Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2003

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE :

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

ARTICLE PREMIER

Prélèvement sur les réserves constituées par divers organismes agricoles, au profit du BAPSA

Commentaire : le présent article vise à instituer, pour 2003, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, un prélèvement exceptionnel de 177 millions d'euros sur les réserves constituées par divers organismes agricoles.

I. LE DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA EN 2003

A. LE BAPSA EN CONSTANT DÉFICIT D'EXÉCUTION DEPUIS 1997

Depuis 1997, tous les exercices du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) se sont soldés par un déficit d'exécution mettant en évidence les difficultés d'une gestion équilibrée de ce budget annexe. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, la Cour des comptes rappelle ainsi que « ce régime, quel que soit son périmètre, est structurellement déficitaire. Au total, les cotisants actifs représentent le tiers des personnes protégées et (...) les cotisations couvrent moins du cinquième des dépenses ».

Les déficits constatés depuis 1997 ont eu, avant tout, pour origine une sous-estimation récurrente des dépenses prévisionnelles du BAPSA, notamment des dépenses d'assurance-maladie, ainsi qu'une constante sur-estimation des recettes de cotisations sociales.

Financement du résultat du BAPSA entre 1995 et 2001

(en millions d'euros)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
LFI Crédits Recettes	13.978 13.978	13.954 13.954	13.930 13.930	14.184 14.184	14.383 14.383	14.436 14.436	14.683 14.683
Exécution Dépenses Recettes	13.905 13.712	13.766 13.845	13.947 13.868	14.312 14.306	14.597 14.462	14.906 14.827	15.331 15.306
Résultat	- 193	78	- 80	- 6	- 134	- 80	- 25
Fonds de roulement	253	331	252	246	112	32	7

Source : rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001

Le déficit du BAPSA est, de droit, financé par son fonds de roulement dont les réserves se sont cependant drastiquement réduites depuis 1996.

Fonds de roulement du BAPSA entre 1996 et 2002

(au 31 décembre de chaque année, en million d'euros)

1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
331,42	251,54	245,75	111,59	31,86	6,6	100,72

Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

Cette diminution du fonds de roulement a eu pour conséquence d'obliger le régime des non-salariés agricoles à recourir davantage à l'emprunt.

Plafond d'avances de trésorerie du régime des non-salariés agricoles fixé par la loi de financement de la sécurité sociale

(en milliards d'euros)

1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004 ^15 ( * )
1,3	1,3	1,6	1,6	2,06	2,21	2,21	4,1

Source : lois de financement de la sécurité sociale

Cette évolution à la hausse du plafond d'avances a entraîné une augmentation exponentielle des charges d'emprunt et notamment une brusque montée des frais financiers du BAPSA entre 1999 et 2000.

B. LE BESOIN DE FINANCEMENT SANS PRÉCÉDENT DU BAPSA EN 2002 AVAIT DÉJÀ RENDU NÉCESSAIRE DES PRÉLÈVEMENTS EXCEPTIONNELS EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Les projections relatives à l'exécution budgétaire du budget annexe des prestations sociales agricoles pour l'exercice 2002, réalisées par l'audit de MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse, laissaient prévoir un solde déficitaire du BAPSA de l'ordre de 750 millions d'euros.

La loi de finances rectificative pour 2002 ^{16 ( * )} , et notamment ses articles 2 et 8, ont confirmé l'ampleur du besoin de financement du BAPSA en 2002, fixé à 746 millions d'euros.

Ce solde déficitaire était le résultat d'une dérive des dépenses de protection sociale, sur l'année 2002, avec un dérapage des dépenses d'assurance maladie, mais aussi sur l'année 2001, ce qui a entraîné des reports de charges de l'exercice 2001 sur la gestion 2002, et d'une moins-value de recettes, notamment des recettes de TVA et de cotisations sociales.

1. Un important surcroît de dépenses en 2002

La loi de finances rectificative pour 2002 précitée faisait état d'un surcroît de dépenses du budget annexe des prestations sociales agricoles de 490,9 millions d'euros ^{17 ( * )} se décomposant ainsi :

- 22 millions d'euros supplémentaires au titre de la dette ;

- 372 millions d'euros supplémentaires au titre des dépenses de prestations maladie maternité, dont 166,93 millions d'euros correspondent à un report de charges de l'exercice 2001 sur la gestion 2002 au titre de l'acompte mensuel de la dotation globale hospitalière (DGH) ;

- 5 millions d'euros supplémentaires au titre des dépenses de prestations invalidité ;

- 67,9 millions d'euros supplémentaires au titre des dépenses de prestations vieillesse, dont 26,47 millions d'euros de reports de charges de l'exercice 2001 sur la gestion 2002 au titre de la régularisation de la compensation démographique vieillesse pour 2000 ;

- 24 millions d'euros de reports de charges au titre de la participation du BAPSA aux dépenses de protection sociale des étudiants et des professionnels de santé.

2. Des moins-values de recettes en 2002

L'état A de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée a donné le détail de la révision des évaluations de recettes du BAPSA pour 2002 :

- des recettes de cotisations sociales inférieures de 45 millions d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2002 ;

- une moins-value de la cotisation incluse dans la taxe sur la valeur ajoutée évaluée à 183 millions d'euros, par rapport au montant prévu en loi de finances initiale pour 2002 ;

- enfin, un manque à gagner de 28 millions d'euros s'agissant de la contribution de la Caisse nationale des allocations familiales au financement des prestations.

Au total les moins-values de recettes du BAPSA s'élèvent donc en 2002 à 256 millions d'euros .

Dès lors, l'insuffisance à couvrir au titre du budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2002 était estimée par la loi de finances rectificative pour 2002 précitée à 746 millions d'euros . 3. Un besoin de financement du BAPSA exceptionnel en 2002

a) Les estimations de la loi de finances rectificative pour 2002

L'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée visait à permettre une réduction du besoin global de financement du BAPSA chiffré à 746 millions d'euros en instaurant, pour 2002, des prélèvements sur trois organismes agricoles au profit du BAPSA, pour un montant total de 456 millions d'euros, les 290 millions d'euros restant étant financés par une majoration de la subvention d'équilibre du budget général .

Les trois prélèvements précités ont consisté en :

- un prélèvement de 165 millions d'euros sur la société anonyme UNIGRAINS , l'assiette de ce prélèvement étant constituée par une fraction du produit du recouvrement et du placement de la taxe pour le financement des actions du secteur céréalier ;

- un prélèvement de 130 millions d'euros sur les réserves du Fonds national de garantie des calamités agricoles ;

- un prélèvement de 161 millions d'euros institué sur les caisses de mutualité sociale agricole (MSA).

b) Les chiffres définitifs du rapport d'exécution du BAPSA en 2002

D'après les données du rapport d'exécution du BAPSA en 2002, le besoin de financement du BAPSA s'est finalement élevé à 812 millions d'euros après reports de dépenses au titre de la dotation globale hospitalière 2001 sur 2002, alors que 746 millions d'euros de recettes supplémentaires avaient été votées en loi de finances rectificative pour 2002 .

Ainsi, malgré les dispositions de la loi de finances rectificative, le déficit d'exécution du BAPSA en 2002 s'est élevé 66 millions d'euros. Ce budget annexe ne pouvant être clôturé en déficit, il a été nécessaire de reporter 160 millions d'euros de charges, au titre de la DGH 2002 sur 2003 .

Après report, le BAPSA pour 2002 présentait donc un solde positif de 94 millions d'euros, somme versée sur le fonds de réserve ainsi porté à 100,7 millions d'euros en 2002.

Incidence des mesures prises en 2002 sur le solde du BAPSA

(en millions d'euros)
Déficit d'exécution 2002 constaté	-812
Recettes supplémentaires votées en collectif	746
Déficit d'exécution 2002 après collectif	-66
Report de charges 2002 sur 2003	160
Solde 2002 du BAPSA après report	94

BAPSA

PREVISIONS D'EXECUTION

( EXERCICE 2002 )

DEPENSES (en M€)					RECETTES (en M€)
INTITULES	LFI 2002	Prévision Exécution	Ecart Exécution/LFI	Collectif	INTITULES	LFI 2002	Prévision Exécution	Ecart Exécution/LFI	Collectif
Titre I
Dette	45,73	68,00	+ 22,27	+ 22	Cotisations sociales	1.727,99	1.683,00	- 44,99	- 45
Titre III
					TVA ( nette de restitutions)	4.454,26	4.271,00	- 183,26	- 183
					Taxes sur produits	264,35	264,35	-
Restitutions (Taxes)	mémoire	mémoire	mémoire	mémoire
					FSV	155,35	155,35	-
Titre IV					FSI	13,31	13,31	-
Maladie, maternité	5.463,11	5.834,92	+ 371,81	+ 372
Invalidité	63,88	68,87	+ 4,99	+ 5	Contribution CNAF	242,85	215,16	- 27,69	- 28
Allocation remplacement	15,24	15,24	-		Compensation démographique	5.735,74	5.735,74	-
Assurance veuvage	1,83	1,83	-
Etalement cotisations	12,20	12,20	-		CSG	807,98	807,98	-
Prestations Familiales	590,13	590,13	-		CSSS	520,00	520,00	-
Prestations vieillesse	7.945,03	8.012,93	+ 67,90	+ 67,9	Recettes diverses	12,20	12,20	-	+ 456
Sésam-Vitale	7,62	7,62	-		AAH	55,80	55,80	-
PAM et étudiants	114,34	138,34	+ 24,00	+ 24	Subvention d'équilibre	270,20	270,20	-	+ 290
Total Général	14.259,11	14.750,08 (A)	+ 491,0	+ 490,9	Total Général	14.260,01	14.004,08 (B)	- 255,93	+ 490
					Insuffisance à couvrir :		- 746,00 (B) - (A)

C. LA PERSISTANCE D'UN DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA EN 2003

Dans un premier temps, il faut souligner que les perspectives financières du BAPSA en 2003 avaient conduit la loi de finances initiale pour 2003 à prévoir non seulement un doublement de la subvention d'équilibre du budget général par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, mais aussi, conformément aux dispositions de l'article 42, une nouvelle contribution des caisses de MSA à hauteur de 31 millions d'euros .

1. L'héritage du passé a de nouveau pesé sur le BAPSA en 2003

L'exécution du BAPSA en 2001 avait conduit à un report de charges sur 2002 d'abord estimé à 218 millions d'euros, puis réduit à 190 millions d'euros suite à des encaissements réalisés au début de l'année 2002 au titre de la compensation démographique.

L'exercice 2002, sur lequel ce report de charges a lourdement pesé, s'est clos par un besoin de financement conduisant de nouveau à un report de charges sur l'exercice 2003, finalement réduit à 160 millions d'euros grâce à l'ouverture de recettes supplémentaires par la loi de finances rectificative pour 2002 précitée.

2. Des recettes très légèrement supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2003

Les prévisions de réalisation fournies par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales font état d'un montant de recettes, hors restitutions de TVA, égal à 14,65 milliards d'euros en 2003, soit un surplus de recettes de 20,911 millions d'euros par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2003 (+ 0,14 %).

Les principaux écarts entre loi de finances initiale et prévisions de réalisations pour 2003 portent sur les recettes suivantes :

- les recettes de TVA nettes de restitutions, qui devraient être inférieures aux dotations de la loi de finances initiale d'environ 51 millions d'euros, soit une baisse de 1,14 %, la différence attendue étant toutefois trois fois moins élevée qu'en 2002 ;

- le versement du fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui devrait être en recul de 9 millions d'euros par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale ;

- la compensation démographique prévue en hausse de 77 millions d'euros.

3. Un surcroît de dépenses dû à l'accélération des dépenses d'assurance maladie en 2003

Les prévisions de réalisation des dépenses du BAPSA pour 2003 font état d'un dérapage des dépenses d'assurance maladie, maternité et invalidité de 294,01 millions d'euros , soit une hausse de 5,03 % par rapport aux dotations inscrites en loi de finances initiale pour 2003.

Ce dépassement des dépenses d'assurance maladie est à l'origine de l'écart total entre dépenses inscrites en loi de finances initiale pour 2003 et prévisions de réalisation pour 2003, établi à 285,14 millions d'euros.

4. Un besoin de financement global en 2003 estimé à 424,4 millions d'euros

Compte tenu des prévisions de réalisation des dépenses et des recettes du BAPSA pour 2003 ainsi que du report du montant de la dotation globale hospitalière de 2002 sur 2003, à hauteur de 160 millions d'euros, le besoin de financement du BAPSA en 2003 devrait se situer à 424,4 millions d'euros .

In fine , le vote de recettes supplémentaires exceptionnelles à hauteur de 323,7 millions d'euros sera donc nécessaire afin de combler le déficit d'exécution du BAPSA pour 2003, compte tenu du montant disponible en fonds de roulement dont l'excédent cumulé s'élevait à 100,72 millions d'euros fin 2002.

Le présent article permet de financer ce déficit d'exécution à hauteur de 177 millions d'euros seulement , par l'instauration d'un prélèvement exceptionnel sur les réserves constituées par divers organismes agricoles.

Le déficit du BAPSA restant à combler en 2003 s'élève donc à près de 150 millions d'euros. Votre rapporteur général s'interroge sur les moyens auxquels aura recours le gouvernement pour financer ce reliquat. Sans doute faudra-t-il, cette année encore, reporter sur 2004 le montant de la dotation globale hospitalière au titre de l'année 2002, soit 160 millions d'euros .

BAPSA

PREVISIONS D'EXECUTION

( EXERCICE 2003 )

(en millions d'euros)

DEPENSES					RECETTES
Nature des dépenses	LFI 2003	Prévision d'exécution 2003	Ecart Exécution/LFI	Ecart en %	Nature des recettes	LFI 2003	Prévision d'exécution 2003	Ecart Exécution/LFI	Ecart en %
Titre I
Intérêts de la dette	61,00	61,00	-	-	Cotisations sociales	1.710,00	1.710,43	+ 0,43	+ 0,03
Titre III
					TVA ( nette de restitutions)	4.463,00	4.411,908	- 51,09	- 1,14
					Taxes affectées hors TVA	268,00	268,00	-	-
Restitutions (Taxes)	mémoire	mémoire	mémoire	mémoire
					FSV	117,4	108,395	- 8,23	- 7,01
Titre IV					FSI	13,1	13,97	+ 0,87	+ 6,64
Maladie, maternité	5.759,00	6.049,85	+ 290,85	+ 5,05
Invalidité	69,5	72,66	+ 3,16	+ 4,55	Contribution CNAF	256,00	253,205	- 2,79	- 1,09
Allocation remplacement	11,5	11,5	-	-	Compensation démographique	5.677,10	5.754,00	+ 76,9	+ 1,35
Assurance veuvage	1,8	1,8	-	-
Etalement cotisations	10,00	10,00	-	-	CSG	853,00	858,603	+ 5,6	+ 0,66
Prestations Familiales	583,00	579,051	- 3,95	- 0,68	C3S	650,00	650,00	-	-
Prestations vieillesse	7.986,00	7.982,578	- 3,42	- 0,04	Recettes diverses	43,20	43,20	-	-
Participation de l'Etat au RCO	28,00	28,00	-
Sésam-Vitale	2,5	0	- 2,5	- 100	AAH	51,8	51,8	-	-
PAM et étudiants	115,00	116	+ 1	+ 0,87
Report DGH 2002 sur 2003		160,168	+ 160,68		Subvention d'équilibre	494,7	494,7	-	-
Total Général	14.627,30	15.072,60 (A)	+ 445,30	+ 3,04	Total Général	14.627,3	14.648,21 (B)	+ 20,911	+ 0,14
					Insuffisance à couvrir (y compris tous les reports) :		- 424,39 (B) - (A)

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES PRÉLÈVEMENTS OPÉRÉS SUR DES ORGANISMES BÉNÉFICIANT ACTUELLEMENT D'UNE TAXE PARAFISCALE

Ces prélèvements doivent être resitués dans le cadre de la disparition de la parafiscalité. En effet, l'article 63 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que les taxes parafiscales doivent disparaître avant le 31 décembre 2003.

De fait, à l'aube de la mise en place d'un nouveau mode de financement, il semblait logique de procéder, au moins partiellement, à une « purge » des réserves accumulées dans le cadre finissant.

En application de l'article 13 du décret n° 80-854 du 30 octobre 1980 relatif aux taxes parafiscales, « (...) en cas de suppression ou de suspension d'une taxe parafiscale (...), un arrêté conjoint des ministres de tutelle (...) décide, s'il y a lieu, la liquidation du patrimoine acquis au moyen du produit de la taxe (...). Les bonis de liquidation sont versés au Trésor. Toutefois, ils peuvent, par décision en Conseil d'Etat, pris sur le rapport des ministres de tutelle, être dévolus en tout ou partie soit à l'organisme lui-même, soit à des organismes poursuivant un objet semblable à celui en vue duquel les taxes supprimées avaient été instituées ».

1. Les principes généraux ayant permis la détermination des prélèvements opérés sur les « bonis de liquidation » des patrimoines parafiscaux

La détermination du patrimoine parafiscal présente souvent des difficultés. En effet, bien que l'article 4 du décret précité relatif aux taxes parafiscales impose aux organismes bénéficiaires , concernant cette ressource, la tenue d'une comptabilité distincte, cette obligation n'a pratiquement jamais été respectée .

Or, les bases et les taux des différentes taxes parafiscales ayant été généralement « surcalibrés », les réserves de nombreux organismes bénéficiaires se trouvent excéder largement le montant correspondant au fonds de roulement nécessaire à leur fonctionnement.

Il paraît alors légitime que l'Etat récupère cet excédent, pourvu qu'une ressource publique - en particulier la ressource parafiscale -, en soit à l'origine.

Dans le cadre de la disparition des taxes parafiscales au 1 ^er janvier 2004 , une convention a ainsi été dégagée pour régler le sort des réserves constituées par les organismes affectataires de taxes parafiscales se situant dans la mouvance agricole.

D'abord, la dépense correspondant à quatre mois de fonctionnement de ces organismes a été évaluée .

Cette première opération a ensuite permis de faire apparaître, le cas échéant, un excédent égal aux réserves totales diminuées de ce « fonds de roulement » correspondant à quatre mois d'activité .

Enfin, cet excédent a été « proratisé » à la mesure de ce que représentait le patrimoine parafiscal (ou issu d'une autre ressource publique) dans l'ensemble des réserves constituées par l'organisme . En l'absence de tenue d'une comptabilité distincte, il a été décidé de leur faire supporter la charge de la preuve de l'origine non publique de leurs actifs.

Par ailleurs, il a été décidé, le cas échéant, de ne pas opérer de prélèvements dont le montant se trouverait inférieur à 3 millions d'euros en application de ce calcul.

Il doit être relevé que cette convention est a priori plus favorable que la règle posée à l'article 13 du décret du 30 octobre 1980 précité (dont les dispositions ne s'imposent pas dans le cadre d'une loi de finances). En effet, le décret prévoit, d'une façon générale, le prélèvement intégral du « boni de liquidation » correspondant au patrimoine parafiscal.

2. L'application de ces principes généraux aux organismes bénéficiaires d'une taxe parafiscale

a) L'absence de prélèvement sur la plupart des organismes agricoles bénéficiaires d'une taxe parafiscale

En application de la convention qui précède, aucun des organismes suivants, actuellement bénéficiaires d'une taxe parafiscale, ne subit de prélèvement :

- Centre technique de la canne et du sucre de la Guadeloupe (CTICS Guadeloupe) ;

- Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL) ;

- Bureau national interprofessionnel du pruneau (BIP) ;

- Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne (BIVB) ;

- Bureau national interprofessionnel du cognac (BNIC) ;

- Comité interprofessionnel des vins d'Alsace (CIVA) ;

- Conseil interprofessionnel des vins de Bordeaux (CIVB) ;

- Comité interprofessionnel des vins de champagne (CIVC) ;

- Comité interprofessionnel des vins du Languedoc (CIVL) ;

- Conseil interprofessionnel des vins de la région de Bergerac (CIVRB) ;

- Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) ;

- Interprofession des vins du val de Loire (INTER-LOIRE);

- Interprofession des vins de côtes du Rhône et de la vallée du Rhône (INTER-RHONE) ;

- Société nationale interprofessionnelle de la tomate (SONITO) ;

- Union interprofessionnelle des vins du Beaujolais (UIVB).

b) Le prélèvement sur le Centre technique interprofessionnel des oléagineux métropolitains (CETIOM) et sur l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC)

En application de la convention précédente, le prélèvement effectué par le I du présent article sur le Centre technique interprofessionnel des oléagineux métropolitains (le CETIOM, qui bénéficiera en 2004 d'une cotisation volontaire obligatoire) s'élève à 4 millions d'euros . Pour cet organisme, l'absence de tenue d'une comptabilité distincte a amené à prélever la quasi-intégralité des réserves constituées au delà du « fonds de roulement » représentant quatre mois d'activité.

Le prélèvement opéré par le I du présent article sur l'Office national interprofessionnel des céréales (l'ONIC, qui bénéficiera d'une taxe fiscale affectée) procède de considérations différentes. En effet, les réserves accumulées par cet établissement public à caractère industriel et commercial avaient pour objet, à hauteur de 57 millions d'euros, d'assurer la couverture des engagements de caution contractés par l'organisme. Or, cette précaution est apparue inutile, puisque l'ONIC, en tant qu'établissement public, engage l'Etat lorsqu'il se porte caution.

En revanche, cet établissement public n'avait pas été mis en situation de constituer de réserves susceptibles d'être appréhendées en application de la convention dégagée pour les organismes situés dans la mouvance agricole ( supra ).

3. Le cas particulier d'Arvalis - Institut du végétal

La dénomination « Arvalis - Institut du végétal » est apparue en décembre 2002 lors de l'absorption par l'Institut technique des céréales et des fourrages (ITCF) de l'association des producteurs de maïs (AGPM - technique). L'ITCF est une association loi 1901, mise en place en 1959 par les organisations agricoles pour assurer l'accompagnement technique des agriculteurs. Elle mène des activités de recherche appliquée dont l'objectif est de contribuer à la qualité sanitaire des produits, à la préservation de l'environnement et à l'amélioration de la productivité.

Le I du présent article prévoit de prélever 79 millions d'euros sur les 125 millions d'euros de réserves disponibles d'Arvalis, appelé à bénéficier de cotisations volontaires obligatoires (CVO) à compter de 2004.

Le prélèvement peut paraître élevé dans l'absolu. Il résulte pourtant d'une application dérogatoire, dans un sens favorable à Arvalis, de la convention générale concernant les organismes agricoles , puisque les 46 millions d'euros dévolus à cet organisme représentent une année d'activité .

En effet, il a été décidé qu'en raison d'opérations conduites sur une période plus longue que celles menées par les autres organismes agricoles, un « fonds de roulement » représentatif d'une période de fonctionnement supérieure à celle considérée comme nécessaire pour les autres organismes bénéficiaires (quatre mois), devait être ménagé.

En revanche, l'absence de tenue d'une comptabilité distincte par Arvalis a conduit au prélèvement de l'intégralité des fonds disponibles au delà d'un montant représentant une année d'activité . Il a donc été considéré que la preuve n'avait pas été apportée par l'institut de l'origine privée d'une partie des réserves existantes .

Les ressources parafiscales d'Arvalis issues de la taxe versée pour le financement des actions du secteur céréalier (FASC) représentent environ 50 % ^{18 ( * )} de ses ressources d'exploitation d'après le contrôleur d'Etat en fonction. En intégrant les subventions en provenance de l'ANDA jusqu'en 2002, puis les versements de l'ADAR en 2003, la part des ressources publiques ^{19 ( * )} dans le financement d'Arvalis dépasse les 75 % .

Ainsi, si l'on appliquait à Arvalis la règle de droit commun (préservation d'un fonds de roulement représentant quatre mois de fonctionnement), tout en admettant que la preuve a été administrée que son actif s'est constitué, à hauteur de 25 %, au moyen de fonds d'origine privée, le prélèvement ainsi calculé serait supérieur à 80 millions d'euros.

Structure des ressources d'Arvalis - ITCF depuis 1999

(en millions d'euros)

	1999	2000	2001	2002
Taxe FASC	23,1	21,75	21,75	20,03
Subvention de l'ANDA	13,38	13,38	13,38	13,38
Autres produits provenant de fonds propres	8,78	10,15	10,74	11,38
Total des produits d'exploitation	45,26	45,28	45,87	44,79
Résultat financier	4,14	4,09	3,22	3,79
Produits exceptionnels	6,47	0,6	0,21	1,6

Source : Arvalis - Institut du végétal

B. LA POURSUITE DE LA LIQUIDATION DU PATRIMOINE PARAFISCAL D'UNIGRAINS

Le I du présent article prévoit, pour 2003, d'instituer sur la société anonyme « Union financière pour le développement de l'économie céréalière », également appelée Unigrains, un prélèvement de 37 millions d'euros. Comme le rappelle l'exposé des motifs du présent article, ce prélèvement participe à l'achèvement de la liquidation, entreprise par la loi de finances rectificative pour 2002 précitée, des bonis de la taxe parafiscale pour le financement des actions dans le secteur céréalier directement affectée à la société .

Il convient en effet de rappeler que l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée avait institué, pour 2002, au profit du BAPSA, un prélèvement de 165 millions d'euros sur Unigrains, l'assiette de ce prélèvement étant constituée par une fraction du produit du recouvrement et du placement de la taxe pour le financement des actions du secteur céréalier.

Statut d'Unigrains et perception de la taxe FASC au cours du temps

UNIGRAINS est une société anonyme ayant le statut de société financière au sens de la loi bancaire de 1984 ^{20 ( * )} . Elle développe depuis sa création deux types d'activités de nature distincte, d'une part, une activité propre d'établissement financier pour le compte de ses actionnaires privés, d'autre part, une activité de gestion de fonds sans personnalité juridique, dont les ressources sont affectées à des missions spécifiques et dont les bénéfices ne sont pas distribuables aux actionnaires.

Majoritairement détenue par les organisations professionnelles et les banques, elle a été constituée en 1963 en vue de gérer un fonds de garantie à l'exportation des céréales résultant d'un accord passé entre l'Etat et les organismes professionnels représentant les producteurs de céréales. Ce fonds a fait l'objet d'une convention passée le 24 juillet 1964 entre UNIGRAINS et l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC). La convention prévoyait le reversement à UNIGRAINS d'une partie de la redevance dite « hors quantum » perçue sur le prix des céréales à l'exportation.

Entre 1964 et 1982, trois autres fonds, sans personnalité juridique, ont été constitués :

- le Fonds de solidarité des céréaliculteurs et des éleveurs (FSCE) ;

- le Fonds de dotation à l'élevage ;

- le Fonds d'utilisation réglementée (FUR).

Ces fonds, qui interviennent principalement par prises de participation, apports de quasi-fonds propres, prêts et subventions dans les entreprises des différentes filières agricoles, représentent l'essentiel de l'activité d'UNIGRAINS. Ils sont régis par une convention conclue entre l'Etat et UNIGRAINS le 7 juillet 1983 (modifiée par cinq avenants intervenus entre 1993 et 2002) qui en fixe les conditions de fonctionnement. Ils sont soumis au contrôle économique et financier de l'Etat.

Le Fonds de garantie à l'exportation des céréales ainsi que le Fonds de solidarité des céréaliculteurs et des éleveurs ont été constitués à partir de versements de l'ONIC correspondant, d'une part, aux prélèvements opérés sur le prix des céréales à la production, d'autre part, à une partie de la taxe dite de « statistique ».

Puis le décret n° 82-723 du 23 août 1982 relatif à la taxe parafiscale perçue pour le financement des actions du secteur céréalier (taxe FASC) a disposé que la partie du produit de cette taxe qui reviendrait au FSCE lui serait affectée directement, sans passer par le canal de l'ONIC. Cette affectation directe de la taxe FASC à UNIGRAINS a été décidée par la convention passée entre l'Etat et UNIGRAINS le 7 juillet 1983.

De 1993 à 1996, le FSCE, toujours géré par UNIGRAINS, a reçu des concours financiers provenant de l'Institut technique des céréales et des fourrages (ITCF). Ce transfert s'est fait sur la base d'une convention de « mandat » prévoyant qu'UNIGRAINS mettait en oeuvre pour le compte de l'ITCF un programme quinquennal d'actions concourant au développement des débouchés des céréales et produits dérivés et à l'exploration de nouveaux débouchés.

Enfin, les décrets successifs relatifs à la taxe FASC pris entre le 1 ^er juillet 1997 et le 30 juin 2000, ont à nouveau prévu l'affectation directe au FSCE d'une partie de cette taxe.

L'affectation de la FASC au FSCE a été définitivement supprimée à compter de la campagne 2000/2001, par anticipation sur les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 prévoyant la disparition définitive de toutes les taxes parafiscales en 2004.

Dans un rapport d'audit sur la valorisation du patrimoine et la situation fiscale de la société Unigrains datant du mois d'avril 2002, l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'agriculture avaient identifié le patrimoine acquis par Unigrains au moyen du produit de la taxe parafiscale en chiffrant le patrimoine correspondant à chacune des cinq catégories de taxes parafiscales versées à Unigrains depuis la création de la société.

La synthèse de la valorisation du patrimoine d'Unigrains avait ainsi permis de présenter la valeur économique du patrimoine attribuable à chacune des ressources externes identifiées par la mission d'audit.

Valeur économique du patrimoine acquis par Unigrains au moyen du produit de ressources parafiscales au 31 décembre 2001

(en millions d'euros)

Nature des ressources parafiscales	Montants comptables issus du fléchage des flux	Valeur financière du patrimoine acquis
Redevance hors quantum (1964-1969)	52	53
Taxe statistique (1970-1982)	391	442
Taxe FASC (1982-1992)	215	224
Reversement de l'ITCF (1993-1996)	12	11
Taxe FASC (1997-2001)	2	2
Total	672	732

Source : Rapport d'audit sur la valorisation du patrimoine et la situation fiscale de la société Unigrains - inspection générale des finances et inspection générale de l'agriculture, en collaboration avec le cabinet d'audit KPMG - avril 2002

En outre, au 31 décembre 2001, la trésorerie d'Unigrains s'élevait à près de 333 millions d'euros. S'agissant de la trésorerie disponible, la mission d'audit avait estimé qu'elle pouvait être évaluée, au bilan de clôture de l'année 2001, à un montant situé dans une fourchette comprise entre 200 et 220 millions d'euros.

Enfin, il convient de souligner que, malgré le prélèvement de 165 millions d'euros opéré sur les réserves d'Unigrains par la loi de finances rectificative pour 2002 précitée, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, Unigrains a continué de valoriser le patrimoine acquis au moyen de ressources parafiscales, de placements en fonds propres et quasi-fonds propres, et de prêts aux organismes de la filière agro-alimentaire.

C. LA NON FISCALISATION DES BONIS DE LIQUIDATION DÉVOLUS IN FINE AUX ORGANISMES AGRICOLES CONCERNÉS PAR LE PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL

Le II du présent article prévoit que les sommes restant à recouvrer au titre des taxes parafiscales affectées aux organismes, qui font l'objet d'un prélèvement exceptionnel en 2003, peuvent être recouvrées en 2004 et restent dues à ces organismes. Les bonis de liquidation, déduction faite du prélèvement opéré en 2003, leur sont dévolus.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, ce montant n'a pu être chiffré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

En outre, il est précisé que le montant de la variation de l'actif net correspondant à cette dévolution n'est pas pris en compte pour la détermination du résultat soumis à l'impôt sur les sociétés, lorsque les bonis sont utilisés à des actions respectant la vocation spécifique des organismes concernés en faveur du monde agricole et rural , définies comme des actions « d'intérêt général » par l'exposé des motifs du présent article.

Cette exonération de l'impôt sur les sociétés ne devrait concerner que la société Unigrains, seul organisme, parmi ceux faisant l'objet d'un prélèvement, redevable de l'impôt sur les sociétés (depuis l'année 2002).

D'après les informations contenues dans le rapport d'audit précité sur la valorisation du patrimoine et la situation fiscale d'Unigrains, le montant comptable issu du produit de la taxe parafiscale perçu directement ou indirectement par Unigrains s'élevait, au 31 décembre 2001, à 672 millions d'euros. Dès lors, en tenant compte du prélèvement de 165 millions d'euros opéré en loi de finances rectificative pour 2002 et du prélèvement de 37 millions d'euros institué par le présent article sur Unigrains, la dévolution finale des bonis de liquidation à la société anonyme devrait être de l'ordre de 470 millions d'euros, hors plus-values comptables.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'imposition de la société Unigrains au taux de droit commun de l'impôt sur les sociétés du montant de la dévolution des bonis de liquidation entraînerait l'acquittement d'un impôt de l'ordre de 155 millions d'euros, « ce qui aurait une incidence sur le maintien des missions de l'organisme, voire sur son existence même ».

Dès lors, les dispositions du II du présent article permettent d'exonérer Unigrains de l'acquittement d'une somme de 155 millions d'euros au titre de l'impôt sur les sociétés .

D. LA DIMINUTION DU PRÉLÈVEMENT EFFECTUÉ SUR L'ANDA

Le III du présent article propose de diminuer de 18 millions d'euros le prélèvement institué par l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 sur l'association nationale pour le développement agricole (ANDA) au profit du budget de l'Etat.

A cet égard, il convient de rappeler que l'article 43 de loi de finances rectificative pour 2002 précitée a réformé les modalités de financement du développement agricole par le biais, d'une part, de la création d'une nouvelle taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, en remplacement de neuf taxes parafiscales existantes, d'autre part, de la création d'un nouvel établissement public administratif, l'agence de développement agricole et rural (ADAR), en remplacement de l'association nationale de développement agricole (ANDA).

En outre, le H de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2002 précitée a institué en 2003, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 58 millions d'euros sur l'ANDA, prélèvement dont l'assiette est constituée par une fraction du produit du recouvrement et du placement des neuf taxes parafiscales qui alimentaient auparavant cette association.

Le présent article propose de réduire ce prélèvement, opéré d'après l'exposé des motifs dans une logique « de liquidation du patrimoine issu de la parafiscalité », de 58 millions d'euros à 40 millions d'euros. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les 18 millions d'euros ainsi dévolus à l'ANDA représentent le montant maximum des sommes dues au titre de l'année 2002 par le liquidateur à l'ensemble des organismes bénéficiaires des subventions de l'ANDA. Sur ce montant, Arvalis revendique à lui seul 9 millions d'euros. Or, selon le contrôleur d'Etat de liquidateur, les provisions constituées par Arvalis au titre de l'exercice 2002 sont de nature ramener le montant du reliquat dû par l'ANDA à environ 3 millions d'euros.

Le III du présent article devrait donc permettre à l'ANDA d'honorer sa dette à l'égard d'Arvalis.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Considérant, d'une part, que le montant du prélèvement envisagé sur Arvalis apparaît, en proportion du montant de son patrimoine parafiscal stricto sensu , comparativement élevé au regard des prélèvements opérés sur les autres organismes, d'autre part, que « la qualité de la gestion et des travaux [d'Arvalis] est incontestable », un amendement présenté nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, et adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis défavorable du gouvernement, a ramené le prélèvement exceptionnel envisagé sur cet organisme, en 2003, de 79 millions d'euros à 59 millions d'euros .

Afin de gager cette perte, l'article 1 bis du présent projet de loi de finances rectificative, introduit par un amendement présenté nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, malgré l'avis défavorable du gouvernement, a institué, pour 2003, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 10 millions d'euros sur les réserves de l' Institut national de la propriété industrielle (INPI), et de 10 millions d'euros sur celles de l' Institut français du pétrole, « organismes dont les disponibilités sont suffisantes » d'après l'exposé des motifs de l'amendement. En outre, il est précisé par les auteurs de l'amendement qu'il revient au gouvernement d'utiliser l'économie ainsi réalisée pour faire face au besoin de financement du BAPSA.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si votre rapporteur général ne conteste pas le bien-fondé du prélèvement opéré sur les réserves constituées par divers organismes agricoles ayant bénéficié de ressources parafiscales, il tient toutefois à souligner qu' une mission d'audit conduite conjointement par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'agriculture, avec l'aide éventuelle d'un cabinet d'audit privé, à l'instar de celle qui avait concerné la société Unigrains en 2002, aurait dû être envisagée au préalable par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie afin de déterminer, de manière incontestable, la valeur du patrimoine parafiscal détenu par ces organismes , en l'absence de toute comptabilisation distincte de leurs ressources parafiscales depuis l'origine de leur perception.

A. L'OPPORTUNITÉ DU PRÉLÈVEMENT OPÉRÉ SUR ARVALIS

1. Une analyse critique de la Cour des comptes dès 1998

Dans son rapport public de 1998, la Cour des comptes a consacré un chapitre à l'utilisation du produit de taxes parafiscales par la société Unigrains et l'Institut technique des céréales et des fourrages (ITCF), aujourd'hui dénommé Arvalis - institut du végétal .

a) S'agissant des ressources parafiscales accordées à l'ITCF

Dans ce développement, la Cour des comptes rappelle que la société Unigrains, intervenant dans le financement du secteur agro-alimentaire, et l'ITCF, spécialisé dans la recherche appliquée à la production céréalière, ont en commun de bénéficier de taxes parafiscales et d'être liés aux organisations professionnelles agricoles. A cet égard, la Cour des comptes souligne que « l'importance de leurs ressources les a conduits à constituer une trésorerie abondante et à accorder des aides qui ne correspondent ni à leur objet ni à celui des taxes qui les financent ».

S'agissant plus spécifiquement de l'ITCF, la Cour des comptes indique que l'institut « dont la trésorerie représente 564,2 millions de francs [86 millions d'euros] fin 1997, soit 94 % du total du bilan, n'utilise pas la totalité de ses ressources. La situation ne s'est pas améliorée depuis 1991, année au cours de laquelle ce pourcentage était déjà de 85,4 %. Tout se passe donc comme si l'ITCF disposait en trésorerie de plus de deux années de ressources parafiscales courantes ».

A cet égard, la Cour des comptes précise que « l'ITCF ne justifie cette situation qu'en invoquant la nécessité de constituer des réserves et des « provisions à caractère de réserve » qui ne sont pas comptablement des provisions, destinées à faire face à des « événements exceptionnels, positifs ou négatifs, dont l'ampleur et les conséquences dépassent le cadre du budget et son caractère annuel » .

La Cour des comptes fait ensuite référence à une série d'artifices comptables auxquels a eu recours l'institut afin de provisionner des dépenses permettant de justifier l'existence de réserves abondantes : c'est le cas par exemple de « provisions » pour licenciements, d'une provision comme « propre assureur » pour les risques et incertitudes liés à son activité ou encore de la constitution de réserves de « mobilisation de compétences technologiques ».

En outre, la Cour des comptes note que « de surcroît, en l'absence de toute dérogation, les disponibilités de l'ITCF ne sont pas déposées au Trésor, mais dans des banques privées . Enfin, alors que l'institut était censé développer des recherches dans l'ensemble des secteurs céréaliers, il reverse un pourcentage forfaitaire de ses recettes parafiscales à deux organismes professionnels, l'Association générale des producteurs de maïs (AGPM) et la Fédération nationale des agriculteurs multiplicateurs de semence (FNAMS), afin que ceux-ci procèdent eux-mêmes à leurs propres recherches techniques. Un tel reversement, qui rend bénéficiaires de la parafiscalité des organismes non désignés par décret, est irrégulier ».

La Cour des comptes en conclue qu'il est « regrettable que des ressources parafiscales importantes soient maintenues ou même rétablies, sans que soient prises en compte les activités réelles de ces organismes [ Unigrains et l'ITCF ] et leur capacité à réduire progressivement une trésorerie inemployée qui atteignait 2,5 milliards de francs [380 millions d'euros] fin 1997 ».

Enfin, la Cour des comptes indique que son contrôle a « conduit les représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à prendre en juin 1998 l'engagement de réexaminer le montant des ressources parafiscales affectées à Unigrains et à l'ITCF, et d'étudier le rétablissement total ou partiel de l'obligation de dépôt des fonds libres au Trésor ».

Cette recommandation de la Cour des comptes, formulée dès 1998, n'a visiblement pas été suivie puisque aucune comptabilisation distincte des ressources issues de la taxe parafiscale n'a été établie, à ce jour, par l'ITCF (aujourd'hui dénommé Arvalis).

b) S'agissant des ressources parafiscales affectées à Unigrains via l'ITCF

S'agissant des liens existant entre la société Unigrains et l'association ITCF, la Cour des comptes précise dans son rapport public pour 1998 que « le versement direct de la taxe parafiscale à Unigrains a été supprimé par un décret du 2 octobre 1992, mais cette interruption n'a été que de pure apparence. En effet, de 1993 à 1996, un montage juridique contestable a permis à l'ITCF de lui reverser une part de la ressource parafiscale dont les lois de finances autorisaient la perception au profit de l'institut . Ce transfert se faisait sur la base d'un « mandat » prévoyant qu'Unigrains mettait en oeuvre pour le compte de l'ITCF un « programme quinquennal d'actions concourant directement ou indirectement au développement de débouchés des céréales et produits dérivés et à l'exploration de nouveaux débouchés ». En fait, cette convention prévoyait que les fonds restaient acquis à Unigrains, que le programme d'actions fût ou non réalisé ».

2. Analyse de la situation financière d'ARVALIS

Les représentants d'ARVALIS se sont élevés contre le prélèvement opéré dans le cadre du présent article, initialement fixé à 79 millions d'euros par le gouvernement et ramené à 59 millions d'euros en première lecture à l'Assemblée nationale .

Il est notamment argué qu'un tel prélèvement compromettrait la continuité des actions engagées par leur organisme. Cette affirmation est étayée par les éléments chiffrés suivants, communiqués par ARVALIS.

Principales masses de l'actif du bilan d'Arvalis
					(en millions d'euros)
			Au 31/12/2000	Au 31/12/2001	Au 31/12/2002	Au 31/10/2003
Actif immobilisé			8,3	10,26	16,73	102,1
	Immobilisations incorporelles, corporelles et financières nettes		8,3	10,26	16,73	22,5
	Autres titres immobilisés		0	0	0	79,6
		Fonds de garantie du passif social	-	-	-	29
		Gage d'emprunt bancaire	-	-	-	18,2
		Budget spécial pour le financement des programmes pluriannuels de recherche	-	-	-	32,4
Actif circulant			116,64	134,42	122,91	27
	Stocks		0,67	0,67	0,67	0,7
	Créances		6,1	8,96	17,2	6
	Valeurs mobilières de placement et disponibilités		109,87	124,79	105,03	20,3
Total du bilan			124,94	144,68	139,64	129,1
Source : à partir d'éléments fournis par ARVALIS
NB : les chiffres arrêtés au 31/10/2003 n'ont pas fait l'objet d'une certification par le commissaire aux comptes.

Ces indications tendent à montrer que le prélèvement de 79 millions d'euros envisagé serait déraisonnable puisqu'il excéderait largement le montant de l'actif circulant, qui s'élève à 27 millions d'euros. Il serait donc nécessaire d'entamer l'actif immobilisé pour satisfaire à ce prélèvement.

En réalité, malgré les affirmations des représentants de l'institut, un tel prélèvement, pas plus qu'il ne « soulève de question d'équité », ne constitue « un projet confiscatoire dangereux ».

a) Une politique d'acquisition menée par Arvalis, permettant de réduire les réserves disponibles

Sur les dix-huit derniers mois, il peut être noté qu'Arvalis, institut du végétal, a mené une politique d'acquisition visant à réduire le niveau de ses réserves disponibles.

Ainsi, il doit être mentionné qu'Arvalis a fait, en 2002, l'acquisition d'un nouveau siège à Neuilly, sous la forme de parts de société civile immobilière pour un montant de 4,96 millions d'euros.

Par ailleurs, Arvalis a fait l'acquisition du laboratoire Agrosystème, et de fermes expérimentales, pour un montant de 3,8 millions d'euros.

Enfin, l'acquisition d'AGPM - technique (Association générale des producteurs de maïs), sous la forme d'une recapitalisation, s'est soldée par un coût de 2 millions d'euros pour l'institut.

b) La « rigidification» de la structure du bilan d'Arvalis

Le rapprochement du bilan au 31 octobre 2003 avec celui en date du 31 décembre 2002 met en évidence des transferts importants de l'actif circulant vers l'actif immobilisé . Ces transferts paraissent largement injustifiés.

Ainsi l'affectation de 29 millions d'euros à un fonds de garantie du passif social vise à couvrir les conséquences de « très brutales mesures de restructuration » dont aucune donnée financière de l'organisme ne permet de confirmer la nécessité.

Corrélativement, une réserve statutaire portée de 47,5 millions d'euros au 31 décembre 2002 à 73 millions d'euros au 31 octobre 2003, constituant plus de la moitié du passif, est censée provisionner les indemnités de départ à verser aux salariés dans le cas, également peu probable, d'une disparition de l'institut. Il doit être souligné que cette augmentation de 25,5 millions d'euros de la réserve statutaire s'est faite au détriment des réserves du projet associatif, qui ont pourtant vocation à provisionner les programmes de recherche de l'institut. On peut, dès lors, en déduire que les moyens financiers dont disposait Arvalis excédaient sa capacité d'emploi en termes de recherche.

Par ailleurs, la situation financière d'Arvalis ne semblait pas nécessiter la signature, le 18 novembre 2003, d'une « convention d'ouverture de crédits utilisables par tirage » avec le Crédit Agricole d'Ile-de-France, imposant la création d'un gage d'emprunt bancaire pour un montant de 18,2 millions d'euros.

Enfin, l'immobilisation de 32,4 millions d'euros au titre du financement de programmes pluriannuels de recherche paraît excéder largement le montant des engagements juridiques correspondants, de l'ordre de 6 millions d'euros annuels seulement.

Ainsi, il peut être avancé que, dans la perspective de la liquidation de son patrimoine parafiscal, Arvalis a mené depuis un an une politique visant à amoindrir la disponibilité de ses actifs . En d'autres termes, l'institut s'est efforcé, de manière bien maladroite, d'« organiser son insolvabilité », pour susciter la « pitié » des agriculteurs et des élus des régions rurales.

3. La pérennité de l'action d'Arvalis en dépit du prélèvement envisagé dans le présent projet de loi de finances rectificative

Malgré la « rigidification » de son bilan opérée par Arvalis, le prélèvement initialement envisagé ne devrait pas mettre la continuité de son action en péril. En effet :

- la mise en place de cotisations volontaires obligatoires (CVO), en remplacement de la taxe FASC, devrait préserver un niveau de ressources constant ^{21 ( * )} , alors même que l'actif dont disposerait Arvalis après le prélèvement de 79 millions d'euros représenterait encore une année d'activité ;

- si une baisse de la subvention annuelle reçue de l'ADAR peut être envisagée, elle ne saurait excéder deux à trois millions d'euros, et n'est donc pas de nature à compromettre la continuité de l'action d'Arvalis ;

- le III du présent article permettra à l'ADAR (ex-ANDA) d'honorer sa dette de 11,45 millions d'euros ^{22 ( * )} à l'égard d'Arvalis, au titre des années 2002 et 2003.

D'autres considérations rendent peu recevable l'argument opposé par Arvalis, selon lequel le prélèvement envisagé sanctionnerait injustement et inutilement sa bonne gestion :

- il a été fait une application bienveillante à Arvalis de la convention dégagée pour l'ensemble des organismes agricoles s'agissant de la liquidation du patrimoine parafiscal ;

- ce prélèvement participe au financement du déficit d'exécution du BAPSA en 2003 et manifeste une nécessaire solidarité au sein du monde agricole ;

- le rapport de la Cour des comptes en 1998 sur l'utilisation des produits des taxes parafiscales par Unigrains et l'ITCF était particulièrement critique ;

- la politique de communication, du reste coûteuse, récemment menée en direction des agriculteurs par Arvalis, accrédite l'idée que ces derniers seraient spoliés, alors même que, parallèlement, il est prévu, au II du présent article, une exonération d'impôt sur les sociétés au titre des bonis de liquidation des quatre organismes concernés par le présent article, qui profitera notamment à Unigrains, à hauteur de 155 millions d'euros.

Compte tenu de l'ensemble de ces indications, la réduction de 79 millions d'euros à 59 millions d'euros du prélèvement sur Arvalis adoptée à l'Assemblée nationale paraît de nature à clore la discussion sur ce point, et reflète une approche particulièrement - et peut-être trop - bienveillante.

B. S'AGISSANT DES AUTRES PRÉLÈVEMENTS ENVISAGÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Les autres prélèvements envisagés par le présent article sur les réserves constituées par divers organismes agricoles au profit du BAPSA n'ont pas suscité de contestation pour diverses raisons :

- le prélèvement de 37 millions d'euros sur Unigrains constitue l'achèvement de la liquidation, entreprise en seconde loi de finances rectificative pour 2002, des bonis de la taxe parafiscale pour le financement des actions dans le secteur céréalier (FASC) affectée à cette société, bonis dont le montant ne peut être contesté, ayant été préalablement déterminé par une mission d'audit conduite conjointement par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'agriculture avec le concours d'un cabinet d'audit privé ;

- le prélèvement de 4 millions d'euros sur le centre technique interprofessionnel des oléagineux métropolitains (CETIOM) est faible en valeur absolue, et il n'est pas de nature à compromettre la continuité de l'action de cet organisme ;

- le prélèvement de 57 millions d'euros sur l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) ne saurait susciter de contestation de la part de cet office qui a en effet le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial alors même qu'il bouleversera la situation financière cet organisme : une fois ce prélèvement opéré, les réserves de l'ONIC devraient s'établir fin 2003 à 7 millions d'euros seulement ;

- enfin, il convient de rappeler que les dispositions du II du présent article précisent que les bonis de liquidation issus des ressources parafiscales de ces organismes, une fois le prélèvement exceptionnel opéré en 2003, leur seront dévolus et qu'en outre, le montant de la variation de l'actif net correspondant à cette dévolution n'est pas pris en compte pour la détermination du résultat soumis à l'impôt sur les sociétés.

C. UNE RÉFLEXION PLUS GÉNÉRALE SUR L'AVENIR DU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE AGRICOLE

1. Le BAPSA sera-t-il déficitaire en 2004 ?

Compte tenu des informations fournies à votre rapporteur général, l'équilibre du BAPSA en 2003 ne sera obtenu, malgré le prélèvement exceptionnel de 177 millions d'euros prévu par le présent article, qu'au prix du report sur 2004 du montant de la dotation globale hospitalière au titre de l'année 2002 qui avait déjà été reportée de 2002 sur 2003, pour un montant de 160 millions d'euros.

Or, comme le souligne notre collègue Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits du BAPSA, dans son rapport consacré aux crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles ^{23 ( * )} , il est à craindre que les prévisions en matière de dépenses d'assurance-maladie contenues dans le projet de budget pour 2004 ne soient manifestement sous-estimées. En effet, les prévisions de réalisation des dépenses d'assurance-maladie, maternité, invalidité pour 2003 font apparaître une sous-évaluation des dotations inscrites en loi de finances initiale de plus de 294 millions d'euros, soit une augmentation de plus de 5 % par rapport aux prévisions initiales. Si bien que l'évolution proposée entre les réalisations pour 2003 et le présent projet de BAPSA pour 2004 n'est plus que de 1,03 %, ce qui semble très faible compte tenu de la dynamique de croissance inhérente aux dépenses d'assurance maladie .

Dès lors, le déséquilibre du BAPSA en 2004 apparaît inévitable même si les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indiquent que le financement du report de charges de l'année 2003 sur l'année 2004 « pourrait être assuré grâce à la modération des dépenses d'assurance maladie, par une affectation de recettes (modification des clés de répartition des droits tabac) voire le cas échéant par une nouvelle subvention d'équilibre ».

2. La disparition du BAPSA au 1 ^er janvier 2005

Si la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances n'a pas supprimé les budgets annexes, la rédaction de son article 18 rend encore plus rigoureuses les conditions qui autorisent à y recourir . Ainsi, il ressort du texte adopté et des travaux préparatoires, que le législateur organique a estimé nécessaire de conserver le seul budget annexe de l'aviation civile. Le BAPSA sera donc amené à disparaître au plus tard d'ici le premier exercice d'entrée en vigueur des dispositions budgétaires de la nouvelle loi organique, à savoir d'ici 2006 .

Il faut rappeler, à cet égard, que la création du BAPSA est liée à l'importance des ressources fiscales et budgétaires affectées dès l'origine au financement du régime agricole de protection sociale. S'y sont ajoutées ensuite les recettes issues des mécanismes de compensation démographique. Cependant, le BAPSA n'est techniquement qu'un compte d'avances et il n'assure pas la réalité de la dépense ni du fonctionnement du régime de protection sociale des exploitants agricoles.

Dans la mesure où les ressources inscrites au BAPSA n'ont pas vocation à figurer toutes sur le budget de l'agriculture (ressources fiscales) ni même dans le budget de l'Etat (compensation en provenance d'autres régimes) le BAPSA joue à cet égard un rôle utile d'information .

a) La création du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) par le projet de loi de finances pour 2004

L'article 23 du projet de loi de finances pour 2004 a pour objet la création d'un établissement public administratif se substituant au BAPSA tout en conservant globalement les mêmes attributions.

Cet établissement public, appelé Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, devrait exercer l'ensemble de ses attributions à compter du 1 ^er janvier 2005 seulement.

Nonobstant la création du FFIPSA par l'article 23 du projet de loi de finances pour 2004, il est précisé que le BAPSA continue de retracer les opérations financières de la protection sociale des personnes non-salariées des professions agricoles au plus tard jusqu'au 31 décembre 2004.

Après cette date, les droits et obligations de l'Etat au titre du budget annexe des prestations sociales agricoles sont transférés au nouvel établissement public administratif. Comme le BAPSA, le fonds assurera le financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, lesquelles continueront à être gérées par les caisses de la Mutualité sociale agricole, toujours chargées du recouvrement des cotisations.

b) Les recettes du FFIPSA

Au titre des recettes techniques, le nouveau fonds est affectataire des mêmes recettes dont disposait le BAPSA, à savoir, les divers impôts, taxes et amendes qui lui sont affectés, les cotisations dues par les assujettis, les subventions du FSI et la contribution du FSV, le versement des soldes de compensation démographique, le versement de l'Etat au titre de l'AAH, les dons et legs, les prélèvements sur le fonds de réserve, enfin une dotation budgétaire de l'Etat, destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds.

Les taxes actuellement affectées au BAPSA et définies comme telles par le code général des impôts seront affectées au Fonds à compter du 1 ^er janvier 2005, sous réserve des dispositions spécifiques de l'article 25 du projet de loi de finances pour 2004 supprimant l'affectation au BAPSA, dès cette année, d'une part du produit de la TVA et du prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools.

Au titre des produits de gestion du fonds, le Fonds sera affectataire des produits financiers et d'une manière générale, de toutes les recettes autorisées par les lois et règlements.

Enfin, le nouvel article L. 731-6 du code rural dispose que le fonds peut recourir à des ressources non permanentes dans les conditions prévues par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Cette possibilité supprime l'obligation d'équilibre entre recettes permanentes et dépenses et doit permettre d'éviter les reports de charges . En revanche, elle pourrait être à l'origine d'un endettement indésirable du régime. C'est toutefois ce nouvel article L. 731-6 qui pose les bases juridiques de la possibilité pour le nouveau fonds de financement de contracter l'emprunt actuellement contracté par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole pour assurer les besoins de trésorerie des régimes obligatoires de base.

c) Les dépenses du FFIPSA

Le nouvel article L. 731-5 du code rural définit l'ensemble des dépenses prises en charge par le nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles.

Au titre de ses dépenses techniques, le fonds prendra en charge les dépenses jusqu'ici financées par le BAPSA, les prestations relatives aux accidents du travail, celles relatives à la retraite complémentaire obligatoire restant toujours versées par des budgets extérieurs, exception faite de la participation financière de l'Etat au régime de retraite complémentaire obligatoire prévue à l'article L. 732-58 du code rural, traditionnellement inscrite au BAPSA.

Toutefois, il faut souligner que les dépenses liées à la prise en charge de cotisations destinée à aider les agriculteurs en difficulté ne figurent pas au sein des dépenses techniques du nouveau Fonds.

Contrairement au BAPSA qui ne prenait à sa charge que des dépenses techniques, le fonds de financement devra financer, au titre des charges et moyens de gestion du fonds, les frais de fonctionnement du conseil d'administration et de l'agence comptable, jusqu'ici couverts par les crédits du ministère de l'agriculture.

Enfin, le nouvel article L. 731-8 du code rural précise que les frais d'assiette et de recouvrement des divers impôts, taxes et amendes mentionnés à l'article L. 731-4 du même code sont à la charge du fonds en proportion du produit qui lui est directement affecté. Leur montant est fixé directement par arrêté du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture, dans la limite de 0,5 % de ce produit. D'après les informations fournies à votre rapporteur spécial, le régime pourrait avoir à payer jusqu'à 27 millions d'euros de frais d'assiette et de recouvrement. Il faudra s'assurer du bien fondé d'un tel niveau de dépenses.

*

Votre rapporteur général souhaite que la mise en place du nouveau Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles permette enfin d'assurer des sources de financement pérennes à la protection sociale agricole, reposant sur des prévisions de dépenses et de recettes réalistes, afin d'éviter à l'avenir d'avoir recours à de tels prélèvements exceptionnels, sources de mécontentement au sein du monde agricole.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE PREMIER bis (nouveau)

Prélèvement sur les réserves constituées par l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) et l'Institut français du pétrole (IFP) au profit du budget de l'Etat

Commentaire : le présent article vise à instituer, pour 2003, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 20 millions d'euros sur les réserves constituées par l'INPI et l'IFP.

Le présent article résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances.

Il institue, au profit du budget de l'Etat, deux prélèvements exceptionnels de 10 millions d'euros, l'un sur les « réserves » de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), l'autre sur celles de l'Institut français du pétrole (IFP), afin de réduire de 20 millions d'euros la ponction opérée sur ARVALIS (Institut technique des céréales et des fourrages), dont les ressources devaient être mises à contribution à hauteur de 79 millions d'euros pour renflouer le BAPSA ^{24 ( * )} . Il en est résulté l'insertion du présent article. Le choix de ces deux organismes, qui n'ont aucun lien avec le monde agricole, n'a pas fait l'objet de la moindre justification, notamment quant à l'existence de disponibilités de trésorerie susceptibles d'être mobilisées, ni dans le rapport général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, ni au cours des débats en séance.

Les deux établissements concernés ont exprimé leur point de vue à votre rapporteur général.

I. LE CAS DE L'IFP

Concernant sa situation financière, l'IFP précise que son endettement bancaire, remboursable d'ici 2005, est de 85 millions d'euros.

La périodicité trimestrielle du versement de sa dotation budgétaire, qui s'est substituée, à partir de 2003, à la taxe parafiscale qui assurait auparavant son financement, engendre des fluctuations de la situation de sa trésorerie avec, à certaines périodes, des déficits de l'ordre de 15 millions d'euros.

D'autre part, l'institut invoque le financement du transfert d'une partie de ses activités à Solaize, en région lyonnaise, qui aurait mobilisé ses fonds courants. Le coût (47 millions d'euros) en aurait été presqu'intégralement supporté par lui seul, mise à part une participation des collectivités territoriales concernées de 6 millions d'euros.

Toutefois, on doit noter, d'une part, que l'IFP a bénéficié d'un bonus de 3 millions d'euros, lors de la budgétisation de ses ressources, en recevant une dotation de 200 millions d'euros, alors que le produit de la taxe qui lui était affectée n'était que de 197 millions et, d'autre part, qu'il paraît curieux de mobiliser une trésorerie, quand on prétend qu'elle n'est pas confortable, pour couvrir des dépenses d'investissement.

L'IFP fait valoir, également, que le prélèvement qui serait opéré est contraire aux engagements pris par l'Etat dans le cadre du contrat d'objectif de l'établissement, signé le 4 novembre 2003 et de la convention du 11 mars de la même année relative aux modalités de versement de sa subvention.

Enfin, et l'argument semble sérieux, l'IFP rappelle qu'il est un établissement professionnel de droit privé, créé par un acte dit loi de 1943, dont les fonds propres n'appartiennent à personne (la section des finances du Conseil d'Etat a exclu, le 26 août 1997, que quiconque puisse y exercer les prérogatives d'un propriétaire). Ce n'est pas un établissement public. Or, le présent article prévoit non pas une diminution de la subvention, qui aurait été juridiquement incontestable, mais bien un prélèvement exceptionnel, beaucoup plus litigieux, sur les ressources existantes de l'établissement.

II. LE CAS DE L'INPI

La situation de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) paraît différente de celle de l'IFP. Son statut juridique, assez flou, défini par une loi de 1951, le rattache à la catégorie des établissements publics administratifs. Il exerce une mission de service public définie par le code de la propriété industrielle (examen des demandes, délivrance et publication des brevets, protection des inventions et des marques déposées, etc.). Son personnel est sous statut public.

Bien que placé sous la tutelle du ministère de l'industrie et ayant ses dépenses surveillées par un contrôleur d'Etat, le juge judiciaire est le seul censeur des actes de propriété industrielle qu'il établit. L'INPI vit de ses ressources propres qui lui viennent des redevances qu'il perçoit à l'occasion de ses activités (redevances de dépôt, de recherche d'antériorité, de délivrance, d'impression et de conservation des brevets, etc.). L'INPI est habitué à subir des prélèvements de l'Etat : il en a supporté en 1991, 1995, 1997 et 2001, pour un montant cumulé total de 195,9 millions d'euros. Une pérennisation de ces contributions, à hauteur de 15 à 20 % de ses recettes, est envisagée dans le cadre de son prochain contrat d'objectifs actuellement en cours de discussion mais l'institut n'avait naturellement pas du tout envisagé la ponction à laquelle risque de le soumettre le présent projet de loi de finances pour 2004.

Son fonds de roulement est de l'ordre de 39,5 millions d'euros, dont 24,7 millions sont affectés à l'office européen des brevets (OEB), auquel l'INPI confie les recherches d'antériorité concernant les inventions qui lui sont soumises pour être protégées.

Il est toujours possible d'augmenter les redevances, d'autant que la tarification des brevets déposés par la voie nationale est plutôt inférieure en France à ce qu'elle est dans d'autres pays (sauf pour les petites et moyennes entreprises aux Etats-Unis). Mais, en attendant, l'institut risque de se retrouver dans une situation difficile vis-à-vis des nombreux prestataires de services privés auxquels il a continuellement recours.

La mesure votée par nos collègues députés, contre l'avis du gouvernement, semble donc avoir été quelque peu improvisée, sans que les répercussions sur les deux instituts qui doivent en subir les conséquences aient été bien évaluées.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 2

Equilibre général

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer à 54.053 millions d'euros le montant du déficit budgétaire pour 2003.

Le déficit inscrit dans le projet de loi de finances pour 2003 s'établissait à 44.568 millions d'euros.

Le présent article prévoit une dégradation du déficit de 9.485 millions d'euros. La prévision d'exécution pour 2003 s'établirait donc à 54.053 millions d'euros ^{25 ( * )} .

La dégradation du déficit s'expliquerait par des moins values de recettes à hauteur de 9.990 millions d'euros, des dépenses inférieures de 911 millions d'euros au plafond fixé en loi de finances et le solde des opérations temporaires, dont l'excédent serait inférieur de 406 millions d'euros au montant initialement envisagé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹⁵ Montant fixé par l'article 59 du projet de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, dont 1,3 milliard d'euros au titre du financement de la mensualisation des retraites agricoles.

* ¹⁶ Loi n° 2002-1050 du 6 août 2002.

* ¹⁷ Article 8 de la loi de finances rectificative pour 2002.

* ¹⁸ Pour leur part, les représentants d'Arvalis estiment que seuls 37 % des réserves accumulées proviennent d'une ressource parafiscale (considérant notamment que leurs produits financiers ne sont pas attribuables à la ressource parafiscale, alors même qu'elle a incontestablement contribué à la constitution des actifs financiers dont sont issus ces produits. Ils souhaitent donc que le prélèvement soit opéré sur cette base.

* ¹⁹ En outre, l'ANDA n'ayant été financé que par des taxes parafiscales, il peut être considéré que les subventions qu'elle a versées à Arvalis ont participé indirectement à la constitution de son patrimoine parafiscal stricto sensu.

* ²⁰ Codifiée dans le code monétaire et financier, annexée à l'ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000.

* ²¹ L'assiette et le taux de la taxe parafiscale existante, soit 41 centimes d'euros par tonne de céréales, devraient être repris pour le calcul de la cotisation volontaire obligatoire à instaurer pour 2004. Pourtant, Arvalis a jugé utile de porter au passif de son bilan une provision pour risque et charge d'un montant de 6 millions d'euros en raison des difficultés de trésorerie qu'entraînerait le passage de la taxe parafiscale à la cotisation volontaire obligatoire (CVO).

* ²² Dont 3 millions d'euros au titre des sommes dues par l'ANDA en 2002 (il est rappelé que pour sa part, Arvalis considère, contrairement au contrôleur d'Etat, que les provisions constituées par l'institut en 2002 sur les subventions de l'ANDA, d'un montant de 6 millions d'euros, ne doivent pas être prises en compte, et attend donc 9 millions d'euros au titre de 2002) et 8,45 millions d'euros au titre des sommes restant dues par l'ADAR en 2003.

* ²³ Rapport n° 73 (2003-2004) - Tome III - annexe 3.

* ²⁴ Cf. commentaire de l'article premier du présent projet de loi de finances rectificative.

* ²⁵ Le texte initial du présent projet de loi de finances rectificative fixait le niveau du déficit pour 2003 à 54.055 millions d'euros.