Projet de loi de finances pour 2004 : Travail

IV. LA PROMOTION DE L'EMPLOI ET LES ADAPTATIONS ÉCONOMIQUES

Le quatrième agrégat regroupe les mesures d'allégement du coût du travail, les dispositifs pour la promotion de l'emploi, et l'accompagnement des restructurations. Les crédits correspondants, qui s'élèvent à 18,383 milliards d'euros pour 2004 contre 1,050 milliard d'euros en 2003, représentent désormais 56,88 % de l'ensemble des dépenses du budget du travail .

Avec la disparition du FOREC au 1 ^er janvier 2004 ( supra ) , la compensation des allègements généraux de charges auprès de la sécurité sociale est à nouveau supportée par le budget du travail, au sein du présent agrégat.

Ainsi, la hausse spectaculaire des crédits pour 2004 n'est-elle pas significative, et convient-il d'opérer les redressements ad hoc pour constater les évolutions à périmètre constant, dont le tableau suivant rend compte.

Evolution du quatrième agrégat à périmètre constant

(en millions d'euros)

Quatrième agrégat : promotion de l'emploi et adaptations économiques	1.050	18.383	1650,8 %
Quatrième agrégat dans le périmètre budgétaire 2003 (hors allègements généraux de charges)	1.050	1.283	22,2 %
Quatrième agrégat dans le périmètre budgétaire 2004 (y compris les allègements généraux de charges)	16.950	18.383	8,5 %

A. L'ALLÈGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL

Le tableau suivant permet de rendre compte, depuis 2002, de l'évolution des crédits destinés à compenser les allègements de charge relevant de la promotion de l'emploi dans leur nouveau périmètre.

Evolution du coût des exonérations de charges relevant de la promotion de l'emploi

1. Allègements généraux du coût du travail

Il s'agit des allègements dont le coût de la compensation est supporté à compter du 1 ^er janvier 2004 par le budget du travail à la suite de la suppression du FOREC qui en assumait la charge.

a) Exonérations liées à la réduction du temps de travail

• L'allègement « Aubry I »

Dans le cadre du dispositif mis en place par la loi du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail, l'Etat a accordé un allègement forfaitaire dégressif sur une durée de cinq ans aux entreprises anticipant le passage aux 35 heures.

L'allégement des cotisations patronales s'élevait à 915 euros par salarié et par an pour les accords signés en 2001 (une majoration avait été prévue lors d'efforts particuliers en termes d'embauches ou en cas de réduction d'au moins 15 % du temps de travail, et pour les entreprises de main d'oeuvre à bas salaire).

A l'origine, cette « prime à l'initiative » du passage aux 35 heures se cumulait avec le bénéfice du mécanisme général d'allègement de charges sur les bas salaires (« ristourne Juppé »). Puis, dès sa mise en place en 2000, l'allègement « Aubry II » a été substituée, pour le cumul avec l'aide incitative « Aubry I », à la « ristourne Juppé ».

Toutefois, l'allègement « Aubry II » étant sensiblement plus avantageux que la « ristourne Juppé », il a été minoré de 4.000 francs (soit 648 euros) par an dans le cadre du cumul. Enfin, depuis le 1 ^er juillet 2003, le dispositif « Aubry II » étant fusionné avec la « ristourne Juppé » dans le nouvel allègement « Fillon », la prime « Aubry I » se trouve désormais cumulée avec ce dernier. Dans cette configuration, l'allègement « Fillon » connaît alors le même abattement de 648 euros par ans.

A partir du 1 ^er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés, et à partir du 1 ^er janvier 2002 pour toutes les autres, aucune nouvelle aide incitative n'a été logiquement accordée, puisque le passage au 35 heures s'est alors imposé pour chacune de ces catégories d'entreprises.

Toutes choses étant égales par ailleurs, la dotation à réserver pour la compensation de cet allègement aurait du s'élever à 1,790 milliard d'euros pour 2004 contre 2,218 milliards d'euros en 2003 , cette diminution étant liée à une baisse marquée des effectifs bénéficiaires en raison de l'arrivée à leur terme des premiers allègements.

Cependant, il est prévu à l'article 80 du présent projet de loi de finances rattaché au budget du travail, de mettre fin au cumul de l'aide « Aubry I » avec le nouvel allègement « Fillon » à compter du 1 ^er avril 2004, les entreprises étant invitées à opter, avant cette date, entre l'un ou l'autre de ces deux dispositifs.

Il est attendu une économie de 500 millions d'euros de cette disposition, qui résulte d' un ajustement à la baisse de crédits à hauteur de 900 euros pour l'aide « Aubry I » , partiellement compensé par un ajustement à la hausse de 400 millions d'euros des crédits pour l'« allègement Fillon ».

Au total, les crédits demandés ressortent donc à 890 millions d'euros.

• L'allègement « Aubry II »

Le régime d'allègement mis en place par la loi « Fillon » ( infra ) s'est appliqué, à compter du 1 ^er juillet  2003, aux entreprises qui ont réduit leur durée collective de travail à 35 heures par semaine en application des articles 19 ou 20 de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction du temps de travail (loi « Aubry II »). Il n'est donc pas prévu de crédits pour 2004 au titre de cet allègement.

• L'allègement « de Robien »

La loi du 11 juin 1996, dite loi « de Robien », a mis en place un dispositif d'allègement de charges patronales qui s'adressait aux entreprises décidant de réduire leurs horaires collectifs d'au moins 10 %. Cet avantage leur était consenti pour une durée de sept ans.

Ce dispositif n'est plus ouvert aux entreprises depuis l'entrée en vigueur de la loi du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail (loi « Aubry I »).

Ayant suivi la même « trajectoire » que l'allègement « Aubry I », il se cumule aujourd'hui avec l'allègement « Fillon ».

Au cours de 2004, les entreprises entrées en 1997 ne bénéficieront plus de l'aide, entraînant une baisse de 23 % de la dépense, ainsi évaluée à 408 millions d'euros en 2004, montant des crédits inscrits.

b) Exonérations générales sur les bas salaires

• La « ristourne Juppé »

Mis en place par la loi du 4 août 1995, ce dispositif général de réduction dégressive des cotisations sociale patronale était applicable à tous les salariés percevant jusqu'à 1,3 fois le SMIC. Le régime d'allègement mis en place par la loi « Fillon » s'est appliqué, à compter du 1 ^er juillet  2003, aux entreprises qui n'avaient pas réduit leur durée collective de travail, et continuaient ainsi à bénéficier de la « ristourne Juppé ». Il n'est donc pas prévu de crédits au titre de cette compensation.

• L'allègement « Fillon »

Dans le cadre de la loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, il a été instauré, à compter du 1 ^er juillet 2003, un dispositif transitoire absorbant la « ristourne Juppé » et l'allègement « Aubry II » qui doit aboutir au 1 ^er juillet 2005 à un dispositif unifié de réduction de cotisations patronales. Cette réforme conduit à de nouvelles baisses des charges pesant sur les bas salaires afin de contrecarrer auprès des entreprises l'augmentation concomitante des minima salariaux. Le niveau de l'allègement atteindra, à la fin de la période transitoire, 26 % du salaire au niveau du SMIC, son montant étant dégressif pour s'annuler au niveau du SMIC majoré de 70 %. Le montant des réductions de charges sera alors exclusivement fonction de la rémunération horaire, sans référence à la durée du travail.

Pour 2004, il est prévu une dotation de 15,792 milliards d'euros au titre de l'allègement « Fillon ».

La rapide montée en puissance de ce dispositif s'explique d'abord par l'absorption de l'allègement « Aubry II » et de la « ristourne Juppé » au 1 ^er juillet 2003, dont l'effet joue pour 2004 sur une année complète.

Elle intègre également l'effet de l'augmentation des allègements de charge programmés par la loi « Fillon » pour le 1 ^er juillet 2003 (effet report en 2004) et pour le 1 ^er juillet 2004, en cohérence avec les augmentations concomitantes du SMIC.

Enfin, en conséquence de l'obligation faite aux entreprises, à compter du 1 ^er avril 2004, de choisir entre l' « Aubry I » et le « Fillon » (cf article 80 rattaché), il est prévu que la baisse du nombre d'allègements « Fillon » résultant des options -vraisemblablement peu nombreuses- qui seront exercées pour l'allègement « Aubry I », sera plus que compensée par le surcoût engendré par les options exercées en faveur de l'allègement « Fillon ». En effet, pour les entreprises effectuant ce dernier choix, il ne sera plus appliqué l'abattement de 648 euros par an.

• Les exonérations de cotisations d'allocations familiales

Les exonérations de cotisations d'allocations familiales s'adressent, depuis 2001, aux salariés des exploitants agricoles, aux entreprises agricoles en zone de revitalisation rurale (ZRR), ainsi qu'aux entreprises relevant de certains régimes spéciaux. Dans ces trois hypothèses, l'exonération de cotisations d'allocations familiales est calculée en fonction de la rémunération mensuelle du salarié sur la base de 169 heures pour toutes les entreprises.

Pour 2004, il est prévu d'inscrire un crédit de 10 millions d'euros au titre de ces exonérations financées par le FOREC depuis 2001.

2. Allègements ciblés du coût du travail

Certaines mesures ciblées d'exonération de charges sociales figurent traditionnellement au sein du présent agrégat.

D'autres mesures spéciales d'exonération relèvent du deuxième agrégat (contrat d'apprentissage, contrat de qualification) et du troisième agrégat (contrat initiative-emploi, contrat de retour à l'emploi, insertion par l'économique, et revenu minimum d'activité à compter de 2004). Celles relevant du présent agrégat ressortissent, pour l'essentiel, à la « discrimination territoriale positive ».

Ces crédits consacrés à l'allégement du coût du travail représentent 1,105 milliard d'euros pour 2004, contre 887,63 millions d'euros en 2003, soit une progression de 24,49 % .

Le tableau suivant reprend le détail de l'évolution de ces crédits.

Evolution des crédits destinés aux allègements ciblés du coût du travail (4 ^ème agrégat)
(en millions d'euros)
Exonération de cotisations sociales	LFI 2003	PLF 2004	2004 / 2003 en %
Pour l'embauche du 2e au 50e salarié dans les entreprises situées en ZRR ou en ZRU	30 000	27 050	- 9,8%
En faveur des 50 premiers salariés des entreprises situées dans les zones franches	204 000	294 940	44,6%
Au titre de la zone franche de Corse	22 700	10 060	- 55,7%
Correspondants locaux de la presse régionale ou départementale	90	90	0,0%
Au profit des secteurs de production dans les DOM	523 540	668 650	27,7%
Au titre des avantages en nature des cafés restaurants	107 300	104 200	- 2,9%
TOTAL	887 630	1 104 990	24,49%

Ces évolutions appellent les commentaires suivants :

• concernant les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les zones de revitalisation urbaine (ZRU) , la diminution des crédits s'explique par la moindre attractivité relative de ces dispositifs compte tenu du renforcement de l'allègement « Fillon » ;

• pour les entreprises situées en zone franche urbaine (ZFU) , la forte augmentation s'explique par la relance de ces zones en application de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Ce texte prévoit en particulier la prorogation du dispositif jusqu'au 31 décembre 2007, la création de 41 nouvelles ZFU, ainsi que la mise en place de règles spécifiques pour les entreprises de moins de 5 salariés ;

• pour la zone franche de Corse , la baisse des crédits s'explique par la diminution progressive du nombre d'entreprises bénéficiaires, s'agissant d'un dispositif temporaire ;

• pour les DOM , l'augmentation résulte et de l'élargissement du champ des mesures d'exonération opéré par la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer. Cette dernière supprime l'exonération dégressive pour les entreprises franchissant le seuil de 10 salariés et pour les exploitations agricoles qui se développent au-delà de 40 ha, étend de 1,3 à 1,4 fois le SMIC le bénéfice de l'exonération à 100 % pour certaines entreprises (industrielles, de restauration, agricoles, de pêche etc.) et de 1,4 à 1,5 fois le SMIC le bénéfice de l'exonération à 100 % pour d'autres entreprises (tourisme, hôtellerie, etc.), porte l'exonération de 50 % à 100 % pour les entreprises du BTP comptant 50 salariés au plus, et, enfin, accorde une exonération à 100 % jusqu'à 1,4 fois le SMIC pour les entreprises privées de transport aérien, maritime ou fluvial. Il est à noter que le montant inscrit pour 2004 sur la section travail tient compte de la prise en charge par le ministère de l'outre-mer d'une partie du dispositif, à hauteur de 76 millions d'euros. Cet éclatement constitue une anomalie ;

• la légère diminution de la dotation allouée aux exonérations de l'avantage en nature pour les hôtels, les cafés et les restaurants résulte de la moindre attractivité relative du dispositif qui entraîne un basculement progressif des exonérations vers le régime général.

B. LA PROMOTION DE L'EMPLOI

En 2004, le montant de l'ensemble des crédits destinés à la promotion de l'emploi ressort à 103,7 millions  d'euros , marquant une augmentation de 13,9 % .

Ces crédits recouvrent :

• l'octroi de « chèques-conseil » , permettant à l'Etat de soutenir financièrement la formation à la gestion des personnes qui créent leur entreprise ; à ce titre, un crédit de 6,05 millions d'euros est reconduit à l'identique pour 2004 ;

• l' encouragement au développement d'entreprises nouvelles (EDEN), a été instauré au profit des moins de 26 ans (30 ans sous certaines conditions) par la loi du 16 octobre 1997 en faveur de l'emploi des jeunes, puis son public a été élargi aux bénéficiaires de minima sociaux en application de la loi du 29 juillet 1998 de lutte contre les exclusions ; les crédits correspondants s'élèvent à 74,16 millions d'euros, en augmentation de plus de 30 % en raison de l'extension du dispositif aux chômeurs de plus de 50 ans par la loi du 1 ^er août 2003 pour l'initiative économique ;

Le dispositif EDEN

Le dispositif EDEN vise à faciliter l'accès des créateurs ou repreneurs d'entreprises au crédit bancaire et à assurer leur accompagnement.

Les publics éligibles sont les suivants :

- jeunes âges de moins de 26 ans (30 ans sous certaines conditions)

- bénéficiaires de minima sociaux

- personnes salariées ou licenciées d'une entreprise faisant l'objet d'une procédure collective

L'aide de l'Etat prend deux formes :

- une aide financière dont le montant est proportionnel au besoin de financement initial de l'entreprise ; cette aide est plafonnée et elle est subordonnée à l'octroi d'un prêt par un organisme de crédit.

- un suivi personnalisé d'une durée moyenne de 35 heures à mettre en oeuvre pendant les 3 premières années suivant la création.

• les dotations pour la promotion de l'emploi : dotations déconcentrées, subventions et conventions pour la promotion de l'emploi, nécessitent 10,69 millions d'euros pour 2004, contre 10,67 millions d'euros en 2003 ;

• les crédits destinés aux aides au conseil en entreprise, en forte diminution, s'établissent à 12,17 millions d'euros, les aides à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) instaurée par la loi de modernisation sociale connaissant une montée en charge plus progressive qu'il n'avait été initialement prévu.

C. L'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS

La dotation, qui s'établit à 80,76 millions d'euros pour 2004, marque une progression de 3,86 % , qui succède à une augmentation de 14,6 % en 2003, elle-même précédée, toutefois, par une diminution de 54,1 % en 2002.

Il s'agit :

• des allocations temporaires dégressives (ATD) , dont les crédits, qui s'élevaient à 4,57 millions d'euros en 2004, sont reconduits à l'identique depuis 2001 ;

• de l' allocation spécifique pour privation partielle d'emploi versée en cas de chômage partiel , dont les crédits, qui s'établissent à 28,50 millions d'euros, sont en baisse de 6,6 % ; il est en effet prévu d'indemniser 1.750.000 journées de chômage en 2004, contre 1.846.000 journées de chômage en 2003 ;

• de la dotation globale déconcentrée de restructuration , gérée au niveau départemental, qui ressort à 47,69 millions d'euros. Elle marque ainsi une augmentation de 11,7 %, en raison d'une importance sous-évaluée des plans de restructuration pour 2003.

Il convient de rappeler qu'en 2002, la diminution de ces crédits avait en grande partie résulté du non renouvellement à partir du 1 ^er juillet dernier ^{24 ( * )} des conventions de conversion, qui avaient sollicité le budget du travail à hauteur 76,22 millions d'euros en 2001.

*

Le tableau qui suit récapitule, depuis 2001, l'exécution budgétaire concernant le quatrième agrégat.

Indicateur de coûts : dépenses budgétaires ^1
(en millions d'euros)
Composantes de l'agrégat		2001	2002	2003	2004
				LFI	PLF	Prévision de dépense en gestion
Les mesures ciblées d'allègement du coût du travail		558	732	888	1.105
Promotion de l'emploi		52	72	85	97
Dont rattachement de fonds de concours		0,2
Accompagnement des restructurations ou adaptations à la conjoncture		140	72	78	81
Dont rattachement de fonds de concours		14	4	4
	Total	750	876	1050	1283
Dont rattachement de fonds de concours		18	4	4
Source : "bleu" travail PLF 2004
1. Données à structure constante 2003. A compter du PLF 2004, les dépenses liées aux allègements généraux de cotisations sociales antérieurement prises en charge par le FOREC sont rattachées au budget général (soit 17,1 milliards d'euros sur le chapitre 44-76)

* ²⁴ Dans le cadre de la convention d'assurance chômage du 1 ^er janvier 2001.