Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2003

III. - AUTRES MESURES

ARTICLE 42

Suppression de la contribution alimentant le Fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction

Commentaire : le présent article vise à supprimer au 1 ^er janvier 2005 la contribution alimentant le Fonds de compensation de l'assurance de la construction.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

A. UN FONDS DONT LA PRINCIPALE MISSION ARRIVE À SON TERME

La réforme de l'assurance-construction de 1982 a mis en place un système de capitalisation pour les chantiers ouverts à compter du 1 ^er janvier 1983. Afin de couvrir également les chantiers antérieurs à cette date, elle a créé le Fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction ^{217 ( * )} chargé à titre provisoire de financer les sinistres de responsabilité décennale qui surviendraient à compter du 1 ^er janvier 1983 sur des chantiers ouverts avant cette date. Conformément aux dispositions de l'article L. 431-14 du code des assurances, le Fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction (FCAC) a aujourd'hui une triple mission :

- il est chargé d'indemniser les entreprises d'assurance des sinistres qui trouvent leur origine dans les chantiers ouverts avant le 31 décembre 1982 ;

- il est chargé de compenser les incidences financières de l'évolution des coûts de construction sur les garanties d'assurance décennale ;

- il contribue au financement d'actions de prévention des désordres et de promotion de la qualité dans la construction ; il mène cette action par l'intermédiaire de l'Agence de qualité construction financée par une subvention du fonds (2 millions d'euros en 2003 et 2004).

B. DES RESSOURCES AUJOURD'HUI SUFFISANTES

1. Nature des ressources du fonds

Pour assurer ses missions, le fonds dispose d'une « contribution des assurés assise sur les primes ou cotisations d'assurance émises à compter du 1 ^er janvier 1986 et correspondant aux garantie d'assurance des dommages à la construction ainsi qu'aux garanties d'assurance décennale souscrites par toute personne (...) pour couvrir sa responsabilité dans les travaux de bâtiment ».

Le taux de la contribution est de 4 % en ce qui concerne les primes ou cotisations d'assurance payées par les entreprises artisanales et de 12,5 % en ce qui concerne les autres primes ou cotisations d'assurance (ces dispositions sont reprises dans l'article 1635 bis AB du code général des impôts).

Il a également bénéficié, à titre provisoire entre 1991 et 1996 , d'une contribution additionnelle due par toute personne ayant souscrit un contrat d'assurance de responsabilité décennale pour couvrir sa garantie dans les travaux de bâtiment. Le taux de cette contribution additionnelle était de 0,4 %.

Le cas échéant, il peut avoir recours à l' emprunt .

Le fonds est géré par la Caisse centrale de réassurance, détenue à 100 % par l'Etat et la COFACE.

2. Situation financière

Après avoir traversé une longue période de difficultés financières (1985-1996) ^{218 ( * )} , le fonds est aujourd'hui largement équilibré financièrement.

A tel point que la réduction du stock de sinistres à la charge du fonds a permis de diminuer en 2003 ^{219 ( * )} le taux de la contribution de 8,5 % à 4 % en ce qui concerne les primes ou cotisations d'assurance payées par les entreprises artisanales et de 25,5 % à 12,5 % en ce qui concerne les autres primes ou cotisations d'assurance. Le produit annuel de la contribution en 2003 et 2004 a ainsi été réduit à 110 millions d'euros .

Le stock de sinistres à la charge du fonds n'est plus évalué qu'à 39 millions d'euros en 2003, 31 millions d'euros en 2004 et 93 millions d'euros pour les sinistres restant à couvrir au-delà. Le fonds aura honoré toutes ses dettes en 2003.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. La suppression de la contribution des assurés

Le présent article propose de poursuivre la réforme engagée l'année dernière et de supprimer la cotisation des assurés qui alimente le fonds. Sa trésorerie existante lui permettrait en effet de liquider l'ensemble des dossiers restant à traiter et de rembourser les dettes contractées. La suppression de la contribution des assurés vise donc à éviter le gonflement inutile de la trésorerie du fonds et à faire profiter les assurés de la baisse d'activité enregistrée.

Pour ce faire, le I du présent article propose d'abroger plusieurs dispositions :

- les cinquième à septième alinéas, ainsi que le onzième alinéa, de l'article L. 431-14 du code des assurances relatifs à la contribution des assurés ;

- les huitième à douzième alinéas du même article relatifs à la contribution additionnelle qui a disparu depuis 1996 ;

- le treizième alinéa du même article qui autorisait le fonds à recourir à l'emprunt ;

- l'article 1635 bis AB du code général des impôts qui reprenait les disposition du code des assurances relatives à la contribution des assurés.

Le II du présent article prévoit que ces dispositions seront applicables aux primes ou cotisations et, en cas de paiement fractionné, aux fractions de primes ou cotisations, échues à compter du 1 ^er janvier 2005.

2. L'avenir du fonds

S'il supprime toutes ses sources de financement, le présent article n'en maintient pas moins le fonds lui-même qui demeure chargé de régler les dossiers restants. Les actions de prévention et de promotion de la qualité continueront d'être exercées par l'Agence de qualité construction dans le cadre d'une convention liant les parties prenantes et l'Etat, actuellement en négociation.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42 bis (nouveau)

Mesures en faveur des rapatriés

Commentaire : le présent article tend à revaloriser l'allocation de reconnaissance et à prolonger certaines mesures existantes en faveur du logement.

L'Assemblée nationale a introduit, sur proposition du gouvernement, le présent article.

I. LA REVALORISATION DE L'ALLOCATION DE RECONNAISSANCE

L'allocation de reconnaissance en faveur des rapatriés, qui a succédé à un dispositif de rente viagère, a été instituée par l'article 67 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002 ^{220 ( * )} . Ce dispositif s'adresse aux personnes désignées par le premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilées ou victimes de la captivité en Algérie et de leurs conjoints ou ex-conjoints survivants non remariés, dite « loi Romani », c'est-à-dire ^{221 ( * )} les « anciens harkis, moghaznis et personnels des diverses formations supplétives ayant servi en Algérie, qui ont conservé la nationalité française en vertu de l'article 2 de l'ordonnance n° 62-825 du 21 juillet 1962 relative à certaines dispositions concernant la nationalité française, prises en application de la loi n° 62-421 du 13 avril 1962 et qui ont fixé leur domicile en France » ^{222 ( * )} , ainsi qu'à leurs conjoints ou ex-conjoints survivants non remariés.

Cette allocation est versée sous condition d'âge. Elle est indexée sur le taux d'évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation de tous les ménages (hors tabac). Cette allocation est affranchie d'impôt sur le revenu, de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

L'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1999 ^{223 ( * )} prévoit que les conditions d'attribution et le montant cette rente sont fixés par décret . Le montant de l'allocation de reconnaissance a été fixé à 1.372 euros par an ^{224 ( * )} .

D'après le rapport de notre collègue député Michel Diefenbacher ^{225 ( * )} , 12.600 personnes bénéficient de cette allocation, alors que seules 6.800 personnes bénéficiaient de la rente viagère, qui était soumise à condition de ressources, et le coût de cette allocation représente environ 16 millions d'euros (contre 9 millions d'euros pour la précédente rente viagère).

Le I du présent article propose d'intervenir dans le domaine réglementaire pour préciser dans la loi le montant de l'allocation : celui-ci serait porté à 1.830 euros à compter du 1 ^er janvier 2004.

II. LA PROLONGATION DE CERTAINES MESURES RELATIVES AU LOGEMENT

Le présent article comporte un second volet, qui tend à proroger certaines mesures ^{226 ( * )} prévues par la loi du 11 juin 1994 précitée.

Ainsi, le 1° du II du présent article propose de prolonger d'un an la date d'échéance des articles 7 et 9 de cette loi.

Ces deux articles prévoient deux dispositifs complémentaires :

- l'article 7 prévoit une aide spécifique pour l'accession à la propriété , cumulable avec les aides de droit commun, qui est réservée aux personnes non imposables à l'impôt sur le revenu. D'un montant forfaitaire de 12.196 euros en 2003, elle a bénéficié depuis l'origine à 1.155 harkis, pour un montant de 14,1 millions d'euros depuis 1994 ;

- l'article 9 prévoit qu'un secours exceptionnel peut être accordé par l'Etat pour permettre la résorption d'un surendettement consécutif à une opération d'accession à la propriété de la résidence principale réalisée avant le 1 ^er janvier 1994. Le rapport précité de notre collègue député Michel Diefenbacher chiffre le nombre de bénéficiaires de cette aide à 890 personnes, pour un montant de 9,2 millions d'euros depuis 1994.

Dans les deux cas, les dossiers de demande de bénéfice de ces mesures devaient être adressés avant le 31 décembre 2003. Le II du présent article proroge cette date, en portant le délai au 31 décembre 2004.

En outre, le 2° du II du présent article prévoit également une prorogation de l'aide spécifique de l'Etat à l'amélioration de la résidence principale, prévue par l'article 8 de la loi du 11 juin 1994 précitée. Le montant maximum de cette aide est fixé à 7.600 euros. Elle est cumulable avec toute autre forme d'aide prévue par le code de l'habitat et de l'habitation.

Les dossiers de demande de cette aide spécifique devaient être déposés avant le 31 décembre 2002 . Cette aide est donc caduque depuis le 1 ^er janvier 2003. Le rapport précité de notre collègue député Michel Diefenbacher précise que cette aide a été versée à 5.200 harkis, pour un montant de 14,5 millions d'euros depuis 1994.

Le présent article propose de réactiver cette mesure, en portant la date limite de demande d'aide au 31 décembre 2004.

Le coût de ces mesures est évalué à 9 millions d'euros , dont 5,5 millions d'euros au titre de la réévaluation de l'allocation de reconnaissance et 3,5 millions d'euros au titre de la prolongation en 2004 des mesures en faveur du logement.

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit une ouverture de 18,5 millions d'euros sur le chapitre 46-32 « actions en faveur des rapatriés » du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, afin d'ajuster la dotation aux besoins.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42 ter (nouveau)

Recours par le service des essences aux instruments financiers de couverture des risques économiques liés à l'approvisionnement en produits pétroliers

Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser le service des essences des armées à recourir aux instruments financiers de couverture des risques de variations de cours ou de change liés à l'approvisionnement des armées en produits pétroliers.

Dans le cadre de la modernisation de la gestion des armées, il est proposé, à la suite d'un amendement du gouvernement, de modifier les textes applicables à la gestion du compte de commerce n° 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » pour permettre au service des essences de se couvrir contre les risques de variations de cours ou de taux de change.

On peut rappeler que l'approvisionnement en produits pétroliers par le service des essences des armées (SEA) fait, pour l'essentiel, l'objet de marchés publics par appel d'offres lancés au niveau européen. Les commandes pour un mois donné sont ainsi passées le 25 du mois précédent. A cette date, le SEA fournit une estimation de commandes pour dans deux mois, les prix des carburants et le taux de conversion euro/dollar étant déterminés par la moyenne des valeurs sur le mois écoulé.

Compte tenu de la grande volatilité des cours, tant du pétrole que du dollar, le ministère de la défense se trouve en position de risque. Dans ces conditions, il est légitime pour lui de recourir aux instruments financiers usuels utilisés par tous les grands opérateurs privés.

Cette démarche, qui s'analyse comme une politique d'assurance, suppose une intervention législative destinée à fixer les objectifs poursuivis, en l'occurrence la couverture des risques, et autorisant le compte de commerce géré par le service des essences à effectuer ce type d'opération.

En effet, la loi de finances pour 1985, qui a autorisé l'ouverture de ce compte de commerce, fixe limitativement la nature des opérations pouvant y être retracées. On y inscrit uniquement en recettes les cessions de produits pétroliers et les revenus de l'exploitation de l'oléoduc Donge-Metz, et en dépenses l'achat de produits pétroliers, le remboursement au budget de la défense de frais engagés pour des cessions à des gouvernements étrangers et les charges d'exploitation de l'oléoduc susmentionné.

Le ministre ne serait autorisé à effectuer ce type d'opération que jusqu'au 31 décembre 2007. La mise en oeuvre de ce dispositif devrait faire l'objet d'un rapport au Parlement, en application du paragraphe 4 de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). En d'autres termes, le présent article tend à anticiper l'entrée en vigueur de la LOLF en demandant au ministère de la défense d'établir, dès les années 2004 et 2005, un rapport annuel de performance rendant compte de l'utilisation de cette nouvelle facilité.

Si votre commission des finances approuve le principe de cette initiative, elle s'interroge sur ses modalités et les risques encourus par le service des essences. Celui-ci dispose-t-il des compétences nécessaires ? Comment la politique de couverture sera-t-elle déterminée, et par qui ? Comment, enfin, son application sera-t-elle contrôlée ? Telles sont les questions auxquelles elle souhaiterait que le gouvernement lui fournisse les explications et les assurances indispensables.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42 quater (nouveau)

Renforcement de l'immunité d'exécution de l'Agence française de développement

Commentaire : le présent article a pour objet d'accroître la sécurité juridique des concours financiers accordés par l'Agence française de développement au profit d'Etats étrangers, en précisant que les créances nées des concours financiers qu'elle accorde ne peuvent faire l'objet de saisies entre ses mains.

I. LES MENACES DE SAISIE PORTANT SUR LES CRÉANCES SUR L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT

A. DES TENTATIVES RÉCENTES DE SAISIE-ATTRIBUTION DANS LE CADRE DE L'ACTION DE L'AFD AU CONGO

L'Agence française de développement (AFD), établissement public industriel et commercial soumis à la loi bancaire et opérateur-pivot de l'aide française au développement, s'est au cours des dernières années vue notifier plusieurs saisies-attributions sur les créances détenues sur elle par des Etats étrangers, au titre des concours financiers qu'elle leur accorde.

Ces mesures d'exécution ont été plus particulièrement mises en oeuvre dans le cadre des interventions de l'AFD au Congo-Brazzaville . A la suite d'une sentence arbitrale rendue par la Cour internationale d'arbitrage de Lausanne le 31 juillet 1990 ^{227 ( * )} , certains créanciers privés de cet Etat, notamment japonais (domicilié au Bahrein) et français, ont ainsi recherché la saisie d'actifs ^{228 ( * )} de l'Etat du Congo sur le territoire français. Ces créanciers ont demandé à la justice française, qui s'est prononcée à deux reprises en 2000, de procéder à la saisie-attribution de sommes que détenait l'AFD dans le cadre de son activité de payeur du Fonds de solidarité prioritaire au Congo.

Deux procès-verbaux de saisie-attribution ont ainsi été notifiés à l'AFD. Il a été dans les deux cas répondu à l'huissier que la saisie était considérée comme inopérante , et l'AFD n'a pas donné suite au certificat de non-contestation, c'est-à-dire à la demande de paiement.

Actuellement, les prêts souverains (qui constituent le vecteur majoritaire d'aide) de l'AFD à l'Etat du Congo sont interrompus, en application tant du régime de sanctions pour arriérés de paiement ^{229 ( * )} que de ladite procédure de saisie-attribution. Seuls sont instruits des prêts non souverains. Le Congo, pays éligible à l'initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), devrait toutefois trouver prochainement un accord avec le Fonds monétaire international (décision de reprise des prêts et de point de départ PPTE), qui déterminerait une négociation avec le Club de Paris, notamment en vue de l'apurement des importants arriérés.

Bien qu'ayant fait l'objet de procédures de saisie-attribution, l'AFD n'est pas directement impliquée dans les contentieux en cours et n'a pas été individuellement mise en cause, dans la décision du tribunal de grande instance de Paris du 12 septembre 1996 et l'arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 8 novembre 2000, en tant que débitrice du Congo et in fine des créanciers saisissants. Mais si l'AFD n'a pas été explicitement citée, les jugements portaient sur l'ensemble des débiteurs français du Congo, et peuvent donc potentiellement impliquer l'Agence de manière plus exclusive.

B. LES MODALITÉS D'APPLICATION DE LA SAISIE-ATTRIBUTION

Il convient de rappeler que la procédure de saisie-attribution constitue une innovation de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution ^{230 ( * )} . Il s'agit d'une mesure d'exécution forcée qui, à la différence de la saisie-arrêt à laquelle elle tend à se substituer, ne peut porter que sur des créances de sommes d'argent.

L'article 42 de la loi précitée pose ainsi le principe suivant : « tout créancier muni d'un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible peut, pour en obtenir le paiement, saisir entre les mains d'un tiers les créances de son débiteur portant sur une somme d'argent , sous réserves des dispositions particulières à la saisie des rémunérations prévues par le code du travail ».

Ces créances peuvent être « conditionnelles, à terme ou à exécution successive », ainsi que le précise l'article 2 de la loi précitée, et la jurisprudence de la Cour de cassation n'a exclu que les créances éventuelles. Il doit exister entre le débiteur du créancier saisissant et le tiers entre les mains duquel est opérée la saisie-attribution un rapport d'obligation, et l'attribution a pour effet de faire du saisissant le créancier du tiers saisi.

II. LES INCERTITUDES JURIDIQUES PESANT SUR LA VALIDITÉ DE PROCÉDURES CIVILES D'EXÉCUTION À L'ENCONTRE DE L'AFD

L'argumentation juridique que peut aujourd'hui avancer l'AFD pour s'opposer à l'application d'une procédure civile d'exécution à son encontre n'apparaît pas vraiment de nature à lui apporter une réelle sécurité juridique. Les ambiguïtés et incertitudes existantes tiennent à la fois au principe d'immunité d'exécution, aux conditions de saisissabilité et de naissance d'une créance et à la portée « protectrice » de la mission de service public de l'AFD.

A. LES DIFFICULTÉES NÉES DE LA JURISPRUDENCE SUR L'IMMUNITÉ D'EXÉCUTION ET LA SAISISSABILITÉ DES CRÉANCES

Le principe d'immunité d'exécution dont bénéficient les personnes publiques constitue, d'après la Cour de cassation, un principe général du droit applicable sans texte . La jurisprudence (cf. Cass. Civ. Bureau de recherche géologique et minière du 21 décembre 1987) a ainsi confirmé que les personnes publiques, y compris un établissement public industriel et commercial (EPIC) tel que l'AFD, bénéficient d'une immunité d'exécution . Cette immunité est justifiée par le fait que les biens et deniers publics sont affectés au fonctionnement du service public et ne peuvent, à ce titre, être « détournés » au profit d'un particulier.

Cette analyse est toutefois a priori inopérante en ce qui concerne une saisie-attribution pratiquée entre les mains d'une personne publique, dans la mesure où il s'agit de saisir un bien d'un de ses créanciers, et non un élément du patrimoine de la personne publique elle-même. Saisi par le ministre de la coopération d'une demande d'avis relative à des saisies-arrêts notifiées à la Caisse centrale de coopération économique ^{231 ( * )} , le Conseil d'Etat a ainsi admis dans son avis du 30 janvier 1992 que de telles saisies étaient, dans leur principe, possibles .

De même, il semble que les Etats bénéficiaires de concours de l'AFD, et en l'espèce le Congo, soient désormais amenés à renoncer systématiquement à leur immunité d'exécution . Cette immunité des Etats ne pourrait dès lors plus constituer une sorte de garantie de « protection » pour l'AFD, qui la mettrait à l'abri de saisies-attributions opérées entre ses mains. Ce point est important, car il s'agit bien là de l'élément principal de fragilisation de la situation de l'AFD au regard de créanciers saisissants.

En dépit de la clarification jurisprudentielle opérée par la Cour de cassation, le principe même d'une immunité d'exécution au profit des EPIC continue en outre d'être contesté par une partie de la doctrine, qui se fonde sur le fait que les EPIC ne sont pas dotés d'un comptable public.

Il paraît aller de soi que le créancier d'un Etat étranger ne saurait prétendre opérer une saisie-attribution entre les mains de l'AFD si son débiteur n'a en réalité aucune relation contractuelle avec l'AFD . Cela se produit lorsque l'AFD apporte un financement à une personne morale de droit public ou de droit privé distincte de l'Etat dont elle relève. Néanmoins, il convient de se demander si le fait que l'AFD accorde un concours financier à un Etat étranger suffit à faire naître une créance saisissable. La jurisprudence récente de la Cour de cassation a fait l'objet d'un revirement s'agissant des prêts ^{232 ( * )} , dont la logique peut être étendue aux subventions que l'Agence accorde. On peut dès lors exciper de cette jurisprudence, sans certitude absolue mais dans un objectif de prudence, que dès lors qu'une convention de prêt ou de subvention est signée par l'AFD, une créance est née qui n'est pas une créance éventuelle, et est donc en principe saisissable .

B. L'AFD DISPOSERAIT DE RÉELS ARGUMENTS MAIS DONT LA FIABILITÉ N'EST PAS ÉPROUVÉE

Dans la double hypothèse où le pays bénéficiaire d'un concours financier de l'AFD aurait renoncé à son immunité d'exécution et où il détiendrait une créance saisissable, l'AFD pourrait-elle encore faire valoir des arguments pour invalider une saisie-attribution entre ses mains ? L'avis précité du Conseil d'Etat met en exergue trois arguments potentiels : l'atteinte à la régularité et à la continuité du service public, la mise en cause des relations internationales de la France et le non-respect des conditions d'affectation des sommes . Ces arguments ont été évoqués de manière éparse par les juridictions françaises dans des affaires relatives à la Caisse centrale de coopération économique ^{233 ( * )} (CCCE), mais apparaissaient seulement destinés à conforter l'immunité d'exécution dont les Etats en cause se prévalaient. On ne peut donc déduire de ces quelques décisions ce que serait la position du juge si, dans des hypothèses comparables, l'Etat bénéficiaire renonçait expressément à son immunité d'exécution, comme c'est aujourd'hui le cas.

Une analogie peut toutefois être effectuée avec la jurisprudence récente de la Cour de justice des communautés européennes dans le domaine de la politique communautaire de coopération au développement : dans une ordonnance du 29 mai 2001 ( Cotecna Inspection SA c/ Commission des communautés européennes ), la Cour a considéré qu'une saisie-arrêt entre les mains de la Commission était « incompatible » avec le bon fonctionnement de celle-ci, dès lors qu'elle faisait obstacle à la mise en oeuvre de ses politiques publiques (en l'espèce, celle de coopération) et au respect de l'affectation prévue pour les fonds qu'elle gère. Considérant la nature des missions de service public de l'AFD et l'impossibilité, en en cas de saisie-attribution, d'assurer le respect des conditions prévues par les conventions d'attribution des concours financiers, il serait donc possible de tirer profit de cette argumentation, proche de celle du Conseil d'Etat, pour soutenir que les missions dont l'AFD est chargée devraient bénéficier d'une « protection » contre d'éventuelles mesures d'exécution .

Il serait donc possible à l'AFD de soutenir qu'une saisie-attribution entre ses mains de l'AFD poserait effectivement problème au regard de l'affectation des concours financiers de l'Agence, en tant qu'elle « détournerait » ces fonds vers des intérêts privés non prévus par les conventions d'affectation , et porterait donc atteinte au fonctionnement du service public qu'elle assure, et plus largement remettrait en cause la réalisation d'une politique publique de la France. Cette argumentation constitue de fait, comme il a été souligné, un des fondements de l'immunité d'exécution des personnes publiques.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il ressort de ce qui précède que l'AFD pourrait sans doute faire valoir de solides arguments juridiques pour s'opposer à l'exécution d'une saisie-attribution qui serait directement prononcée à son encontre, en premier lieu du fait de son immunité de juridiction et de la nature même de ses activités. Le gouvernement considère toutefois qu'il serait imprudent de s'en remettre à la seule jurisprudence, dont on a vu qu'elle pouvait être complexe et instable, ne serait-ce que parce que le juge s'est jusqu'à présent toujours fondé, pour ordonner la mainlevée des saisies-attributions entre les mains de l'AFD, sur le principe d'immunité d'exécution des Etats bénéficiaires. Dès lors rien ne garantit qu'en l'absence d'un tel motif, ce qui constitue précisément le risque actuel, il retiendrait les arguments précédemment évoqués pour prononcer une mainlevée.

Ce risque serait particulièrement présent dans le cas où l'Agence serait considérée comme débitrice de l'Etat concerné par les mesures d'exécution . Cette situation pourrait advenir si des créanciers privés obtenaient le prononcé d'une saisie au cours de la période de temps s'insérant entre l'engagement conventionnel, passé entre l'AFD et l'Etat bénéficiaire, d'affectation de concours financiers, et le versement effectif de ces concours, ou si l'intégralité des conditions suspensives prévues dans la convention étaient remplies, et que l'Etat affectataire demande à l'Agence le paiement de sommes qui n'auraient pas été versées.

Le gouvernement juge donc plus approprié, dans un but de sécurité juridique, de prévoir une disposition législative spécifique tendant à garantir l'absence de saisies entre les mains de l'Agence, pour les créances nées de concours financiers qu'elle accorde et qui constituent la « substance » même de sa mission de service public. Plutôt que d'attendre de soumettre au Parlement un projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, et compte tenu des risques que font peser les récents contentieux relatifs aux créances sur le Congo, il propose d'insérer cette disposition dès le présent projet de loi de finances rectificative.

Cette disposition, qui n'aurait naturellement pas de portée rétroactive pour les jugements passés en force de chose jugée , serait in fine de nature à sécuriser la mise en oeuvre de la politique française d'aide au développement dans certains Etats en proie à des difficultés financières.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43

Application de tarifs différenciés, outre-mer, pour les redevances
des licences UMTS

Commentaire : le présent article tend à restreindre à la seule métropole l'application du régime de la redevance due par les opérateurs de réseaux mobiles de troisième génération (UMTS), tel qu'il a été défini par les lois de finances pour 2001 et pour 2002.

I. LES VICISSITUDES DE LA REDEVANCE UMTS

A. LE RÉGIME INSTAURÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2001

Malgré l'importance de la recette attendue (130 millions de francs), le Parlement n'a été conduit à débattre de la redevance UMTS (Universal Mobile Telecommunication system), dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, que de façon incidente, en raison :

- de son affectation prévue à la caisse d'amortissement de la dette publique et du fonds de réserve pour les retraites qui exigeait, en vertu de l'article 18 de l'ordonnance de 1959, « une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale » ;

- du caractère dérogatoire de son mode de paiement par rapport aux principes de la domanialité publique (la moitié du total des redevances exigibles devait, en effet, être versée durant les deux premières des 15 années de l'échéancier envisagé, alors que l'article L. 31 du code du domaine de l'Etat interdisait « tout paiement anticipé de redevances domaniales pour des périodes autres que triennales, s'agissant d'autorisations d'une durée supérieure à cinq ans »).

En fait, l'utilisation de l'espace hertzien étant assimilée à une occupation privative du domaine public de l'Etat ^{234 ( * )} , le Conseil constitutionnel a estimé que la redevance prévue par l'article 36 de la loi de finances pour 2001 ^{235 ( * )} n'était pas une imposition mais un revenu domanial dont la détermination du montant relevait du pouvoir réglementaire ^{236 ( * )} .

B. LES AJUSTEMENTS DE LA LOI DE FINANCES POUR 20002

La France ne s'est ralliée que tardivement à un système de soumission comparative, de préférence à un recours à des enchères, déjà pratiquées en Grande-Bretagne et en Allemagne, pour la sélection des opérateurs devant développer des réseaux mobiles de troisième génération sur son territoire.

Elle a en outre exigé de ces derniers un « droit d'entrée » relativement élevé (puisque la moitié des redevances exigibles devait être versée durant les deux premières années de validité des licences).

De ce fait, les enchères britanniques et allemandes ayant « asséché » les liquidités disponibles des grands groupes, puis en raison de la dégradation des conditions boursières du marché des télécommunications (suite à « l'éclatement de la bulle internet »), seuls deux opérateurs au lieu de quatre prévus se sont portés candidats à l'acquisition d'une licence UMTS en France : Orange (France Telecom) et SFR (Vivendi). Suez, allié à Telefonica, y avait, de son côté, renoncé.

Aussi, le gouvernement a-t-il dû modifier, par l'article 33 de la loi de finances pour 2002 ^{237 ( * )} , le système initialement envisagé, de façon à le rendre plus attractif :

- par dérogation à l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications, la durée de la licence délivrée a été portée de quinze à vingt ans ;

- seule a été exigée, à l'entrée, une part fixe de redevance, s'élevant à environ 620 millions d'euros ^{238 ( * )} , à laquelle devrait venir s'ajouter, chaque année, une part variable calculée en pourcentage du chiffre d'affaires engendré par l'UMTS.

Cette offre de conditions nouvelles, plus avantageuses, a conduit Bouygues Telecom à se joindre, en décembre 2002, aux deux autres opérateurs autorisés précités, pour la mise en service, en France, de l'UMTS.

II. DES CONDITIONS ENCORE TROP ONÉREUSES POUR L'OUTRE-MER

A. L'IMPRÉCISION DES TEXTES INITIAUX

Le 28 juillet 2003, l'autorité de régulation des télécommunications (ART) prévoyait implicitement « d'attribuer, dans un premier temps, des autorisations de portée métropolitaine » et soulignait la nécessité de tenir compte de la spécificité de la « situation de la téléphonie mobile dans les départements d'outre-mer ».

Mais les principes de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications, auxquels se référaient les dispositions de la loi de finances pour 2002 relative aux montants des redevances UMTS, semblaient devoir s'appliquer à toute licence, quelle que soit l'étendue de la zone couverte par l'infrastructure autorisée.

Or, les montants exigibles paraissaient manifestement disproportionnés aux moyens des opérateurs locaux et à la rentabilité potentielle des réseaux outre-mer. Le développement de la téléphonie mobile de troisième génération dans les départements concernés s'en est trouvé, sans nul doute, freiné.

B. LA MISE AU POINT DU PRÉSENT ARTICLE

Conformément à l'intention initiale implicite du législateur, le présent article propose de restreindre le champ géographique d'application de l'article 36 de la loi de finances pour 2001, modifié par l'article 33 de la loi de finances pour 2002, au seul territoire métropolitain.

Dès lors, le montant des redevances exigibles dans les départements d'outre-mer pourra être fixé par voie réglementaire s'agissant de compétences considérées comme relevant du pouvoir exécutif, par assimilation de l'usage des fréquences à une occupation privative du domaine public de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 44

Refonte du régime des taxes acquittées par les opérateurs
de télécommunications

Commentaire : le présent article a pour objet d'adapter au droit communautaire le régime des taxes acquittées par les opérateurs de télécommunications. Il supprime la taxe de constitution de dossier, forfaitise, et allège, la taxe de gestion et de contrôle, mais augmente, en revanche, le taux de la taxe de brouillage des fréquences et de non conformité des installations .

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. UN RÉGIME D'AUTORISATION PRÉALABLE

1. Les objectifs

Depuis la loi de réglementation des télécommunications n° 96-659 du 26 juillet 1996, ces activités qui s'exercent librement sont soumises à un régime d'autorisation préalable destiné à garantir :

- la qualité du service rendu aux usagers ;

- le respect des exigences de la concurrence et de l'aménagement du territoire ;

- une gestion cohérente des ressources disponibles (en ce qui concerne les fréquences et la numérotation).

2. Les assujettis

Il existe trois catégories d'opérateurs :

- ceux des réseaux de télécommunication « ouverts au public » ^{239 ( * )} ;

- ceux des réseaux indépendants ^{240 ( * )} à usage personnel ou partagé ;

- et, enfin, les fournisseurs de services téléphoniques au public ^{241 ( * )} .

3. Les conditions de délivrance des autorisations

L'ART (Autorité de régulation des télécommunications) instruit, pour le compte du ministère chargé des télécommunications, les autorisations relatives à la première (réseaux ouverts au public) et à la dernière (services téléphoniques) des trois catégories de réseaux mentionnées ci-dessus.

Les autorisations sont délivrées pour une durée de quinze ans, à l'issue d'un appel à candidatures et d'une sélection dont les résultats sont publiés et motivés.

Les licences relatives à l'exploitation des réseaux indépendants sont directement délivrées par l'ART, sur la base d'une instruction simplifiée.

4. Les taxes spécifiques acquittées par les opérateurs de réseaux

L'article 45  de la loi de finances initiale pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) distingue cinq taxes dont trois sont modifiées par le présent article, à savoir ^{242 ( * )} :

- la taxe de constitution de dossier ;

- la taxe pour brouillage d'une fréquence radioélectrique ;

- la taxe de gestion et contrôle des autorisations.

a) La première ( taxe de constitution de dossier ), créée par l'article 36 de la loi de finances pour 1997 ^{243 ( * )} , ne s'applique plus qu'aux demandeurs d'une autorisation :

- de créer et exploiter un réseau de télécommunications ouvert au public ;

- de fournir des services téléphoniques au public.

Les opérateurs exerçant leur activité à titre expérimental pendant moins de trois ans en ont été exonérés ^{244 ( * )} , de même que les créateurs de réseaux indépendants ^{245 ( * )} .

La taxe est forfaitaire pour les services téléphoniques au public et les réseaux satellitaires ouverts au public (38.112 euros). Elle varie, selon l'étendue de la zone de couverture, pour les autres réseaux ouverts au public (terrestres : filaires ou hertziens).

Au total, son produit serait de 560.000 euros.

b) La taxe de gestion et contrôle des autorisations , créée en même temps que la taxe de constitution de dossier, est égale à la moitié de celle-ci et perçue annuellement ^{246 ( * )} .

Elle varie, elle aussi, en fonction de la superficie couverte, tout en étant forfaitisée, en ce qui concerne le satellite et la radiomessagerie. Elle est censée compenser la charge administrative du suivi des autorisations délivrées par l'ART.

Les opérateurs expérimentaux en sont exonérés, comme de la taxe de constitution de dossier.

Elle rapporterait environ 10 millions d'euros par an.

c) La taxe forfaitaire perçue en cas de brouillage d'une fréquence radioélectrique est de 228,67 euros.

B. L'ÉVOLUTION DU CADRE COMMUNAUTAIRE

1. La directive du Conseil des communautés européennes du 10 avril 1997

L'article 11 de la directive 97/13/CEE relative aux autorisations générales et aux licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications exige que les redevances perçues soient rigoureusement proportionnelles aux frais de gestion et de contrôle correspondants.

Estimant que cette condition n'était pas respectée, les opérateurs ont contesté devant les tribunaux le barème de la taxe de gestion et de contrôle des autorisations mentionnée ci-dessus.

Dans un jugement du 19 juin 2003, le tribunal administratif de Paris a donné raison sur ce point à la société Global Telesystem Europe BV (GIS).

D'autres recours contentieux pourraient intervenir.

En attendant, une autre société, Viatel, a entamé, sur le même fondement, une procédure de remboursement à l'amiable d'un trop-perçu de taxe.

2. Le « paquet Télécom » de 2002

En 2002, six directives et une décision ^{247 ( * )} , adoptées par l'Union européenne et regroupées sous l'appellation de « paquet Télécom », ont profondément affecté l'environnement juridique des activités de télécommunications.

Il en est résulté :

- la confirmation de la volonté européenne d'établir une concurrence effective sur l'ensemble du marché des communications électroniques, dans un cadre réglementaire harmonisé, moyennant un renforcement du rôle des autorités de réglementations nationales (ARN), dont le pouvoir d'appréciation serait accru et les actions mieux coordonnées ;

- un rapprochement des principes de la régulation sectorielle et de ceux du droit de la concurrence.

C. UNE MISE EN CONFORMITÉ TARDIVE ET INCOMPLÈTE

1. Une transposition qui n'aura pas été effectuée dans les délais impartis

Cinq des directives précitées auraient dû être transposées par les Etats membres à compter du 25 juillet 2003.

Il s'agit des directives « cadre », « autorisation », « accès », « service universel » et « concurrence ».

Or, un projet de loi (n° 1055) a certes été élaboré à cette fin par le gouvernement, mais il n'a été examiné en Conseil des ministres que le 31 juillet dernier, et n'a pas pu être encore discuté par l'Assemblée nationale, sur le bureau de laquelle il a été déposé.

2. Les expédients utilisés

A défaut de transposition, ont été publiées le 17 juillet dernier, des « lignes directrices », inspirées par le nouveau régime européen qui ont été, déterminées par le ministre délégué à l'industrie et l'ART.

Ces indications étant dépourvues de valeur juridique, il reste au gouvernement, pour faire respecter le droit communautaire, à compter sur les effets des jurisprudences de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) ou du Conseil d'Etat.

La CJCE, contrairement au Conseil d'Etat, permet aux requérants d'invoquer les directives à l'appui d'une demande dirigée contre une décision individuelle.

Mais le Conseil d'Etat, pour sa part, n'en considère pas moins que le pouvoir réglementaire est tenu d'abroger les actes contraires à une directive non transposée dans les délais (CE 3 février 1989, Compagnie Alitalia ). Il sanctionne les dispositions contraires aux objectifs des directives ^{248 ( * )} . Il considère donc que les directives ont un caractère obligatoire et qu'il peut en contrôler le respect de la transposition, même si elles ne peuvent pas être invoquées à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif individuel ^{249 ( * )} .

Les dispositions des directives susceptibles d'être ainsi directement appliquées, en l'absence de transposition formelle, doivent être « claires, inconditionnelles et suffisamment précises », selon la jurisprudence des deux instances précitées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES CONSÉQUENCES DE LA DIRECTIVE « AUTORISATION »

1. Le passage d'un régime d'autorisation à un régime déclaratif

L'article 3 de la directive « autorisation » précitée dispose qu' une entreprise de télécommunications ne peut être tenue d'obtenir une décision expresse ou tout autre acte administratif de l'autorité réglementaire nationale avant d'exercer les droits découlant de l'autorisation générale dont fait l'objet la fourniture de réseaux ou de services de communications électroniques.

L'entreprise ne peut être invitée qu'à soumettre une notification qui se limite à une déclaration à l'attention de l'autorité réglementaire nationale.

Dès lors, le ministère de l'industrie et l'ART ont considéré, à juste titre, dans les « lignes directrices » du 17 juillet 2003, qu'il ne pouvait plus être exigé d'autorisation individuelle préalable des candidats à l'établissement ou à l'exploitation de réseaux de télécommunications ouverts au public ou à la fourniture de services téléphoniques au public.

L'ART a donc mis en place, depuis le 25 juillet 2003, un régime de déclaration préalable à l'intention des opérateurs (qui s'applique à ceux qui, n'ayant pas encore obtenu leur autorisation, avaient déposé un dossier avant cette date).

En revanche, l'attribution d'une fréquence aux exploitants de réseaux indépendants reste soumise à une autorisation individuelle délivrée par l'ART.

2. Les prémisses d'une modification du régime de taxation en vigueur

Les mêmes lignes directrices du 17 juillet 2003 ont estimé que l'ordonnancement, par l'ART, de la taxe de constitution de dossiers ne se justifiait plus à partir du moment où aucune autorisation individuelle ne devait plus être requise pour entrer ^{250 ( * )} sur le marché (l'arrêté d'autorisation étant le fait générateur de cette taxe).

En revanche, la directive « autorisation » ne s'oppose pas à la perception d'une taxe de gestion et de contrôle à condition que le montant n'en couvre exclusivement que les coûts administratifs, minimisés, d'une manière équitable et transparente.

Son produit continue à ne pas être encaissé directement par l'ART, contrairement à la volonté exprimée par le législateur dans la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications (disposition figurant à l'article L 36-4 du code des postes et télécommunications). Normalement, la subvention du ministère de l'industrie (chapitre 37-06) ne devrait venir satisfaire les besoins de financement de l'autorité qu'en complément de ses ressources propres.

B. LE CONTENU DU PRÉSENT ARTICLE

1. La suppression de la taxe de constitution de dossier

La suppression par le présent article de la taxe de constitution de dossier découle de l'application de la directive « autorisation », telle que l'ont correctement interprétée les lignes directrices de juillet dernier.

2. L'adaptation du barème de la taxe de contrôle et de gestion

Afin d'éviter de nouveaux contentieux sur la proportionnalité du montant de la taxe aux coûts de gestion et de contrôle de l'ART, celui-ci est forfaitisé, diminué, et fixé annuellement à 20.000 euros.

Cette somme est divisée par deux, s'agissant de réseaux ou de services qui ne couvrent que les départements d'outre-mer ou un seul département métropolitain.

Elle est, en revanche, quadruplée (alors qu'elle n'est actuellement que doublée), s'agissant des opérateurs censés, au vu de leur part de marché, y exercer une influence significative ^{251 ( * )} .

L'exonération consentie aux opérateurs exerçant leur activité à titre expérimental n'est pas remise en cause.

Ce nouveau barème sera applicable aux taxes recouvrées au titre de 2003.

3. L'augmentation de la taxe pour brouillage

Il est proposé de porter de 228,67 euros à 450 euros, afin d'en renforcer le caractère dissuasif, le taux de la taxe pour brouillage.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45

Application rétroactive de certaines dispositions favorables relatives au calcul des redevances de gestions dues par les opérateurs de boucle locale radio

Commentaire : le présent article vise à permettre l'application rétroactive de dispositions relatives à la redevance de gestion due par les opérateurs de boucle locale radio.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES REDEVANCES INSTITUÉES SUITE À LA DIVERSIFICATION TECHNOLOGIQUE DES MODES D'ACCÈS DES OPÉRATEURS RADIO À LEURS CLIENTS

La création d'une redevance de mise à disposition des fréquences et d'une redevance de gestion à la charge des opérateurs de boucle locale radio résulte d'une diversification technologique des modes d'accès des opérateurs à leurs clients.

Ainsi que le précise notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, la boucle locale désigne « l'ensemble des infrastructures de transmission d'un réseau de télécommunication ouvert au public reliant directement les clients aux équipements de commutation auxquels ils sont rattachés ».

A l'accès filaire traditionnel appartenant à France Télécom s'est ajouté le raccordement direct des clients par la boucle locale radio, lequel utilise des fréquences dans les bandes de fréquence de 3,5 GHz et 26 GHz pour la métropole, et de 3,5 GHz pour les départements d'outre-mer.

Les exploitants de réseaux titulaires d'autorisations délivrées par l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) sont redevables de deux redevances versées au budget général de l'Etat :

- une redevance due au titre de la mise à disposition des fréquences ;

- une redevance de gestion des fréquences, dont la détermination du montant fait l'objet des dispositions du présent article.

B. UN ABAISSEMENT DU TAUX DE LA REDEVANCE DE GESTION

Initialement, le montant annuel de la redevance de la gestion a été fixé forfaitairement à 533.572 euros par le décret du 3 février 1993 relatif aux redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques et de gestion dues par les titulaires des autorisations délivrées en application des articles L. 33-1 et L. 33-2 du code des télécommunications ^{252 ( * )} .

Ce niveau relativement élevé traduisait l'attente d'un essor rapide de cette nouvelle technologie à partir de 2000. Or, parmi la quinzaine d'opérateurs initialement retenus, seuls deux poursuivent toujours leur activité en métropole (LD COM, dont 9 Télécom est une filiale, et Altitude) et quatre outre-mer. Cette évolution du marché traduit aussi un phénomène de concentration.

Compte tenu des difficultés financières des opérateurs et de la méconnaissance du principe de proportionnalité ^{253 ( * )} , faute de prise en compte de la surface d'affectation de la bande et de la surface du territoire métropolitain couverte au regard des frais administratifs réels, le décret n° 2002-238 du 21 février 2002 a modifié le décret du 3 février 1993 selon les principes suivants :

- les opérateurs dont la couverture est nationale doivent continuer de s'acquitter d'une redevance dont le montant est fixé forfaitairement à 533.572 euros ;

- pour les opérateurs dont la couverture est régionale (hors départements d'outre-mer), conformément aux dispositions du b) du chapitre B de l'article 1 ^er du décret du 3 février 1993 précité ainsi modifié, « le montant de la redevance de gestion annuelle est multiplié par le rapport entre la surface couverte par l'attribution de fréquences et la surface totale du territoire métropolitain », c'est-à-dire qu'elle représente une fraction du taux forfaitaire de 533.572 euros selon la part du territoire national qui est couverte ;

- pour les opérateurs dont la couverture régionale est située outre-mer, le montant forfaitaire de la redevance s'élève à 1.524 euros, compte tenu de l'étroitesse des surfaces couvertes outre-mer.

Les montants facturés aux opérateurs le 19 juin 2002 se sont élevés à 9,75 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La diminution des montants des redevances de gestion dues par les opérateurs de boucle locale radio, opérée par le décret du 21 février 2002 précité, n'a toutefois pas de portée rétroactive, compte tenu de la non-rétroactivité des dispositions réglementaires.

Afin de prendre en compte les difficultés des opérateurs, suite notamment à la crise du secteur des télécommunications, le présent article propose d'appliquer rétroactivement à la date du 4 août 2000 les dispositions du décret du 21 février 2002 précité. La date du 4 août 2000 correspond à l'attribution des premières licences de boucle locale radio.

Le coût pour le budget de l'Etat des mesures proposées s'élève à 6,64 millions d'euros.

Il est observé que l'absence de rétroactivité crée une distorsion de concurrence entre les opérateurs passés et présents, dont plusieurs ont effectué des demandes de remise gracieuse, et les nouveaux entrants éventuels.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Bien que réservée sur le principe du recours à la loi pour conférer un portée rétroactive à des dispositions réglementaires, votre commission vous propose d'adopter le présent article, compte tenu des difficultés réelles des opérateurs et d'anciens barèmes inadaptés qui ont entravé le développement d'un véritable marché.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 46

Prélèvement sur le Fonds pour le renouvellement urbain (FRU)

Commentaire : le présent article a pour objet de prélever en 2004 106 millions d'euros sur le Fonds pour le renouvellement urbain (FRU), dont 50 millions d'euros seraient affectés à l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et 56 millions d'euros seraient affectés au budget général de l'Etat.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FONDS POUR LE RENOUVELLEMENT URBAIN DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

Le programme de renouvellement urbain de la Caisse des dépôts et consignations, issu d'une convention signée entre l'Etat et cette dernière en octobre 1998 et actualisée en juin 2000, a pour objet de favoriser des investissements de renouvellement urbain, notamment à travers :

- des prêts pour le renouvellement urbain (PRU) ;

- des prêts projets urbains (PPU) ;

- un Fonds pour le renouvellement urbain (FRU).

1. Un fonds doté de 457 millions d'euros

Conformément aux décisions prises lors du comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, la Caisse des dépôts, après avis favorable de la commission de surveillance et en accord avec l'Etat, a décidé de créer, le 30 décembre 1999, un Fonds pour le renouvellement urbain (FRU).

A cette fin, elle a conclu le 7 juin 2000 avec l'Etat, pour une durée de trois ans, un avenant à la convention du 8 octobre 1998 relative au renouvellement urbain.

Ce document indique les modalités de fonctionnement du FRU . Il prévoit que la Caisse des dépôts affecte aux actions de ce fonds la somme de 457 millions d'euros à compter de sa date de création, financée sur ses fonds propres.

2. Des dépenses de l'ordre de 150 millions d'euros en 2003

Selon le « jaune » budgétaire intitulé « Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2004, les dépenses du FRU seraient de l'ordre de 150 millions d'euros en 2003, comme l'indique le graphique ci-après.

Les dépenses du Fonds pour le renouvellement urbain

(en millions d'euros)

(1) 75 millions d'euros au titre du Fonds de renouvellement urbain puis 75 millions d'euros de concours sur fonds propres.

Source : « jaune » « Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2004

Les interventions du FRU prennent la forme :

- d'investissements en capital dans des opérations de rénovation urbaine ;

- d'aides à l'ingénierie ;

- d'avances aux investisseurs .

Les projets financés par le FRU s'inscrivent dans la géographie prioritaire de la politique de la ville.

Parmi les 300 projets déjà recensés en 2001, plus de 100 projets ont été rendus opérationnels en 2002. Ces projets portent principalement sur le réaménagement de grands ensembles d'habitat social :

- opérations de démolition et de reconstruction de logements sociaux ^{254 ( * )} ;

- aménagements et équipements publics ;

- infrastructures de transports ;

- opérations de développement économique et commercial.

Le FRU intervient également dans d'autres domaines :

- requalification de friches urbaines ou industrielles (comme en Seine-Saint-Denis, dans la banlieue lyonnaise ou dans l'agglomération de Creil) ;

- opérations de traitement de quartiers anciens dans les centres-villes (comme à Roubaix, Bordeaux ou Perpignan) ;

- actions particulières pour le traitement de copropriétés en difficulté , les interventions financières de la Caisse des dépôts se plaçant dans le cadre d'une convention passée avec l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), de manière à offrir aux collectivités territoriales et aux opérateurs un service financier global, comprenant les subventions de l'ANAH et des financements de la Caisse des dépôts ^{255 ( * )} .

B. L'AGENCE NATIONALE POUR LA RÉNOVATION URBAINE

1. Un objectif de démolitions ambitieux

La loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine définit les objectifs du programme national de rénovation urbaine, comme la constitution d'une offre nouvelle de 200.000 logements locatifs sociaux pour la période 2004-2008, la réhabilitation d'un nombre équivalent de logements dans les zones urbaines sensibles, et la démolition de 200.000 logements locatifs sociaux ou de copropriétés dégradées.

Ces objectifs sont ambitieux si l'on en juge par les constructions, réhabilitations et démolitions effectuées au cours des dernières années, comme l'indique le graphique ci-après.

Nombre de constructions, de réhabilitations et de démolitions : réalisations et objectifs

Source : direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction

Ainsi, il faudrait multiplier par cinq les opérations de démolition dès 2004. Les objectifs en termes de construction et de réhabilitation sont davantage conformes au rythme des réalisations actuelles.

On peut observer à cet égard que le projet de loi de finances pour 2004 propose, dans les indicateurs de résultats de l'agrégat « politique de la ville et du développement social urbain », de détruire 26.000 logements en 2004 , ce qui est nettement inférieur à la moyenne annuelle théorique, mais plus réaliste, compte tenu de la nécessaire montée en charge du dispositif.

2. La création de l'agence nationale pour la rénovation urbaine

Selon la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 ^er août 2003, les crédits de l'Etat en faveur de la rénovation urbaine inscrits en loi de finances initiale doivent s'élever à au moins 2,5 milliards d'euros sur la période 2004-2008, avec une dotation annuelle au moins égale à 465 millions d'euros. Ces crédits sont affectés à un nouvel établissement public à caractère industriel et commercial, l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

La création de l'ANRU vise à simplifier les circuits de financement. L'agence centralisera tous les moyens. Cette centralisation, associée à des programmations pluriannuelles, sera, sans aucun doute, un facteur d'efficacité pour le suivi de l'ensemble de la politique de rénovation urbaine.

Pour 2004, le montant minimal de 465 millions d'euros serait atteint pour les autorisations de programme, mais pas pour les crédits de paiement , comme l'indique le graphique ci-après.

Dotations budgétaires de l'agence nationale de rénovation urbaine proposées pour 2004

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2004 (budgets de la ville et du logement)

Outre les subventions de l'Etat, l'ANRU recevra :

- des contributions de l'Union d'économie sociale du logement (le « 1 % logement ») ;

- la contribution des organismes HLM prévue au dernier alinéa de l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation ;

- des subventions de la Caisse des dépôts et consignations , qui font l'objet du présent article.

Selon le « jaune » précité, la contribution du «  1 % logement » serait de 550 millions d'euros en 2004 , ce qui correspondrait à la quasi-totalité de l'augmentation des concours publics à la politique de la ville.

Au total, les recettes de l'ANRU devraient s'élever à 1,2 milliard d'euros en 2004.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA DISPARITION PROGRAMMÉE DU FRU

1. L'article 8 de la loi du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine

A l'initiative de sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a supprimé, à l'article 8 de la loi du 1 ^er août 2003 précitée, la mention selon laquelle la Caisse des dépôts et consignations mobilise ses ressources propres dans le cadre d'un fonds spécifique dont elle est gestionnaire.

Ainsi, l'article 8 précité prévoit que « la Caisse des dépôts et consignations participe au financement du programme national de rénovation urbaine par l'octroi de prêts sur les fonds d'épargne dont elle assure la gestion (...) et par la mobilisation de ses ressources propres ».

Les missions actuelles du FRU sont néanmoins rappelées . Il est en effet précisé que les ressources propres de la Caisse des dépôts « financent des avances aux investisseurs, des prises de participation dans les opérations de rénovation urbaine et des aides à l'ingénierie », ce qui correspond aux missions actuelles du FRU.

2. Le projet de nouvelle convention

a) L'arrivée à échéance de la convention relative aux années 2001 à 2003

Ainsi que ceci a été indiqué, l'avenant en date du 7 juin 2000 à la convention précitée du 8 octobre 1998, entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations, a été conclu pour une durée de trois ans . Ainsi, il est arrivé à expiration en juin 2003.

Par ailleurs, l'article 8 précité prévoit qu'une convention conclue entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations assure la cohérence des interventions de cette dernière avec les orientations du programme national de rénovation urbaine, et « détermine le montant annuel des subventions à verser à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine ».

b) Le projet de nouvelle convention

Cette nouvelle convention, actuellement en cours de finalisation, ne prévoit pas d'individualiser ces moyens au sein d'un fonds . En effet, l'existence d'un tel fonds a été jugée peu utile, voire source d'une inutile complexité.

Par ailleurs, le montant exact de la contribution de la Caisse des dépôts et consignations est encore incertain.

Selon le « jaune » précité, la Caisse des dépôts et consignations participerait sur ses fonds propres au renouvellement urbain à hauteur de 150 millions d'euros en 2004 , soit le même montant qu'en 2003.

Cependant, selon les informations transmises à votre rapporteur général, le projet de convention prévoirait une participation de seulement    90 millions d'euros par an .

B. LA MESURE PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. L'affectation en 2004 de 56 millions d'euros au budget de l'Etat

Le I du présent article propose de prélever en 2004 106 millions d'euros sur le FRU, et de les affecter :

- à raison de 50 millions d'euros, à l'ANRU ;

- pour le solde, soit 56 millions d'euros, au budget général de l'État.

L'ensemble des crédits publics relatifs au renouvellement urbain s'en trouverait donc réduit à hauteur de 56 millions d'euros.

Les 106 millions d'euros prélevés sur le FRU correspondent à l'estimation de ses disponibilités nettes à la fin de l'année 2003. En effet, avec des engagements bruts annuels de l'ordre de 120 millions d'euros de 2001 à 2003, la somme des engagements nets ^{256 ( * )} à la fin de l'année 2003 devrait être de l'ordre de 350 millions d'euros.

2. L'affection au budget de l'Etat des disponibilités nettes des années ultérieures

Par ailleurs, le II du présent article prévoit que jusqu'à la clôture du FRU et selon des modalités définies par convention entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations, les disponibilités nettes de ce fonds, constatées au 31 décembre de chaque année, sont versées au budget général de l'Etat.

En effet, le reliquat disponible à la fin de l'année 2003 ne constitue pas le solde définitif du fonds, ce dernier ayant pris des engagements de long terme (participations, prêts de « haut de bilan ») et devant bénéficier de remboursements de préfinancements.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ainsi que ceci a été souligné, le présent article tend à réduire de 56 millions d'euros en 2004 les crédits publics disponibles pour le renouvellement urbain.

On peut cependant se demander s'il en résultera une diminution des dépenses consacrées au renouvellement urbain. En effet, il serait peut-être optimiste de supposer que la totalité des crédits prévus seront consommés en 2004.

A défaut, cette mesure contribuerait utilement à la maîtrise du déficit public. En effet, les 56 millions d'euros correspondants seront affectés au budget général de l'Etat.

Par ailleurs, il convient de rappeler que, selon le « jaune » précité, l'ensemble des moyens consacrés en 2004 à la politique de la ville et au renouvellement urbain augmenterait en 2004 d'environ 600 millions d'euros. En effet, si le projet de loi de finances pour 2004 propose de réduire les crédits du budget de la ville et de la rénovation urbaine de 7 %, l'ensemble des crédits publics consacrés à la politique de la ville passerait de 5,4 milliards d'euros à 6 milliards d'euros, essentiellement du fait de l'instauration de la contribution ^{257 ( * )} du « 1 % logement », indiquée ci-avant, au financement de l'ANRU, en conséquence de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 précitée.

Enfin, il faut également rappeler que la loi du 1 ^er août 2003 précitée prévoit que l'Etat consacre chaque année au moins 465 millions d'euros au financement de l'ANRU, ce qui représente un effort financier considérable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47

Application aux agents des douanes exerçant leurs fonctions dans les services de la surveillance de la bonification du cinquième du temps de service accompli

Commentaire : le présent article vise à étendre aux agents des douanes exerçant ou ayant exercé des fonctions de surveillance le bénéfice, en termes de droits à pension, de la bonification du cinquième du temps de service accompli existant pour les agents des services de police et de gendarmerie.

I. LE CONTEXTE ACTUEL

A. LE RÉGIME DE LA BONIFICATION DU CINQUIÈME

La bonification du cinquième consiste à accorder (avec ou sans retenue supplémentaire en ce qui concerne la cotisation pour retraite) une annuité supplémentaire par période de cinq années de services effectifs. Elle est plafonnée à cinq annuités et ne peut être inférieure à trois annuités du fait de la condition de quinze ans de services effectifs exigée pour la constitution du droit à pension civile ou militaire. Elle est généralement diminuée d'une annuité pour chaque année supplémentaire au-delà de cinquante-cinq ans, l'objectif initial de cette mesure étant d'offrir une retraite à taux plein pour des personnels ayant un âge de départ en retraite précoce.

Ce régime bénéficie :

- aux policiers , en application de l'article 1 ^er de la loi n° 57-444 du 8 avril 1957 ;

- aux gendarmes , en vertu de les articles L.12 et R. 25-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite ;

- aux sapeurs-pompiers professionnels , en application du III de l'article 125 de la loi de finances pour 1984 et du décret n° 86-169 du 5 février 1986 ;

- aux ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne , en vertu de la loi n° 89-1007 du 31 décembre 1989 ;

- aux surveillants pénitentiaires , en application de l'article 24 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996.

Seule la bonification du cinquième des militaires est prévue par le code des pensions, les bonifications du cinquième des policiers, des surveillants pénitentiaires et des sapeurs-pompiers professionnels ayant été instituées par des textes particuliers.

B. LA REVENDICATION DES AGENTS DES DOUANES

Les agents de la surveillance des douanes demandent, depuis de nombreuses années, à pouvoir bénéficier d'une bonification d'ancienneté comparable à celles déjà accordées aux policiers en 1957, aux gendarmes en 1975, aux sapeurs pompiers professionnels en 1983 et aux personnels de l'administration pénitentiaire en 1995.

Ce type de mécanisme appliqué à des métiers spécifiques « exercés dans des conditions dangereuses et contraignantes », est associé à un âge d'ouverture des droits à pension, selon le cas, à 50 ou 55 ans. Les douaniers de la surveillance bénéficient, depuis 1936, d'une ouverture des droits à pension à 55 ans. Ils ne sont pas souvent en mesure, en l'absence d'un mécanisme de bonification, de prendre leur retraite à taux plein à cet âge.

A de nombreuses reprises, et en dernier lieu, en 1997, 1998 et 2002, des propositions visant à instituer une bonification d'ancienneté au profit des agents de la surveillance ont été portées à l'arbitrage du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

A l'issue du conflit des agents de la surveillance des douanes au printemps 2002, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du précédent gouvernement a pris l'engagement de reconsidérer le dossier relatif aux bonifications de retraite. Lors du comité technique paritaire du 7 octobre 2002, l'actuel ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a confirmé que ce dossier, qui devait être traité en équité pour l'ensemble des agents chargés de missions de sécurité, serait examiné dès que le projet gouvernemental de réforme des retraites aurait abouti. Dans son discours au comité technique paritaire du 24 juin 2003, dans le contexte du débat sur le projet de loi portant réforme des retraites, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a réitéré son engagement :

« J'aborde maintenant un sujet sur lequel vous attendez une réponse : la bonification du cinquième pour les douaniers de la surveillance. Il s'agit d'un dossier délicat, dont nous avions dit l'an dernier qu'il serait traité en équité avec le reste du dossier des retraites. Il va donc l'être, grâce à l'avancement du dossier d'ensemble.

L'application actuelle de la bonification du cinquième

	OUVERTURE DES DROITS	LIMITE D'ÂGE	BONIFICATION DU CINQUIÈME
			DATE D'EFFET	SERVICES OUVRANT À LA BONIFICATION	CONDITIONS D'ÂGE ET DE SERVICES	COTISATION SUPPLÉMENTAIRE	DÉGRESSIVITÉ DE LA BONIFICATION
Policiers	- Justifier au 1 ^er janvier de l'année considérée de 25 années de services effectifs ouvrant droit à la bonification du 5 ^ème - Et se trouver à moins de 5 ans de la limite d'âge de leur grade	55 ans sauf pour les commissaires (57 ans pour les commissaires et les commissaires principaux et 58 ans pour les commissaires divisionnaires)	Depuis 1957 - mise en oeuvre immédiate	Bonification d'un 5 ^ème du temps passé en position d'activité dans des services actifs de police	A compter de 50 ans si 25 années de services ouvrant à la bonification	Retenue supplémentaire de 1%	Réduction à concurrence de la durée des services accomplis au-delà de 55 ans sans qu'il soit tenu compte des reculs de limite d'âge pour enfants.
Gendarmes	- Après 15 ans de services effectifs pour les sous-officiers de la gendarmerie - Après 25 ans de services effectifs pour les officiers de la gendarmerie	De 55 ans à 61 ans selon les grades	Depuis 1975 - mise en oeuvre immédiate	Bonification du 5 ^ème du temps de service accompli par les militaires	Avoir accompli au moins 15 ans de services militaires effectifs. Pas de condition d'âge.	-	Réduction d'une annuité pour chaque année supplémentaire au-delà de 55 ans (57 ans) et jusqu'à 58 ans (60 ans) . Nulle au-delà de 58 ans (60 ans) . La loi portant réforme des retraites prévoit de décaler de 2 ans cette dégressivité
Surveillants pénitentiaires	- Justifier de 25 années de services effectifs en position d'activité dans un des corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire - Et se trouver, au 1 ^er janvier de l'année considérée, à moins de 5 ans de la limite d'âge de leur corps	55 ans	Depuis 1996 - montée en charge progressive en 5 ans (1 an en 1996, 2 ans en 1997, 3 ans en 1998, 4 ans en 1999 et 5 ans depuis 2000)	Bonification égale au 5 ^ème du temps effectivement passé en position d'activité dans les corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire	A compter de 50 ans si 25 ans de services dans les corps concernés. Sans condition d'âge pour les départs anticipés des mères de 3 enfants	-	-
Sapeurs-pompiers professionnels (fonctionnaires territoriaux)	55 ans	60 ans	Depuis 1984 - mise en oeuvre immédiate	Bonification du 5 ^ème du temps effectivement accompli en qualité de SPP	A compter de 55 ans pour les SPP qui ont accompli 30 années de services effectifs dont 15 en qualité de SPP	Retenue supplémentaire de 2%	-

Les engagements du 7 octobre seront tenus : les douaniers seront traités comme les autres forces de sécurité. Ce sera applicable au 1 ^er janvier 2004 et figurera donc dans le projet de loi de finances pour 2004. Le détail des mesures applicables aux services actifs sera précisé fin juillet et le directeur général des douanes vous réunira à cet effet. En conclusion sur ce dossier, un mot : évoqué et discuté depuis de très nombreuses années, nous le réglons positivement comme nous en avions pris l'engagement ».

Au terme des travaux menés avec les partenaires syndicaux et après arbitrage du Premier ministre, des projets de textes permettant la mise en oeuvre de cette mesure ont été adressés à la direction du budget au mois d'août 2003. Pour des raisons de calendrier, cette mesure a été inscrite dans le présent projet de loi de finances rectificative.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'OCTROI DE LA BONIFICATION DU CINQUIÈME AUX AGENTS DE SURVEILLANCE DES DOUANES

Le présent article accorde, de manière graduelle jusqu'au 31 décembre 2005, le bénéfice de la bonification du cinquième aux fonctionnaires appartenant aux corps des douanes exerçant ou ayant exercé des fonctions de surveillance à la condition qu'ils aient accompli au moins vingt-cinq ans de services publics effectifs dont quinze ans de services dans un emploi de surveillance des douanes classé en catégorie active .

Ne peuvent bénéficier du maximum de bonification que les fonctionnaires qui quittent le service au plus tard à 58 ans ^{258 ( * )} . La bonification est réduite d'un trimestre pour chaque trimestre supplémentaire de services jusqu'à l'âge de soixante ans. Aucune bonification n'est accordée au-delà de l'âge de soixante ans.

En contrepartie de cet avantage, les douaniers de surveillance seraient assujettis à compter du 1 ^er janvier 2004 à une retenue supplémentaire pour pension assise sur le traitement et l'indemnité de risques dont le taux serait fixé par décret.

B. L'ÉCONOMIE DE LA RÉFORME

Sur les 9.000 douaniers affectés aux activités de surveillance de la douane, 5.331 profiteraient à l'échéance de 2015 de la bonification du cinquième pour un coût brut de 69,98 millions d'euros cumulés sur la période 2004-2015.

Coût brut lié à la bonification au cinquième sur la période 2004-2015

(en euros)

Catégorie	Nombre d'agents bénéficiaires	Surcoût total sur la période
Catégorie A	283	5.797.069
Catégorie B	1.879	26.593.570
Catégorie C	3.169	37.590.429
Total	5.331	69.981.068

La participation des agents au financement de la bonification au cinquième, correspondant à une surcotisation de 1,5 %, s'élèverait à 34,787 millions d'euros sur la période 2004-2015.

Contrepartie financière liée à une cotisation retraite de 10,35% (8,85 %+1,5 %)

(en euros)

1 - PRELEVEMENT A 8,85 %
Catégorie	Incidence financière globale
A	780.858
B	6.217.880
C	10.077.810
TOTAL	17.076.548
2 - PRELEVEMENT COMPLEMENTAIRE SUR LA BASE DE 10,35 %
Catégorie	Incidence financière globale
A	913.116
B	7.271.904
C	11.790.487
TOTAL	19.975.507
Cotisations complémentaires attachées sur une pension civile égale à 10,35 % du traitement pension civile	2.898.959
Cotisations complémentaires sur la période 2004-2015	34.787.508

Le coût net de la réforme sur la période 2004-2015 s'établirait ainsi à 35.193.560 euros.

En 2004, il serait constaté une économie nette de 1,2 million d'euros correspondant à un coût brut lié à la bonification du cinquième de 1,7 million d'euros et à un surcroît de cotisations de 2,9 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

9.000 agents chargés de missions de surveillance sont concernés sur les 20.000 que compte la direction générale des douanes et des droits indirects.

Il peut sembler étonnant que la présente disposition n'ait pas été examinée dans le cadre du projet de loi de réforme pour les retraites : son opportunité aurait ainsi été mise en perspective avec les objectifs généraux de la réforme présentée par le gouvernement consistant à assurer une équité entre salariés du secteur privé et salariés du secteur public. Le présent article ne correspond pas à l'orientation donnée par la loi du 21 août 2003 sur les retraites visant à garantir des avantages supplémentaires liées à la pénibilité. Si les missions des agents des douanes présentent d'indéniables difficultés, mais celles-ci ne correspondent pas aux critères retenus pour juger de la pénibilité d'un emploi.

La loi précitée n'a néanmoins pas remis en cause les régimes de bonification déjà octroyés au bénéfice de personnels exerçant des missions comparables à celles des agents des douanes.

La direction générale des douanes et des droits indirects juge que des contreparties, notamment financières, sont apportées par ses agents en échange de l'octroi de cet avantage :

« Afin d'assurer une cohérence par rapport aux autres forces de sécurité qui ne disposent pas du droit de grève, l'octroi de la bonification aux fonctionnaires des douanes de la surveillance est concomitant à la mise en place d'un dispositif de réglementation du droit de grève. Le nouveau dispositif interdit la participation à un mouvement de grève aux douaniers dont la présence est jugée indispensable à l'exercice des missions de sécurité des personnes et des biens ».

Par ailleurs, d'ici au 31 décembre 2005, le nombre d'unités des douanes chargées des contrôles sera réduit de 300 à 200. Environ 1.500 agents, soit près du cinquième des effectifs, feraient l'objet d'un redéploiement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48

Abaissement progressif à 50 ans de l'âge de jouissance de la majoration de pension résultant de l'intégration de l'indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP) dans le calcul de la pension des personnels militaires de la gendarmerie

Commentaire : le présent article vise à abaisser progressivement de 55 ans à 50 ans l'âge de jouissance de la majoration de pension résultant de l'intégration de l'indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP) dans le calcul de la pension des personnels militaires de la gendarmerie.

I. LE DROIT EXISTANT

Le décret n° 58-639 du 28 juillet 1958 portant attribution d'une indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP) aux personnels militaires de la gendarmerie visait à prendre en compte « l'exécution de travaux de nature exceptionnelle », en application de l'article 11 du décret n° 48-1366 du 27 août 1948 déterminant les indemnités diverses susceptibles d'être payées au titre de la solde aux militaires des armées de terre, de mer et de l'air.

Le taux actuel de l'indemnité de sujétions spéciales de police varie entre 14 % et 25 % de la solde de base, le taux moyen s'élevant à 16 % de la solde de base.

L'article 131 de la loi de finances pour 1984 ^{259 ( * )} a prévu l'intégration progressive sur quinze ans de cette prime, du 1 ^er janvier 1984 au 1 ^er janvier 1998, dans le calcul des pensions, en contrepartie d'une augmentation des cotisations à due proportion. Cette mesure se traduit par une majoration des pensions de 3.800 euros.

La majoration des pensions est différée jusqu'à l'âge de 55 ans, sauf pour les militaires radiés des cadres pour invalidité et pour les ayants cause de ces militaires décédés avant leur admission à la retraite.

Les fonctionnaires de la police nationale bénéficient d'une mesure analogue en application de l'article 95 de la loi de finances pour 1983 ^{260 ( * )} , mais sans condition d'âge. Les fonctionnaires de la police nationale peuvent faire valoir leurs droits à la retraite à partir de 50 ans.

Cette différence de régime, justifiée par des conditions différentes de départ à la retraite dans la police et la gendarmerie nationales, avait cristallisé certaines revendications dans la gendarmerie nationale, notamment lors du conflit de 2001.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose que, à compter du 1 ^er février 2006, la limite d'âge jusqu'à laquelle est différée la majoration de pension au titre de l'ISPP soit abaissée de 55 ans à 50 ans.

Comme dans le droit existant, les militaires de la gendarmerie radiés des cadres ou mis à la retraite pour les invalidités et les ayants cause des militaires de la gendarmerie décédés avant leur admission à la retraite pourraient bénéficier de la majoration de pension sans limite d'âge.

Cet abaissement devrait être opéré progressivement par voie réglementaire, du 1 ^er février 2002 au 1 ^er février 2006. La mesure proposée s'appliquerait ainsi partiellement de manière rétroactive.

Cette rétroactivité résulte de la volonté du gouvernement de respecter le calendrier prévu par le conseil de la fonction militaire le 8 décembre 2001, suite au mouvement de protestation des gendarmes : la date du 1 ^er février 2002 a marqué l'entrée en vigueur d'autres mesures indemnitaires et la fin du mouvement de protestation des gendarmes.

Le coût de la mesure est estimé à 23,6 millions d'euros en 2004, dont 13,3 millions d'euros pour l'application de la mesure au titre des années 2002 et 2003.

Estimation du coût en 2004 de l'abaissement progressif de l'âge des militaires de la gendarmerie nationale et de la garde républicaine dans le dispositif d'intégration de l'ISPP

(en euros)

	Effectifs	Montant principal en euros	Surcoût en année pleine	Surcoût en année pleine avec majoration pour enfants
Au titre de 2002	1.422	22.744.505	4.577.958	4.728.775
Au titre de 2003	2.481	38.321.479	8.359.053	8.610.170
Au titre de 2004	3.138	46.449.311	9.988.602	10.250.551
Total	7.041	107.515.295	22.925.614	23.589.496

Valeur du point au 31 décembre 2002 : 52,4933 euros.

Etude réalisée à partir du stock de pensions en paiement au 31 décembre 2002, génération s1948 à 1952, et des flux 2003 et 2004 calqués sur le flux 2002.

Il a été tenu compte des taux normaux d'ISPP au 1 ^er janvier 2003 (décret n° 2003-544 du 25 juin 2003).

L'incidence du nouveau dispositif sur les pensions de réversion n'a pas été chiffrée.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Dans son rapport spécial pour les crédits de la défense pour 2004, notre collègue François Trucy a souligné par ailleurs que « l'harmonisation au taux de 22 % pour tous les sous-officiers de l'indemnité de sujétion spéciale de police - ISSP , qui est en application depuis le 1 ^er février 2002, a été budgétée en loi de finances initiale pour 2002 à concurrence de 22 millions d'euros. Cette indemnité a été augmentée de 2 points en 2003 pour un coût budgétaire de 29,1 millions d'euros l'année dernière et de 2,3 millions d'euros supplémentaires dans le projet de budget pour 2004. On note qu'il est prévu l'intégration progressive de cette indemnité dans les calculs de la pension de retraite » ^{261 ( * )} .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 bis (nouveau)

Possibilité de versement de la part variable de l'allocation de vétérance aux anciens sapeurs-pompiers volontaires par les conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours

Commentaire : le présent article tend à permettre aux conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) de verser aux anciens sapeurs-pompiers volontaires la part variable de l'allocation de vétérance.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers a amélioré le statut des sapeurs pompiers volontaires, et en particulier, leur protection sociale, notamment en cas d'accident.

L'article 18 de cette loi a créé une allocation de vétérance versée aux anciens sapeurs-pompiers volontaires qui ont effectué au moins vingt ans de services. Il dispose en effet que : « Les sapeurs-pompiers volontaires qui, ayant cessé leur activité avant la date d'entrée en vigueur de la présente loi, remplissent les conditions fixées à l'article 12 perçoivent la part forfaitaire de l'allocation de vétérance.

« Les sapeurs-pompiers volontaires qui bénéficiaient avant le 1 ^er janvier 1998 d'un régime d'allocation de vétérance plus favorable pourront conserver le bénéfice de ce régime si les collectivités territoriales et les établissements publics concernés le décident ».

L'allocation de vétérance est donc constituée de deux parts :

- une part forfaitaire ;

- une part variable, calculée sur la base du dernier grade de l'intéressé et du nombre total d'années effectuées.

La loi a limité le bénéfice de la part variable aux sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité depuis le 1 ^er janvier 1998. Par conséquent, les sapeurs-pompiers volontaires plus anciens (dont le nombre, d'après les évaluations du gouvernement, serait d'environ 60.000), ne peuvent percevoir que la part forfaitaire de l'allocation, soit 308,29 euros par an, versée par les services départementaux d'incendie et de secours. Ils ne peuvent pas bénéficier de la part variable complémentaire, soit environ 80 euros par an, et ce, même si les conseils d'administration des SDIS le souhaitent.

Plusieurs conseils d'administration de SDIS ont toutefois versé cette part variable aux sapeurs-pompiers partis avant 1998, sans disposer de la base juridique pour le faire.

En réponse à une question écrite de notre collègue Michel Doublet, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indiquait, le 7 novembre 2002, que : « en effet, les dispositions en vigueur ne permettent pas, à l'heure actuelle, de verser la part variable de cette allocation aux sapeurs-pompiers volontaires les plus anciens malgré une proposition en ce sens déposée au Sénat lors de l'examen du projet de loi relatif à la démocratie de proximité, amendement qui n'a finalement pu être adopté. Le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a rappelé, dès sa nomination, son vif intérêt pour le volontariat et il a demandé à M. Jean-Paul Fournier, maire de Nîmes, de présider une commission chargée d'effectuer un bilan des actions menées en faveur des sapeurs-pompiers depuis 1990, d'en vérifier l'application réelle sur le terrain et de formuler des propositions en vue de la définition d'une politique de fidélisation et de développement du volontariat que pourraient conduire l'Etat et les collectivités locales, avec l'appui des acteurs de la profession. Sans attendre les résultats définitifs de la mission volontariat, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a annoncé le 14 septembre dernier, lors du congrès national des sapeurs-pompiers, l'extension du bénéfice de la part variable de l'allocation de vétérance aux sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité avant le 1 ^er janvier 1998, mesure qui sera intégrée dans le projet de loi relatif à la modernisation de la sécurité civile, soumis au printemps prochain au Parlement (...) » ^{262 ( * )} .

En réponse à une autre question écrite de notre collègue Serge Mathieu, en date du 2 octobre 2003, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ajoutait que « le ministre, lors de la remise du rapport Fournier, le 31 mars dernier, a confirmé sa volonté de mettre rapidement en oeuvre des mesures portant sur les conditions statutaires de l'exercice du volontariat afin de faciliter sa gestion. Il s'est prononcé en faveur de l'institution d'un avantage retraite permettant de reconnaître le temps passé par les sapeurs-pompiers volontaires au service de la population et de l'extension de la part variable de l'allocation de vétérance aux sapeurs-pompiers volontaires partis avant le 1 ^er janvier 1998 (...) » ^{263 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le gouvernement, sous-amendé par notre collègue député Charles de Courson. Il vise, selon l'exposé des motifs du gouvernement, à « rétablir la sécurité juridique des collectivités territoriales et établissements publics qui, de leur propre initiative, accordent le bénéfice de la part variable aux anciens volontaires ayant cessé leur activité avant le 1 ^er janvier 1998 ». Le sous-amenemdement présenté par notre collègue député Charles de Courson vise à prévoir que ce ne sont pas les collectivités territoriales et les établissements publics intéressés, mais les conseils d'administration des SDIS, qui pourront décider le versement de la part variable de l'allocation de vétérance aux sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité avant 1998.

La discussion de cette disposition à l'Assemblée nationale a permis d'opérer une clarification utile quant à sa portée. Ainsi, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, M. Alain Lambert, a indiqué que le dispositif n'était pas rétroactif. Notre collègue député Charles de Courson, en défendant son sous-amendement, a indiqué que, avec le dispositif proposé par le gouvernement, « on risquait donc qu'une partie des pompiers du département de l'Orne, pour prendre un exemple au hasard, bénéficie de la part variable de l'allocation de vétérance, et d'autres non.

« Après concertation avec les ministères de l'intérieur et du budget, nous avons opté pour un système simple : ce sont les SDIS qui prendront la décision. Cela permettrait, si le SDIS en décide ainsi, que tous les sapeurs-pompiers, qu'ils appartiennent au corps départemental ou n'y soient pas intégrés, touchent l'allocation. Qui la versera ? Le SDIS. Comment la financera-t-il ? En la répercutant sur les communes ou en la mutualisant, à son choix » ^{264 ( * )} .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. DES CHARGES NOUVELLES SUPPORTÉES PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU TITRE DES SDIS

Votre commission des finances est partagée au sujet du présent article. Certes, nul ne saurait contester le bien-fondé d'une égalité de traitement entre les pompiers volontaires partis à la retraite après 1998 et ceux qui sont partis à la retraite avant cette date . Il s'agit donc d'une mesure d'équité , visant à faire bénéficier l'ensemble des sapeurs-pompiers volontaires de l'intégralité de l'allocation de vétérance, à laquelle votre commission est favorable. Toutefois, elle est plus réservée quant à la méthode utilisée. Le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, M. Nicolas Sarkozy, a annoncé à plusieurs reprises qu'il était favorable à une telle mesure. Dans son discours devant le 109 ^ème congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers, il indiquait en effet : « Je veux que les années passées comme volontaire soient reconnues et pour cela que soit examinée dans le cadre de la réforme du régime de retraite, la possibilité d'instituer un avantage retraite pour les sapeurs pompiers volontaires. J'ai pris l'initiative de la concertation interministérielle qui va le permettre. Je veux aussi que soit ouvert le bénéfice de la totalité de l'allocation de vétérance aux sapeurs-pompiers ayant quitté le service actif avant le 1 ^er janvier 1998 ». Lors du dernier congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, le 27 septembre dernier, il indiquait : « Cette reconnaissance des sapeurs pompiers doit être aussi celle de leur fidélité.

« Vous venez de le rappeler, il faut régler le différend sur l'extension de la part variable de l'allocation vétérance aux sapeurs-pompiers volontaires qui ont cessé leur activité avant 1998. Qui peut me dire qu'ils ont été moins méritants que leurs cadets ?

« J'ai entendu leur impatience. J'ai reçu, avec vous Président Ory, un de leurs représentants. Mais, sur ce sujet, comme sur tant d'autres, vous savez que l'accord des élus est incontournable. C'est aujourd'hui chose faite. Je vais enfin corriger rapidement ce que les plus anciens vivent comme une injustice. Et au lieu de laisser cette disposition dans le projet de loi sur la sécurité civile, qui viendra en discussion au Parlement au printemps, j'ai voulu qu'elle soit inscrite dans la prochaine loi de finances rectificative pour 2003. Ainsi, nous gagnons le temps des débats parlementaires. Et, cette extension, je vous le dis, sera appliquée dès le 1 ^er janvier 2004 ».

Ce faisant, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales apparaît comme le principal auteur de cette mesure, et bénéficie du crédit correspondant auprès des sapeurs-pompiers. Or, il convient de souligner que le financement de cette mesure ne sera pas à la charge de l'Etat, mais des collectivités territoriales qui participent au financement des SDIS, et, en grande partie, des départements, qui en sont les principaux financeurs. Le gouvernement fait en quelque sorte une promesse aux sapeurs-pompiers, qu'il reviendra aux collectivités territoriales de tenir -  et de financer - ensuite .

Certes, il ne s'agit pas, dans le cas de la mesure proposée par le présent article, d'une dépense obligatoire à la charge des collectivités territoriales, mais d'une simple faculté offerte aux SDIS. Toutefois, dès lors que la mesure a été annoncée publiquement par le gouvernement, et qu'elle sera mise en oeuvre dans un certain nombre de départements, il pourrait être difficile aux conseils d'administration des SDIS de résister aux pressions qui ne manqueront pas de s'exercer pour la mise en place de cette mesure .

Lors du dernier congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, le 27 septembre 2003, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a indiqué : « (...) je me suis engagé devant vous pour que les sapeurs-pompiers volontaires bénéficient d'un véritable avantage retraite spécifique, un avantage qui soit la reconnaissance de votre fidélité après 20 ans d'engagement au service des autres.

« La formule apparemment la plus simple, que j'avais reprise à mon compte, est celle de la bonification de vos annuités calculées au titre de votre activité principale. A l'analyse, cette idée se heurte à de réelles difficultés techniques. D'abord en raison de la diversité de vos statuts professionnels. Ensuite, du fait qu'elle n'offre aucun bénéfice à ceux d'entre vous qui ont déjà le nombre d'annuités suffisant pour bénéficier d'une retraite à taux plein. Sans oublier la difficulté, vous l'imaginez, de toucher à plus de trente régimes de base différents.

« Aussi, je vous propose une autre solution pour que vous puissiez bénéficier d'une retraite complémentaire après un minimum de 20 ans d'engagement.

« Cette solution, c'est de créer un nouveau régime de retraite complémentaire qui se substituera progressivement à l'allocation de vétérance. Pour vous dire les choses de manière simple : le socle est la cotisation de l'employeur qui vous garantit à partir de 20 ans de service un complément de retraite. Le plus, naturellement facultatif, est la possibilité que vous aurez de cotiser également. Et le bonus sera le doublement de votre cotisation par l'Etat. L'objectif est de créer un complément de retraite de 1.800 euros par an comme le préconise le rapport Fournier. J'ai tenu à présenter ce dernier projet aux élus. Et je leur ai donné rendez-vous dans un mois pour arrêter définitivement le dispositif. L'objectif est qu'il soit adopté avant votre prochain congrès.

« Toutefois un régime de  ce type porte ses effets au fur et à mesure du cumul des cotisations. C'est pourquoi, pour la période transitoire, j'ai obtenu des élus qu'à partir de 2004, ceux d'entre-vous qui quitterez le service, perçoivent de toute façon un revenu revalorisé. Concrètement, ils toucheront le double du montant de l'indemnité versée actuellement.

« Vous voyez la logique de ce dispositif : les plus anciens bénéficieront  dès le 1 ^er janvier 2004 de l'extension de la part variable ; pour vous tous, un nouveau dispositif de retraite complémentaire se substituera à l'allocation de vétérance ; et dans la période de mise en place, le montant de l'indemnité versée à ceux qui partiront dès 2004 sera doublé.

« C'était un engagement, je ne vous cache pas qu'il n'était pas facile à obtenir. Mais cet engagement je vous le devais. Il est aujourd'hui réalité ».

On notera enfin que le ministre a confirmé, dans une lettre adressée aux sapeurs-pompiers le 10 octobre 2003, que « avant la fin du mois, le Conseil d'Etat aura rendu son avis sur la refonte du décret de 1999 sur l'exercice du volontariat et ces dispositions deviendront le nouveau cadre de votre engagement. Mais je considère que ces mesures ne suffiront pas si elles ne sont pas accompagnées de la création d'un véritable avantage retraite spécifique qui reconnaisse la fidélité de ceux qui se sont engagés pendant plus de 20 ans au service de la collectivité.

« C'est pourquoi j'ai obtenu du gouvernement la création d'un nouveau régime de retraite complémentaire qui viendra remplacer progressivement l'allocation vétérance. Ce régime, qui pourra être abondé par les cotisations des sapeurs-pompiers volontaires qui le souhaiteraient, sera alimenté par les SDIS avec le soutien de l'Etat.

« Il permettra de créer un complément de retraite pouvant atteindre 150 euros par mois ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les services du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales réfléchissent actuellement, en concertation avec les élus, aux modalités selon lesquelles un tel système pourrait être mis en place à l'avenir.

Il convient toutefois de noter que le financement des mesures annoncées par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales n'est pas prévu. Il semble raisonnable de penser qu'elles seront, pour partie au moins, à la charge des collectivités territoriales, en particulier, le doublement de l'allocation de l'indemnité versée aux sapeurs-pompiers volontaires cessant leur activité à compter de 2004, qui a déjà été annoncé.

B. UN DISPOSITIF QUI POURRAIT RENCONTRER DES DIFFICULTÉS D'APPLICATION

S'agissant des dispositions issues de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, votre commission des finances est quelque peu perplexe.

En effet, si elle comprend le souhait exprimé, elle considère toutefois que les modalités de mise en oeuvre de cette modification ne seraient pas sans poser des problèmes, tant au niveau des principes que d'un point de vue pratique.

Confier au conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) le soin de décider du versement de la part variable de l'allocation de vétérance conduirait à lui faire prendre une décision concernant l'ensemble des sapeurs-pompiers volontaires du département qui ont cessé leur activité avant 1998, y compris ceux qui relevaient d'une autre autorité d'emploi que le SDIS. En effet, il convient de rappeler que, sur près de 200.000 sapeurs pompiers volontaires, près d'un cinquième relèvent des centres de première intervention (CPI) qui dépendent des communes et de leurs groupements.

L'article 14 de la loi de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers dispose que « l'allocation de vétérance est financée par les contributions des collectivités territoriales et des établissements publics, autorités d'emploi des sapeurs-pompiers volontaires. Les contributions des autorités d'emploi constituent des dépenses obligatoires ». L'article 15 de la même loi précitée dispose que « les services départementaux d'incendie et de secours perçoivent les contributions et versent l'allocation de vétérance ». Il ressort de ces dispositions que l'allocation de vétérance est versée par les SDIS, mais est financée par les contributions des collectivités territoriales et des établissements publics, autorités d'emploi des sapeurs-pompiers volontaires, pour lesquels elle constitue une dépense obligatoire .

Il convient de s'interroger sur les conséquences potentielles du texte adopté par l'Assemblée nationale, qui pourrait aboutir à confier au SDIS le soin de prendre une décision ayant des conséquences sur les dépenses obligatoires des communes et de leurs groupements, ce qui ne paraît pas souhaitable.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 48 ter (nouveau)

Instauration d'une cessation anticipée d'activité et d'une allocation au profit des fonctionnaires et agents non titulaires exerçant ou ayant exercé certaines fonctions dans un établissement de construction ou de réparation navales où était traité de l'amiante, ainsi que des agents atteints de certaines maladies professionnelles provoquées par l'amiante

Commentaire : le présent article tend à étendre le dispositif de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante.

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le gouvernement.

L'article 36 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ^{265 ( * )} avait étendu aux salariés des entreprises de la construction et de la réparation navales le dispositif de cessation anticipée d'activité instauré au profit des salariés et des anciens salariés des entreprises fabriquant des matériaux contenant de l'amiante. Ces dispositions ont également été étendues par voie réglementaire aux ouvriers de l'Etat du ministère de la défense travaillant ou ayant travaillé dans ce secteur de la construction et de la réparation navales du ministère de la défense.

Le présent article propose d'étendre le bénéfice de cette mesure. Il prévoit ainsi d'instaurer un dispositif de cessation anticipée d'activité et une allocation :

- d'une part au profit des fonctionnaires et agents non titulaires exerçant ou ayant exercé certaines fonctions dans des établissements ou parties d'établissement de construction ou de réparation navales, lorsqu'y était traité de l'amiante ;

- d'autre part au profit des agents atteints de certaines maladies professionnelles provoquées par l'amiante.

Cette mesure poursuit un objectif d'équité , afin que les ouvriers de l'Etat, les agents sous contrat et les fonctionnaires relevant du ministère de la défense ou mis à disposition de l'entreprise nationale DCN soient traités de la même manière.

D'après les éléments communiqués à votre rapporteur général, environ 560 fonctionnaires et 160 agents sous contrat pourraient bénéficier de ce dispositif. Le taux de recours au dispositif est évalué à 15 %, ce qui signifie qu'une centaine de personnes opteraient pour cette cessation anticipée d'activité.

Un élargissement progressif du dispositif de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante

L'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998) a créé une allocation de cessation anticipée d'activité, c'est-à-dire une préretraite, destinée aux travailleurs de l'amiante âgés de plus de 50 ans, et a également institué le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) qui finance cette allocation.

Le dispositif était initialement ouvert aux personnes atteintes d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante et aux personnes ayant travaillé dans un établissement de fabrication de matériaux contenant de l'amiante.

L'article 36 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 précitée a élargi le dispositif aux personnes ayant travaillé dans un établissement de flocage et de calorifugeage à l'amiante, de même qu'il a été étendu aux personnes qui avaient exercé un métier dans un établissement de construction ou de réparation navale ou avaient été « ouvriers dockers professionnels ».

Un arrêté du 3 décembre 2001 a étendu le dispositif aux personnes atteintes de plaques pleurales. L'article 54 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a également étendu le dispositif aux salariés agricoles reconnus atteints d'une maladie professionnelle liée à l'amiante. Depuis le 1 ^er janvier 2003, quatre arrêtés complétant et modifiant les listes d'établissements ouvrant droit au bénéfice de l'allocation ont été pris.

Le nombre d'allocataires présents dans le dispositif, inférieur à 4.000 personnes à la fin de l'année 2000, s'élevait à 13.519 personnes à la fin du mois de juin 2002. A la fin du mois de juin 2003, 21.936 personnes percevaient ou avaient perçu cette allocation.

Le présent article précise que l'allocation peut se cumuler avec une pension militaire de retraite et une allocation temporaire d'invalidité.

Il prévoit également que la durée de la cessation anticipée d'activité est prise en compte pour la constitution et la liquidation des droits à pension des fonctionnaires qui sont exonérés du versement des retenues pour pension.

Un décret en Conseil d'Etat devrait fixer les conditions d'application de ces dispositions, notamment les conditions d'âge, de cessation anticipée ainsi que les modalités d'affiliation au régime de sécurité sociale et de cessation du régime selon l'âge de l'intéressé et ses droits à pension.

Un arrêté interministériel devrait fixer la liste des établissements concernés. De même, la liste des maladies professionnelles ouvrant droit à ce dispositif de cessation anticipée d'activité serait fixée par arrêté interministériel.

Le gouvernement a indiqué que les bénéficiaires de la cessation anticipée d'activité pourraient être maintenus en cessation anticipée d'activité au-delà de 60 ans s'ils n'ont pas acquis le nombre maximum de trimestres liquidables pour percevoir une pension à taux plein. Ils seraient radiés lorsqu'ils atteindraient ce nombre maximum ou, au plus tard, à l'âge de 65 ans.

Le présent article vise à donner un support juridique à une mesure nouvelle inscrite au projet de loi de finances pour 2004, sur les crédits de la défense (au chapitre 33-91 « Prestations sociales versées par l'Etat », article 50 « Direction de la fonction militaire et du personnel civil. Personnels civils des services déconcentrés »). Le coût du dispositif est estimé à 1,37 million d'euros pour 2004 .

Votre commission est favorable au principe posé par le présent article, qui poursuit un objectif d'équité. Elle observe toutefois que la rédaction proposée pourrait ne pas être totalement satisfaisante, dans la mesure où le champ des bénéficiaires potentiels de la mesure n'est pas défini de manière suffisamment précise.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 49

Réforme de l'aide médicale de l'Etat

Commentaire : le présent article a pour objet de mettre en place différentes mesures de nature à mieux encadrer l'attribution de l'aide médicale de l'Etat (AME), tout en confirmant la vocation humanitaire du dispositif.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF REMANIÉ AVEC LA MISE EN PLACE DE LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

1. L'aide médicale de l'Etat a succédé au dispositif d'aide médicale

Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 99-641 portant création de la couverture maladie universelle (CMU) existait déjà un système d'aide médicale. Les dispositions issues de la loi n° 92-772 du 29 juillet 1992 portant adaptation de la loi n° 88-1088 du 1 ^er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion (RMI) prévoyaient en effet que les personnes, françaises ou étrangères, dépourvues de ressources suffisantes pouvaient obtenir l'aide médicale, de plein droit, si elles justifiaient de ressources inférieures au barème d'admission.

La loi fixait un barème national au niveau du RMI, mais les conseils généraux pouvaient appliquer un barème plus favorable. Les personnes ayant des ressources immédiatement supérieures au barème pouvaient être admises après un examen particulier de leur situation. L'admission était alors partielle.

Sous condition de justifier d'une résidence effective en France et non d'y être seulement de passage, les étrangers, comme les autres bénéficiaires, relevaient soit du département dans lequel ils résidaient, soit de l'Etat si, étant sans résidence stable, ils élisaient domicile auprès d'une association.

Ils bénéficiaient de la prise en charge des soins dispensés par un établissement de santé ou de prescriptions ordonnées à cette occasion, y compris en cas de consultation externe, à la condition de justifier de leur résidence en France.

Mais un régime d'accès limité à la médecine de ville leur était toutefois réservé, s'ils ne justifiaient pas de la régularité de leur séjour en France. Faute d'être en situation régulière, il leur fallait justifier d'une résidence ininterrompue en France depuis au moins trois ans, pour avoir droit à l'aide médicale en médecine de ville.

D'après les données fournies par le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, les dépenses annuelles résultant de l'aide médicale relevant de l'Etat étaient de l'ordre de 122 millions d'euros annuellement. Toutefois, la limitation de cette dotation budgétaire et les retards des facturations des établissements de santé avaient occasionné l'accumulation d'une dette : au 1 ^er janvier 2000, 80 millions d'euros restaient à rembourser par l'Etat aux hôpitaux et aux URSSAF pour les cotisations d'assurance personnelle et 36,8 millions d'euros restaient dus à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) par l'Etat pour le remboursement de la gestion de l'aide médicale des personnes sans résidence stable par les caisses primaires d'assurance maladie (CPAM).

Les retards de facturation et de liquidation ont en outre, depuis le 1 ^er janvier 2000 jusqu'au 30 novembre 2003, occasionné une dette supplémentaire de plus de 107 millions d'euros au titre des soins antérieurs au 1 ^er janvier 2000 liquidés par les CPAM après cette date.

2. L'aide médicale de l'Etat est essentiellement destinée aux personnes étrangères en situation irrégulière

Depuis l'entrée en vigueur de la couverture maladie universelle (CMU), le 1 ^er janvier 2000, l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles dispose que tout étranger résidant en France sans remplir les conditions fixées par l'article L. 380-1 du code de la sécurité sociale ^{266 ( * )} , et dont les ressources ne dépassent pas le plafond de la couverture maladie universelle, soit 566,5 euros par mois depuis le 1 ^er juillet 2003, a droit, pour lui-même et les personnes à sa charge, à l'aide médicale de l'Etat.

Deux catégories de personnes sont principalement concernées par l'aide médicale de l'Etat :

- les personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière ;

- à titre transitoire, les personnes de nationalité étrangère en situation régulière mais qui ne peuvent justifier d'une résidence ininterrompue en France depuis plus de trois mois, et ne peuvent donc prétendre au bénéfice de la couverture maladie universelle.

En outre, toute personne qui, ne résidant pas en France, est présente sur le territoire français, et dont l'état de santé le justifie, peut, par décision individuelle prise par le ministre chargé de l'action sociale, bénéficier de l'aide médicale de l'Etat. Dans ce cas, la prise en charge des dépenses peut être partielle. De même, toute personne gardée à vue sur le territoire français, qu'elle réside ou non en France, peut, si son état de santé le justifie, bénéficier de l'aide médicale de l'Etat.

Ces personnes ont droit à la prise en charge par l'Etat des frais de soins et du forfait journalier. Le bénéficiaire de l'AME est dispensé d'avance des frais pour la part ne relevant pas de sa participation. Le champ de couverture de l'AME est défini, par l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles, par référence aux articles L. 321-1 et L. 331-2 du code la sécurité sociale. L'AME permet :

- la couverture des frais de médecine générale et spéciale, des frais de soins et de prothèses dentaires, des frais pharmaceutiques et d'appareils, des frais d'analyses et d'examens de laboratoire, y compris la couverture des frais relatifs aux actes d'investigation individuels, des frais d'hospitalisation et de traitement dans des établissements de soins, de réadaptation fonctionnelle et de rééducation ou d'éducation professionnelle, ainsi que des frais d'interventions chirurgicales nécessaires pour l'assuré et les membres de sa famille, y compris la couverture des médicaments, produits et objets contraceptifs et des frais d'analyses et d'examens de laboratoire ordonnés en vue de prescriptions contraceptives ;

- la couverture des frais de transport de l'assuré ou des ayants droit se trouvant dans l'obligation de se déplacer pour recevoir les soins ou subir les examens appropriés à leur état ainsi que pour se soumettre à un contrôle prescrit en application de la législation de sécurité sociale ;

- la couverture des frais de soins et d'hospitalisation afférents à l'interruption volontaire de grossesse ;

- la couverture des frais relatifs aux actes et traitements à visée préventive réalisés dans le cadre des programmes prioritaires de prévention et notamment des frais relatifs aux examens de dépistage et des frais afférents aux examens prénuptiaux et aux vaccinations ;

- la couverture des frais médicaux, pharmaceutiques, d'appareils et d'hospitalisation relatifs à la grossesse, à l'accouchement et à ses suites.

Initialement, la prise en charge des frais était intégrale. L'article 57 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002 ^{267 ( * )} a institué une participation plafonnée des bénéficiaires de l'AME .

Le décret d'application n'a cependant pas été pris en 2003 : il devrait être pris au début de l'année 2004. Votre commission s'étonne de ce retard, qui a clairement contrarié la mise en oeuvre de la volonté nettement exprimée par le Parlement.

La participation financière sera demandée aux bénéficiaires pour les dépenses de médecine de ville, les dépenses de transports sanitaires, les dépenses d'interruption volontaire de grossesse, les frais d'examen prénuptiaux et les frais liés à la maternité.

En revanche, des exonérations sont prévues :

- lorsque les frais sont engagés pour un mineur ;

- lorsqu'ils concernent une pathologie grave ou coûteuse ^{268 ( * )} ;

- lorsqu'une femme est en état de grossesse, pendant une période qui débute quatre mois avant la date présumée de l'accouchement et se termine à la date où l'accouchement a lieu ;

- en cas d'hospitalisation des nouveaux-nés, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ;

- pour les soins consécutifs aux sévices subis par les mineurs victimes de sévices sexuels ;

- pour les frais d'examens de dépistage effectués dans le cadre des programmes de prévention.

L'article L. 252-3 du code de l'action sociale et des familles précise que l'admission à l'aide médicale de l'Etat , prononcée par le représentant de l'Etat dans le département, qui peut déléguer ce pouvoir au directeur de la caisse primaire d'assurance maladie des travailleurs salariés, est accordée pour une période d'un an .

Les demandeurs dont la situation l'exige sont admis immédiatement au bénéfice de l'AME. Cette admission immédiate est actuellement prononcée sur la base d'une instruction réduite à la constatation de l'urgence médicale, le dossier comportant éventuellement une déclaration d'intention de résider en France et une déclaration sur l'honneur d'une insuffisance de ressources.

B. UN NOMBRE CROISSANT DE BÉNÉFICIAIRES

Le tableau suivant retrace la progression du nombre de bénéficiaires de l'AME depuis 2000. Celle-ci a été particulièrement importante, puisqu'ils sont passés de 75.000 à la fin 2000 à 165.000 au troisième trimestre 2003.

A la suite d'une mission de l'inspection générale des affaires sociales ^{269 ( * )} (IGAS), la CNAMTS a été conduite à revoir ses fichiers de bénéficiaires, notamment pour en exclure des personnes dont l'admission n'avait pas été renouvelée. Une nouvelle série commence dans le décompte avec les résultats indiqués pour le 4 ^e trimestre 2002.

C. UN COUT ÉLEVÉ, DIFFICILE À APPRÉHENDER

1. Les raisons de la progression de la dépense

Le coût de ce dispositif est élevé et est allé croissant. Outre la progression du nombre de bénéficiaires, plusieurs raisons expliquent cette progression de la dépense :

- les retards de la facturation hospitalière : dans les dépenses liquidées en 2003 par les caisses primaires d'assurance maladie figurent en effet plus de 76 millions d'euros de factures relatives à des soins des années antérieures à 2002 ;

- la gestion souple du dispositif par les caisses primaires d'assurance maladie et le manque de contrôle de la dépense.

En effet, les difficultés particulières aux étrangers en situation irrégulière au regard du séjour pour justifier par des documents probants la nature et le montant de leurs moyens d'existence ont été prises en compte. De même, l'imprécision de la condition de résidence en France instaurée par la loi du 27 juillet 1999, du fait notamment de l'absence d'une exigence d'une certaine durée de séjour, a donné lieu le plus souvent à l'application la plus favorable permettant notamment de tenir compte des intentions déclarées des personnes arrivées de fraîche date sur le territoire français. Ainsi, la circulaire n° 2000-14 du 10 janvier 2000 a formulé les recommandations suivantes : « une appréciation des situations particulières est nécessaire, notamment lorsque l'étranger a seulement un ou quelques mois de résidence en France, afin de vérifier s'il est effectivement un étranger résident, et non pas un étranger de passage » ou encore, plutôt qu'un rejet pur et simple des demandes sans justificatifs des ressources : « Le demandeur justifie ses ressources par tout moyen. Au besoin, s'il ne dispose d'aucun document pouvant les attester, il lui est nécessairement demandé par le service constituant le dossier d'établir une déclaration sur l'honneur précisant le montant de ses revenus ». Elle précisait que « l'objectif sanitaire et social est de ne pas freiner l'accès aux soins de personnes particulièrement précaires ».

En pratique, le nombre de déclarations sur l'honneur s'est révélé très important, notamment en ce qui concerne les ressources.

Il a été indiqué à votre rapporteur général que les projets de décrets préparés par le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité devraient permettre de renforcer les moyens de contrôle des caisses primaires d'assurance maladie, en exigeant notamment des demandeurs de l'aide médicale une description précise des moyens d'existence durant les 12 mois précédant le dépôt de la demande ;

- le coût élevé des dépenses des bénéficiaires de l'AME : la prestation moyenne d'AME, qui correspond à une prise en charge totale, se chiffre à un coût plus élevé (2.995 euros en 2001) que celles de la CMU (1.953 euros en 2000) ou des autres patients du régime général (1.504 euros en 2000).

2. Une dépense toujours supérieure aux dotations prévues

La loi de finances initiale pour 2002 avait prévu une dotation de 60,98 millions d'euros au titre de la dépense liée à l'AME. Toutefois, 445 millions d'euros ont été ouverts en collectif d'été 2002, dont 265 millions d'euros pour couvrir les dettes cumulées jusqu'au 31 décembre 2001 et 180 millions d'euros pour combler les insuffisances de financement pour 2002.

La loi de finances initiale pour 2003 avait revu la dotation à la hausse, en prévoyant des crédits de 233,48 millions d'euros. Ceux-ci se révèlent pourtant très insuffisants et nécessitent un nouvel ajustement en loi de finances rectificative pour 2003 : 208 millions d'euros sont prévus à ce titre. Votre rapporteur général estime que ce surcoût aurait pu être dans une large mesure évité si le gouvernement s'était conformé à l'intention exprimée par le Parlement à l'article 57 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002.

Ce montant ne devrait toutefois pas suffire à satisfaire la dépense 2003. Le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité a en effet indiqué à votre rapporteur général que « la dépense 2003 s'établit à 489 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 89,6 millions d'euros d'insuffisances de financement de l'année 2002 ». Le besoin total de crédits s'établit donc à 578,6 millions d'euros, contre 441,48 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale et en loi de finances rectificative : 137 millions d'euros de charges devraient donc être reportés vers 2004.

Les dotations inscrites au projet de loi de finances pour 2004, sur le chapitre 46-82 du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité s'élèvent à 233,48 millions d'euros.

Il faut toutefois noter que la stabilité de la dotation masque un double mouvement. Il s'agit, d'une part, d'une mesure nouvelle majorant les crédits de 411,52 millions d'euros afin d'ajuster la dotation aux prévisions de dépenses, si aucune action n'est envisagée. Le coût total du dispositif atteindrait donc 645 millions d'euros. Mais est prévu un ajustement en sens inverse de la dotation, du même montant, afin de tenir compte des mesures de réforme souhaitées par le gouvernement.

Compte tenu de la dette qui sera reportée vers 2004, et du flou entourant le chiffrage des mesures d'économie résultant des réformes annoncées, il apparaît manifeste que le montant inscrit au budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité pour 2004 ne suffira pas à satisfaire les besoins.

Le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité indique toutefois que l'incertitude persiste sur l'évolution du nombre d'étrangers en situation irrégulière, potentiellement bénéficiaires de l'AME, celui-ci étant lui-même partiellement dépendant des effets des réformes en cours du droit d'asile et de la politique d'immigration.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'INSTAURATION D'UN DÉLAI DE RÉSIDENCE CONTINUE ET PRÉALABLE DE TROIS MOIS

Le 1° du présent article vise à instaurer, pour les personnes souhaitant obtenir le bénéfice de l'AME, un délai de résidence continue et préalable de trois mois , afin d' éviter que l'AME ne prenne en charge des personnes qui ne séjournent sur le territoire que pour une courte durée . Alors que toute personne en situation irrégulière peut avec le dispositif actuel demander à être admise à l'AME quelle que soit la durée de sa résidence en France, le dispositif proposé restreint cette possibilité aux étrangers résidant « de manière ininterrompue depuis plus de trois mois » sur le sol français.

Ce délai de trois mois est identique à celui requis pour l'accès à la couverture maladie universelle. Cette mesure devrait donc permettre de recentrer l'AME sur sa vocation humanitaire et éviter la prise en charge de simples séjours sanitaires de personnes étrangères qui n'ont jamais résidé en France.

Le nombre des bénéficiaires de l'AME admis avant le terme des trois premiers mois de séjour en France ne fait pas l'objet par la CNAMTS d'un décompte particulier. On observe au contraire en règle générale dans la pratique des services instructeurs des CPAM qu'ils évitent de prononcer l'admission des personnes titulaires d'un visa de court séjour en cours de validité, même lorsque l'intéressé effectue une démarche de régularisation administrative tendant à prolonger son séjour en France, notamment pour y soigner une pathologie grave.

Les décisions prenant effet pendant les premiers mois de séjour interviennent souvent, à titre rétroactif, au profit de personnes admises à l'AME après l'expiration de la validité de leur visa de court séjour ou après l'obtention d'une autorisation provisoire de séjour pour soins, afin d'éviter à l'établissement de santé ayant hospitalisé l'intéressé pendant les premiers mois de présence en France une créance irrécouvrable.

B. LA DISTINCTION DE L'AIDE MÉDICALE DE L'ETAT ET DU TRAITEMENT DES INTERVENTIONS URGENTES

Le 2° du présent article propose deux modifications :

- il supprime le dernier alinéa de l'article L. 252-3 du code de l'action sociale et des familles, qui dispose que « les demandeurs dont la situation l'exige sont admis immédiatement au bénéfice de l'aide médicale de l'Etat » ;

- il insère un nouveau chapitre et un nouvel article consacrés à la prise en charge des soins urgents dans le code de la sécurité sociale.

Dispensés par les établissements de santé, les soins urgents visés par le nouvel article L. 254-1 du code de l'action sociale et des familles seraient ceux dont l'absence mettrait en jeu le pronostic vital ou pourrait conduire à une altération grave et durable de l'état de santé de la personne ou d'un enfant à naître. Le nombre annuel des soins urgents, tels que définis par le présent article, est estimé entre 5.000 et 10.000.

La mesure proposée au 2° du présent article vise donc à distinguer, d'une part, l'AME, dont l'attribution est soumise à une véritable instruction administrative, et, d'autre part, le traitement des interventions médicales urgentes. La prise en charge des dépenses de soins urgents des étrangers résidant en France sans remplir les conditions de régularité mentionnée à l'article L. 380-1 du code de la sécurité sociale ^{270 ( * )} , et qui ne bénéficieraient pas de l'AME, serait assurée par l'Etat, dans le cadre d'une dotation forfaitaire spécifique à l'assurance maladie.

L'objectif de ce système est d'instaurer un financement global et maîtrisé de l'obligation déontologique des établissements de santé de ne pas laisser sans soins ces personnes qui ne bénéficient pas de l'AME.

Le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité indique que les crédits nécessaires au financement des soins urgents seront ouverts au chapitre budgétaire 46-82 du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité. Le montant et les modalités de calcul de cette dotation ne sont pas définis pour le moment.

Les procédures de remboursement des établissements de santé par la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés seront précisées par décret. Le texte du présent article prévoyant que les soins urgents seraient pris en charge « dans les conditions prévues à l'article L 251-2 du code de l'action sociale et des familles », il leur serait fait « application des tarifs servant de base au calcul des prestations de l'assurance maladie » et du ticket modérateur .

Dans l'AME actuelle, peuvent en principe prétendre à l'admission les étrangers résidents qui ne remplissent pas les conditions d'admission à la CMU et à la CMU complémentaire, c'est-à-dire non seulement les personnes étrangères en situation irrégulière mais aussi celles qui ne remplissent pas la condition de stabilité de résidence pour pouvoir bénéficier de la CMU (plus de trois mois) et qui se trouvent en situation régulière, par exemple sous le couvert d'un visa de court séjour en cours de validité.

Avec les dispositions prévues par les 1° et 2° du présent article, ces personnes en situation régulière ne pourraient plus prétendre à l'AME. Elles n'auraient pas droit non plus aux soins urgents. En application du 2° de l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifié par la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, elles sont en effet tenues, pour entrer en France, d'être munies sous réserve des conventions internationales, des documents prévus par décret en Conseil d'Etat relatif à la prise en charge par un opérateur d'assurance agréé des dépenses médicales et hospitalières, y compris d'aide sociale, résultant de soins qu'elles pourraient engager en France. Cette disposition vise à lutter contre le phénomène dit de « tourisme médical ».

C. LA PROVISION VERSÉE PAR LES PERSONNES ÉTRANGÈRES RESTERAIT À LEUR CHARGE

L'article R. 716-9-1 du code de la santé publique dispose que, « dans le cas où les frais de séjour des malades ne sont pas susceptibles d'être pris en charge soit par les services de l'aide médicale, soit par un organisme d'assurance maladie, soit par le ministère chargé des anciens combattants et victimes de guerre ou par tout autre organisme public, les intéressés ou, à défaut, leur famille ou un tiers responsable souscrivent un engagement d'acquitter les frais de toute nature afférents au régime choisi. Ils sont tenus, sauf dans les cas d'urgence, de verser au moment de leur entrée dans l'établissement une provision renouvelable calculée sur la base de la durée estimée du séjour. En cas de sortie avant l'expiration du délai prévu, la fraction dépassant le nombre de jours de présence est restituée ».

Le 3° du présent article précise le régime applicable aux provisions versées et aux engagements de souscriptions. Il prévoit que, lorsqu'une provision a été versée à un établissement de santé pour couvrir des frais de soins et de séjour ou qu'un engagement de versement a été souscrit, la partie des frais correspondant à la provision ou à l'engagement reste à la charge des bénéficiaires.

L'exposé des motifs indique par ailleurs que le gouvernement prendrait les mesures réglementaires nécessaires pour que, lorsqu'une provision est constituée auprès d'un établissement de santé, l'établissement en informe immédiatement le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie concerné. Un décret pris en Conseil d'État préciserait ce dispositif, qui éviterait les admissions à l'AME dès lors qu'un versement de provision aurait été effectué.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article s'inscrit dans un plan de réforme globale de l'aide médicale, engagée dès le collectif d'hiver 2002, même si les dispositions contenues dans cette loi n'ont pas trouvé d'application en 2003.

Le gouvernement a annoncé une réforme d'ensemble de l'AME en 2004, comprenant :

- un meilleur de contrôle de l'accès aux soins, prévu par les mesures du présent article et par un décret à venir ;

- l'introduction d'une participation financière des bénéficiaires, qui correspond à la mise en oeuvre des dispositions prévues par l'article 57 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002 ;

- la création d'un « panier de soins », c'est-à-dire une restriction des soins remboursés à ceux qui sont médicalement indispensables : la réflexion, qui nécessitera une modification législative, est en cours.

Cette orientation paraît souhaitable afin de ne pas dévoyer le système de l'aide médicale de l'Etat et de maîtriser davantage le coût de cette dépense. Il faut toutefois souligner que celui-ci est difficile à appréhender et dépend du nombre d'étrangers en situation irrégulière.

Cependant, votre rapporteur général regrette l'absence de chiffrage des mesures proposées par cet article, comme il déplore le flou entourant la dépense prévue en 2004. D'ores et déjà, compte tenu des données fournies par le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, il est manifeste que la dotation prévue à ce titre au chapitre 46-82 du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité en 2004 ne suffirait à couvrir les besoins.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50 (nouveau)

Aménagement des procédures de recouvrement de la redevance d'archéologie préventive

Commentaire : le présent article a pour objet de sécuriser les procédures d'assiette qui permettent de liquider la redevance d'archéologie préventive en complétant la loi du 17 janvier 2001 pour que les autorités compétentes qu'elle a désignées pour les mettre en oeuvre, puissent déléguer leur signature aux chefs des services de l'Etat concernés dans le département ou la région et procéder à la rectification éventuelle des déclarations accompagnant les demandes volontaires de réalisation d'un diagnostic.

Le présent article a été introduit, avec l'avis favorable du gouvernement, par notre collègue député Laurent Hénart, auteur, au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances de l'Assemblée nationale, d'un rapport intitulé : « Pour notre patrimoine : des acteurs responsabilisés, des délais garantis, des coûts maîtrisés ».

L'actuel gouvernement a hérité d'une situation de crise en matière archéologique préventive C'est ainsi qu'il a fait voter la loi n° 2003-707 du 1 ^er août 2003 qui est venue modifier la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive pour essayer de remettre sur les rails une réforme mal conçue et difficilement applicable.

Alors que le nouvel établissement public, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) qui avait pris la succession de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales, traversait une grave crise financière ^{271 ( * )} , en dépit et sans doute à cause du monopole qui lui avait été conféré, les redevables s'étaient trouvés confrontés à des situations ressenties comme d'un arbitraire difficilement tolérable.

Pour essayer de « calmer le jeu », l'Assemblée nationale avait été amenée à introduire dans la loi de finances pour 2003 un article 105 réduisant, avant même l'intervention annoncée de la loi précitée du 1 ^er août 2003, de 25 % les redevances d'archéologie préventive.

Le sentiment d'incompréhension suscité par la loi initiale avait été accentué par la rigueur des procédures qui prévoyaient que, dès lors que les prescriptions étaient éditées par le Préfet et transmises à l'INRAP, un avis de recouvrement était émis par l'établissement.

Sans revenir sur le détail de la réforme introduite par la loi précitée du 1 ^er août 2003, on doit rappeler que, tandis que les opérations de fouilles elles-mêmes incombent à l'aménageur qui les paye sur la base de leur coût réel, les diagnostics sont financés au moyen d'une taxe d'un faible montant forfaitaire de 32 centimes d'euros, intitulée « redevance d'archéologie préventive », perçue sur les terrains d'une superficie supérieure à 3.000 m².

Le fait générateur de la redevance n'est donc plus l'édiction de prescriptions mais des actes relevant des procédures d'urbanisme : délivrance des autorisations d'urbanisme ou non opposition aux travaux, acte décidant de la réalisation du projet pour les travaux soumis à étude d'impact, dépôt de la déclaration administrative préalable pour les autres affouillements.

En ce qui concerne la perception de la redevance, le calcul de la redevance et son recouvrement sont effectués, selon les cas, par le directeur départemental de l'équipement ou le directeur régional des affaires culturelles ou par la collectivité territoriale, dès lors que celle-ci a compétence en matière de taxes d'urbanismes. Le recouvrement est dans tous le cas effectué par le comptable du Trésor. Il est prévu des pénalités de retard égales à 10 % des sommes restant dues.

Le premier alinéa du présent article tend à compléter le premier alinéa de l'article 9 de la loi précitée du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive. Celui-ci prévoit que le montant de la redevance d'archéologie préventive est liquidé et ordonnancé par le représentant de l'Etat dans le département ainsi que, dans les cas prévus à l'article 255 A du livre des procédures fiscales ^{272 ( * )} , par le maire lorsqu'il s'agit de permis de construire ou d'autorisations de travaux ou par le représentant de l'Etat dans la région lorsqu'il s'agit de travaux donnant lieu à étude d'impact ou d'opérations d'affouillement.

Dans un souci d'efficacité, le 1° du présent article permet aux représentants de l'Etat dans le département et dans la région de déléguer leur signature respectivement au directeur départemental de l'équipement et au directeur régional des affaires culturelles territorialement compétents .

On note que ces deux derniers fonctionnaires peuvent également subdéléguer leur signature à leurs subordonnés.

Quelque circonspect que l'on puisse être face à une telle « cascade de délégations de signatures », votre commission vous propose, pour accélérer les procédures, de vous rallier à l'initiative de l'Assemblée nationale.

Le 2° du présent article permet au service responsable de la liquidation de rectifier d'office les déclarations inexactes en ce qui concerne la superficie déclarée par l'aménageur , lorsque l'on se trouve dans le cas prévu au 6 ^ème alinéa du I de l'article 9 de la loi précitée du 17 janvier 2001, c'est-à-dire dans le cas où l'aménageur souhaite que le diagnostic soit réalisé avant la délivrance du permis de construire ou la non opposition aux travaux ou avant l'acte autorisant la réalisation d'un projet soumis à étude d'impact.

Ce redressement intervient dans les conditions de l'article L. 55 du livre des procédures fiscales qui garantit le caractère contradictoire de la procédure.

Votre commission des finances vous propose également d'approuver la mesure préconisée par l'Assemblée nationale.

Toutefois, elle souhaite que le gouvernement explicite en séance publique l'analyse qu'il fait des conséquences de ce changement pour le recouvrement de la redevance d'archéologie préventive.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 50

Réforme de la gouvernance du réseau des caisses d'épargne

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de modifier les modalités de représentation des caisses d'épargne et de prévoyance au conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE), de prévoir une saisine de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations avant toute opération portant sur le capital de la CNCE et de supprimer les sociétés locales d'épargne (SOLE).

I. AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DES CAISSES D'ÉPARGNE

En vertu de l'article L. 512-90 du code monétaire et financier, les caisses d'épargne et de prévoyance sont dirigées par un directoire sous le contrôle d'un conseil de surveillance. Ce dernier prend le nom de conseil d'orientation et de surveillance (COS). Il est composé de dix-sept membres. Il comprend des membres élus directement par les salariés sociétaires de la caisse d'épargne et de prévoyance, des membres élus directement par les collectivités territoriales et des membres élus par l'assemblée générale des sociétaires de la caisse d'épargne et de prévoyance.

Les membres du directoire sont proposés par le conseil d'orientation et de surveillance (COS). C'est le directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne qui propose leur agrément au conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE).

Par ailleurs, en vertu de l'article L. 512-94, la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance est une société anonyme à directoire et conseil de surveillance, dont les caisses d'épargne et de prévoyance détiennent ensemble au moins la majorité absolue du capital et des droits de vote.

Son conseil de surveillance comprend notamment des membres élus par les salariés du réseau des caisses d'épargne dans les conditions prévues par ses statuts. La nomination du président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance est soumise à un agrément du ministre chargé de l'économie.

Actuellement, les présidents de directoires des caisses d'épargne jouent un rôle déterminant dans le conseil de surveillance de la CNCE qui désigne le président du directoire, alors qu'ils sont également soumis à l'agrément du directoire pour leur nomination.

Votre commission des finances vous propose donc d'améliorer sur ce point la gouvernance du groupe des caisses d'épargne.

Le présent article additionnel propose que les caisses d'épargne soient représentées au conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance par une majorité de présidents de conseils d'orientation et de surveillance (COS) désignés sur proposition de la Fédération nationale des caisses d'épargne. Ces présidents représentent en effet le sociétariat des caisses et sont des personnalités indépendantes.

On rappellera que la Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance regroupe l'ensemble des caisses d'épargne et de prévoyance représentées par deux membres de leur conseil d'orientation et de surveillance, dont le président, et par le président de leur directoire. Elle est consultée par la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance sur tout projet de réforme concernant les caisses d'épargne et de prévoyance.  Elle est l'organe représentatif des intérêts collectifs du réseau.

II. PERMETTRE UNE CONSULTATION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS EN CAS DE MODIFICATION DU CAPITAL DE LA CNCE

L'année 2004 sera marquée par la mise en place d'une nouvelle Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance, issue de l'intégration d'Eulia et de la banque d'investissement CDC Ixis au sein de la CNCE, détenue à 65 % par les caisses d'épargne et à 35 % par la Caisse des dépôts et consignations.

La Caisse des dépôts et consignations, actionnaire minoritaire du nouvel ensemble, accèdera cependant aux revenus issus de l'activité du réseau de banque de détail grâce à l'émission des certificats coopératifs d'investissement (CCI) qui seront détenus par la CNCE à hauteur de 20 % du capital des caisses d'épargne.

Afin de conforter cet ensemble, et de préserver les intérêts de la Caisse des dépôts et consignations, le présent article additionnel propose que la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations soit saisie pour avis avant toute opération portant sur le capital de la CNCE et affectant sa participation.

Par ailleurs, elle en informerait les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.

III. SUPPRIMER LES SOCIÉTÉS LOCALES D'ÉPARGNE

Par le présent article additionnel, votre commission des finances vous propose, enfin, de reprendre une disposition que le Sénat avait adoptée en 1999, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière qui avait réformé le statut des caisses d'épargne.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière créait des groupements locaux d'épargne (GLE) sous forme de sociétés coopératives, chargées de favoriser la détention la plus large du capital des caisses d'épargne et d'animer le sociétariat. Ces groupements étaient toutefois privés de la faculté de faire des opérations de banque et dispensés de l'immatriculation au registre du commerce, ce qui avait conduit votre commission des finances à estimer qu'ils étaient des « coquilles vides » uniquement destinées à porter le capital des caisses d'épargne.

Convaincu de leur caractère parfaitement virtuel, le Sénat avait supprimé les GLE et confié à des sections locales de l'assemblée générale des sociétaires de chaque caisse d'épargne, le soin d'animer le sociétariat localement, comme le permet la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

L'Assemblée nationale avait toutefois rétabli en nouvelle lecture les GLE sous une nouvelle dénomination, les « sociétés locales d'épargne » (SOLE) en précisant que la création d'une SOLE devait être préalablement approuvée par la caisse d'épargne à laquelle la SOLE était affiliée ainsi que par la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance.

Votre commission des finances vous propose donc de supprimer les « sociétés locales d'épargne » (SOLE) en reprenant les amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture du projet de loi épargne et sécurité financière.

Cette disposition a pour but de favoriser l'émergence d'un véritable sociétariat des caisses d'épargne, et, par là même, d'une gouvernance plus proche du droit commun du secteur coopératif.

Au moment où le groupe des caisses d'épargne prend une nouvelle dimension du fait de l'acquisition de l'ensemble Eulia-Ixis, en affichant des ambitions internationales, il lui faut, pour inspirer durablement confiance à ses partenaires, se conformer à des principes de transparence et d'équilibre des pouvoirs internes que traduit en particulier la modification souhaitée par votre commission des finances de la composition du conseil de surveillance de la caisse nationale et la suppression des sociétés locales d'épargne.

Décision de la commission : la commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

* ²¹⁷ Article 30 de la loi de finances rectificative pour 1982 (n° 82-540 du 28 juin 1982).

* ²¹⁸ Qui ont nécessité le relèvement des taux, la possibilité d'émettre des emprunts, des assouplissements comptables, l'instauration de la cotisation additionnelle.

* ²¹⁹ Article 124 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.

* ²²⁰ Loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002.

* ²²¹ Cet article 2 prévoit que « les personnes de statut civil, de droit local originaires d'Algérie ainsi que leurs enfants peuvent, en France, se faire reconnaître la nationalité française ».

* ²²² Premier alinéa de l'article 9 de la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés.

* ²²³ Loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999.

* ²²⁴ Décret n° 2003-167 du 28 février 2003.

* ²²⁵ « Parachever l'effort de solidarité nationale envers les rapatriés, promouvoir l'oeuvre collective de la France outre mer », rapport établi à la demande du Premier ministre, septembre 2003.

* ²²⁶ Le bénéfice de ces dispositions est réservé, en application de l'article 6 de la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 précitée, aux Français rapatriés d'Algérie, anciennement de statut civil de droit local ou dont les ascendants, anciennement de statut civil de droit local, ont été admis au statut civil de droit commun en application du sénatus-consulte du 14 juillet 1865, de la loi du 4 février 1919 ou de l'ordonnance du 7 mars 1944, ayant fixé leur résidence en France et ayant participé aux opérations en Algérie entre le 1 ^er novembre 1954 et le 2 juillet 1962 dans des unités ou formations soumises à l'autorité civile ou militaire, à l'exclusion de ceux qui n'ont effectué que leurs seules obligations de service militaire au cours de la même période.

* ²²⁷ Revêtue de l'ordonnance d'exequatur par le tribunal de grande instance de Paris le 12 septembre 1996.

* ²²⁸ Actifs financiers, comptes bancaires, biens immobiliers, etc. à l'exception des actifs diplomatiques.

* ²²⁹ Les arriérés de paiement du Congo à l'égard de la France s'élevaient à 215 millions d'euros au 31 décembre 2002.

* ²³⁰ Complétée par le décret d'application n° 92-755 du 31 juillet 1992 instituant de nouvelles règles relatives aux procédures civiles d'application.

* ²³¹ Nom antérieur de la Caisse française de développement, à laquelle l'AFD a succédé.

* ²³² Par l'arrêt UFB Locabail du 28 mars 2000, la Cour de cassation a renoncé à sa position traditionnelle selon laquelle un emprunteur ne devenait propriétaire des biens prêtés qu'au moment de leur remise, en jugeant que « le prêt consenti par un professionnel du crédit n'est pas un contrat réel ». Un prêt de l'AFD pourrait donc être regardé comme produisant tous ses effets dès qu'est donné le consentement des parties, et pourrait ainsi faire l'objet d'une mesure d'exécution de la part des créanciers du bénéficiaire.

* ²³³ En particulier une ordonnance du 2 mai 1983 du juge des référés du tribunal de grande instance de Paris, ordonnant la mainlevée d'une saisie-arrêt pratiquée entre les mains de la CCCE à l'encontre du Sénégal, et un jugement du même tribunal du 7 avril 1994, ordonnant la mainlevée d'une saisie-attribution entre les mains de la CCCE.

* ²³⁴ Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* ²³⁵ N° 2000-1352 du 30 décembre 2000.

* ²³⁶ Décisions n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 et n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001.

* ²³⁷ N° 2001-835 du 28 décembre 2001.

* ²³⁸ 619.209.795,27 euros, soit environ 5 milliards de francs.

* ²³⁹ Art. L. 33-1 du code des postes et télécommunications. Au nombre de 85, dont ceux de France Télécom, Bouygues et la SFR (Société française de radiotéléphonie), ces réseaux peuvent recourir à des technologies aussi bien filaires que radioélectriques (avec transmission terrestre ou satellitaire).

* ²⁴⁰ Article L. 33-2 du code précité : à l'usage des groupes fermés d'utilisateurs qui les employent de façon personnelle (téléalarme, télécommande, etc...) ou partagée (taxis ambulances). Il y en a 30 à 40.000, soit filaires (exemple la SNCF ou EDF), soit hertziens.

* ²⁴¹ Article L. 34-1, au nombre de 62.

* ²⁴² Les deux autres sont celles  assises sur l'acquisition d'émetteurs-récepteurs fonctionnant sur des réseaux banalisés et celles dues par les radio-amateurs.

* ²⁴³ Loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996.

* ²⁴⁴ Article 38 de la loi de finances n° 99-1172 du 30 décembre 1999 pour 2000.

* ²⁴⁵ Article 25 de la loi de finances n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 pour 2001.

* ²⁴⁶ Elle est calculée, la première année, prorata temporis.

* ²⁴⁷ Décision 676/2002/CE du 7 mars 2002 (dite décision « spectre radioélectrique ») du Parlement européen et du Conseil.

Directives :

- 2002/19/CE à 2002/22/CE du 7 mars 2002, dites directives « accès », « autorisation », « cadre » et « service universel » ;

- 2002/58/CE du 12 juillet 2002 (directive « vie privée et communications électroniques ») ;

- 2002/77/CE du 16 septembre 2002 (directive « concurrence »).

* ²⁴⁸ CE 7 décembre 1984, Fédération française des sociétés de protection de la nature.

* ²⁴⁹ Décision Assemblée, Cohn Bendit, du 22 décembre 1978.

* ²⁵⁰ Mais l'attribution d'une fréquence à un opérateur de réseau ouvert au public continue, elle, de faire l'objet d'une autorisation individuelle.

* ²⁵¹ La liste en est établie chaque année par l'ART, en application du 7° de l'article L. 36-7 du code de la poste et des télécommunications, après avis du Conseil de la concurrence (en pratique, ce sont France-Télécom, SFR et Orange).

* ²⁵² Les articles L. 33-1 et L. 33-2 du code des télécommunications sont relatifs aux autorisations d'établissement et d'exploitation des réseaux ouverts au public.

* ²⁵³ Cette méconnaissance du principe de proportionnalité, soulignée par l'Autorité de régulation des télécommunications dans un avis en date du 7 décembre 2001, pourrait le cas échéant susciter des contestations juridiques sur la base du droit communautaire, notamment l'article 11 de la directive 97/13 du 10 avril 1997 relatif à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications. Une action contentieuse a d'ailleurs été engagée par l'un des opérateurs.

* ²⁵⁴ En 2002, les concours destinés aux opérateurs publics confrontés à des opérations lourdes de démolition et de restructuration ont atteint 15 millions d'euros, pour des opérations dépassant 4.000 logements.

* ²⁵⁵ Des sociétés de portage de copropriétés ont été créées, aussi bien en Ile-de-France qu'à Nogent-sur-Oise et Vaulx-en-Velin.

* ²⁵⁶ C'est-à-dire diminués des désengagements (abandons et réengagements).

* ²⁵⁷ De 550 millions d'euros en 2004.

* ²⁵⁸ 60 ans jusqu'au 31 décembre 2005.

* ²⁵⁹ Loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983.

* ²⁶⁰ Loi n° 82-1126 du 29 décembre 1982.

* ²⁶¹ Rapport n° 73 (2003-2004), tome III, annexe 42, p. 23.

* ²⁶² In JO Questions Sénat du 7 novembre 2002, page 2657.

* ²⁶³ In JO Questions Sénat du 2 octobre 2003, page 2978.

* ²⁶⁴ In compte rendu analytique officiel de l'Assemblée nationale, 2 ^ème séance du jeudi 4 décembre 2003, page 36.

* ²⁶⁵ Loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999.

* ²⁶⁶ Cet article prévoit que toute personne résidant en France de façon stable et régulière relève du régime général lorsqu'elle n'a droit à aucun autre titre aux prestations en nature d'un régime d'assurance maladie et maternité.

* ²⁶⁷ Loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002.

* ²⁶⁸ Les conditions sont précisées par les 1° à 4° de l'article L. 322-3 du code de la sécurité sociale : c'est ainsi le cas, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, lorsque, à l'occasion d'une hospitalisation ou au cours d'une période de temps déterminée, la dépense demeurant à la charge de l'intéressé dépasse un certain montant ; lorsque l'état du bénéficiaire justifie la fourniture d'un appareil appartenant à une catégorie déterminée par décret, pour les frais d'acquisition de l'appareil ; lorsque le bénéficiaire a été reconnu atteint d'une affection, comportant un traitement prolongé et une thérapeutique particulièrement coûteuse.

* ²⁶⁹ IGAS, Première évaluation de l'application de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, rapport n° 2001112. L'IGAS a également remis en février 2003 un rapport sur l'évolution de l'aide médicale de l'Etat.

* ²⁷⁰ Cet article prévoit que toute personne résidant en France de façon stable et régulière relève du régime général lorsqu'elle n'a droit à aucun autre titre aux prestations en nature d'un régime d'assurance maladie et maternité.

* ²⁷¹ L'INRAP va ainsi accuser, en 2003, près de 23 millions d'euros de pertes pour à peine plus de 100 millions de budget.

* ¹ Art. L. 255 A. - Les taxes, versements et participations prévus aux articles 1585 A et 1599 octies du code général des impôts et les taxes mentionnées au 1° de l'article L.332-6-1 du code de l'urbanisme sont assis, liquidés et recouvrés en vertu d'un titre de recette individuel ou collectif délivré par le directeur départemental de l'équipement ou, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, par le maire compétent pour délivrer les permis de construire au nom de la commune en application du premier alinéa de l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme.

L'autorité précitée peut déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité.