C. LA RATIFICATION DE CINQ DÉCRETS D'AVANCES
En l'absence de collectif de printemps, l'exercice 2003 aura connu un nombre relativement élevé de décrets d'avances. Le présent projet de loi de finances rectificative propose ainsi, dans son article 14, la ratification de cinq décrets d'avances.
1. Le décret n° 2003-509 du 16 juin 2003 : 72,7 millions d'euros
Le décret n° 2003-509 du 16 juin 2003 a ouvert 72,7 millions d'euros de crédits en faveur des budgets de l'écologie et du développement durable (23 millions d'euros), de l'aménagement du territoire (12,45 millions d'euros), des affaires étrangères (15 millions d'euros) et de l'agriculture (22,25 millions d'euros).
Les crédits ouverts sur le budget de l'écologie portaient sur le chapitre 57-10 relatif au fonds d'intervention contre les pollutions maritimes accidentelles.
Ceux destinés à l'aménagement du territoire, sur le chapitre 44-10, visaient à financer des actions en faveur des bassins industriels en difficulté.
Sur le budget des affaires étrangères, le chapitre 42-37 a supporté des crédits supplémentaires destinés à l'octroi d'une aide humanitaire d'urgence aux populations irakiennes.
Enfin, l'ouverture de crédits supplémentaires sur le chapitre 43-23 du budget de l'agriculture était destinée à assurer le prolongement du financement de l'agence nationale de développement agricole (ANDA) en attendant la mise en route de la nouvelle Agence de développement agricole et rural (ADAR).
Ces dépenses nouvelles ont été gagées par le décret d'annulation n° 2003-510 à due concurrence.
2. Le décret n° 2003-859 du 8 septembre 2003 : 100 millions d'euros
Le décret n° 2003-859 du 8 septembre 2003 a ouvert 100 millions d'euros sur le budget de l'agriculture couverts par une annulation du même montant sur les crédits du même ministère.
Ces crédits supplémentaires, ouverts sur le chapitre 46-33 « participation à la garantie contre les calamités agricoles », visaient à faire face aux difficultés provoquées par la sécheresse.
3. Le décret n° 2003-973 du 13 octobre 2003 : 145 millions d'euros
Le décret n° 2003-973 du 13 octobre 2003 a ouvert 145 millions d'euros de crédits supplémentaires sur le budget du ministère du travail, de la santé et de la solidarité, gagés par des annulations d'un même montant sur les crédits du même ministère.
Le chapitre 46-81 destiné à financer l'action sociale d'intégration et de lutte contre l'exclusion a bénéficié ainsi de dotations complémentaires visant à répondre à des situations d'hébergement d'urgence.
4. Le décret n° 2003-1080 du 17 novembre 2003 : 216,6 millions d'euros
Le décret n° 2003-1080 du 17 novembre 2003 a ouvert, pour un total de 216,6 millions d'euros, 161 millions d'euros sur le budget du ministère de l'agriculture, 2,1 millions d'euros sur le budget du ministère de la culture et 53,45 millions d'euros sur celui du travail et de la solidarité.
Ces ouvertures étaient destinées, premièrement, aux chapitres 31-90 « rémunération des personnels », insuffisamment doté en loi de finances initiale, à hauteur de 12 millions d'euros et 46-33 « participation à la garantie contre les calamités agricoles », visant à prolonger l'effort de solidarité face aux difficultés provoquées par la sécheresse
Elles ont bénéficié deuxièmement au ministère de la culture, et plus précisément, aux chapitres 31-90 « autres rémunérations principales » et 36-60 « subventions aux établissements publics » pour financer la gestion de son programme de titularisation de ses agents vacataires.
Le chapitre 44-79 du ministère du travail a fait l'objet, troisièmement, sur le chapitre 44-79 « promotion de l'emploi et adaptations économiques » d'ouvertures de crédits supplémentaires pour financer des mesures d'accompagnement de restructurations et de plans sociaux.
5. Le décret n° 2003-1124 du 26 novembre 2003 : 400 millions d'euros
Le décret n° 2003-1124 du 26 novembre 2003 a ouvert 400 millions d'euros, au titre du financement des opérations extérieures (OPEX) , sur quatre chapitres du ministère de la défense.
La dotation du chapitre 31-31 « personnels militaires des armées et de la gendarmerie - rémunérations principales » a été majorée de 365 millions d'euros.
La dotation du chapitre 34-03 « armée de l'air - fonctionnement » a été abondée de 10 millions d'euros supplémentaires. Il en a été de même, à hauteur de 20 millions d'euros, sur le chapitre 34-04 « armée de terre-fonctionnement » et à hauteur de 5 millions d'euros sur le chapitre 34-06 « gendarmerie - fonctionnement ».
Le décret d'annulation n° 2003-1125 du 26 novembre 2003 joint au décret d'avance annule 400 millions d'euros sur le budget du ministère de la défense.
Les OPEX sont donc autofinancées par le budget de la défense sur les chapitres suivants :
- chapitre 34-02 « outre-me -fonctionnement » : 20 millions d'euros ;
- chapitre 51-61 « espace-systèmes d'information et de communication » : 120 millions d'euros » ;
- chapitre 53-81 « équipement des armées » : 177 millions d'euros ;
- chapitre 54-41 « infrastructures » : 76 millions d'euros ;
- chapitre 66-50 « participation à des travaux d'équipement civil et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire » : 7 millions d'euros.
En application du 6 de l'article 58 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, la Cour des comptes a déposé, conjointement au dépôt du présent projet de loi de finances rectificative, un rapport sur les mouvements de crédits opérés par les décrets d'avances précités. Si elle confirme globalement le respect de la condition d'urgence liée à la publication des décrets d'avances, elle formule un certain nombre d'observations, au regard du principe de sincérité , sur la loi de finances initiale pour 2003. Il paraît nécessaire à votre commission de les évoquer dans la perspective de la loi de finances initiale pour 2005. Certains dysfonctionnement apparaissent en outre suffisamment récurrents pour qu'il soit utile que le Parlement se saisisse de cette question lors d'éventuels contrôles sur pièces et sur place. C'est à cette condition que pourra être mis en oeuvre un chaînage vertueux entre les lacunes constatées par la Cour des comptes au moment de son examen des décrets d'avances de l'année écoulée et les enseignements qui en seront tirés en loi de finances initiale pour 2005.
La Cour des comptes constate ainsi que : « le recours pour financer une partie des ouvertures de crédits mise en oeuvre par voie administrative en cours de gestion, à l'annulation sur certains chapitres budgétaires de crédits manifestement surévalués en loi de finances initiale pose une nouvelle fois la question de la sincérité du budget soumis au Parlement ».
Elle observe notamment que « la situation de forte tension qui caractérise le chapitre 46-81 de la section santé du budget du travail, de la santé et de la solidarité résulte de la sous-estimation manifeste et répétée des crédits présentés au vote du Parlement ».
Elle « réitère sa recommandation que les crédits nécessaires au financement des opérations militaires extérieures (OPEX) donnent lieu à inscription en loi de finances initiale de manière à renforcer la sincérité du budget de la défense », quitte à ce qu'il soit procédé à des ajustements en cours d'année.
En ce qui concerne les annulations gageant les décrets d'avance, la Cour des comptes constate par exemple que « les tensions prévisibles sur le chapitre 58-30 du budget de la mer laissent craindre que d'importants reports de charges soient opérés sur l'exercice 2004, au risque de faire peser une charge de trésorerie sur les établissements publics portuaires bénéficiaires des financements de l'Etat » et que « des reports de charge significatifs pourraient résulter des annulations de crédits mis en oeuvre sur le budget de l'agriculture en contrepartie de l'ouverture de 259 millions d'euros au titre de l'indemnisation des pertes de rendement subies notamment par les producteurs de céréales du fait de la sécheresse de l'été 2003 ».