Projet de loi de finances pour 2004 : Enseignement supérieur

III. L'ORGANISATION ET LA GESTION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

A. LA GESTION BUDGÉTAIRE DES UNIVERSITÉS

1. Les observations de la Cour des Comptes

Dans le cadre de son rapport public particulier d'avril 2003 relatif à la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes a formulé les observations suivantes relatives « aux carences de la politique budgétaire et de la tenue des comptes » des établissements :

« La gestion financière constitue l'exemple le plus éclairant de la difficulté des universités à élaborer et à maîtriser les instruments de leur autonomie. L'insertion consacrée dans le rapport public de 1999 à l'autonomie des universités dans leur gestion budgétaire, financière et comptable avait relevé de nombreuses carences, souvent constitutives d'irrégularités : retards dans le vote du budget, absence de fiabilité des prévisions budgétaires, reports massifs de crédits, manquements fréquents au code des marchés publics, absence de signification du résultat, défaillance de la comptabilité patrimoniale, etc. Bien que les récents contrôles des juridictions financières aient permis de constater une amélioration générale, en partie consécutive aux observations formulées par la Cour en janvier 2000, d'importants progrès restent encore à accomplir.

a) « La politique budgétaire des universités »

Alors que le budget d'une université devrait traduire ses choix et fédérer ses projets, il ne constitue pas encore un instrument opérant. Il n'est que rarement ce qu'il devrait être : le document retraçant l'ensemble des recettes et des dépenses de l'année à venir, qui permet de définir des objectifs, de hiérarchiser les priorités et de suivre en exécution l'utilisation des crédits.

Dans certains cas extrêmes, le budget demeure un document formel sans influence aucune sur la gestion financière. A la suite du contrôle par la Cour d'une grande université du nord où des dépassements de crédits d'un montant de 31 M€ (soit les deux tiers du budget de l'établissement) avaient été constatés, le ministère de l'éducation nationale a encore été conduit en 2001 à rappeler aux universités que l'ordonnateur et le comptable ne pouvaient engager des dépenses sans que les crédits aient été préalablement ouverts selon les procédures prévues par la réglementation.

A l'inverse, dans de nombreuses universités, des crédits sont ouverts en cours d'exécution sous la forme de décisions budgétaires modificatives qui conduisent à doubler, voire à tripler le montant du budget initialement voté. La multiplication en cours d'année de telles décisions ne garantit pas pour autant une meilleure adéquation entre la prévision et l'exécution budgétaire. Trop souvent, les crédits ouverts demeurent en effet inutilisés, ce qui démontre l'absence de fiabilité, voire même de signification, des prévisions budgétaires...

Toutes ces carences contribuent à expliquer l'incapacité de la plupart des universités à utiliser leur budget comme un instrument stratégique au service de leur politique d'établissement. Ainsi, dans de trop nombreux cas, les modalités de répartition des moyens budgétaires entre composantes s'opèrent sans objectif spécifique. Faute de consensus autour d'un projet commun qui fonderait l'allocation interne des moyens, la plupart des universités se bornent à ventiler les crédits entre les UFR sur la base des critères nationaux que le ministère utilise pour répartir les dotations entre universités. Si une telle méthode permet, il est vrai, d'éviter les contestations internes ou d'apaiser d'éventuelles rivalités entre composantes, elle ne constitue qu'un mode mécanique et sommaire de calcul des dotations. Elle n'est en rien la traduction d'une analyse des besoins et d'une réflexion sur les priorités à financer.

Enfin, le plus souvent, les UFR refusent de mutualiser les réserves financières qu'elles accumulent au fil des ans, en proportion des crédits non utilisés qui sont reportés d'un exercice sur l'autre, le cas échéant en faisant fi de la réglementation qui régit une telle procédure. De ce fait, trop rares sont les universités qui ont réussi à mettre en oeuvre une politique d'utilisation de ces réserves, souvent massives, pour financer des projets communs et classés selon un ordre de priorité décidé par les instances centrales. Quelques initiatives peuvent toutefois être citées, même si elles concernent des montants somme toute limités : en mutualisant les réserves, une université du Nord-ouest a pu engager un programme de réhabilitation immobilière, une autre du Sud-Ouest financer du matériel scientifique mis à la disposition des composantes.

b) « Des comptes sans signification »

Les lacunes dans le respect de la réglementation comptable sont encore fréquentes : absence d'inventaire des biens mobiliers et immobiliers distinguant les biens propres de l'établissement et ceux qui lui sont affectés ou mis à disposition, absence générale, au moins jusqu'à une date récente, de tout amortissement de leurs immobilisations. Ces lacunes retirent toute signification aux bilans des universités en les privant notamment des informations indispensables à la conception et à la mise en oeuvre d'une politique patrimoniale.

Autre exemple d'errements comptables, la diversité, la confusion et les nombreuses irrégularités qui caractérisent la mise en réserve des crédits inutilisés en fin d'exercice, conduisent à brouiller la connaissance de la situation financière des universités. Cas extrême, certaines d'entre elles ne connaissent même pas le montant des crédits dont elles ont réellement la disponibilité. En outre, la fiabilité de la comptabilité d'engagement n'est pas toujours assurée. Dans certains cas, un déplacement dans le temps des procédures de clôture de l'exercice a compromis la sincérité même des comptes financiers... ».

2. L'analyse par le ministère des difficultés financières rencontrées par certains établissements en 2003

Certains établissements ont fait état cette année de difficultés financières particulières , les universités Paris XI et Toulouse III étant ainsi conduites à fermer temporairement en février 2003 pour réduire leurs frais de fonctionnement.

Dans le cadre de son questionnaire budgétaire, votre rapporteur spécial a demandé des éléments d'explications . La réponse du ministère est reproduite intégralement ci-après :

« Les difficultés rencontrées par certaines universités en 2003 résultent de l'accumulation de charges nouvelles et de choix de gestion des établissements. Elles sont donc une conséquence de processus engagés les années précédentes. Trois types de difficultés peuvent être distingués, qui souvent se cumulent pour certains établissements :

- un difficile équilibre de la section fonctionnement. Les établissements ont de plus en plus de mal à équilibrer ou à dégager un excédent dans la section fonctionnement. Cette difficulté est due à l'augmentation des charges de personnel (notamment le recours de plus en plus important aux emplois gagés), des frais de logistique immobilière (accroissement des surfaces à entretenir) et des coûts de fonctionnement (inflation). La forte hausse de ces charges ne s'est pas toujours accompagnée d'une augmentation équivalente des dotations globales de fonctionnement, conduisant à une dégradation relative du résultat de fonctionnement, et ce malgré la baisse des effectifs étudiants dans nombre de cas ;

- un fort besoin de la section investissement. Dans le même temps, la volonté des établissements d'améliorer la sécurité, sous la pression des commissions départementales, et la multiplication des investissements dans le cadre du contrat de plan Etat-région ou à leur initiative ont conduit beaucoup d'universités à déséquilibrer leur compte d'amortissement : les recettes se sont retrouvées significativement inférieures aux dépenses. Les prélèvements sur fonds de réserve ayant une limite et les établissements voulant tenir leurs objectifs, certaines universités ont choisi de restreindre les dépenses de fonctionnement afin de dégager le maximum d'excédent de fonctionnement à virer sur le compte d'investissement. C'est ce choix de faire primer l'investissement sur le fonctionnement qui a été retenu à Paris XI (excédent de plus de 8 millions d'euros en fonctionnement pour l'investissement). C'est pourquoi le ministère a rappelé l'ordre des facteurs à un certain nombre d'établissements : assurer le fonctionnement annuel puis planifier les investissements en fonction des ressources (excédent de fonctionnement, recettes d'investissement, fonds de roulement) ;

- le pilotage et la gestion des établissements. Les deux contraintes précédentes ont abouti à des situations tendues dès lors que le pilotage de l'université était peu solide ou que les choix de gestion se sont avérés aléatoires. C'est donc bien la coïncidence de données subjectives (tension sur les budgets universitaires) et de fragilités locales qui a conduit à certaines crises. Par exemple l'université Antilles-Guyane a souffert avant tout de tensions entre les 3 pôles (Guyane, Guadeloupe, Martinique) et de l'absence d'un contrôle financier ; l'université d'Evry connaissait une faiblesse dans son encadrement en personnel ingénieur au moment où étaient réalisés des choix de placement hasardeux et où s'opérèrent d'importantes opérations immobilières ; certaines universités n'ont pas toujours su faire accepter en interne les conséquences financières de certains choix de gestion des ressources humaines (notamment la titularisation de contractuels IATOS).

Cependant, il reste des établissements dont les DGF apparaissent insuffisantes pour permettre un bon équilibre du budget. Cette dizaine d'établissements qui n'a pas eu à faire face à une « crise » sera la priorité des dotations supplémentaires du Ministère.

L'ensemble de ces difficultés a conduit le gouvernement à diligenter une mission interministérielle, composée de membres de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et du conseil national des ponts et chaussées, chargée d'expertiser les situations financières et patrimoniales des établissements.

De plus, le ministère s'est engagé dans un processus de renforcement du contrôle de la situation financière des établissements. Ce contrôle portera, cette année, sur l'évolution des fonds de roulement et sur les dépenses de personnel (contractuels et heures complémentaires).

Enfin, dans le cadre du projet de loi sur les universités, le contrôle sera renforcé par l'ajout d'informations et d'annexes au budget et au compte financier. Des indicateurs et instruments d'évaluation seront également élaborés et utilisés pour mesurer les résultat des établissements lors du renouvellement de leur contrat quadriennal ».

B. LES CARENCES DE L'ÉVALUATION DES ACQUIS DES ÉTUDIANTS

1. Les observations formulées par votre rapporteur spécial en 2001 à la suite de la publication d'une étude du ministère relative aux taux de réussite au DEUG

Le ministère de l'éducation nationale a publié dans sa note d'information n° 01.47 d'octobre 2001 les résultats d'une première étude sur la réussite au DEUG par université.

La méthodologie de cette étude était la suivante :

- en premier lieu, elle calculait le taux de réussite au DEUG par établissement en rapportant le nombre de diplômés d'une université au nombre d'entrants « confirmés » en première année de premier cycle de cette université (c'est à dire ceux qui ont poursuivi leurs études, en premier cycle, un an après leur entrée), les étudiants en double cursus étant éliminés, mais les réorientations étant prises en compte (un étudiant entrant dans une discipline A, mais se réorientant au cours de l'une des deux années suivantes vers la discipline B, étant comptabilisé comme entrant dans la discipline B). Ce taux de réussite était alors décliné sur deux, trois, quatre et cinq ans ^{105 ( * )} . Au niveau national, le taux de réussite ainsi obtenu était de 45,5 % en deux ans (la durée normale), de 68,8 % en trois ans et de 79,7 % après cinq ans. Cependant, le taux de réussite en deux ans variait du simple au triple entre Paris-VIII (22 %) et Paris-IX (80 %) ;

- dans un second temps, cette étude s'efforçait d'éliminer l'incidence de certains facteur pour calculer un taux de réussite attendu ou simulé, compte tenu du profil des étudiants entrants à l'université. Les facteurs pris en compte étaient au nombre de trois : la série du baccalauréat (littéraire, économique, scientifique ou technologique), l'âge au baccalauréat selon trois modalités (« à l'heure » ou en avance, en retard d'un an, en retard de plus d'un an) et la discipline d'inscription selon sept modalités (droit, économie, et AES, lettres, langues, sciences humaines, sciences et STAPS). L'écart entre le taux de réussite effectif et le taux de réussite « attendu » correspondait alors à la « valeur ajoutée » de l'université.

Les résultats ainsi obtenus sont reproduits dans les tableaux ci-après.

Taux de réussite réels et simulés à la session 1999 par établissement pour tous bacheliers (hors professionnels) inscrits dans toutes les disciplines du DEUG

ETABLISSEMENT	Taux de réussite au DEUG		Valeur ajoutée	Taux en 2 ans		Valeur ajoutée
	Réels	Simulés		Réels	Simulés
AIX I	87,5	82,1	5,4	50,4	49,4	1,0
AIX II	88,7	84,7	4,0	49,8	48,1	1,7
AIX III	70,6	73,8	-3,2	37,3	37,8	-0,5
AMIENS	77,0	80,7	-3,7	44,9	46,4	-1,5
ANGERS	85,3	80,0	5,3	53,5	45,7	7,8
ANTILLES-GUYANE	57,6	71,8	-14,2	27,6	38,4	-10,8
ARTOIS	78,1	79,4	-1,3	46,5	45,3	1,2
AVIGNON	99,4	76,6	22,8	55,8	42,5	13,3
BESANCON	81,9	79,1	2,8	49,7	45,0	4,7
BORDEAUX I	79,6	84,2	-4,6	37,1	41,1	-4,0
BORDEAUX II	100,0	84,2	15,8	54,0	51,0	3,0
BORDEAUX III	72,2	82,5	-10,3	41,8	51,4	-9,6
BORDEAUX IV	58,6	70,3	-11,7	29,0	40,1	-11,1
BREST	89,5	79,4	10,1	53,0	45,3	7,7
BRETAGNE SUD	74,5	76,8	-2,3	48,8	43,1	5,7
CAEN	68,9	81,1	-12,2	37,5	46,9	-9,4
CERGY PONTOISE	86,2	76,1	10,1	45,4	40,7	4,7
CHAMBERY	85,0	81,0	4,0	51,4	46,6	4,8
CLERMONT I	72,7	72,7	0,0	42,3	40,2	2,1
CLERMONT II	75,9	84,7	-8,8	48,5	49,7	-1,2
CORSE	84,3	78,2	6,1	47,7	44,4	3,3
DIJON	82,6	82,3	0,3	47,8	47,8	0,0
EVRY VAL D'ESSONNE	81,2	71,4	9,8	49,0	37,3	11,7
GRENOBLE I	67,2	87,6	-20,4	39,7	47,4	-7,7
GRENOBLE II	73,4	76,9	-3,5	42,9	44,3	-1,4
GRENOBLE III	86,2	82,4	3,8	56,3	51,1	5,2
LA REUNION	76,1	78,7	-2,6	40,5	44,5	-4,0
LA ROCHELLE	82,7	78,0	4,7	39,0	41,7	-2,7
LE HAVRE	90,7	75,6	15,1	61,6	42,1	19,5
LE MANS	79,3	82,5	-3,2	47,2	47,8	-0,6
LILLE I	71,0	83,7	-12,7	41,3	44,4	-3,1
LILLE II	60,6	76,1	-15,5	32,3	43,0	-10,7
LILLE III	80,4	80,9	-0,5	48,6	49,6	-1,0
LIMOGES	80,8	81,3	-0,5	40,3	46,6	-6,3
LITTORAL	74,0	77,7	-3,7	45,6	44,1	1,5
LYON I	88,5	83,3	5,2	50,6	42,2	8,4
LYON II	99,7	81,3	18,4	64,1	50,0	14,1
ETABLISSEMENT	Taux de réussite au DEUG		Valeur ajoutée	Taux en 2 ans		Valeur ajoutée
	Réels	Simulés		Réels	Simulés
LYON III	84,0	76,6	7,4	49,5	44,2	5,3
MARNE LA VALLEE	80,2	79,1	1,1	42,6	44,6	-2,0
METZ	82,5	79,3	3,2	48,4	45,5	2,9
MONTPELLIER I	70,6	77,5	-6,9	35,0	44,0	-9,0
MONTPELLIER II	84,4	82,6	1,8	36,4	39,9	-3,5
MONTPELLIER III	94,2	81,6	12,6	50,4	50,4	0,0
MULHOUSE	65,8	79,5	-13,7	42,5	45,6	-3,1
NANCY I	83,4	88,1	-4,7	44,1	46,7	-2,6
NANCY II	85,7	78,5	7,2	43,4	46,6	-3,2
NANTES	78,8	82,3	-3,5	45,5	47,8	-2,3
NICE	73,5	79,7	-6,2	41,4	45,5	-4,1
ORLEANS	77,9	80,9	-3,0	42,4	46,3	-3,9
PACIFIQUE	51,7	62,2	-10,5	25,5	31,5	-6,0
PARIS I	85,7	79,1	6,6	51,2	46,6	4,6
PARIS II	71,0	74,3	-3,3	45,0	40,1	4,9
PARIS III	59,2	80,8	-21,6	41,3	49,6	-8,3
PARIS IV	82,0	83,2	-1,2	55,6	52,0	3,6
PARIS IX	99,1	93,4	5,7	80,7	59,4	21,3
PARIS V	84,5	75,1	9,4	40,7	41,8	-1,1
PARIS VI	82,1	83,7	-1,6	38,8	39,1	-0,3
PARIS VII	82,8	80,7	2,1	42,2	44,4	-2,2
PARIS VIII	41,8	69,8	-28,0	22,9	40,5	-17,6
PARIS X	79,8	75,0	4,8	52,9	43,1	9,8
PARIS XI	81,9	79,2	2,7	41,7	40,6	1,1
PARIS XII	86,2	75,8	10,4	43,5	42,3	1,2
PARIS XIII	79,2	67,9	11,3	43,4	36,0	7,4
PAU	81,6	79,5	2,1	43,0	44,8	-1,8
PERPIGNAN	100,0	76,4	23,6	65,1	42,9	22,2
POITIERS	77,9	81,7	-3,8	46,9	47,8	-0,9
REIMS	77,5	79,0	-1,5	39,1	45,2	-6,1
RENNES I	79,8	78,7	1,1	40,4	41,1	-0,7
RENNES II	81,8	82,8	-1,0	57,0	50,8	6,2
ROUEN	84,9	77,6	7,3	41,7	44,4	-2,7
ST-ETIENNE	79,2	81,6	-2,4	49,5	47,7	1,8
STRASBOURG I	82,6	86,2	-3,6	36,7	46,8	-10,1
STRASBOURG II	81,2	87,3	-6,1	44,4	55,4	-11,0
STRASBOURG III	63,9	74,4	-10,5	32,0	40,4	-8,4
TOULON	90,8	77,7	13,1	47,3	43,2	4,1
TOULOUSE I	77,4	72,1	5,3	46,4	39,3	7,1
TOULOUSE II	89,1	81,3	7,8	49,0	49,9	-0,9
TOULOUSE III	89,5	85,9	3,6	38,0	45,0	-7,0
TOURS	86,0	81,7	4,3	49,0	47,7	1,3
VALENCIENNES	72,5	80,7	-8,2	38,6	45,7	-7,1
VERSAILLES	71,0	78,8	-7,8	46,2	42,0	4,2
FRANCE ENTIERE	79,7			45,5

La publication de cette étude a eu un impact considérable , nombre de présidents d'université étant ainsi sommés par les média de s'expliquer sur les mauvaises performances de leurs établissements.

De fait, les chiffres ci-dessus sont sans aucun doute plus satisfaisants que les chiffres bruts qui sont été collectés et publiés chaque année par un grand hebdomadaire.

Votre rapporteur spécial avait toutefois formulé dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2002 les observations suivantes :

« - les indicateurs proposés sont restrictifs . En effet, l'étude ne porte que sur le seul taux de réussite au DEUG alors que les universités peuvent avoir des pratiques d'évaluation et des performances différenciées selon les niveaux ;

- en outre, cette étude ne fournit aucune explication sur l'origine (pédagogie plus ou moins adaptée, examens plus ou moins sévères, critères d'évaluation différents, etc.) des écarts constatés, alors même que le taux de succès à un examen est un critère très ambigu , puisqu'il peut refléter aussi bien l'efficacité des pratiques pédagogiques qu'un plus ou moins grand laxisme en matière d'évaluation : à la limite, toutes les universités qui le souhaitent pourraient très rapidement délivrer 100 % de DEUG en deux ans. En conséquence, le terme retenu de « valeur ajoutée » est sans doute maladroit ;

- par surcroît, et au contraire de la méthode utilisée pour évaluer la valeur ajoutée des lycées, cette étude ne retient pas le critère de la catégorie sociale des parents pour apprécier la valeur ajoutée des établissements. Or les différences sociales produisent des effets continus bien au delà du bac. De même, l'étude n'élimine pas l'impact des ressources financières des étudiants ^{106 ( * )} .

Ces imperfections ne doivent pas conduire à réitérer le précédent de 1997, lorsque la réalisation d'une étude semblable par la direction de la programmation et du développement du ministère de l'Education nationale avait fait long feu, en raison notamment des pressions exercées par des universités mécontentes de leurs résultats.

En effet, la publication d'enquêtes plus frustes encore par des grands média démontre que ce type de données correspond à une demande sociale forte et, au demeurant, légitime .

En outre, ce type d'évaluation peut constituer un puissant levier de modernisation, comme ce fut le cas pour les lycées .

Cependant, les observations précédentes illustrent à certains égards les carences du dispositif d'évaluation de l'enseignement supérieur, et invitent à un approfondissement des méthodes employées, ce qui requiert sans doute des progrès sensibles en matière de systèmes d'information.

En particulier il semble aujourd'hui indispensable de développer les travaux sur les liens entre l'insertion professionnelle des étudiants, leurs acquis, les taux de réussite aux examens, les pratiques pédagogiques et les moyens mis en oeuvre (ces derniers paraissant au premier abord entretenir des liens incertains avec les taux de réussite tels que définis ci-dessus) ».

2. Les observations analogues de la Cour des Comptes

Dans le cadre de son rapport public particulier d'avril 2003 relatif à la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes a formulé des observations concourantes  sur les disparités de taux de réussite aux diplômes :

« Force est de constater de très fortes disparités entre filières . Pour le DEUG, la formation la plus sélective est le droit (taux de réussite de 73 % quel que soit le nombre d'années pour y parvenir), la moins sélective, les STAPS (91 %). Pour la licence et la maîtrise, les taux se situent à 73 % et 72 % en droit alors qu'ils sont en langues de 57 % et de 33 %. Les écarts entre les universités sont tout aussi importants. Par exemple, dans les formations en droit, les taux de réussite vont du simple au triple selon les établissements.

L'amplitude de ces écarts ne s'explique pas par des considérations socio-économiques car certaines universités proches, voire même limitrophes, obtiennent des résultats très différents. Elle ne s'explique pas plus par la taille des établissements, ni par leur caractère multidisciplinaire ou, au contraire, spécialisé. Aucun élément, en dehors des caractéristiques pédagogiques et des spécificités d'organisation de chaque université, ne semble donc expliquer la réussite de certains établissements, que ni l'ancienneté, ni la réputation, ni le niveau de dotations en enseignants ou en moyens budgétaires ne distinguent particulièrement. En l'absence d'études comparatives entre les universités et d'analyse sur les facteurs de leurs performances contrastées, le ministère de l'éducation nationale n'est pas à même d'expliquer ces phénomènes .

Pour éclairer ces derniers, le ministère devrait être en mesure, ce qui n'est pas le cas, de lever les incertitudes concernant la connaissance et l'interprétation des performances des établissements. Il n'existe pas encore d'étude systématique et fiable des taux de réussite aux différents diplômes. Les études du ministère portant sur les chances de réussite des étudiants durant leur parcours de formation sont lacunaires et sujettes à caution. S'il existe des données sur les DEUG, le ministère n'a pas encore publié de données sur les probabilités qu'ont les bacheliers d'obtenir des diplômes tels que la licence ou la maîtrise. Le panel de bacheliers 1996 élaboré par la DPD devrait permettre une meilleure connaissance statistique, mais il n'a que cinq ans de recul, ce qui est trop court pour analyser les parcours d'étudiants. Par ailleurs, la base de données SISE qui recense les étudiants par diplôme et les enquêtes annuelles sur les diplômes obtenus souffre d'incertitudes sur les informations communiquées par les universités. Des erreurs ont notamment entaché certaines années l'identification des étudiants. L'amélioration de l'information est une préoccupation du ministère mais on ne peut pour l'instant que relever des divergences inexpliquées entre les diverses sources d'information ».

3. Les préconisations convergentes du Haut conseil de l'évaluation de l'école

De même, le Haut conseil de l'évaluation de l'école concluait dans son avis n°8 d'avril 2003 relatif à l'évaluation des acquis des étudiants :

« Les connaissances dont on dispose sur les acquis des étudiants sont très fragmentaires...

Les pratiques réelles d'évaluation sont mal connues : les tâches d'évaluation occupent une place importante - et de plus en plus importante - dans l'exercice du métier d'enseignant-chercheur, mais on sait peu de choses sur la façon dont ces enseignants-chercheurs s'acquittent de cette mission. De plus, l'évaluation n'est pas considérée comme une des composantes de leur « professionnalité »...

Or, la possibilité de mettre en rapport les progrès des étudiants avec les modalités et les coûts de leur formation est un enjeu essentiel puisque ces modalités et ces coûts sont très différents entre universités, écoles, IUT, lycées post-baccalauréat, etc. Ceci implique, non seulement une connaissance des acquis en fin de formations, mais aussi une appréciation des acquis à l'entrée de ces formations.

Une exigence de transparence et de compte rendu s'impose au service public de l'enseignement supérieur comme à tout autre service public. La lisibilité du contenu des formations et de ce que certifient les diplômes est indispensable pour permettre la mobilité des étudiants dans l'espace européen de l'enseignement supérieur. La création de l'Agence européenne de l'évaluation de la qualité de l'enseignement supérieur incite à l'évaluation des acquis des étudiants et, faute pour le service public de la réaliser, le marché s'en chargerait.

Dans le contexte de l'accroissement de l'accès à l'enseignement supérieur, rester ambigu quant aux objectifs des formations et à leurs critères d'évaluation défavorise les « nouveaux » étudiants par rapport à ceux qui connaissent les règles implicites. L'équité, aussi, exige la transparence à cet égard. De même, la transparence de l'évaluation favorise la motivation et l'engagement des étudiants dans l'apprentissage. S'ils doivent passer leur temps à essayer de comprendre les règles, ils n'apprennent pas.

Une volonté politique forte doit soutenir la mise en place de dispositifs d'évaluation des acquis des étudiants qui contribuent au pilotage national du service public d'enseignement supérieur et à la qualité des formations qui y sont délivrées...

... Pour ce faire.. il convient d'explorer la possibilité de réaliser des enquêtes sur échantillon, sur le modèle des évaluations-bilans que réalise la direction de l'évaluation et de la prospective à différents niveaux de la scolarité primaire et secondaire... ».

4. Les suites envisagées par le ministère

En réponse aux questions de votre rapporteur spécial, le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a transmis les éléments d'information suivants relatifs aux suites qu'il entend donner aux observations précédentes :

« Le ministère envisage d'étendre prochainement la publication des taux de réussite à d'autres diplômes , en particulier à la licence, en adaptant la méthodologie en fonction de la durée théorique de la formation (un an pour ce diplôme) ou au futur « cursus licence » d'une durée théorique de trois ans après le baccalauréat ... »

D'ailleurs, « la notion de valeur ajoutée doit être considérée comme un élément essentiel de la politique de pilotage des établissements, notamment dans le cadre de la politique contractuelle . Au même titre que l'évaluation des enseignements, la valeur ajoutée de l'établissement devient ainsi un des principaux critères de la politique d'habilitation des diplômes et un axe fort de la négociation contractuelle ».

C. LA MISE EN PLACE DU SYSTÈME LICENCE-MASTER-DOCTORAT (LMD)

1. La diffusion du « master »

En réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a transmis les éléments d'information suivants relatifs à la mise en place du master :

« En 2002, les universités du nord de la France (Artois, Lille 1, Lille 2, Lille 3, Littoral, Valenciennes) ont accepté d'initialiser une démarche expérimentale de mise en place du cursus L-M-D (Licence, Master, Doctorat). Lille 2, Valenciennes et Artois ont mis en place une partie de leur offre master dès 2002 et soumis à l'expertise et à l'habilitation la suite de leur « bascule » pour 2003. Les autres universités du nord ont fait ou feront remonter des projets pour les rentrées 2003 et 2004 ».

Par ailleurs, « le système LMD (anciennement 3/5/8) a été proposé à la vingtaine d'établissements constituant la vague contractuelle A. Tous ont accepté la mise en place du LMD dans leur établissement et une dizaine d'entre eux a soumis à l'expertise et à la nouvelle procédure d'habilitation une offre master pour la rentrée 2003.

Les autres établissements envisagent soit une offre LMD partielle pour la rentrée 2003 (licence dans un premier temps, puis master pour les deux rentrées suivantes), soit une offre LMD différée dans les deux prochaines années.

L'économie générale de la nouvelle procédure d'habilitation est la suivante : dans un premier temps, une expertise scientifique est effectuée master par master Elle est suivie d'un examen global de l'offre de formation de l'université en terme d'architecture, qui prend appui sur les critères d'évaluation communiqués aux établissements (lisibilité de l'offre, adossement à la recherche des grands domaines scientifiques proposés par l'université, cohérence régionale et nationale) Cet examen prend en compte les problématiques des bassins de formation, les questions relatives aux co-habilitations ou aux relations contractuelles et pédagogiques des établissements entre eux.

Le master peut également être proposé par les établissements habilités à délivrer le diplôme d'ingénieur et par les écoles supérieures de commerce et de gestion, pour lesquels l'évaluation est menée conjointement par la Mission Scientifique, Technique et Pédagogique (MSTP) ainsi que les commissions d'évaluations spécifiques.

- s'agissant de la première catégorie d'établissements, une commission spécialisée a été créée à cet effet par l'arrêté du 4 juin 2003. Cette commission est composée de vingt personnalités qualifiées françaises ou étrangères, choisies en raison de leurs compétences pédagogiques, scientifiques ou industrielles dans le domaine des formations d'ingénieurs. Elle comprend des personnalités issues des établissements d'enseignement supérieur concernés ainsi que des personnalités issues des milieux économiques.

- s'agissant de la seconde, l'arrêté du 4 juin 2003 a donné compétence à la commission d'évaluation des formations et diplômes de gestion, créée par décret du 4 avril 2001, pour évaluer les masters proposés par ces écoles.

A l'issue de l'évaluation, les commissions proposent aux ministres la liste des masters et leurs spécialités présentant les qualités requises pour l'habilitation. Cette liste fait l'objet d'un arrêté interministériel d'habilitation publié annuellement ».

2. Le devenir des IUT dans le cadre du LMD

En réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a transmis les précisions suivantes quant au devenir des Instituts universitaires de technologie (IUT) dans le cadre de la mise en place du LMD :

« Les IUT ont pris part de manière très significative à la mise en oeuvre de la licence professionnelle au sein de leurs universités. Aujourd'hui et depuis plusieurs années, les IUT assurent, dans les faits, à la fois la préparation à l'insertion professionnelle (environ 40 % des titulaires de DUT entrent dans la vie active) et la préparation à des études plus longues (60 % des titulaires de DUT poursuivent des études).

Cette réalité a été intégrée dans la rédaction de l'arrêté du 23 avril 2002 relatif aux études universitaires conduisant au grade de licence. L'arrêté du 23 avril 2002 donne aux universités la possibilité, tout en respectant le caractère professionnalisant du DUT, d'aménager les études en IUT de manière à préparer au mieux les poursuites d'études des étudiants qui en ont le projet et la capacité. Cette orientation progressive de l'étudiant doit permettre de définir des parcours qui peuvent viser l'insertion professionnelle après le DUT ou après une licence professionnelle, mais aussi préparer à une poursuite d'études plus longue vers le grade de master . Ainsi, de longue date, des étudiants titulaires du DUT poursuivent leurs études que ce soit dans le cadre du deuxième cycle universitaire ou dans des écoles d'ingénieurs.

La pluralité des parcours possibles implique une pleine intégration à l'offre de formation de l'université, afin d'assurer la meilleure cohérence possible du cursus licence. En particulier, l'architecture modulaire du cursus licence permet la construction de parcours de formation adaptés à la diversité des projets personnels et professionnels des étudiants, facilitant les réorientations et favorisant l'insertion professionnelle aux divers niveaux.

Afin d'atteindre ces objectifs, des coopérations entre les IUT et d'autres composantes doivent être recherchées et mises en oeuvre pour améliorer la lisibilité des parcours et la qualité des cursus proposés aux étudiants, notamment en vue de la licence professionnelle. Ces coopérations sont mises en oeuvre dans le cadre de la politique de l'université.

Dans ce contexte, l'université qui souhaite mettre en oeuvre le texte du 23 avril 2002 dans un domaine de formation élabore dans ce domaine sa proposition de cursus licence, y compris licence professionnelle, en prenant en compte les projets des équipes de formation de l'IUT.

Il lui appartient notamment de vérifier la solidité de l'offre, la qualité des coopérations pédagogiques non seulement au sein de l'IUT mais encore entre l'IUT et les autres composantes, la cohérence des parcours et l'organisation de passerelles pour éviter toute filière « tubulaire ».

Ce dispositif permet d'associer pleinement les équipes pédagogiques d'IUT aux divers cursus licence, à chaque fois que leurs compétences sont requises, et dans la coopération la plus large au sein de l'université. Dans le respect de l'identité de l'IUT, il assure ainsi la contribution de l'institut à l'offre universitaire de licences et préserve la spécificité du DUT ».

D. LE DEVENIR DES ANTENNES UNIVERSITAIRES

1. Les observations de la Cour des Comptes

Dans le cadre de son rapport public particulier d'avril 2003 relatif à la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes a formulé les observations suivantes relatives « à la question des antennes délocalisées » :

« Répondant en partie à la nécessité de faire face à l'accueil massif des étudiants, le développement [des antennes universitaires délocalisées] n'a pas été régi par un souci suffisant de la pertinence des implantations, au regard des besoins de formations, comme de la démographie universitaire. Bien que le seuil minimal pour l'ouverture de ces structures ait été fixé à 1.000 étudiants potentiels lors du comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT) du 3 octobre 1991, cette norme est loin d'avoir été respectée dans la grande majorité des sites. En 1993-1994, sur les 51 antennes alors existantes, seules onze présentaient des effectifs égaux ou supérieurs à 1.000 étudiants. En 1996-1997, sur 53 antennes hors IUT, seules sept dépassaient ce seuil alors que quinze d'entre elles comportaient un effectif compris entre 34 et 200 étudiants. Ce sous-effectif n'a pas été surmonté depuis lors et, à ce jour, de nombreuses implantations connaissent des baisses continues de leurs effectifs, particulièrement dans les formations universitaires longues : si les sites délocalisés accueillent plus du quart des étudiants préparant un DUT, ils accueillent moins de 4 % des inscrits dans ces formations longues, essentiellement dans les premiers cycles...

Le fonctionnement de ces antennes entraîne, par ailleurs, des coûts de structure importants, comparés à ceux des composantes centrales des universités. Ce surcoût global est encore accru par une utilisation extensive des espaces, résultant de constructions souvent disproportionnées par rapport aux effectifs accueillis. En ce qui concerne la gestion des personnels, les antennes délocalisées disposent de moyens en retrait par rapport aux universités de rattachement, ce qui se traduit par un faible encadrement administratif et par des solutions peu satisfaisantes s'agissant des personnels enseignants. Pour surmonter le sous-encadrement, des politiques diversifiées ont été mises en oeuvre par le recours à un personnel précaire et à des agents des collectivités locales ou du milieu associatif. Ces politiques, qui s'avèrent essentiellement palliatives, ne peuvent à l'évidence constituer des solutions durables pour répondre aux besoins d'accueil et de suivi des étudiants. Il convient également de souligner les difficultés que rencontrent les universités pour attirer les enseignants dans ces structures, compte tenu de leur manque d'attrait, de leur éloignement des métropoles régionales et de la faiblesse des structures de recherche qu'elles abritent. Afin d'inciter les enseignants à venir néanmoins y exercer, la plupart des universités ont mis en place des systèmes coûteux et de plus irréguliers de « surrémunérations », sous forme d'heures complémentaires d'enseignement, en réalité fictives, venant compenser le temps perdu et les frais occasionnés dans les déplacements.

Le développement des antennes délocalisées a favorisé l'accession aux études universitaires de populations nouvelles en permettant un recrutement de proximité et en diversifiant l'origine socio-économique des étudiants. Ce développement, malgré ses aspects positifs, a cependant conduit à une dissémination des sites d'enseignement supérieur qui apparaît aujourd'hui préjudiciable, tant du point de vue pédagogique que du point de vue financier. Les difficultés que rencontrent certaines de ces structures sont la manifestation d'une saturation de l'offre de formation. Dans un contexte nouveau de stabilité des effectifs, la politique de délocalisation de l'enseignement supérieur semble aujourd'hui avoir atteint ses limites ».

2. Les orientations du gouvernement

A la demande de votre rapporteur spécial, le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a répondu aux observations précédentes et précisé ses orientations à l'égard des implantations aux effectifs les plus réduits comme suit :

« Les antennes constituent un ensemble très hétérogène : leur fréquentation varie de moins de 20 à plus de 2 500 étudiants. Globalement, elles n'accueillent que 3% des étudiants de province qui suivent une formation universitaire (hors IUT et ingénieurs), essentiellement en premier cycle. Si certaines d'entre elles ont conforté leur position dans le réseau universitaire, d'autres restent fragiles et perdent parfois des effectifs. L'extension de l'offre de formation à l'ensemble du territoire ne doit pas aboutir à la dispersion inorganisée. Outre l'absence fréquente de lien avec la recherche , les antennes trop périphériques peuvent créer des situations d'isolats, rendant les étudiants captifs de formations de premiers cycles ou délivrant des formations de conception trop locale destinées à un marché de l'emploi local étroit et vite saturé.

Les antennes les mieux stabilisées et implantées comptent au moins 1.000 étudiants , présentent, au delà des DEUG, une offre diversifiée associant plusieurs universités, garantissent des conditions de vie au moins comparables à celles des sites principaux, et bénéficient d'une assise dans des agglomérations de taille moyenne constituant des bassins d'emplois locaux .

Les besoins des antennes universitaires sont évalués dans le cadre du système normalisé de répartition des moyens SANREMO. Néanmoins, ce modèle ne prend qu'imparfaitement en compte les situations particulières, notamment celles liées aux délocalisations ou celles des filières à effectifs réduits. En conséquence, des financements spécifiques peuvent être mis en place dans le cadre contractuel. Il appartient aux universités sièges, en application du principe d'autonomie, de compenser en interne un éventuel décalage dans l'attribution des moyens en emplois et en crédits de fonctionnement... »

Quoi qu'il en soit, « la multiplication des sites universitaires correspond à une politique d'aménagement du territoire qui a très nettement amélioré l'accès géographique à l'enseignement supérieur, répondant ainsi à une forte demande sociale. Comme l'a souligné la Cour, les initiatives des collectivités locales ont largement contribué à cette dispersion pour assurer la formation des cadres des entreprises régionales et pour éviter, dans certains cas, la concentration des étudiants dans les grandes métropoles. Le choix des sites et le développement des antennes ont été initiés par les établissements eux-mêmes, avec l'accord des collectivités locales et l'encouragement de l'Etat, pour faciliter le recrutement de populations étudiantes nouvelles. Le développement des filières professionnalisées et l'implantation de plates-formes technologiques ont également été favorisés afin de renforcer l'insertion du système éducatif dans le tissu économique.

Toutefois, le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui tient compte de la stabilisation des effectifs d'étudiants, rappelle que le maillage des sites de formations sur le territoire est aujourd'hui suffisant et qu'il n'est donc pas nécessaire de créer des implantations nouvelles.

La multiplication des implantations en dehors des métropoles régionales pose certainement - malgré une réussite pédagogique comparable à celle existant dans les universités-mères dans les deux premières années d'enseignement supérieur - le problème de la qualité des formations dispensées en dehors des centres de recherche et de la viabilité des sites qui n'ont pas atteint une certaine masse critique . Aussi, la réflexion actuelle s'oriente plutôt vers une limitation des ouvertures de départements d'IUT ou de formations dans des sites nouveaux et vers une optimisation des sites existants.

Cependant, cette orientation devra être suivie en veillant au respect des engagements pris par l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-régions 2000-2006 qui portent sur la construction ou la restructuration de locaux d'enseignement supérieur et de recherche, notamment dans des sites universitaires secondaires ».

Cela étant, « la question du devenir des antennes universitaires s'insère dans la problématique plus large de rationalisation de la carte des implantations universitaires. Une meilleure maîtrise de la carte des formations permettra non seulement d'éviter les doublons mais aussi de favoriser les complémentarités de l'offre tant au niveau régional qu'interrégional et de placer ainsi le système français d'enseignement supérieur dans le contexte européen et mondial.

Les principes affirmés par le schéma de services collectifs doivent contribuer à la cohérence dans l'organisation de l'enseignement supérieur en vue d'une meilleure articulation entre ses trois principaux niveaux : les grands centres universitaires pluridisciplinaires répondant aux standards internationaux des grandes métropoles ; les pôles sièges d'université dont les formations et les capacités de recherche sont plus spécialisées ; les implantations universitaires situées dans les agglomérations de taille moyenne et proposant des formations de proximité. Il s'agit ainsi de :

- consolider les sites existants et réduire qualitativement les déséquilibres, notamment liés à une répartition entre les trois cycles encore inégalitaire suivant les académies, par le biais de la politique d'habilitation ;

- prendre en compte l'impact des nouvelles technologies, qui est de nature à modifier les modalités d'enseignement, et à favoriser une meilleure liaison entre les universités-mères et leurs antennes ;

- favoriser la possibilité de développement de réseaux, à l'initiative de plusieurs établissements, dans le cadre de l'exercice d'autonomies conjuguées sur des territoires pertinents. Cette démarche apparaît particulièrement favorable au développement des implantations délocalisées.

Pour assurer la mise en oeuvre de ces préconisations, l'ancienne sous-direction des constructions et du développement régional a été rattachée à la direction de l'enseignement supérieur sous le nom de sous-direction de la carte et de l'aménagement universitaires, qui doit notamment approfondir l'analyse sur les antennes délocalisées et leur devenir... ».

3. Les effectifs des antennes universitaires

Le tableau ci-après présente, par région et par implantation les effectifs d'étudiants inscrits dans les antennes universitaires pour les deux dernières années universitaires.

Les effectifs d'étudiants dans les sites d'enseignement, hors métropoles universitaires et hors Ile de France

	2001/2002									2002/2003							Evolution
	Implantations (unité urbaine)	Universités hors ingénieurs					Ingénieurs			Universités hors ingénieurs					Ingénieurs
Régions		IUT	effectifs par cycle			Total				IUT	effectifs par cycle			Total				en %
			<1 ^er et 1 ^er	2 ^ème	3 ^ème						<1 ^er et 1 ^er	2 ^ème	3 ^ème
Rhône-Alpes	VALENCE	885	1 610	387	14	2 896	244	3 140		830	1 585	457	15	2 887	261	3 148	8	0,3%
Midi-Pyrénées	TARBES	908	543	380	18	1 849	801	2 650		856	569	456	13	1 894	814	2 708	58	2,2%
Bretagne	QUIMPER	1 073	939	154		2 166		2 166		1 049	914	202		2 165		2 165	-1	0,0%
Pays de la Loire	SAINT-NAZAIRE	1 201	336	308		1 845	162	2 007		1 089	307	316		1 712	159	1 871	-136	-6,8%
Centre	BLOIS	550	268	112		930	397	1 327		603	225	121		949	579	1 528	201	15,1%
Centre	BOURGES	748	333	160	13	1 254	245	1 499		665	281	189	11	1 146	293	1 439	-60	-4,0%
Alsace	COLMAR	1 050	60	134	42	1 286		1 286		1 103	46	183	30	1 362		1 362	76	5,9%
Poitou-Charentes	ANGOULEME	494	595	88	12	1 189		1 189		433	692	87	22	1 234		1 234	45	3,8%
Bretagne	LANNION	816		17	11	844	380	1 224		773		40	17	830	370	1 200	-24	-2,0%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	ARLES	24	196	69		289		289		97	874	155		1 126		1 126	837	289,6%
Haute-Normandie	EVREUX	555	453	83		1 091		1 091		581	448	90		1 119		1 119	28	2,6%
Bourgogne	LE CREUSOT	569	423	58	16	1 066		1 066		587	386	96	6	1 075		1 075	9	0,8%
Lorraine	EPINAL	402	358	67	61	888	132	1 020		364	355	81	89	889	134	1 023	3	0,3%
Bretagne	SAINT-BRIEUC	368	895	78		1 341		1 341		341	600	69		1 010		1 010	-331	-24,7%
Franche-Comté	MONTBELIARD	354	430	106	40	930		930		336	413	160	49	958		958	28	3,0%
Basse-Normandie	CHERBOURG	576	202	47	13	838	162	1 000		536	209	44	3	792	163	955	-45	-4,5%
Poitou-Charentes	NIORT	395	178	348	48	969		969		357	87	367	88	899		899	-70	-7,2%
Rhône-Alpes	BOURG-EN-BRESSE	320	468	148		936		936		307	407	174		888		888	-48	-5,1%
Rhône-Alpes	ROANNE	622	165	52		839		839		605	156	89		850		850	11	1,3%
Pays de la Loire	LA ROCHE-SUR-YON	317	531	15		863		863		350	488	2		840		840	-23	-2,7%
Aquitaine	AGEN	199	630			829		829		209	580	24		813		813	-16	-1,9%
Aquitaine	PERIGUEUX	421	333	11		765		765		446	280	80		806		806	41	5,4%
Auvergne	MONTLUCON	643	47	179		869		869		553	23	142		718		718	-151	-17,4%
Pays de la Loire	LAVAL	488	240	29		757		757		477	196	36		709		709	-48	-6,3%
Languedoc-Roussillon	NARBONNE	137	261	31		429		429		117	314	211		642		642	213	49,7%
Centre	CHATEAUROUX	178	428	60		666		666		189	367	81		637		637	-29	-4,4%
Nord-Pas-de-Calais	CAMBRAI	170	421	140	5	736		736		195	381	58		634		634	-102	-13,9%
Lorraine	LONGWY	383	76	89		548		548		403	83	133		619		619	71	13,0%
Picardie	BEAUVAIS	359	273	37		669		669		335	250	32		617		617	-52	-7,8%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	LAMBESC		50	307	299	656		656			59	279	278	616		616	-40	-6,1%
Limousin	BRIVE-LA-GAILLARDE	253	308	45		606		606		230	308	43		581		581	-25	-4,1%
Picardie	SAINT-QUENTIN	126	280	102	19	527		527		115	263	157	27	562		562	35	6,6%
Centre	CHARTRES	328	201	25		554		554		334	158	28		520		520	-34	-6,1%
Bourgogne	NEVERS	68	148		2	218	278	496		57	149		4	210	287	497	1	0,2%
Languedoc-Roussillon	BEZIERS	280	201	27		508		508		269	186	15		470		470	-38	-7,5%
Bretagne	SAINT-MALO	452				452		452		464				464		464	12	2,7%
Auvergne	AURILLAC	333	116			449		449		357	105			462		462	13	2,9%
Picardie	SOISSONS	178	175			353		353		189	194	29		412		412	59	16,7%
Basse-Normandie	ALENCON	339	100	41		480		480		270	100	38		408		408	-72	-15,0%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	DRAGUIGNAN	90	243	109		442		442		91	232	85		408		408	-34	-7,7%
Champagne-Ardenne	CHARLEVILLE-MEZIERES	159	76	166	45	446		446		144	46	171	42	403		403	-43	-9,6%
Midi-Pyrénées	MONTAUBAN		263	103		366		366			261	136		397		397	31	8,5%
Picardie	LAON	401		35	4	440		440		396				396		396	-44	-10,0%
Bourgogne	AUXERRE	301	9			310	98	408		283	8			291	98	389	-19	-4,7%
Picardie	CREIL	396				396		396		331		52		383		383	-13	-3,3%
Bourgogne	CHALON-SUR-SAONE	320	12	24		356		356		309	36	32		377		377	21	5,9%
Lorraine	SAINT-DIE	332		17		349		349		300		47		347		347	-2	-0,6%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	GAP	112	163	94		369		369		103	156	77		336		336	-33	-8,9%
Languedoc-Roussillon	FONT-ROMEU		199	114		313		313			207	124		331		331	18	5,8%
Franche-Comté	VESOUL	308		37		345		345		279		43		322		322	-23	-6,7%
Pays de la Loire	CHOLET	92	296	25		413		413		66	204	49		319		319	-94	-22,8%
	2001/2002									2002/2003							Evolution
	Implantations (unité urbaine)	Universités hors ingénieurs					Ingénieurs			Universités hors ingénieurs					Ingénieurs
Régions		IUT	effectifs par cycle			Total				IUT	effectifs par cycle			Total				en %
			<1 ^er et 1 ^er	2 ^ème	3 ^ème						<1 ^er et 1 ^er	2 ^ème	3 ^ème
Centre	ISSOUDUN	239				239		239		261		22		283		283	44	18,4%
Midi-Pyrénées	AUCH	238		26		264		264		242		26		268		268	4	1,5%
Poitou-Charentes	CHATELLERAULT	275				275		275		247				247		247	-28	-10,2%
Limousin	EGLETONS	181	22	13		216		216		195	16	35		246		246	30	13,9%
Auvergne	VICHY	52	73			125		125		90	78	77		245		245	120	96,0%
Auvergne	LE PUY-EN-VELAY	177		36		213		213		176		68		244		244	31	14,6%
Aquitaine	MONT-DE-MARSAN	201	20	16		237		237		211	30			241		241	4	1,7%
Rhône-Alpes	L'ISLE-D'ABEAU	258				258		258		227				227		227	-31	-12,0%
Lorraine	SARREGUEMINES	132	110			242		242		117	107			224		224	-18	-7,4%
Lorraine	THIONVILLE	225				225		225		223				223		223	-2	-0,9%
Rhône-Alpes	VIENNE	145		50		195		195		147		74		221		221	26	13,3%
Haute-Normandie	ELBEUF	151				151		151		196				196		196	45	29,8%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	SALON-DE-PROVENCE	118		50		168		168		125		49		174		174	6	3,6%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	FREJUS	161				161		161		167				167		167	6	3,7%
Limousin	TULLE	130				130		130		166				166		166	36	27,7%
Basse-Normandie	LISIEUX	165				165		165		155				155		155	-10	-6,1%
Nord-Pas-de-Calais	MAUBEUGE	91		37		128		128		85	45	23		153		153	25	19,5%
Languedoc-Roussillon	CARCASSONNE	128	1	19		148		148		117	1	28		146		146	-2	-1,4%
Basse-Normandie	SAINT-LO	150				150		150		143				143		143	-7	-4,7%
Champagne-Ardenne	CHALONS-EN-CHAMPAGNE	151				151		151		142				142		142	-9	-6,0%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	MENTON-MONACO	98		23		121		121		108		29		137		137	16	13,2%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	DIGNE-LES-BAINS	53	12			65		65		118		13		131		131	66	101,5%
Auvergne	MOULINS	121				121		121		126				126		126	5	4,1%
Lorraine	SAINT-AVOLD	141				141		141		116				116		116	-25	-17,7%
Midi-Pyrénées	FOIX		17	64	36	117		117			12	75	28	115		115	-2	-1,7%
Languedoc-Roussillon	SETE	91				91		91		99				99		99	8	8,8%
Bretagne	MORLAIX	97				97		97		92				92		92	-5	-5,2%
Lorraine	VERDUN	91				91		91		87				87		87	-4	-4,4%
Lorraine	BAR-LE-DUC		104			104		104			86			86		86	-18	-17,3%
Basse-Normandie	VIRE	53				53		53		81				81		81	28	52,8%
Lorraine	LUNEVILLE	103		64		167		167		80				80		80	-87	-52,1%
Languedoc-Roussillon	SAINT-CHELY-D'APCHER			52		52		52				57		57		57	5	9,6%
Alsace	SELESTAT			37		37		37				44		44		44	7	18,9%
Aquitaine	DAX		18	19	21	58		58				21	22	43		43	-15	-25,9%
Bretagne	PONTIVY	25				25		25		41				41		41	16	64,0%
Bourgogne	MACON				43	43		43					38	38		38	-5	-11,6%
Franche-Comté	LONS-LE-SAUNIER			24		24		24				28		28		28	4	16,7%
Poitou-Charentes	ROCHEFORT			24		24		24				23		23		23	-1	-4,2%
Bretagne	SAINT-POL-DE-LEON			21		21		21				16		16		16	-5	-23,8%
Lorraine	FORBACH									14				14		14	14	ns
Midi-Pyrénées	CAHORS				13	13		13					12	12		12	-1	-7,7%
Languedoc-Roussillon	MENDE		18	137		155		155			1	2		3		3	-152	-98,1%
Alsace	HAGUENAU	218				218		218		NC				0		0	-218
	TOTAL	24532	14927	5370	775	45604	2899	48503		23767	14564	6290	794	45415	3158	48573	70	0,1%

Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche

E. ELEMENTS DE COMPARAISONS INTERNATIONALES EN MATIÈRE DE D'AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS

Le réseau Eurydice piloté par la Commission européenne a publié en février 2000 un rapport intitulé « Vingt ans de réforme dans l'enseignement supérieur », qui établissait notamment des comparaisons internationales en matière d'autonomie des universités reproduites dans les tableaux ci-après .

A partir de ces tableaux, le rapport d'Eurydice concluait notamment que « les pays où les universités avaient le moins d'autonomie étaient l'Allemagne (à l'exception de certains projets pilotes dans certaines universités et Fachhochschulen ), la France et l'Autriche ».

Par ailleurs ce rapport concluiait aussi que « dans tous les pays étudiés, à l'exception du Royaume-Uni, les réformes opérées dans la gestion et le contrôle de l'enseignement supérieur depuis 1980 tendaient à conférer une plus grande autonomie aux établissements d'enseignement supérieur , l'État déléguant une bonne partie de ses pouvoirs d'édicter des dispositions détaillées. Simultanément, la responsabilité des établissements a été renforcée au travers de la mise en oeuvre de systèmes nationaux d'assurance de la qualité et, dans certains pays, par l'introduction d'une budgétisation en lien avec des objectifs. Toutefois, l'ampleur de la décentralisation du contrôle gouvernemental varie considérablement entre les pays européens ; le Danemark, les Pays-Bas, la Finlande et la Suède semblent être les plus avancés dans ce processus ...

D'une manière générale... l'attribution de certains pouvoirs de l'État aux établissements d'enseignement supérieur a été clairement assortie, dans la plupart des pays, de l'instauration de systèmes formels de financement et de contrôle de la qualité. Ces systèmes ont conféré aux gouvernements un droit de regard plus rigoureux sur le financement global des établissements d'enseignement supérieur, tant moyennant le recours à des formules de financement que via l'introduction d'un système prévoyant d'octroyer une proportion croissante des fonds pour l'enseignement et la recherche au travers de contrats ou d'une forme de budgétisation selon des objectifs spécifiques liés aux résultats obtenus par les établissements.

Degré d'autonomie des établissements d'enseignement supérieur en 1996-1997

	Type d'établissement	Dépenses budgétaires	Personnel enseignant	Administration et règlements internes	Bâtiments et équipement
Belgique wallone	Universités	Complet	Complet	Limité	Complet
	Hautes écoles	Complet	Limité	Limité	Limité
Belgique flamande	Universités	Limité	Limité	Limité	Limité
	Hogescholen	Limité	Limité	Limité	Limité
Danemark	Universités	Complet	Complet	Complet	Limité
Allemagne	Universités et Fachhochschulen	Aucun	Aucun	Complet	Limité
Grèce	AEis et TEis	Limité	Limité	Complet	Complet
Espagne	Universités	Complet	Limité	Complet	Complet
France	Universités	Limité	Aucun	Limité	Limité
Irlande	Universités	Complet	Complet	Complet	Complet
Italie	Universités	Complet	Limité	Complet	Complet
Pays Bas	Universités	Complet	Complet	Complet	Complet
	HBOs	Complet	Complet	Complet	Complet
Autriche	Universités	Limité	Limité	Complet	Aucun
	Programmes de la Fachhochschule	Complet	Complet	Complet	Complet
Portugal	Universités publiques	Complet	Limité	Limité	Complet
Finlande	Universités	Complet	Complet	Complet	Complet
	Polytechniques	Complet	Complet	Complet	Complet
Suède	Etablissements d'enseignement supérieur	Limité	Complet	Complet	Limité
Royaume-Uni	Universités établies avant 1992	Complet	Complet	Complet	Complet
	Etablissements d'enseignement supérieur avec statut d'enseignement universitaire depuis 1992	Complet	Complet	Complet	Complet
Norvège	Universités	Complet	Complet	Complet	Limité
	Etablissements non universitaires	Complet	Complet	Complet	Limité

Source : Eurydice

Degré d'autonomie des établissements d'enseignement supérieur en 1996-1997 (suite)

	Type d'établissement	Planification des cours	Autoévaluation	Planification du développement
Belgique wallone	Universités	Complet	Complet	Aucun
	Hautes écoles	Limité	Limité	Aucun
Belgique flamande	Universités	Limité	Complet	Limité
	Hogescholen	Limité	Complet	Limité
Danemark	Universités	Complet	Limité	Limité
Allemagne	Universités et Fachhochschulen	Limité	Complet	Complet
Grèce	AEis et TEis	Limité	Complet	Complet
Espagne	Universités	Limité	Complet	Complet
France	Universités	Limité	Limité	Complet
Irlande	Universités	Limité	Complet	Limité
Italie	Universités	Limité	Complet	Aucun
Pays Bas	Universités	Limité	Complet	Limité
	HBOs	Limité	Complet	Limité
Autriche	Universités		Complet	Aucun
	Programmes de la Fachhochschule	Complet	Complet	Aucun
Portugal	Universités publiques	Complet	Complet	Limité
Finlande	Universités	Limité	Complet	Complet
	Polytechniques	Limité	Complet	Complet
Suède	Etablissements d'enseignement supérieur	Complet	Complet	Complet
Royaume-Uni	Universités établies avant 1992	Complet	Complet	Complet
	Etablissements d'enseignement supérieur avec statut d'enseignement universitaire depuis 1992	Complet	Complet	Complet
Norvège	Universités	Limité	Limité	Complet
	Etablissements non universitaires	Limité	Limité	Complet

Source : Eurydice

Notes associées au tableau précédent

Belgique (B fr ) : Administration et réglementation interne : l'autonomie institutionnelle dans ce domaine a été et est toujours polyvalente, bien que pas complète.

Autoévaluation : les établissements jouissent d'une autonomie sur le plan de l'autoévaluation, mais les règles et les réglementations qui régissent cet aspect sont en cours d'élaboration par la Communauté.

Allemagne : Dépenses budgétaires : certains Länder ont entrepris des projets pilotes accordant l'autonomie aux établissements.

Emploi du personnel enseignant : les établissements sont autonomes en ce qui concerne le recrutement de jeunes.

Bâtiments, équipement et planification des cours : responsabilité partagée entre le Land et les établissements concernés.

Grèce : Emploi du personnel enseignant : les universités ne peuvent employer les professeurs que par des contrats d'un an et en utilisant leurs propres fonds.

Bâtiments et équipement : généralement, les universités sont propriétaires de leurs bâtiments et de leur

équipement.

Planification du développement: les décisions relatives à la planification du développement doivent être approuvées par le ministère de l'éducation nationale et des affaires religieuses; elles sont principalement financées par le budget de l'État.

Espagne : Emploi du personnel enseignant : les établissements ne sont autonomes qu'en ce qui concerne l'emploi du personnel temporaire.

France : Planification du développement : liée à des contrats avec l'État uniquement.

Italie : Planification des cours : l'autonomie totale a été pratiquement établie en 1997 par une loi qui sera mise en oeuvre en 1999/2000.

Pays-Bas : Administration et réglementations internes : l'autonomie a été octroyée progressivement depuis 1986 et la pleine autonomie a été atteinte en 1997. Des organes de supervision ont été introduits en 1997.

Finlande : Dépenses budgétaires : la principale réforme relative aux dépenses budgétaires a pu s'opérer sans modification législative. En 1988, le ministère de l'éducation et certaines universités ont convenu d'appliquer une « budgétisation en fonction des résultats » à titre expérimental. En 1994, cette approche s'est étendue à toutes les universités qui jouissent à présent d'une autonomie totale à l'égard de leurs dépenses budgétaires.

Emploi du personnel enseignant : le personnel essentiel (les professeurs et le directeur administratif) est nommé par le Président de la République. Depuis 1998, sa nomination est du ressort de l'établissement.

Suède : Bâtiments et équipement : tous les bâtiments et l'équipement sont normalement loués par l 'Akademiska hus AB.

Norvège : Bâtiments et équipement: l'autonomie est limitée en ce qui concerne les bâtiments ; en revanche, elle est totale à l'égard de l'équipement.

Autoévaluation: la responsabilité des établissements en matière d'évaluation de la qualité figure dans le livre blanc de 1991 sur l'enseignement supérieur, mais elle n'entre dans aucun texte législatif.

Source : Eurydice

Dans le domaine du contrôle de la qualité, la tendance générale a été de se détourner du système de l'assurance de la qualité par les établissements eux-mêmes, au profit de l'introduction d'un système national arbitré par une agence indépendante, souvent nommée par le gouvernement. Cette tendance s'observe dans tous les pays étudiés, sauf dans la Communauté française de Belgique et en Allemagne. Toutefois, ces systèmes sont surtout développés aux Pays-Bas, en Finlande, en Suède et au Royaume-Uni, où le financement de l'enseignement supérieur a été recentré sur des objectifs de performance, fixés de commun accord par les établissements et le ministère ou, dans le cas du Royaume-Uni, par les Funding Councils....

La troisième tendance qui se dégage des réformes dans ces domaines est liée à la responsabilité accrue donnée aux établissements, dans les années 1990, vis-à-vis de la gestion de leurs propres affaires , de la passation de contrats de services et, en particulier, de la planification de leur développement. Dans les pays qui ont fait oeuvre de pionnier en la matière, à savoir le Danemark, les Pays-Bas, la Finlande, la Suède et la Norvège, cette évolution a supposé le développement d'une forte identité institutionnelle, assortie d'une culture de gestion plus explicite. Au Royaume-Uni, le contrôle accru du gouvernement via le système de financement de l'enseignement et de la recherche a mis les établissements en concurrence directe pour l'obtention de fonds et ceci a stimulé de nombreux changements similaires... »

* ¹⁰⁵ Le taux de réussite sur cinq ans ne peut pas s'interpréter exactement comme une probabilité de réussite, puisqu'il correspond à la somme des taux de réussite en deux, trois, quatre et cinq ans, qui sont indépendants et calculés sur des populations différentes. Ce mode de calcul surestime le taux de réussite lorsque le rythme de réussite a ainsi eu tendance à s'accélérer. Il peut même de la sorte dépasser 100 %.

* ¹⁰⁶ En réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère indique à cet égard en 2003 que « la méthode utilisée pour calculer les taux de réussite permet, en s'efforçant d'en limiter l'incidence, de prendre en compte les effets de structure des populations étudiantes dans les résultats des universités. L'origine sociale des étudiants n'a pas été retenue dans ces critères de redressement des effets de structure, la catégorie socioprofessionnelle des parents étant imparfaitement déclarée par les étudiants dans les fichiers. Cependant, on peut considérer que cette caractéristique intervient de façon implicite, du fait qu'il y a une corrélation assez forte entre la série du baccalauréat et l'âge au baccalauréat d'une part, le milieu social d'autre part.

Bien entendu, cette méthode ne permet pas de rendre compte complètement des différences entre établissements en ce qui concerne la réussite au DEUG qui, de plus, n'est pas un examen national. Des facteurs spécifiques aux universités peuvent intervenir, parmi lesquels le mode de recrutement des étudiants en premier cycle, les critères de passage en deuxième année, les pratiques de notations. Ces particularités sont difficilement mesurables dans l'élaboration des indicateurs de réussite ».