Projet de loi de finances pour 2004 : Enseignement supérieur

II. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE

Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits du budget de l'enseignement supérieur et met en évidence l'évolution particulièrement heurtée des dépenses en capital.

Récapitulatif des crédits du budget de l'enseignement supérieur.

(en milliards d'euros)

	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	PLF 2004
Titre III (Moyens des services)	5,385	5,601	5,770	6,373	6,665	6,815 ^57 ( * )	6,948
Évolution	+5,3 %	+4,0 %	+6,0 %	+10,4 % ^58 ( * )	+4,6 %	+2,3 %	+2,0 %
dont rémunérations des personnels en activité	4,026	4,210	4,346	4,407	4,561	4,629	4,701
Évolution	+4,1 %	+4,6 %	+3,2 %	+1,4 %	+3,5 %	+1,5 %	+1,6 %
Titre IV (Interventions)	1,226	1,329	1,405	1,336	1,347	1,343	1,365
Évolution	+0,4 %	+8,4 %	+5,7 %	-4,9 % ^59 ( * )	+0,8 %	-0,4 % ^60 ( * )	+1,6 %
Total Dépenses ordinaires	6,611	6,930	7,175	7,708	8,013	8,157	8,313
Évolution	+4,4 %	+4,8 %	+3,5 %	+7,4 %	+4,0 %	+1,8 %	+1,9 %
Dépenses en capital (crédits de paiement)	0,776	0,863	0,825	0,838	0,723	0,670	0,773
Evolution	-6,9 %	+11,3%	-4,5 %	+1,6 %	-13,7 %	-7,4 %	+15,3 %
Total (DO + CP)	7,387	7,793	7,999	8,545	8,736	8,827	9,086
Évolution	+3,1 %	+5,5 %	+2,6 %	+6,8 %	+2,2 %	+1,05%	+2,9 %

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 8,313 milliards d'euros dans le projet de budget pour 2004, en hausse de 1,9 % % par rapport à l'an 2003, contre + 1,5 % en 2002 et + 4,4 % par an en moyenne à structure constante sur la législature 1997-2002.

1. Les moyens des services (titre III)

Les moyens des services représentent 83,6 % des dépenses ordinaires. Ils s'établissent dans le projet de budget pour 2004 à 6,948 milliards d'euros , en progression de 2,0 % par rapport au budget 2003.

Les moyens des services se répartissent pour l'essentiel entre :

- les rémunérations , pensions et cotisations sociales des personnels, à hauteur de 5,389 milliards d'euros en 2003, en hausse de 1,6 % (soit + 80 millions d'euros) ;

- les subventions de fonctionnement aux établissements supérieur et de recherche, à hauteur de 1,261 milliard d'euros en 2004, en hausse de 4,3 % sur un an, après + 5,3 % en 2003 (mais 2,5 % à structure constante ^{61 ( * )} ) et + 5,2 % par an en moyenne sur la période 1997-2002) ;

- le fonctionnement du réseau des oeuvres universitaires (centre national et centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires, CNOUS et CROUS), à hauteur de 285 millions d'euros en 2004, en hausse de 1,5 %, après + 4,7 % en 2003 et + 1,3 % par an en moyenne sur la période 1997-2002.

2. Les crédits d'intervention publique (titre IV)

Avec 1,341 milliard d'euros dans le projet de budget pour 2002, les crédits d'intervention publique représentent 15,0 % du budget du département ministériel.

Composés pour l'essentiel des bourses et secours d'études accordés aux étudiants, ces crédits s'inscrivent en hausse de 1,6 % en 2004, après + 0,3  % en 2003 à structure constante, + 1,2 % en 2002, contre + 6,7 % par an sur la période 1999-2001 correspondant à la mise en oeuvre du « plan social étudiant » triennal lancé à la rentrée universitaire 1998.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Les moyens demandés pour les dépenses en capital dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 s'élèvent à 773 millions d'euros de crédits de paiement, en hausse de 15,3 %, après des baisses de 7,4 % en 2003 et de 13,7 % en 2001.

On peut rappeler que ces baisses trouvaient leur origine dans les difficultés du ministère à maîtriser la gestion de ses crédits d'investissement (cf. l'encadré ci-dessous).

Les observations formulées en 2001 par la Cour des Comptes sur la gestion des crédits d'investissement du budget de l'enseignement supérieur.

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des Comptes concluait (pages 206-207) d'une synthèse consacrée au budget de l'enseignement supérieur que :

«... les conditions d'utilisation des crédits sur [les chapitres] 56-10 et 66-73 [constructions universitaires] ne cessent de se dégrader. Le niveau des reports sur ces deux chapitres atteint en 2000, 1 596 millions de francs, contre 668 millions de francs en 1997, ce qui représente pour l'exercice sous revue [2000], un montant équivalent à celui des dotations initiales. La période 1997-2000 montre l'accélération du phénomène : les crédits de paiement disponibles, sous l'effet de reports de plus en plus abondants, augmentent de façon régulière (+ 23 %) et ce en dépit d'un ajustement à la baisse des dotations initiales ; le tassement des dépenses (- 17 %) accélère la diminution du taux de consommation qui passe en 4 ans de 75 % à 50 %... Cette sous-utilisation des moyens , si elle tient pour partie à des raisons conjoncturelles (lancement du projet Université du troisième millénaire) et des nouveaux contrats de plan Etat-Régions (CPER), reprise économique du bâtiment, défaut de prévision sur les dépenses de l'exercice 2000...) traduit également une maîtrise d'ouvrage défaillante . La multiplicité des intervenants, les difficultés rencontrées dans les marchés publics et l'insuffisante finalisation de nombreuses opérations se conjuguent pour retarder la mise en oeuvre des travaux et la consommation des crédits ».

Cette critique était d'ailleurs réitérée et précisée par la Cour des Comptes quelques pages plus loin pour les crédits du chapitre 56-10 (sous maîtrise d'ouvrage État) :

« La gestion du chapitre 56-10 est insuffisante ... La consommation des autorisations de programmes (AP) affectées ne cesse de se dégrader et il faut [en moyenne] 2,6 années pour engager des AP... Si un certain nombre de difficultés techniques, nées de la complexité des projets ou des effets conjoncturels de l'amélioration de la situation des bâtiments peuvent être invoquées, il apparaît surtout que l'insuffisante finalisation des projets, dont les financements sont mis en place alors que les conditions de leur réalisation ne sont pas toutes réunies est pour une part importante à l'origine de cette situation ... le suivi approximatif par l'administration centrale de la gestion des crédits en région ne permet pas encore une nette amélioration de la gestion du chapitre ».

Invité par votre rapporteur spécial à commenter ces observations et à exposer les mesures prises afin de remédier à ces dysfonctionnements, le ministère avait alors apporté des réponses tendant uniquement à le « dédouaner de sa responsabilité » et n'exposant aucune mesure prise ou envisagée afin de prévenir les retards observés en matière d'investissement universitaire ^{62 ( * )} .

Ces dysfonctionnements se sont toutefois répétés et aggravés en 2001. Ainsi, la consommation des crédits de paiement rapportée aux crédits disponibles (crédits ouverts en lois de finances + reports autorisés) s'est également fortement dégradée en 2001 puisqu'elle a atteint 31,2 % pour les crédits du chapitre 56-10 « Constructions sous maîtrise d'ouvrage État » (contre 42,8 % en l'an 2000), et 50,6 % pour les crédits du chapitre 66-73 de subventions d'investissement (contre 56,8 % en l'an 2000), les reliquats de ces chapitres atteignant de ce fait en fin d'année 2001 respectivement 174 millions d'euros et 138 millions d'euros, soit un montant supérieur aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

Le ministère de l'éducation nationale a alors reconnu les responsabilités de l'administration , à partir d'une étude de la direction de la programmation et du développement sur la gestion des crédits de construction, qui mettait notamment en évidence des difficultés de gestion liées à la lourdeur et à la complexité des circuits financiers (cf. l'encadré ci-après).

Les difficultés de gestion des crédits d'investissement liées à la lourdeur et à la complexité des circuits financiers

- « la mise en place du contrôle financier déconcentré en 1996 a parfois allongé les délais de traitement ;

- la nature des pièces justificatives à produire au contrôleur financier à l'appui des dossiers d'affectation des AP a donné lieu à quelques divergences d'interprétation des circulaires en vigueur ;

- l'abrogation du décret de 1972 sur la gestion des subventions d'investissement accordées par l'État et la mise en oeuvre du décret du 16 décembre 1999, qui ne couvre pas le champ des subventions d'investissement versées aux établissements d'enseignement supérieur et n'est pas adapté à celui des subventions liées à l'exécution des CPER, a généré quelques blocages liés au vide juridique que le nouveau texte a fait naître ;

- l'analyse menée par la direction de la programmation et du développement a conduit à montrer que les délais de subdélégation des AP des préfets aux recteurs étaient parfois longs (entre 3 et 5 mois) ;

- de nombreux contrôleurs financiers utilisent le Référentiel des Constructions Universitaires de 1997 comme un document normatif et refusent à ce titre tout dépassement de coût ou de surface par rapport aux standards produits par le document de référence. Or le référentiel, qui avec l'accord du ministère du budget a perdu depuis 1997 son caractère normatif, doit être utilisé comme un simple outil d'aide à la décision des maîtres d'ouvrage. Ces différences d'appréciation observées entre les ordonnateurs secondaires et des contrôleurs financiers sur la valeur à donner au référentiel provoquent souvent des retards dans le traitement des dossiers d'investissement ;

- certains contrôleurs financiers ont imposé une convention pour toute délégation de maîtrise d'ouvrage, y compris pour celle concernant les établissements d'enseignement supérieur. Or, dans ce dernier cas, les circulaires actuellement en application indiquent qu'une simple décision du préfet suffit. En l'occurrence, l'excès de formalisme provoque également des retards dans le démarrage des opérations. Par ailleurs, certains ordonnateurs secondaires ont observé des délais très longs de signature des conventions de délégation de maîtrise d'ouvrage avec les collectivités territoriales, qui doivent faire délibérer au préalable leurs instances ;

- enfin, certains ordonnateurs évoquent la complexité des opérations faisant appel à des financements croisés. Certaines opérations ne comportent pas moins de trois financeurs, ce qui multiplie autant le nombre d'actes administratifs à traiter. Les procédures de mise en place des crédits européens sont jugées en particulier trop lourdes et trop contraignantes quant aux délais d'exécution ».

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

A partir de ce constat, le ministère a pu engager deux séries d'actions correctrices :

- d'un côté, le ministère a progressivement mis en oeuvre diverses mesures (cf. l'encadré ci-après) visant à accélérer la réalisation physique des projets , en particulier la réduction des délais de préparation de la programmation des crédits de construction, les enveloppes de crédits pour 2002 ayant pu être notifiées aux préfets dès le mois de décembre 2001, ce qui a permis aux conférences administratives régionales (CAR) de se prononcer sur la répartition des moyens dès le début de l'année 2002, et les enveloppes de crédits pour 2003 ayant pu être de même notifiées dès la mi-janvier 2003 ;

Les actions correctrices entreprises par le ministère de l'éducation nationale pour améliorer la gestion des crédits d'investissement

« - la rédaction d'une circulaire conjointe éducation / budget, publiée au Bulletin Officiel de l'Education Nationale. Relative aux « modalités d'attribution des subventions d'investissement aux établissements publics d'enseignement supérieur et aux collectivités territoriales pour les constructions universitaires et leur premier équipement dans le cadre des CPER », elle répond à plusieurs objectifs : combler le vide juridique occasionné par l'abrogation de la réglementation de 1972 ; préciser et harmoniser la liste des pièces justificatives que doivent les ordonnateurs secondaires aux contrôleurs financiers à l'appui de leurs dossiers d'affectation ; accorder aux préfets et aux recteurs la possibilité de consentir aux établissements ayant reçu une délégation de maîtrise d'ouvrage une avance de crédits de paiement ; enfin, rappeler les procédures d'instruction des dossiers d'investissement ;

- la rédaction d'une note circulaire, adressée aux préfets et aux recteurs le 20 décembre 2001 . Elle vise à systématiser la subdélégation automatique des AP individualisées en Conférence Administrative Régionale (CAR). Cette mesure devrait permettre d'écourter les délais d'affectation des AP et d'engager plus rapidement les opérations ;

- la rédaction d'une autre note en date du 3 octobre 2001 , qui a rappelé aux ordonnateurs secondaires les conditions de délégation de maîtrise d'ouvrage aux établissements d'enseignement supérieur, et a notamment précisé qu'une simple décision du préfet suffit pour déléguer une maîtrise d'ouvrage à un établissement d'enseignement supérieur ;

- enfin, la réduction des délais de préparation de la programmation des crédits de construction pour 2002, les enveloppes de crédits ayant pu être notifiées aux préfets dès le mois de décembre 2001, ce qui a permis aux CAR de se prononcer sur la répartition des moyens dès le début de l'année 2002 ».

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

- de l'autre, le ministère a procédé à l'ajustement des crédits disponibles aux crédits réellement consommés , d'une part, en réduisant fortement en 2002, puis en 2003, les crédits demandés en lois de finances initiale pour les chapitres sous-consommés (les chapitres 56-10 et 66-73 relatifs respectivement aux investissements réalisés par l'Etat et aux subventions d'investissement à la construction et à l'équipement universitaire) ; d'autre part, en réduisant en cours d'exécution les crédits disponibles : la loi de finances rectificative pour 2002 a ainsi procédé à l'annulation de 56,56 millions d'euros sur le chapitre 66-73 ; de même, le décret d'annulation du 14 mars 2003 a procédé à l'annulation de 25 millions d'euros sur le chapitre 56-10 (après que 12,2 millions d'euros de crédits supplémentaires aient été ouverts sur le chapitre par la LFR pour 2002, ce qui laisse interrogatif), et de 12,98 millions d'euros sur le chapitre 66-73.

Ces actions ont porté leurs premiers fruits en 2002 :

- d'un côté, la consommation effective des crédits de paiement du titre V a fortement progressé en 2002, ce qui suggère une accélération des projets sous maîtrise d'ouvrage Etat ;

Evolution des crédits de paiement effectivement consommés

(en millions d'euros)

	1998	1999	2000	2001	2002
Titre V (chapitre 56-10)	122,2	97,8	100,4	78,9	123,8
Titre VI	653,7	693,0	731,3	712,4	661,1
(dont chapitre 66-73)	152,2	141,8	143,2	141,4	102,0
Total	775,9	790,8	831,7	801,3	784,9

- de l'autre, les taux de consommation (paiements/crédits disponibles) se sont redressés en 2002, de sorte que le budget exécuté s'est rapproché du budget voté.

Evolution du taux de consommation des crédits de paiement

	1998	1999	2000	2001	2002
Titre V (chapitre 56-10)	56,74 %	39,89 %	42,77 %	31,16 %	43,16 %
Titre VI	95,97 %	90,21 %	86,08 %	80,57 %	84,28 %
(dont chapitre 66-73)	89,19 %	68,24 %	56,81 %	50,61 %	57,33 %
Total	86,55 %	78,04 %	76,70 %	69,56 %	73,26 %

L'avancement des projets d'investissement demeure toutefois contraint par le manque de capacités d'expertise de l'administration centrale, des services déconcentrés et surtout des établissements (cf. l'encadré ci-après).

Le manque de capacités d'expertise du ministère en matière de projets immobiliers

« Le choix d'inscrire l'essentiel de la programmation d'U3M dans le cadre rigide des CPER a le plus souvent conduit, pour des raisons d'affichage, à retenir et à sélectionner des opérations insuffisamment définies sur le plan scientifique et pédagogique, incomplètement étudiées sur le plan technique et mal calibrées sous l'aspect financier. Un grand nombre d'opérations se trouvent ainsi bloquées dès leur démarrage en raison notamment de difficultés foncières : terrain non disponible, statut juridique de la propriété mal analysé, coût d'acquisition sous-évalué, etc.

Reposant sur un dossier d'expertise préparé par l'établissement puis validé par les services constructeurs des rectorats, la procédure d'agrément définie par le ministère n'apparaît pas de nature à corriger efficacement ces dysfonctionnements. En effet, les services académiques ne possèdent pas toujours les moyens humains nécessaires et les qualifications requises pour procéder à ces expertises et exercer la maîtrise d'ouvrage. Quant à l'administration centrale, elle est démunie de compétences techniques, lesquelles font également défaut aux établissements, en règle générale peu dotés en personnels ingénieurs et architectes. Cette situation conduit les services ministériels à agréer, souvent de façon formelle, des dossiers de faible qualité et sur lesquels toutes les réserves préalables (identification des différents partenaires financiers, questions foncières, etc.) n'ont pas encore été levées.

L'ensemble de ces difficultés explique en grande partie le démarrage souvent tardif du plan U3M et de manière plus générale, la longueur des délais, de l'ordre de quatre à cinq ans, voire plus, nécessaires pour faire aboutir les opérations d'investissement ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

C. LES EMPLOIS BUDGÉTAIRES ET LE TAUX D'ENCADREMENT

1. L'évolution des emplois budgétaires

A titre liminaire, il convient de rappeler que l'examen de l'évolution des emplois du budget de l'enseignement supérieur est difficile. Aux emplois budgétaires stricto sensu (c'est à dire aux emplois retracés dans le bleu budgétaire), s'ajoutent en effet les postes ou « supports budgétaires » du chapitre 31-96 « Rémunérations de personnels divers et vacations » (dont certains sont parfois ajoutés aux précédents pour obtenir le nombre de postes d'enseignants), ainsi que les emplois sur crédits du chapitre 36-11 « Etablissements d'enseignants supérieur. Subventions de fonctionnement » ou gagés sur les ressources propres des établissements. Par ailleurs les subventions de fonctionnement allouées par la section budgétaire à l'établissement public du Quai Branly (le musée des arts premiers) et au conseil national de l'évaluation servent à financer des emplois qui sont retracés pour ordre respectivement sur le budget de la culture et sur le budget de l'enseignement scolaire.

L'évolution de ces emplois et supports budgétaires est retracée dans le tableau ci-après ^{63 ( * )} .

Ce tableau montre que le présent projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2004 prévoit d'augmenter le nombre total de supports budgétaires de 271, pour le porter à 154.965 en 2004 (soit une hausse de 0,18 %, contre + 3,15 % par an en moyenne entre 1990 et 2003).

Outre le solde des mesures de transfert (soit - 17 emplois) cette augmentation, qui concerne exclusivement les personnels non enseignants, résulterait des mesures suivantes :

- la création de 250 emplois de personnels non enseignants pour permettre la titularisation de non titulaires dans le cadre du plan de résorption de l'emploi précaire ;

- la création de 117 emplois de personnels personnels non enseignants , pour la plupart de catégorie A, dont 17 pour les bibliothèques, 8 pour l'Institut national d'histoire de l'art et 6 pour l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ) ;

Evolution des emplois et supports budgétaires inscrits au budget de l'enseignement supérieur

Chapitres 31-05 et 31-11

Catégories d'emplois	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
I - Emplois de non enseignants chapitre 31-05
- A.T.O.S.	15.871	18.391	18.210	17.869	17.722	18.795	18.948	19.215	18.611	17.509	16.863	15.826	16.140	16.120
- I.T.A.	22.750	23.186	24.376	24.830	25.387	26.045	26.891	27.559	28.837	30.524	31.977	33.703	33.632	33.630
- Bibliothèques	2.826	2.933	3.186	3.235	3.247	3.509	3.714	4.068	4.222	4.307	4.467	4.644	4.745	4.762
- Divers	270	258	207	202	191								22	22
Total 31-05	41.717	44.768	45.979	46.136	46.547	48.349	49.553	50.842	51.670	52.340	53.307	54.173	54.539	54.534
II - Emplois d'enseignants chapitre 31-11
Personnels titulaires :
- personnels de direction	36	36	36	36	36	36	36	36	37	37	37	40	41	41
- professeurs	11.950	12.881	12.990	13.274	13.494	13.700	13.909	14.507	14.576	14.857	14859	15.094	15.297	15.296
- maîtres de conférence	24.674	25.398	27.359	27.869	28.468	29.313	30.211	31.581	31.875	32.476	32793	33.442	33.979	34.295
- assistants	2.240	2.159	2.058	1.984	1.912	1.912	1.862	1.812	1.598	1.573	1592	1.350	948	638
- personnels des corps spécifiques	589	479	825	821	833	841	776	764	777	770	772	769	771	769
- personnels des corps d'astronomie	323	326	328	330	330	330	330	330	330	330	330	330	330	330
- personnels hospitalo-universitaires	6.237	6.170	6.189	6.169	6.187	6.224	6.187	6.188	6.037	6.038	6037	6.040	6.082	6.083
- professeurs agrégés	2.473	3.847	5.007	5.246	5.427	6.808	7.253	8.443	8.514	8.516	8516	8.614	8.699	8.711
- professeurs certifiés	1.980	3.921	3.761	3.823	3.892	4.040	4.278	4.262	4.263	4.157	4139	4.139	4.139	4.139
- professeurs d'éducation physique et sportive	1.021	1.292	1.198	1.192	1.192	1.192	1.192	1.192	1.192	1.192	1192	1.192	1.192	1.192
- autres enseignants du second degré et divers	1.459	2.049	1.909	1.802	1.682	1.489	1.302	1.270	1.166	1.043	1006	956	952	932
- élèves [1]	2.868	2.888	2.914	2.914	2.954	2.954	3.008	168
Personnels contractuels :	1.436	1.483	1.531	1.530	1.549	5.578	5.473	5.345	5.326	4.118	4118	4.157	4.169	4.169
Total 31-11 :	57.286	62.929	66.105	66.990	67.956	74.417	75.817	75.898	75.691	75.107	75.391	76.123	76.600	76.595

[1] : En 1998, tranfert des crédits du chapitre 31-11, correspondant à la rémunération de 2 840 élèves des ENS vers le chapitre 31-96.

En 1999, transfert identique, correspondant à la rémunération des 168 élèves de l'école nationale des chartes.

Chapitres 31-96, 36-11 et total général

Catégories d'emplois	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
III - Emplois sur le chapitre 31-96
Chapitre 31-96. 10 :
- Elèves des ENS								2.840	2.864	2.898	2.917	2.917	2.926	2.926
- Elèves de l'école nationale des chartes									168	168	168	168	168	168
Personnels contractuels hospitalo-universitaires [1] :
- Praticiens		180	180	200	200
- Assistants des disciplines médicales		3.723	3.755	3.755	3.786
Personnels associés à temps partiel [2] :
- Enseignants associés en médecine générale		15	21	21	21	37	37	37	42	52	68	68	68	68
- Personnels associés à temps partiel		400	900	1.050	1.200	1.330	1.370	1.370	1.370	1.415	1437	1437	1437	1.437
- Attachés temporaires et de recherche - ATER [3]									1.500	1.900	2.137	2.398	2.398	2.398
- Moniteurs [4]										5.260	5.725	6.439	7.439	7.439
- Personnels enseignants contractuels [5]										1.218	1.218	1.218	1.218	1.218
Total 31-96 :	3.921	4.318	4.856	5.026	5.207	1.367	1.407	4.247	5.944	12.911	13.670	14.645	15.654	15.654
IV - Emplois sur le chapitre 36-11
- Enseignements supérieurs	997	996	1.014	1.290	1.333	1.329	1.316	1.275	1.405	1.453	1.489	1.487	1.494	1.499
- Emplois gagés sur ressources propres :
Formation continue	990	990	1.040	1.040	1.040	1.040	1.037	1.029	1.029	1.029	1.029	1.029	1.029	1.029
Autres [6]	99	199	299	299	299	299	299	299	299	285	285	1.780	2.519	2.768
Total 36-11	2.086	2.185	2.353	2.629	2.672	2.668	2.652	2.603	2.733	2.767	2.803	4.296	5.042	5.296
V - Emplois sur le chapitre 36-14
- Oeuvres Universitaires [7]	2.219	2.319	2.450	2.464	2.600	2.628	2.694	2.720	2.734	2.754	2.774	2.824	2.859	2.886
TOTAL GENERAL	107.229	116.519	121.743	123.245	124.982	129.429	132.123	136.310	138.772	145.879	147.945	152.061	154.694	154.965
Evolution du stock	3.922	9.290	5.224	1.502	1.737	4.447	2.694	4.187	2.462	7.107	2.066	4.116	2.633	271
Evolution en %	3,80%	8,66%	4,48%	1,23%	1,41%	3,56%	2,08%	3,17%	1,81%	5,12%	1,42%	2,78%	1,73%	0,18 %

(1) En 1996, les praticiens et assistants des disciplines médicales sont inscrits au chapitre 31.11.

(2) Crédits correspondant à la rémunération d'enseignants et de personnels associés à temps partiel, en équivalents temps plein.

(3) En 1999, inscription des crédits correspondants à la rémunération de 1500 ATER sur le chapitre 31.96. Ces ATER étaient précédemment rémunérés sur des emplois budgétaires d'enseignants chercheurs vacants de titulaire du chapitre 31.11.

(4) Crédits correspondant à la rémunération de moniteurs précédemment inscrits sur le chapitre 43-50 - situation réelle des recrutements.

(5) Crédits correspondant à la rémunération de 1218 enseignants contractuels transférés du chapitre 31-11.

(6) Dont emplois gagés au titre de la résorption de l'emploi précaire : 1491 en 2002 et 2230 en 2003.

(7) Dont emplois gagés au titre de la résorption de l'emploi précaire : 9 en 2002 et 20 en 2003.

- la transformation , à coût budgétaire constant, de 300 emplois budgétaires de personnels non enseignants de catégorie C en 204 emplois de catégorie A et 21 emplois de catégorie B (soit un solde de -75 emplois).

Cette mesure de requalification poursuit l'effort entrepris en 2003 consistant à transformer, à coût budgétaire constant, 1.000 emplois budgétaires de personnels non enseignants de catégorie C en 625 emplois de catégorie A et 75 emplois de catégorie B et constitue une réponse aux observations de la Cour des Comptes sur le sous-encadrement des établissements .

Le sous-encadrement des établissements

« Les universités contrôlées par les juridictions financières déclarent pâtir d'une excessive proportion d'agents d'exécution, d'un déficit en personnels de catégorie B et d'une insuffisance persistante en cadres de catégorie A. Les statistiques nationales éclairent ce jugement. En 2000, sur un effectif total de 20 339 agents ATOS affectés en université, les personnels de catégorie A ne représentaient que 14,3 % des effectifs, ceux appartenant à la catégorie B 22,2 % et la catégorie C 63,3 %. Le pyramidage actuel des postes constitue à l'évidence un handicap pour mener à bien la modernisation de la gestion. Il limite, de plus, les possibilités de déconcentrer les actes de gestion du ministère ou des services rectoraux vers les établissements.

Face à cette situation, certains responsables d'université souhaitent que les départs en retraite ou les promotions d'agents soient l'occasion d'une requalification progressive des postes. Encore faut-il que cette politique s'appuie sur des outils de gestion prévisionnelle des effectifs. De tels outils n'ont pas encore été développés dans les universités ; les contrats quadriennaux passés avec le ministère ignorent généralement la question du recrutement et, a fortiori, celle de la gestion prévisionnelle des personnels administratifs.

Cette orientation envisagée par de grandes universités n'est pas partagée par des établissements de taille plus réduite qui préfèrent gérer le sous-encadrement par le biais de la formation. Dans ces conditions, la formation devient un enjeu majeur, même si elle demeure encore insuffisamment développée. Toutes les universités ne sont pas encore dotées d'une structure administrative en charge de la formation du personnel. Dans des établissements de petite taille, un seul agent à temps partiel est souvent employé à cette tâche. Selon certaines statistiques, dont la fiabilité devrait au demeurant être renforcée, chaque agent ne bénéficierait en moyenne que d'une journée et demie par an de formation. Cette durée se situe bien en deçà des préconisations de l'accord-cadre sur la formation continue dans la fonction publique de l'Etat ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

Ces chiffres ne donnent toutefois qu'un reflet flou de l'évolution des effectifs en personnels de l'enseignement supérieur. En effet, tous ces emplois ne sont pas consommés ou ne sont pas consommés conformément à leur nomenclature budgétaire.

Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des Comptes soulignait déjà : « le recensement opéré en l'an 2000 montre que... 1421 emplois n'étaient pas utilisés au 1 ^er janvier 2000 pour des recrutements. Selon les informations remontées des établissements, ils se répartissaient entre 737 emplois délégués mais utilisés pour gager des heures complémentaires et 684 emplois délégués et non utilisés pour des raisons diverses (attente de recrutement sur un poste libéré par un départ en retraite, gel provisoire de l'emploi pour des personnels en détachement ou en mobilité, ...) ».

La Cour des Comptes a ensuite réitéré et précisé ses observations dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif (cf. l'encadré ci-après).

L'utilisation des emplois d'enseignants d'après la Cour des Comptes

« Le ministère ne maîtrise pas l'utilisation des emplois dans les établissements. Chaque établissement est en effet libre d'utiliser comme il l'entend sa dotation en emplois et en crédits. Ainsi l'ouverture d'un emploi de titulaire ne signifie aucunement que le recrutement sera effectif. Le recrutement sur les postes déclarés vacants n'aboutit en effet pas toujours, pour des raisons diverses dont les établissements sont totalement maîtres. Bien qu'en légère régression ces dernières années, le nombre de postes ouverts mais non pourvus est important : 15,8 % en 2001. Les résultats sont très divers selon les corps et surtout selon les disciplines : 6,8 % seulement de postes non pourvus pour les maîtres de conférence, 21 % environ pour les professeurs des disciplines littéraires et scientifiques, mais 53 % pour les professeurs des disciplines juridiques et économiques.

Choix délibéré ou conséquence de l'absence de candidats, les établissements utilisent une partie des emplois non pourvus pour rémunérer des ATER (alors que ceux-ci sont désormais rémunérés sur crédits à partir d'un chapitre particulier) et des enseignants invités. D'autres emplois servent de gage pour des heures supplémentaires. Restent en outre chaque année environ 500 emplois (569 en 2001) non utilisés. Le ministère explique ce solde par la lenteur des procédures de recrutement au niveau local. Cependant, malgré les rappels de l'administration centrale, certains postes sont délibérément laissés vacants et ne sont pas déclarés comme tels par les établissements. Il s'agit soit de permettre le retour sur son emploi d'un enseignant détaché ou placé en mobilité, soit de bloquer un poste en attendant que son titulaire « pressenti » remplisse les conditions de candidature. Chaque établissement, chaque discipline recourt en outre à des enseignants vacataires rémunérés sur heures complémentaires, dans des proportions très variables.

Les établissements, mais aussi les disciplines, ont ainsi des effectifs d'enseignants composés de manière très diverse. Ainsi, au sein des sciences juridiques et économiques, les sciences de gestion connaissent la proportion d'enseignants du second degré la plus élevée : ils représentent près de la moitié des titulaires ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif

Or cette situation perdure et tend même à s'aggraver.

En effet, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, et qui sont issues du contrôle national des emplois (cf. l'encadré ci-après), en janvier 2003 :

- le taux de consommation des emplois de personnels IATOS était de 98,6 % (contre 98,5 % en janvier 2002) dont 8,70 % par des non-titulaires (dont le nombre s'est accru de plus de 20 % entre 2001 et 2002 et encore de 0,6 % entre 2002 et 2003 pour atteindre 4.652 en janvier 2003), 780 emplois demeurant vacants en raison notamment, selon le ministère, d'une utilisation imparfaite des « rompus de temps partiel », ainsi que des délais dus aux procédures de recrutement et des difficultés issues de la double gestion (culture et éducation nationale) des personnels des bibliothèques ;

Le contrôle national des emplois

Le Contrôle National des Emplois (CNE) consiste à recueillir auprès de 200 établissements d'enseignement supérieur des données relatives à leur consommation des emplois délégués.

Comme le relevait la Cour des comptes en 2001 dans son rapport sur la fonction publique de l'Etat « ce contrôle est effectué sur la base des déclarations des établissements universitaires et les résultats ne peuvent être considérés comme totalement fiables ».

Interrogé à cet égard par votre rapporteur spécial, le ministère de l'éducation nationale formule une réponse quasi-identique à celle de l'an passé : « en premier lieu, il convient de noter, comme le relève également la Cour des comptes, que d'indéniables progrès ont été accomplis pour fiabiliser ces données et que la pertinence des informations qui remontent à l'administration centrale du MJENR est telle que les tendances relatives à la consommation des emplois, au niveau de chacun des établissements comme au niveau national, peuvent être dégagées sans difficulté. Ainsi, l'informatisation croissante de la gestion des ressources humaines dans les établissements d'enseignement supérieur, avec notamment le développement d'HARPEGE (Harmonisation de la Gestion des Personnels), permet de fiabiliser la gestion des emplois et d'organiser entre les établissements et le ministère un dialogue rigoureux fondé sur un système d'informations partagées ».

Cela étant « le CNE, en tant qu'outil de pilotage, ne prend son sens que si l'état des lieux réalisé permet d'influer de façon significative sur la gestion des emplois par l'établissement et l'administration centrale, et s'il est intégré au sein d'un dispositif d'ensemble permettant d'améliorer la connaissance du fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur . De plus, pour être vraiment opérationnel, le niveau déconcentré, en l'occurrence le niveau de responsabilité adéquat, doit s'approprier cet outil... Dans ces conditions, il est prévu que le CNE s'inscrive dans le dispositif de contractualisation articulant objectifs, moyens et analyse des résultats obtenus. Dans ce cadre contractuel renouvelé, il s'agira d'apprécier l'adéquation entre les moyens en emplois mis à disposition des établissements et les objectifs fixés (financiers, pédagogiques, recherche). Ainsi, au-delà de la vérification du seul respect de l'autorisation budgétaire, qui est nécessaire mais non suffisante, le CNE devrait permettre une optimisation de l'utilisation du potentiel en enseignants et IATOS par rapport aux objectifs fixés (formation initiale, formation continue, recherche,...) et aux résultats attendus ».

- le taux de consommation des emplois d'enseignants inscrits au budget (chapitre 31-11), était de 98,4 %, le nombre d'emplois vacants s'établissant à 1.255 (contre 721 en janvier 2002). En outre, parmi les emplois « consommés », 2.250 emplois étaient utilisés pour « asseoir » le recrutement d'attachés temporaires et de recherche (ATER) en sus de ceux prévus au chapitre 31-96 ; 523 emplois étaient utilisés pour asseoir le recrutement d'enseignants invités (enseignants étrangers) dont le nombre a progressé d'un quart depuis 1998 ; enfin, 803 emplois étaient utilisés pour « gager » des heures complémentaires (le nombre d'heures complémentaires sur emplois vacants de titulaires, en diminution depuis l'année universitaire 1998-1999, où elles s'élevaient à 886 équivalent-temps plein, repartant ainsi à la hausse par rapport au niveau de 756 emplois atteint en 2002).

Au total, près de 5.000 emplois d'enseignants n'étaient donc pas pourvus selon leur destination budgétaire en janvier 2003.

Le ministère annonce toutefois des mesures pour remédier aux constats précédents, puisqu'il s'est engagé, en réponse aux questions de votre rapporteur spécial, à interdire à partir de la rentrée 2004 le paiement de cours complémentaires sur des emplois vacants de titulaires enseignants du chapitre 31-11, afin de permettre le recrutement de jeunes enseignants sur les emplois ainsi libérés .

2. L'évolution des taux d'encadrement

Sous les réserves précédentes relatives à la consommation des emplois et à la fiabilité des statistiques d'étudiants, qui ne pourraient toutefois modifier le diagnostic d'ensemble que de manière marginale, le tableau ci-après détaille l'évolution des taux d'encadrement de l'enseignement supérieur.

Ce tableau montre que les quinze dernières années auront été caractérisées par des fluctuations de grande amplitude des taux d'encadrement.

En effet, entre 1987 et 1995 , la progression du nombre des étudiants des établissements dépendant du budget de l'enseignement supérieur fut plus rapide que celle des emplois budgétaires du département ministériel, conduisant à une forte dégradation des taux d'encadrement , notamment en personnel administratif et technique.

En revanche, les emplois budgétaires du département ministériel ont poursuivi leur progression entre 1995 et 2001 (+ 14,3 %), alors que les effectifs étudiants pourraient se sont repliés de 4,3 % entre les rentrées 1995 et 2001, ce qui s'est traduit par une nette amélioration des taux d'encadrement.

Inversement, la progression des emplois se ralentirait sur la période 2001-2004 (+ 0,6 % au total), alors que les effectifs étudiants s'infléchiraient à la hausse (+ 3,5 %), conduisant à nouveau à une dégradation des taux d'encadrement.

Au total, le taux d'encadrement en enseignants chercheurs (ratio emplois d'enseignants-chercheurs/étudiants) se sera ainsi dégradé de 19,25 en 1987 à 22,67 en 1995, avant de redescendre à 18,82 à la rentrée 2001, puis de remonter à 19,13 à la rentrée 2004.

Evolution des taux d'encadrement dans l'enseignement supérieur

	1989 1990	1995 1996	1997 1998	1998 1999	1999 2000	2000 2001	2001 2002	2002 2003	2003 2004 (1)	2004 2005 (1)
Universités	1 028 501	1 358 323	1 305 203	1 282 288	1 273 206	1 276 892	1 254 255	1 274 548	1 291 000	1 297 000
I.U.T.	69 927	103 092	112 857	114 587	117 407	119 246	118 060	115 465	114 900	114 400
Filières univ. d'ingénieurs	16 358	24 186	25 979	27 520	29 378	30 795	31 699	34 920	35 800	36 600
Autres formations d'ingénieurs	15 040	19 650	20 239	21 022	20 962	21 742	22 697	20 985	21 200	21 400
I.U.F.M.		86 068	83 134	80 869	82 184	80 373	84 009	89 062	91 300	93 600
Total étudiants	1 129 826	1 591 319	1 547 412	1 526 286	1 523 137	1 529 048	1 510 720	1 534 980	1 554 200	1 563 000
accroissement	77 713	37 189	-27 703	-21 126	-3 149	5 911	-18 328	24 620	19 220	8 800
% accroissement	7,4%	2,4%	-1,8%	-1,4%	-0,2%	0,4%	-1,2%	1,6 %	1,3 %	0,6 %
Enseignants chercheurs+ + associés (y-c. à temps partiel) + ATER+ enseignants contractuels	43 340	51 260	53 311	55 218	55 230	58 656	59 688	60 836	61 621	61 899
Ens. du second degré	5 583	12 193	14 025	15 167	15 135	14 964	14 853	14 901	14 983	15 015
Assistants	1 324	1 549	5 473	5 345	5 326	1 573	1 592	1 350	948	638
Personnels contractuels	3 987	5 207	1 407	1 407	2 912	4 585	4 118	4 157	4 169	4 169
Total enseignants (2)	54 234	70 209	74 216	77 137	78 603	79 778	80 251	81 244	81 721	81 721
Encadrement Etudiants/Enseignants	20,83	22,67	20,85	19,79	19,38	19,17	18,82	18,89	19,02	19,13
Nombre d'I.A.T.O.S. (3)	40 515	47 037	50 043	51 332	52 160	52 830	53 797	54 663	55 029	55 079
Encadrement Etudiants/IATOS	27,89	33,83	30,92	29,73	29,20	28,94	28,08	28,08	28,24	28,38

[1] : Prévisions pour 2003-2004 et 2004-2005.

[2] : Chapitres 31-11 et 31-96, non compris élèves E.N.S. et Ecole des Chartes, y compris 575 emplois en surnombre en 1994 et 525 en 1995.

[3] : Chapitres 31-05. Y compris 50 emplois I.T.A. en surnombre en 1994 et 1995 ; y compris 490 ATOS supplémentaires autorisés à compter de la rentrée 1995.

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

On peut toutefois observer que le taux d'encadrement en enseignants chercheurs atteint aujourd'hui un niveau inférieur aux niveaux atteints au début des années 1980 (c'est à dire d'avant l'accélération du nombre des étudiants).

Cependant, ce taux d'encadrement demeure relativement faible par rapport à la moyenne des pays de l'OCDE, comme le montre le tableau ci-après :

Nombre d'étudiants par enseignant

en équivalent temps plein en 2001

Suède	9,3
Japon	11,3
Allemagne	12,3
Pays-Bas	12,6
Espagne	13,4
Etats Unis	13,7
Moyenne OCDE	16,5
Royaume Uni	17,6
Belgique	18,1
France	18,1 ^64 ( * )
Italie	22,4

Source : OCDE, Regards sur l'éducation - édition 2003

* ⁵⁷ Y compris le transfert vers le chapitre 36-11 « Etablissements d'enseignement supérieur et de recherche. Subventions de fonctionnement » de 9,15 millions d'euros correspondant aux bourses de mobilité précédemment imputées sur le chapitre 43-71 « Bourses et secours d'étude ».

* ⁵⁸ Cette augmentation résulte à hauteur de 168 millions d'euros d'une opération de transfert interne, les oeuvres sociales en faveur des étudiants étant portées à partir de 2001 au titre III et non plus au titre IV.

* ⁵⁹ Cette baisse résulte de l'opération de transfert interne ci-dessus.

* ⁶⁰ Compte tenu du transfert précité au titre III des crédits correspondants aux bourses de mobilité. A structure constante, les crédits d'intervention progressent de 0,3 %.

* ⁶¹ Compte tenu de l'intégration à partir de 2003 des crédits afférents aux bourses de mobilité (à hauteur de 9,15 millions d'euros) dans les subventions de fonctionnement aux établissements, au titre de leurs actions internationales ; de l'effet en année pleine du transfert aux établissements à partir du 1 ^er septembre 2002 des crédits relatifs aux primes de charges administratives et aux primes de responsabilités (à hauteur de 13 millions d'euros en 2003) ; enfin du transfert du chapitre 31-96 vers le chapitre 36-11 des crédits de rémunérations de 15 élèves des écoles normales supérieures (à hauteur de 0,28 millions d'euros) à la suite de la suppression du concours Europe et de la mise en place alternative du dispositif de bourses « ENS international ».

* ⁶² Le ministère indiquait ainsi : « les principaux facteurs de retard dans la consommation des crédits de paiement semblent tenir : à la reprise économique qui a induit une moindre disponibilité des entreprises ; à la hausse des prix du BTP qui induit de nombreux appels d'offre infructueux ; aux difficultés relationnelles avec les maîtrises d'oeuvre qui se traduisent par un développement des contentieux ; à la complexité du bouclage de certaines opérations ».

* ⁶³ Ce tableau ne retrace pas, pour 1994, 575 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G., 50 P.A.S.T.) ; ni de 1995 à 2000, compris 525 emplois en surnombre (325 enseignants chercheurs, 200 P.R.A.G.), ni pour 2003, les 31 emplois de l'EPCJ.

* ⁶⁴ Les chiffres retenus par l'OCDE diffèrent légèrement des chiffres nationaux.