
Obligations du propriétaire en matière de financement
des travaux et d'hébergement provisoire des occupants

Objet : Cet article procède à une réécriture de l'article L. 1334-4 du code de la santé publique, afin de préciser les obligations du propriétaire en matière d'hébergement provisoire des habitants pendant les travaux et de financement de ceux-ci.

I - Le dispositif proposé

a) Le droit existant

Aux termes de l'article L. 1334-4 du code de la santé publique, si la réalisation des travaux visant à supprimer le risque d'exposition au plomb dans un immeuble, mentionnés aux articles L. 1334-2 et L. 1334-3, nécessite la libération des locaux incriminés, il revient au préfet de prendre les dispositions nécessaires pour assurer l'hébergement provisoire de leurs occupants.

Le coût de cet hébergement est toutefois à la charge du propriétaire et recouvré comme en matière de contributions directes.

En outre , « en cas de refus d'accès aux locaux opposé par le locataire ou le propriétaire aux personnes chargées de procéder au diagnostic, d'effectuer le contrôle des lieux ou de réaliser les travaux, le représentant de l'État dans le département saisit le président du tribunal de grande instance qui, statuant en la forme du référé, fixe les modalités d'entrée dans les lieux ».

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 1334-4 indique que, pour l'ensemble des procédures de lutte contre le saturnisme, le préfet peut agréer un opérateur en vue d'effectuer les diagnostics, contrôles et travaux prescrits, y compris un service communal d'hygiène et de santé.

L'agrément peut porter sur tout ou partie de ces missions, en fonction des compétences requises pour les accomplir :

- pour les missions de diagnostic et de contrôle, ces compétences sont relatives à l'utilisation des appareils de mesure dans les immeubles et, le cas échéant, aux techniques de prélèvement des écailles et poussières ;

- pour la réalisation des travaux, elles sont relatives aux techniques de réhabilitation en présence de peinture au plomb et de conduite des travaux dans des locaux occupés.

Lorsqu'un professionnel du bâtiment souhaite réaliser des diagnostics ou des contrôles pour l'État, il doit déposer un dossier de demande d'agrément à la préfecture, laissé à l'appréciation du préfet. Généralement, les dossiers d'agrément sont instruits au sein de commissions régionales ou départementales regroupant les services des DDASS et des DDE qui étudient notamment la formation et l'expérience des demandeurs.

b) Le renforcement du rôle du propriétaire

La nouvelle rédaction de l'article L. 1334-4 du code de la santé publique, telle que proposée par le présent article, est composée de cinq alinéas.

Le premier alinéa fait porter sur le propriétaire, et non plus sur le préfet de département, la responsabilité de rechercher un hébergement provisoire pour les occupants de l'immeuble nécessitant des travaux mentionnés aux articles L. 1334-2 et L. 1334-3. Désormais, l'État n'interviendra qu'en cas de défaillance du propriétaire.

Cette disposition permet d'aligner la procédure de l'article L. 1334-4 en matière de saturnisme sur celle de l'article L. 1331-31 du même code concernant les opérations de résorption de l'habitat insalubre. Dans le cas de travaux visant à remédier à l'insalubrité d'un logement entraînant une incapacité définitive ou temporaire d'occuper les locaux, le propriétaire est, en effet, tenu d'assurer le relogement ou l'hébergement des habitants.

Les deuxième et troisième alinéas , reprenant les dispositions existantes dans la rédaction actuelle de l'article L. 1334-4 aux mêmes alinéas, concernent les coûts revenant à la charge du propriétaire et la procédure qui s'applique en cas de refus d'accès aux locaux.

Le quatrième alinéa introduit une disposition nouvelle. Il s'agit de décharger les propriétaires du paiement des travaux décidés par le préfet et de l'hébergement des occupants, lorsque les locaux concernés font l'objet d'une occupation sans titre et que le propriétaire a obtenu à son profit un jugement d'expulsion non suivi d'exécution, du fait du refus du concours de la force publique. Dans ce cas, le préfet fait exécuter d'office les travaux et ce, à la charge de l'État.

Enfin, le cinquième alinéa est identique à la dernière disposition de l'actuel article L. 1334-4 relative au dispositif d'agrément des opérateurs pouvant intervenir pour réaliser des travaux et diagnostics dans le cadre de la lutte contre le saturnisme.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du présent article, l'Assemblée nationale l'a modifié en plusieurs points, à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.

Outre deux amendements rédactionnels, elle a souhaité étendre les dispositions du présent article applicables au propriétaire au syndicat des copropriétaires et à l'exploitant du local d'hébergement, bien que ce dernier ne soit pas propriétaire du local.

Elle a également précisé que les dispositions générales des trois premiers alinéas ne s'appliquent qu'aux occupants « de bonne foi », c'est-à-dire ceux qui possèdent un titre légal d'occupation.

Cette notion est précisée par l'article L. 521-1 du code de la construction et de l'habitation, qui dispose que : « l'occupant est le titulaire d'un droit réel conférant l'usage, le locataire, le sous-locataire ou l'occupant de bonne foi des locaux à usage d'habitation ou de locaux d'hébergement constituant son habitation principale » .

L'Assemblée nationale a en outre clarifié la rédaction du nouveau quatrième alinéa de l'article L. 1334-4 en préférant le terme « personnes entrées par voie de fait » à celui de « occupants sans titre » . A cet égard, elle a également précisé que la somme payée alors par l'État pour le financement des travaux réalisés d'office, en vue de supprimer le risque d'exposition au plomb, est déduite de l'indemnité à laquelle peut prétendre le propriétaire en application de l'article 16 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 modifiée, portant réforme des procédures civiles d'exécution. Cette indemnité est due par l'État au propriétaire en cas de refus de prêter le concours de la force publique pour l'exécution d'un jugement d'expulsion.

III - La position de votre commission

Votre commission est favorable au transfert de la responsabilité de l'hébergement des occupants au propriétaire, dans la mesure où le financement lui en incombait déjà.

Elle approuve également la mise en place d'un dispositif dérogatoire du droit commun dans le cas où les locaux, dans lesquels un risque d'exposition au saturnisme a été constaté, font l'objet d'une occupation irrégulière. Dans ce cas, il est normal que le propriétaire, ayant déjà à subir les désagréments de cette situation, ne soit pas de surcroît dans l'obligation de financer les travaux d'assainissement prescrits par le préfet.

Votre commission vous propose toutefois d'adopter un amendement rédactionnel afin que les termes utilisés dans le présent article pour désigner les occupants de bonne foi soient identiques à ceux de l'article L. 1331-31 du code de la santé publique

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 37
(art. L. 1334-5 à L. 1334-11 du code de la santé publique)
Constat de risque d'exposition au plomb

Objet : Cet article a pour objet de renforcer les mesures de prévention contre le saturnisme, notamment par la création d'un constat de risque d'exposition au plomb.

I - Le dispositif proposé

a) Les insuffisances des actuelles mesures de prévention

A côté des mesures d'urgence destinées à lutter contre le saturnisme infantile, que les articles du projet de loi ont précisé et renforcé, la loi n° 98-567 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a également institué des mesures de prévention lors des transactions immobilières, dans le but d'informer l'acquéreur d'un logement sur le risque d'accessibilité au plomb.

Ces mesures de prévention sont codifiées à l'article L. 1334-5 du code de la santé publique. Il est ainsi prévu qu'un état des risques d'accessibilité au plomb (ERAP) est annexé à toute promesse de vente ou d'achat et à tout contrat de vente d'un logement situé dans un immeuble construit avant 1948. A compter de cette date, en effet, les peintures contenant du plomb ont été interdites.

L'immeuble concerné doit également être situé dans une zone à risque d'exposition au plomb, telle que délimitée par le préfet. Cette délimitation tient notamment compte de l'état de dégradation ou d'insalubrité des immeubles de la zone.

Le plan départemental des zones à risque d'exposition au plomb est fixé par arrêté du préfet après avis du conseil départemental d'hygiène, auquel le maire de la commune concernée, ou le président de l'établissement public de coopération intercommunal compétent en matière de logement, est incité à présenter ces observations. L'arrêté est rendu public par voie d'affichage.

L'ERAP identifie toute surface comportant un revêtement avec présence de plomb dont il précise le taux de concentration, la méthode d'analyse utilisée, ainsi que l'état de dégradation de chaque surface étudiée. Pour être valable, ce document doit avoir été établi depuis moins d'un an à la date de la promesse de vente du contrat susmentionné.

En outre, l'ERAP doit être dressé par un contrôleur technique agréé ou par un technicien qualifié de la construction ayant contracté une assurance professionnelle pour ce type de mission, l'un comme l'autre ne devant exercer ou avoir exercé aucune activité d'entretien ou de réparation de l'immeuble.

Si l'ERAP ne figure pas dans les annexes à la promesse d'achat ou de vente et au contrat de vente, aucune clause d'exonération de la garantie des vices cachés ne peut être stipulée concernant l'accessibilité au plomb.

Lorsque l'ERAP révèle la présence de revêtement contenant du plomb en concentration supérieure au seuil défini par arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et du logement, il lui est annexé une note d'information générale à destination du propriétaire, lui indiquant les risques encourus pour les occupants et pour les personnes amenées à faire des travaux dans les locaux, auxquels les résultats de l'ERAP sont communiqués.

Le vendeur du logement ou son mandataire a obligation d'informer le préfet en lui transmettant une copie de l'état des risques révélant une accessibilité au plomb. Ce dernier met alors en oeuvre, en temps que de besoin, les procédures de travaux prévus aux articles L. 1334-2 à L. 1334-4 du code de la santé publique.

Ce dispositif de prévention s'est toutefois révélé imparfait. En effet, les caractéristiques des immeubles éventuellement concernés par un ERAP excluent de facto de la procédure ceux qui sont affectés à un usage collectif et ceux qui ne font généralement pas l'objet de cessions, à l'exemple des HLM.

En outre, les ERAP ne portent que sur les revêtements et peintures de l'immeuble situés dans les seules parties privatives même lorsque le bien immobilier mis en vente relève d'un régime de copropriété. Les parties communes sont pourtant souvent à l'origine d'intoxication au plomb dans les immeubles anciens, dans les cas de copropriété dégradée.

Enfin, lorsqu'un ERAP révèle un risque d'accessibilité au plomb, le déclenchement de l'action publique par le préfet n'est pas toujours mis en oeuvre comme il se devrait lorsque ce dernier est informé de la situation par le vendeur. En effet, les critères de transmission de cette information ne se sont pas révélés suffisamment précis pour permettre aux services concernés de mesurer l'ampleur du danger signalé par un ERAP et agir en conséquence. Leur action s'est donc trouvée souvent dispersée et certains cas urgents n'ont de ce fait pas pu être traités de façon efficace.

b) L'amélioration des mesures de prévention

Au vu de ce constat, le présent article a pour objet de rendre plus efficaces les mesures de prévention. En conséquence, il modifie les dispositions de l'article L. 1334-5 du code de la santé publique et y introduit six nouveaux articles, numérotés L. 1334-6 à L. 1334-11.

Ce renforcement des mesures de prévention porte sur deux niveaux : l'extension du champ d'application du constat de risque d'accessibilité au plomb et l'accélération de la mise en oeuvre des actions nécessaires à la suppression de ce risque.

1 - L'extension du champ d'application du constat de risque d'accessibilité au plomb

La prise en compte de facteurs de dégradation du bâti

Le paragraphe I du présent article procède tout d'abord à une modification de l'article L. 1334-5 du code de la santé publique.

L'actuel « état de risque d'accessibilité au plomb » est rebaptisé « contrat de risque d'exposition au plomb » (CREP).

Tout comme l'enquête environnementale créée par l'article 33 du présent projet de loi, le CREP doit diagnostiquer l'exposition, et non pas l'accessibilité, au plomb, ce qui permet de ne prendre en compte que les locaux présentant un risque véritable pour les habitants.

Outre le repérage des revêtements contenant du plomb, le CREP vise également à observer les « facteurs de dégradation du bâti » , qui sont souvent des conditions d'aggravation importante du risque d'intoxication au plomb, notamment en cas de dégradation des peintures.

Cet article renvoie, en outre, à un arrêté le contenu d'une notice d'information annexée au CREP en vue d'informer le propriétaire, les occupants et les personnes susceptibles d'effectuer des travaux dans l'immeuble des risques sanitaires liés à la présence de plomb.

Enfin, il est précisé que les qualifications exigées de la personne chargée de l'antenne du CREP sont déterminées par voie réglementaire et que, comme c'est déjà le cas aujourd'hui, cette mission de diagnostic est exclusive de toute activité d'entretien ou de réparation de l'immeuble.

Cette procédure élargie permettra notamment de repérer les logements insalubres lors de la mise en oeuvre d'un CREP, et d'engager alors, si nécessaire, la procédure d'insalubrité prévue par le code de la santé publique. Ce lien est d'autant plus indispensable que saturnisme et insalubrité du logement sont très souvent indissociables et touchent les mêmes populations défavorisées.

Les procédures de lutte contre l'insalubrité

Pour ce qui concerne l'insalubrité, la procédure de droit commun suit plusieurs étapes organisées par le code de la santé publique, dans ses articles L. 1331-1 à L. 1331-32.

- Lorsqu'un immeuble ou groupe d'immeubles est susceptible d'être considéré comme insalubre, un rapport motivé concernant la situation des lieux est transmis par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales ou, le cas échéant, par celui du service communal d'hygiène et de sécurité au préfet. Celui-ci invite alors le conseil départemental d'hygiène à émettre un avis, dans un délai de deux mois, sur la réalité et les causes de l'insalubrité et les moyens envisagés pour y remédier (articles L. 331-26 du code de la santé publique).

- Aux termes de l'article L. 1331-27, le préfet prévient les propriétaires de la tenue de la réunion du comité départemental d'hygiène auquel ils peuvent faire part de leurs observations.

- Si le conseil départemental d'hygiène conclut à l'impossibilité de remédier à l'insalubrité des locaux, un arrêté préfectoral prononce l'interdiction d'habitation ou d'utilisation des lieux (article L. 1331-28). Cette interdiction peut concerner un périmètre plus large que le seul immeuble (article L. 1331-23).

Le préfet peut également prescrire toute mesure visant à éviter l'utilisation des locaux, y compris la démolition de l'immeuble.

Le traitement de l'« insalubrité irrémédiable » repose principalement sur le dispositif de résorption de l'habitat insalubre (RHI), qui est une opération sous maîtrise d'ouvrage public (commune, EPCI) destinée, dans une optique de protection des occupants et de leur relogement, à traiter les immeubles définitivement interdits à l'habitation, par leur acquisition sous déclaration d'utilité publique.

Ces opérations bénéficient de fortes subventions de l'État (70 % à 100 % du déficit de l'opération).

Les terrains libérés et les immeubles réhabilités doivent normalement accueillir des logements locatifs sociaux publics.

Ces opérations ont ainsi pour objectif de supprimer l'habitat insalubre irrémédiable. Elles visent, dans ce cadre, non seulement à trouver une solution de logement pérenne pour les occupants, mais aussi à répondre à leurs difficultés sociales.

En revanche, s'il peut être remédié à l'insalubrité, le préfet ordonne au propriétaire l'exécution des travaux nécessaires dans un délai contraint, assorti, le cas échéant, d'une interdiction temporaire d'habitation ou d'utilisation des lieux. En cas d'urgence, cette injonction de travaux peut être faite en l'absence de déclaration d'insalubrité (article L. 1331-24-1).

- Un arrêté d'insalubrité est alors notifié au propriétaire ou au syndicat des copropriétaires si les travaux ne concernent que les parties communes de l'immeuble. Il est également transmis au maire ou au président de l'EPCI compétent, au Procureur de la République, à la caisse d'allocations familiales et aux gestionnaires du fonds de solidarité pour le logement (article L. 1331-28-1).

Aux termes de l'article L. 1331-28-2 du code de la santé publique, à la suite de l'interdiction préfectorale d'habitation ou d'utilisation, les locaux concernés ne peuvent être loués ou mis à disposition.

- Enfin, le préfet constate par un arrêté que les travaux prescrits sont conformes à la réalisation. Si tel est le cas, il prononce alors la levée de l'arrêté d'insalubrité et, le cas échéant, de l'interdiction d'utilisation ou d'habitation des locaux (article L. 1331-28-3).

Il convient de souligner que, aux termes des articles L. 1331-29 à L. 1331-31 du code de la santé publique, le propriétaire est tenu d'assurer à ses frais les travaux ordonnés par le préfet, la libération des locaux si elle n'a pas été faite à la date prévue, ainsi que le relogement ou l'hébergement temporaire des locataires concernés.

A la suite de la nouvelle rédaction de l'article L. 1334-5, le paragraphe II du présent article introduit six nouveaux articles :

La généralisation des mesures de prévention à l'ensemble du territoire : l'article L. 1334-6 nouveau

Le nouvel article L. 1334-6 du code de la santé publique reprend l'essentiel des dispositions de l'actuel article L. 1334-5 relatives aux règles applicables au constat et à son annexion à toute promesse de vente ou d'achat, ou à défaut, de tout contrat de vente d'un logement construit avant le 1 ^er janvier 1949.

Toutefois, ces dispositions s'appliquent désormais à l'ensemble du territoire national, la mention de zone à risque ayant été supprimée.

En effet, près de la moitié des départements n'avait pas procédé au zonage en fonction des risques d'exposition au plomb, pourtant créé dès 1998, et ceux qui l'avaient mis en oeuvre avaient pour beaucoup retenu l'intégralité du territoire départemental comme zone à risque.

Le plus souvent, les préfets se sont vus dans l'impossibilité de fixer ces zones en raison du mixage existant entre les différents types d'habitat, notamment en milieu urbain, des répercussions inévitables sur les transactions immobilières dans les zones identifiées comme à risque et de la possibilité d'induire en erreur l'acquéreur d'un logement qui, ne bénéficiant pas d'un état des risques d'accessibilité au plomb (ERAP), serait considéré de facto comme sain.

Le présent article prend donc acte de l'échec de la politique de zonage afin d'accélérer, par la suppression de cette contrainte, la mise en place des mesures de prévention dans l'ensemble des départements.

Il est en outre précisé que, si le constat de risque d'exposition au plomb (CREP) établit qu'il n'existe pas de danger dans les locaux qui en ont fait l'objet, il n'y a pas lieu de faire établir un nouveau constat à chaque changement de propriétaire, le constat initial étant alors valable.

Enfin, le dernier alinéa de ce nouvel article dispose que l'obligation de réaliser un CREP ne s'applique qu'aux parties privatives des immeubles relevant du régime de la copropriété, tel que défini par la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965.

L'extension des travaux aux nouveaux baux de logements construits avant le 1 ^er janvier 1949 : l'article L. 1334-7 nouveau

Aux termes du nouvel article L. 1334-7 du code de la santé publique, le CREP est annexé non seulement aux actes de vente, comme c'est le cas actuellement, mais également à chaque nouveau bail de location d'un logement construit avant 1949. Il ne vise que les parties privatives de l'immeuble.

Ce constat devra alors avoir été établi depuis moins de six ans à compter de la signature du bail et revient à la charge du bailleur.

En outre, s'il est négatif concernant le risque d'exposition au plomb, l'établissement d'un nouveau constat ne sera pas nécessaire à chaque changement de locataire.

L'absence de constat dans le contrat de location constitue un manquement aux obligations de sécurité et de prudence susceptible d'engager la responsabilité du bailleur.

L'extension des mesures de prévention aux logements loués constitue un renforcement considérable du dispositif de lutte contre le saturnisme, dans la mesure où près de 800.000 logements concernés par cette procédure sont mis en location chaque année, alors que seulement 240.000 sont vendus.

Etant donné l'ampleur de ce marché locatif, le projet de loi a prévu une période transitoire de quatre ans avant de rendre applicables les dispositions de cet article.

L'obligation d'établir un CREP lors de travaux dans les parties communes d'un immeuble : l'article L. 1334-8 nouveau

L'article L. 1334-8 nouveau du code de la santé publique introduit l'obligation d'établir un CREP préalablement à des travaux portant sur les parties communes d'un immeuble construit avant le 1 ^er janvier 1949 dont la réalisation pourrait provoquer une altération substantielle des revêtements risquant de créer un accès au plomb.

Toutefois, si un tel constat conclut à une absence de risque, il n'y aura pas lieu de renouveler la procédure à l'occasion d'autres travaux sur les parties communes.

Cette disposition nouvelle permettra notamment de contrôler progressivement les parties communes des immeubles et de prévenir les risques d'intoxication au plomb qui sont attachés à la réalisation de travaux. Ceci est d'autant plus nécessaire que plusieurs cas de contamination d'enfants ont été enregistrés ces dernières années à cause de travaux dans les parties communes d'immeubles dont les logements privatifs étaient dénués de tout risque d'accessibilité au plomb.

2 - L'amélioration de la procédure engagée en cas de CREP positif

L'obligation pour le propriétaire de réaliser des travaux en cas de risque d'exposition au plomb : l'article L. 1334-9 nouveau

Si le CREP met en évidence un risque d'exposition au plomb, le propriétaire doit en informer les occupants et les personnes amenées à faire des travaux dans l'immeuble concerné.

Pour renforcer la responsabilisation du propriétaire, l'article L. 1334-9 nouveau du code de la santé publique prévoit que, sans attendre l'avis des services de l'État, il doit alors procéder aux travaux nécessaires à la suppression du risque.

En outre, en cas de vente du logement, le contrat précisera qui, du vendeur ou de l'acheteur, devra réaliser les travaux.

Des critères plus stricts de transmission des CREP au préfet : l'article L. 1334-10 nouveau

Aux termes de l'article L. 1334-10 nouveau du code de la santé publique, seront seuls transmis au préfet les CREP faisant apparaître « la présence de facteurs de dégradation précisés par arrêté des ministres chargés de la santé et de la construction » . Cette obligation de transmission s'applique à l'auteur du constat.

Il s'agit ici de recentrer les interventions de services de l'État sur les situations les plus graves, les autres étant traitées par la procédure de l'article L. 1334-9 nouveau du même code.

La protection des populations lors de chantiers entraînant un risque significatif d'exposition au plomb : l'article L. 1334-11 nouveau

Cet article vise à remédier à une carence de la réglementation actuelle en permettant au préfet de prescrire toutes mesures conservatoires, y compris l'arrêt du chantier, si celui-ci entraîne un risque d'exposition au plomb pour les occupants d'un immeuble ou la population environnante.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a apporté les modifications suivantes au présent article, à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales :

- la désignation des actes auxquels il convient d'annexer le CREP (cf. article L. 1334-6 nouveau) est clarifiée. Ainsi, alors que la rédaction initiale prévoyait que le constat est annexé à toute promesse de vente ou, à défaut, au contrat définitif, il sera désormais repris dans les deux documents, dans la mesure où la promesse contient déjà un engagement de l'acquéreur, qui ne doit pas être trompé sur la réalité du bien ;

- aux articles L. 1334-6 et L. 1334-7 nouveaux, les alinéas concernant les parties privatives sont modifiés afin d'inclure les parties privatives des immeubles en monopropriété dans la procédure du présent article ;

- il a également été précisé, à l'article L. 1334-9 nouveau, que les travaux nécessaires à la suppression du risque d'exposition au plomb étaient à la charge du bailleur en cas de location et à celle de l'acquéreur en cas de vente.

Une nouvelle disposition a, en outre, été ajoutée à l'initiative du Gouvernement. L'article L. 1334-8 nouveau du code de la santé publique a ainsi été complété par un alinéa disposant que les parties communes des immeubles collectifs affectés à usage d'habitation et construits avant le 1 ^er janvier 1949 devront avoir fait l'objet d'un CREP avant le 31 décembre 2010.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve largement le renforcement des mesures de prévention en matière de saturnisme, indispensables à la lutte contre cette maladie dans la mesure où leur efficacité évitera la mise en oeuvre de mesures d'urgence coûteuses qui interviennent lorsque des enfants sont déjà touchés.

Elle souhaite toutefois modifier le présent dispositif par cinq amendements :

- il s'agit tout d'abord, comme annoncé précédemment, de réintroduire dans un paragraphe I nouveau, les dispositions supprimées de l'article 32 du projet de loi. En conséquence, les paragraphes I et II seraient renumérotés II et III ;

- il convient ensuite de renforcer l'indépendance des professionnels qui réalisent un constat de risque d'exposition au plomb : dans sa rédaction actuelle, l'article 37 ne garantit l'indépendance de ces derniers que vis-à-vis des entreprises susceptibles de faire les travaux, et non par rapport aux propriétaires des locaux contrôlés. Il paraît également nécessaire de prévoir une obligation pour le professionnel de prendre une assurance en responsabilité professionnelle : en cas d'erreur de diagnostic, sa responsabilité pourrait être en effet engagée vis-à-vis des victimes d'une intoxication au plomb. Cette disposition est cohérente avec les règles applicables aux professionnels qui réalisent des contrôles sur la présence d'amiante dans les habitations ;

- la procédure des constats de risque d'exposition au plomb pourrait également être simplifiée : dans la rédaction proposée par cet article pour l'article L. 1334-6, le constat de risque d'exposition au plomb est exigé successivement lors de la promesse de vente, puis lors de la conclusion définitive de celle-ci. Votre commission souhaite simplifier cette procédure : le CREP ne sera plus exigé qu'une seule fois, lors de la promesse de vente. C'est seulement si la vente n'est pas précédée d'une telle promesse que le CREP devra être produit lors de la signature définitive ;

- par ailleurs, votre commission vous propose de supprimer la disposition mettant les travaux à la charge de l'acquéreur en cas de vente, pour renvoyer le règlement de cette question à la liberté contractuelle. Cette disposition tend en effet à déresponsabiliser le propriétaire d'un logement présentant un risque d'accessibilité au plomb, puisqu'il lui permet, s'il prend du retard dans les travaux, de mettre ceux-ci à la charge de l'acquéreur. En l'absence de précision dans la loi, la négociation sur la vente du logement permettra de déterminer qui, du vendeur ou du futur acquéreur, financera les travaux, en contrepartie, éventuellement d'une modification du prix de vente ;

- enfin, votre commission vous propose de reconnaître la compétence du service communal d'hygiène et de santé pour signaler au préfet les chantiers présentant un risque d'exposition au plomb pour les occupants d'un immeuble. Cette disposition serait d'ailleurs cohérente avec la compétence qui lui est reconnue par l'article 33, pour la réalisation des enquêtes environnementale, et avec l'extension de cette compétence au contrôle de l'exécution des travaux de réduction du risque, proposée à l'article 35.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 38
(art. L. 1334-12, art. L. 1336-1 à L. 1336-9, art. L. 1337-1 à L. 1337-9, art. L. 1335-3-1 à L. 1335-3-5, art. L. 1336-1 à L. 1336-5
du code de la santé publique)
Dispositions de cohérence et modalités d'application de la loi

Objet : Cet article met en cohérence la numérotation de certains articles du code de la santé publique avec les dispositions du présent projet de loi et en précise les modalités d'application.

I - Le dispositif proposé

En application des précédentes dispositions du présent projet de loi, les paragraphes I et II de cet article modifient la rédaction de l'article L. 1334-6 du code de la santé publique, renuméroté L. 1334-12 par l'article 32. Cet article a pour objet de fixer les modalités d'application des mesures de lutte contre le saturnisme du chapitre IV du titre III du livre III de la première partie du code de la santé publique, qui seront déterminées par décret en Conseil d'État.

Il s'agit :

- des « modalités de transmission des données prévues à l'article L. 1334-1 et en particulier de la manière dont l'anonymat est protégé » (1°) ;

- les « modalités de détermination du risque d'intoxication au plomb et des conditions auxquelles doivent satisfaire les travaux prescrits pour supprimer le risque d'accessibilité » (2°).

Le « risque d'intoxication » est ici remplacé par le terme de « risque d'exposition » afin de tenir compte des modifications précédemment apportées à l'article L. 1334-1 du code de la santé publique par l'article 33 du présent projet de loi, qui met en place une enquête sur l'environnement du mineur plus large que la seule intoxication ;

- des « conditions de publicité du zonage prévu au premier alinéa de l'article L. 1334-5 » (3°).

Cet alinéa étant devenu sans objet du fait de la généralisation des mesures de prévention du saturnisme à l'ensemble du territoire par l'article 37 du projet de loi, il est remplacé par une disposition introduisant, dans le cadre réglementaire de l'article L. 1334-12 du code de la santé publique, les prérequis pour les professionnels qui réalisent les constats de risque d'exposition au plomb, ainsi que le contenu et les modalités de réalisation de ce dernier.

La fixation de ces conditions par le biais d'un décret en Conseil d'État permettra notamment de renforcer la qualité des expertises réalisées. Elles seront, en effet, opposables au professionnel, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle dans la mesure où elles ne sont déterminées que par une simple circulaire.

Le présent article introduit également un 4° à l'article L. 1334-12 nouveau, disposant que les modalités d'établissement du relevé sommaire des facteurs de dégradation du bâti, mentionné par la nouvelle rédaction de l'article L. 1334-5 du code de la santé publique (cf. article 37), sont déterminées par voie réglementaire.

Les paragraphes III et IV procèdent ensuite à une renumérotation des articles L. 1335-3-1 à L. 1335-3-5 du chapitre V-1 relatif à l'agence française de sécurité sanitaire environnementale, qui deviennent les articles L. 1336-1 à L. 1336-5 d'un nouveau chapitre VI.

En conséquence, le chapitre VI relatif aux dispositions pénales devient le chapitre VII du titre III du livre III de la première partie du code de la santé publique et les articles L. 1336-1 à L. 1336-9 qu'il contient sont renumérotés de L. 1337-1 à L. 1337-9.

Enfin, le paragraphe V organise la transition entre le dispositif actuel de lutte contre le saturnisme et les modifications apportées par le projet de loi.

Les dispositions des articles L. 1334-1 à L. 1334-6 actuels du code de la santé publique resteront ainsi applicables jusqu'à la publication des décrets prévus à l'article L. 1334-12, permettant la mise en oeuvre du présent projet de loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels, à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales. Ces amendements procèdent notamment à un toilettage du code de la santé publique à la suite des renumérotations de chapitres et d'articles prévues par les paragraphes III et IV du présent article. Ils ont pris la forme d'un 1° bis au paragraphe III et des nouveaux paragraphes III bis et III ter.

III - La position de votre commission

Votre commission ne constate pas de difficultés particulières à l'élargissement du champ des dispositions relatives à la lutte contre le saturnisme déterminées par décret en Conseil d'État, ni aux modalités transitoires d'application du présent projet de loi.

Elle est, en revanche, à nouveau très réservée sur les différentes renumérotations prévues aux paragraphes III, III bis et III ter nouveaux et IV. Il ne lui paraît, en effet, pas opportun de procéder à de tels changements de forme dans le cadre de la discussion d'un projet de loi. Le Parlement ne peut se pencher aussi précisément qu'il le souhaiterait sur ces modifications, qui nécessitent en aval un toilettage minutieux de l'ensemble du code concerné.

Votre commission estime à cet égard que tel est plutôt le rôle de la commission de codification, à l'occasion d'une prochaine édition du code de la santé publique, d'autant plus que la numérotation actuelle ne nuit en rien à l'application des dispositions prévues par le présent projet de loi.

En conséquence, elle vous propose un amendement de suppression des paragraphes III, III bis , III ter et IV de cet article et un amendement de coordination visant à renuméroter le paragraphe V en III.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 39
(article 3 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989
tendant à améliorer les rapports locatifs
et portant modification de la loi 86-129 du 23 décembre 1986)
Coordination

Objet : Cet article met en cohérence l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs avec le nouvel article L. 1334-7 du code de la santé publique.

I - Le dispositif proposé

a) Le droit existant

Aux termes de l'article 3 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-129 du 23 décembre 1986, le contrat de location doit préciser :

- le nom ou la dénomination du bailleur et son domicile ou son siège social, ainsi que, le cas échéant, ceux de son mandataire ;

- la date de prise d'effet et la durée du bail ;

- la consistance et la destination de la chose louée ;

- la désignation des locaux et équipements d'usage privatif dont le locataire a la jouissance exclusive et, le cas échéant, l'énumération des parties, équipements et accessoires de l'immeuble qui font l'objet d'un usage commun ;

- le montant du loyer, ses modalités de paiement ainsi que ses règles de révision éventuelle ;

- le montant du dépôt de garantie, si celui-ci est prévu ;

- un état des lieux, établi contradictoirement par les parties lors de la remise et de la restitution des clés ou, à défaut, par un huissier de justice ;

- lorsque la détermination du montant du loyer est subordonnée à la présentation par le bailleur de références aux loyers habituellement pratiqués dans le voisinage pour des logements comparables dans les conditions prévues à l'article 19, ces références sont jointes au contrat ainsi que les termes dudit article ;

- lorsque l'immeuble est soumis au statut de la copropriété, le copropriétaire bailleur est tenu de communiquer au locataire les extraits du règlement de copropriété concernant la destination de l'immeuble, la jouissance et l'usage des parties privatives et communes et précisant la quote-part afférente au lot loué dans chacune des catégories de charges.

b) Les modifications du contenu du contrat de location

Le présent article a pour objet de joindre le constat de risque d'exposition au plomb (CREP) à tout contrat de location d'un immeuble affecté en tout ou partie à l'habitation construit avant le 1 ^er janvier 1949 et ceci dans un délai de quatre ans à compter de la publication de la présente loi.

Il s'agit ici de mettre en cohérence les dispositions législatives relatives à la composition du contrat de location avec les termes de l'article L. 1334-7 du code de la santé publique, tel que définis par l'article 37 du projet de loi.

On rappellera que le CREP présente un repérage des revêtements contenant du plomb et, le cas échéant, dresse un relevé sommaire des facteurs de dégradation du bâti (nouvelle rédaction de l'article L. 1334-5).

Dans le cadre de la location, le CREP annexé au contrat doit avoir été établi depuis moins de six ans à la date de signature. S'il n'est pas joint au contrat de location, il s'agit d'un manquement aux obligations de sécurité, susceptibles d'engager la responsabilité du bailleur (nouvelle rédaction de l'article L. 1334-7).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de votre commission

Votre commission est favorable au principe de cet article de coordination, dans la mesure où elle approuve largement le dispositif prévu à l'article L. 1334-7 du code de la santé publique, tel que modifié par l'article 37 du projet de loi.

Elle estime en effet que l'annexion du CREP au contrat de location permettra une meilleure information des locataires, d'autant plus nécessaire que de nombreux logements insalubres sont des logements loués.

Cette disposition renforce, en outre, celle de l'article L. 1334-9 nouveau (cf. article 37), qui prévoit que, en cas de risque d'exposition au plomb mentionné par le CREP, il revient au bailleur d'effectuer les travaux nécessaires.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 39
Rayonnements non ionisants

Objet : Par cet article additionnel, votre commission propose d'assurer l'information des maires sur l'implantation des installations radioélectriques situées dans leur commune et de permettre le contrôle des règles relatives aux valeurs limites d'exposition aux champs électromagnétiques.

Le présent article additionnel vise à répondre aux demandes d'information de plus en plus pressantes exprimées par les collectivités locales d'une part, et le public d'autre part, en matière d'implantation de stations radioélectriques. Il vise, par ailleurs, à permettre le contrôle des expositions aux champs électromagnétiques par les autorités.

Les émissions radioélectriques : une perception
paradoxale du risque sanitaire

« Les études scientifiques montrent clairement que s'il existe un risque lié à la téléphonie mobile, celui-ci est faible et a trait aux téléphones portables et non aux antennes relais. Aucune étude scientifique n'a en effet pu mettre en évidence des effets biologiques qui impliqueraient un risque sanitaire pour les populations vivant à proximité des stations de base de téléphonie mobile, compte tenu de leur faible niveau d'émission d'ondes électromagnétiques (en moyenne de l'ordre du dixième des valeurs de la recommandation européenne). Il convient de rappeler que la Tour Eiffel, avec ses émetteurs de télévision, représente une puissance analogue à celle de toutes les stations de base françaises réunies. (...)

« On se trouve en présence de plusieurs paradoxes :

« - Alors que depuis des dizaines d'années plus de 60.000 antennes FM, AM, TV ont été installées sans problème, les 30.000 stations de base érigées en quelques années ont provoqué un rejet du public ;

« - La plupart des personnes qui s'opposent aux antennes relais utilisent et laissent leurs enfants utiliser des téléphones portables, n'admettant pas que si un risque existe, il se situe au niveau des portables, qui provoquent une exposition plus élevée ;

« - Réclamer l'éloignement ou la suppression des stations de base ne peut qu'augmenter l'exposition aux rayonnements électromagnétiques, tant en provenance des téléphones portables (l'éloignement des relais conduit automatiquement à l'augmentation de la puissance d'émission du portable) qu'en provenance des antennes voisines de celle qui a été supprimée. (...) Or, les particuliers et les associations continuent à demander l'éloignement ou la suppression des stations de base. »

Source : « L'incidence éventuelle de la téléphonie mobile sur la santé »,

rapport n° 52 (2002-2003) de MM. Jean-Louis Lorrain et Daniel Raoul, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

En effet, même s'il n'existe pas pour l'instant d'éléments scientifiques probants sur les effets sur la santé - notamment à long terme - dus à l'augmentation récente de l'exposition du public aux champs électromagnétiques provenant des 87.000 stations radioélectriques, et notamment des 35.000 stations de téléphonie mobile, il paraît nécessaire de disposer au moins d'outils permettant d'exercer un contrôle concernant cette exposition, ainsi que le recommande le rapport de l'OPECST du 9 novembre 2002.

Votre commission vous propose donc de donner aux préfets la possibilité de procéder à des contrôles, pour vérifier que les niveaux d'exposition ne dépassent pas les valeurs limites adoptées au niveau communautaire et transposées en droit français par le décret du 3 mai 2002 ^{32 ( * )} , et d'assurer une meilleure information des maires concernant les installations radioélectriques installées sur leur commune.

La possibilité pour le préfet d'exiger un contrôle du respect de ces valeurs limites définies par voie réglementaire.

Le présent article crée un nouveau chapitre dans le code de la santé publique, consacré à la protection de la population contre les rayonnements non ionisants. On entend ici par rayonnements non ionisants les rayonnements électromagnétiques de fréquences comprises entre 87 et 2200 MHz. Le chapitre pourrait concerner à l'avenir, si nécessaire, d'autres types de rayonnements non ionisants, comme les rayonnements ultraviolets.

La possibilité est donnée au préfet de faire réaliser des mesures des champs électromagnétiques émis par les stations radioélectriques, afin de vérifier l'application des valeurs limites d'exposition aux champs électromagnétiques qu'elles génèrent. Le coût des mesures sera à la charge des opérateurs de communication ou des exploitants de l'installation radioélectrique concernée.

La modification du code de la santé publique proposée est en accord avec les nouvelles dispositions du code des postes et télécommunications, en cours d'adoption, dans le cadre du projet de loi sur les communications électroniques ratifiant l'ordonnance n° 2001-670 du 25 juillet 2001. Ces mesures prévoient notamment que des organismes compétents, et indépendants des opérateurs, pourront être désignés pour effectuer le contrôle des valeurs limites ainsi définies.

La transmission aux maires des communes des informations concernant les stations radioélectriques installées sur leur commune.

Votre commission vous propose également de compléter les dispositions du code des postes et télécommunications, afin d'assurer une transparence complète en ce qui concerne les installations radioélectriques installées sur les communes.

L'Agence nationale des fréquences diffuse sur son site internet, depuis le mois de décembre 2003, l'ensemble des informations dont elle dispose concernant les installations radioélectriques existantes soumises à déclaration ou à autorisation, évaluées à plus de 87.000 sur le territoire français actuellement. Elle transmet aussi les résultats des mesures des champs électromagnétiques dont elle dispose.

La disposition proposée permet aux maires d'accéder, s'ils le désirent, à une information plus complète encore, incluant toutes les installations radioélectriques, dont celles non soumises à déclaration à l'Agence nationale des fréquences.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 39 bis (nouveau)
(art. L. 1421-4 du code de la santé publique)
Répartition des compétences en matière de contrôle administratif
et technique du respect des règles d'hygiène

Objet : Cet article, qui modifie l'article L. 1421-4 du code de la santé publique, vise à restaurer la compétence des maires en matière de contrôle administratif et technique du respect des règles générales d'hygiène.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

La loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 a transféré à l'État la compétence de fixer, par décret, les règles générales d'hygiène, qui relevaient jusque là des règlements sanitaires départementaux. Du même coup, l'État s'est vu confier la responsabilité de contrôler la mise en oeuvre de ces règles, en lieu et place des maires, qui assuraient cette mission, au titre de leurs pouvoirs de police.

L'article L. 1421-4 du code de la santé publique, dans sa rédaction actuelle, codifie ce principe, en prévoyant que « sous réserve des compétences reconnues aux autorités municipales, le contrôle administratif et technique des règles d'hygiène relève de la compétence de l'État » . Ainsi, au fur et à mesure de l'édiction de nouveaux décrets modernisant les règles générales d'hygiène, la compétence des maires s'amenuise, au profit de celle de l'État.

La disparition progressive de la compétence des services communaux d'hygiène et de santé en matière de contrôle de l'application des règlements sanitaires paraît contraire aux exigences de proximité attachées à un tel contrôle.

C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a souhaité clarifier la rédaction de l'article L. 1421-4 :

- la compétence du maire en matière de contrôle administratif et technique des règles générales d'hygiène devient exclusive en matière d'habitat : on rappellera que ces règles concernent la salubrité des habitations elles-mêmes et de leurs dépendances, l'alimentation en eau, l'évacuation, le traitement, l'élimination et l'utilisation des eaux usées et des déchets et, enfin, la lutte contre les bruits de voisinage et la pollution d'origine domestique ;

- dans les autres domaines, l'État est compétent, sauf quand la loi en dispose autrement : dans ce dernier cas, la compétence spéciale attribuée au maire l'emporte sur la compétence générale reconnue par cet article à l'État.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le maintien d'une compétence du maire en matière de contrôle des règles d'hygiène. Le choix du domaine de l'habitat lui paraît particulièrement judicieux car le maire dispose déjà de compétences en matière de lutte contre l'habitat insalubre, notamment en ce qui concerne les immeubles menaçant ruine (articles L. 511-1 à L. 511-6 du code de la construction et de l'habitation) et les copropriétés dégradées.

De plus, l'article 59 du projet de loi relatif aux responsabilités locales instaure une expérimentation, pendant trois ans et sur la base du volontariat, consistant à confier au maire la responsabilité des procédures relevant du code de la santé publique pour l'insalubrité et le saturnisme, lorsque la commune possède un service d'hygiène et de santé.

Il est vrai que, dans les autres domaines, la question de la répartition des compétences entre le maire et le préfet continuera toutefois à se poser. Mais votre commission estime que la difficulté de ce partage tient en réalité à une différence de nature entre les pouvoirs du maire, qui sont des pouvoirs de police, et ceux du préfet qui, aux termes de l'article L. 1421-4, sont des pouvoirs de contrôle administratif et technique.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹⁸ Rapport n° 476 (1999-2000) de M. Claude Huriet, sénateur, au nom de la commission des Affaires sociales, sur la proposition de loi relative à la création de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale.

* ¹⁹ IGAS, rapport annuel 2003 « Santé, pour une politique de prévention durable ».

* ²⁰ Rapport du Groupe Technique National de Définition des Objectifs, 16 avril 2003 « Analyse des connaissances disponibles sur des problèmes de santé sélectionnés, leurs déterminants et les stratégies de santé publique ».

* ²¹ Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau.

* ²² Commissariat général du plan, septembre 2001 « La politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine : rapport d'évaluation ».

* ²³ Rapport de M. Gérard Miquel, sénateur, au nom de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologique, 18 mars 2003 « La qualité de l'eau et de l'assainissement en France ».

* ²⁴ Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

* ²⁵ Directive 98/83/CE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation.

* ²⁶ Directive CEE n° 80-777 du 15 juillet 1980 relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant l'exploitation et la mise dans le commerce des eaux minérales naturelles.

* ²⁷ « Plomb dans l'environnement : quels risques pour la santé ? » - Rapport d'expertise collective de l'INSERM - Janvier 1999.

* ²⁸ Rapport annuel 2003 précité.

* ²⁹ Rapport de la DGS et de la DGUHC sur le suivi et l'application des mesures de lutte et de prévention contre le saturnisme - Mai 2002.

* ³⁰ Rapport annuel 2003 précité.

* ³¹ Rapport annuel 2003 précité.

* ³² Décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application de l'article L. 32 (12 ^e ) du code des postes et télécommunications et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques.