N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 25
JEUNESSE, ÉDUCATION NATIONALE ET RECHERCHE :
II. - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Rapporteur spécial : M. Jean-Philippe LACHENAUD
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A titre liminaire , votre rapporteur spécial remercie la direction des affaires financières du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche pour ses efforts de sincérité budgétaire , caractérisés notamment par l'ajustement à un niveau plus réaliste des chapitres traditionnellement surdotés, et plus généralement, pour ses efforts d'amélioration de l'information budgétaire transmise au Parlement.
Votre rapporteur spécial se félicite aussi du dialogue constructif engagé avec la direction des affaires financières du ministère sur la formulation des objectifs et des indicateurs associés au budget de l'enseignement supérieur. En effet, le projet de loi de finances pour 2004 a largement tenu compte des observations formulées l'an passé par votre commission des finances, en particulier en proposant enfin des objectifs et des indicateurs de qualité du service et d'efficacité de la gestion, et en introduisant des objectifs et des indicateurs spécifiquement suggérés par votre commission des finances, comme le délai de paiement des bourses .
En revanche, votre rapporteur spécial déplore que près de la moitié des réponses au questionnaire budgétaire de votre commission préparées par la direction de l'enseignement supérieur n'aient pas été transmises dans le délai de rigueur prescrit par l'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, et que ces réponses, au ton parfois désinvolte, reproduisent trop souvent celles transmises l'an passé, de sorte qu'une dizaine au moins d'entre elles sont incohérentes ou n'apportent pas les renseignements demandés. Cette situation, qui trouve peut-être son origine dans la réorganisation en cours de l'administration centrale, constitue une dégradation sensible par rapport à l'an dernier, et ne doit plus se reproduire.
Cela étant, le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2004 appelle cinq séries d'observations.
Votre rapporteur spécial approuve les mesures nouvelles de ce budget, comme la progression soutenue des subventions de fonctionnement des universités, la création de 2.000 bourses de mobilité supplémentaires ou l'augmentation sensible des crédits alloués aux établissements d'enseignement supérieur privé dans le cadre de la politique contractuelle.
Votre rapporteur spécial se félicite plus particulièrement de la poursuite des efforts consentis, tant en emplois qu'en moyens de fonctionnement, pour moderniser les bibliothèques universitaires , pour améliorer leurs conditions d'accueil et pour accroître l'amplitude de leurs horaires d'ouverture, et constate avec satisfaction que les ambitions qu'il avait formulées en 1998 dans un rapport d'information sur les bibliothèques universitaires 1 ( * ) sont pour les principales d'entre elles en voie de réalisation, les horaires d'ouverture se rapprochant ainsi de l'objectif fixé de 60 heures hebdomadaires.
Même si les retards accumulés semblent désormais irrattrapables, votre rapporteur spécial se réjouit par ailleurs de l'accélération du désamiantage du campus de Jussieu et de la réalisation des projets inscrits dans les contrats de plan Etat-régions 2000-2006, à la suite notamment des mesures mises en oeuvre par le ministère pour identifier et pour résorber les difficultés de gestion liées à la lourdeur des circuits de décision administratifs.
Cela étant, votre rapporteur s'interroge, comme l'an passé, sur les projets du ministère en matière de décentralisation.
En effet, malgré la progression significative depuis le début de la législature des aides indirectes aux étudiants, et le lancement d'un ambitieux programme d'accélération de la réhabilitation des résidences universitaires, le logement est sans doute aujourd'hui le principal défi auquel est confronté l'enseignement supérieur.
D'une part, le parc des résidences universitaires dites traditionnelles, construit pour l'essentiel dans les années 1960 selon des techniques légères, a atteint en matière de maintenance une période critique en raison du vieillissement des matériaux et des structures 2 ( * ) , et le coût de sa réhabilitation est estimé à plus d'un milliard d'euros.
D'autre part, le parc existant est quantitativement insuffisant : il y a aujourd'hui autant de places que dans les années 1970 alors que le nombre d'étudiants a plus que doublé. Le ministère évalue les besoins à 50.000 logements supplémentaires sur dix ans, ce qui constitue une évaluation a minima puisque les CROUS ont recensé en 2002-2003 près de 383.000 demandes pour 149.000 places.
Dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes concluait ainsi : « la pénurie de logements semble générale ». Or cette pénurie affecte principalement les étudiants les plus modestes et les étudiants étrangers, notamment ceux qui sont accueillis dans le cadre du programme ERASMUS.
On peut ainsi se demander si les communes et les agglomérations sont en mesure de faire face au transfert du logement étudiant, d'autant plus que les besoins sont très inégalement répartis sur le territoire national.
Enfin, votre rapporteur spécial regrette qu'aucune suite n'ait été données à ce jour à deux mesures prometteuses annoncées à la rentrée 2002 : d'une part, la mise à disposition d'enseignants du secondaire pour assurer des formations générales en premier cycle universitaire, d'autre part, le développement par les universités de l'offre d'emplois adaptés (tuteurs, moniteurs de bibliothèques, etc.) à leurs étudiants afin de leur procurer des activités rémunérées conciliables avec leur réussite, de favoriser leur engagement dans la vie universitaire et d'améliorer l'encadrement des plus jeunes.
Cela étant, votre rapporteur spécial se félicite de ce que le projet de loi de finances s'inscrive en rupture par rapport à la tendance des années précédentes, en accordant très nettement la priorité à l'enseignement supérieur au sein du budget de l'éducation nationale .
Lors de son audition par votre commission des finances en date du 29 octobre 2003, M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, a ainsi indiqué qu'il avait redéployé environ 100 millions d'euros de l'enseignement scolaire vers l'enseignement supérieur.
Et, de fait, le budget de l'enseignement supérieur devrait progresser de 2,9 % en 2004, contre environ 0,9 % pour le budget de l'enseignement scolaire (hors dépenses de pension et déduction faite des transferts de charges entre ministères liés notamment au remplacement de postes d'emplois jeunes financés aux quatre-cinquièmes par le ministère du travail par des postes d'assistants d'éducation).
Cela représente un écart de 2 points en faveur de l'enseignement supérieur, contre un écart de 0,2 point en faveur de l'enseignement scolaire en 2003 3 ( * ) , comme en 2002.
Cette priorité, qui répond aux observations réitérées depuis plusieurs années par la commission des finances du Sénat, relève du « bon sens ».
On peut en effet rappeler que qu'entre 1975 et 2002, la dépense intérieure d'éducation a augmenté, à prix constants, de 86 % par élève de l'enseignement scolaire, mais de seulement 29 % par étudiant de l'enseignement supérieur. En l'an 2002 la dépense moyenne pour un étudiant de l'université était en France inférieure de 19 % à la dépense consentie pour un lycéen de l'enseignement général et 4 % à celle consentie pour un collégien. De même, la dépense en faveur d'un étudiant d'IUT était inférieure de 14 % à la dépense consentie pour un élève de lycée technologique 4 ( * ) .
La France est ainsi , avec l'Islande et la Nouvelle-Zélande, dans une situation singulière parmi les pays développés , puisqu'elle dépense moins que la moyenne des pays de l'OCDE pour l'enseignement supérieur (1,1 % du PIB en l'an 2000 contre 1,3 % 5 ( * ) ), tout en dépensant plus que la moyenne pour l'enseignement scolaire (4,3 % du PIB en 2000 contre 3,6 % 6 ( * ) ). Concrètement, la France dépensait en l'an 2000, selon l'OCDE, 27 % de plus que la moyenne en parité des pouvoirs d'achat pour un collégien, tout en dépensant environ 13 % de moins pour un étudiant 7 ( * ) .
Ces constats font l'unanimité des observateurs . En réponse à une question de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, M. Francis Mer , ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a ainsi exposé lors de son audition par votre commission des finances en date du 25 septembre 2003 qu'il aurait souhaité que le projet de loi de finances pour 2004 fût plus ambitieux en termes d'effort d'investissement intellectuel et il a notamment regretté que l'investissement en faveur des universités ne soit pas plus élevé, en soulignant que la dépense par étudiant était trois fois moins importante en France qu'aux Etats-Unis.
Ces constats ne sont d'ailleurs par sans conséquences pratiques . Par exemple, en l'an 2002, selon les estimations effectuées par le ministère à partir d'un échantillon d'établissements, les universités ne disposaient en moyenne que d'un ordinateur pour 18 étudiants, soit nettement moins que les lycées et même moins que les écoles primaires (1 ordinateur pour 15 élèves). Compte tenu des horaires d'ouverture des salles, cela ne représente en moyenne qu'environ 2 ½ heures par semaine et par étudiant d'accès à un ordinateur. En outre, les besoins non satisfaits en matière de vie associative, de sport, d'accessibilité aux handicapés, etc. demeurent considérables. Enfin, on peut rappeler que la France est aujourd'hui l'un des pays de l'OCDE où le taux d'encadrement des étudiants du supérieur est le plus faible (18,1 étudiants par enseignant en l'an 2001 selon les chiffres retenus par l'OCDE 8 ( * ) , contre 16,5 en moyenne et 12,6 aux Pays-Bas, 12,3 en Allemagne ou 11,3 au Japon), tout en étant aussi l'un des pays de l'OCDE où le taux d'encadrement des élèves de l'enseignement secondaire est le plus élevé (12,3 élèves par enseignant, contre 15,1 au Japon, 15,2 en Allemagne ou 17,1 aux Pays-Bas).
Dans son avis d'octobre 2003 préparatoire au débat national sur l'école et intitulé « éléments de diagnostic sur le système scolaire français », le Haut conseil de l'évaluation de l'école (Hcéé) concluait ainsi :
« Il faut tout d'abord réaffirmer que malgré des efforts réels faits depuis plusieurs années , la dépense par étudiant est relativement faible en France, ceci parce que la dépense en direction des étudiants des universités reste insuffisante : le financement de l'enseignement supérieur français est un des plus médiocres parmi les pays développés comparables. Un étudiant à l'université (hors IUT) coûte à la Nation... les deux tiers de ce que coûte un élève préparant le BEP.
On peut même estimer que notre pays consacre à ses étudiants de premier cycle universitaire à peu près la moitié de ce qu'il consacre à un collégien et le tiers, au plus, de ce qu'il consacre à un élève de classe préparatoire. Un tel déséquilibre est bien sûr choquant mais surtout révélateur de l'ambition que nous avons pour notre université ».
Au delà des constats précédents, plusieurs évolutions soulèvent d'ailleurs crûment la question des moyens alloués à notre enseignement supérieur .
On peut ainsi se réjouir de l'augmentation de moitié en cinq ans du nombre d'étudiants étrangers , mais il convient de se demander si cette évolution, qui « compense » numériquement la réduction du nombre d'étudiants français, est bien maîtrisée, c'est à dire si elle ne résulte pas parfois, comme l'estime l'IGAENR, d'une « chasse à l'étudiant » et si elle ne conduit pas à des déséquilibres dont la pénurie de logements en résidence universitaire est l'une des manifestations, et ce d'autant plus que cette ouverture internationale est extrêmement différenciée d'un établissement à l'autre.
De même, il convient de s'interroger sur les conséquences budgétaires du regain d'intérêt des étudiants pour les classes préparatoires, ainsi que du développement des licences professionnelles et des « masters », qui constituent les filières les plus onéreuses 9 ( * ) .
En outre, le problème de l'entretien du patrimoine universitaire reste entier, comme l'a fort bien montré le rapport 10 ( * ) publié en mars 2003 par la mission d'information de la commission des affaires culturelles du Sénat, présidée par notre collègue Jacques Valade et dont le rapporteur était Jean-Léonce Dupont.
En effet, parfois construit rapidement, parfois mal connu et mal géré, parfois surexploité, de plus en plus éparpillé 11 ( * ) , confronté à la diffusion de la violence urbaine et des dégradations gratuites, le patrimoine universitaire vieillit mal car il est insuffisamment entretenu : en 2003, les crédits disponibles pour la maintenance se sont élevés à 6,86 euros/ m2 de bâtiment, soit le tiers de ce que les professionnels estimeraient nécessaire.
Dans un rapport d'étape sur l'autonomie des universités de janvier 2003, l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) soulignait ainsi que les crédits d'investissement versés par l'Etat sous la forme de dotations de maintenance et de mise en sécurité correspondraient à un amortissement des bâtiments sur 112 ans et concluait que l'état des bâtiments universitaires constituait « la préoccupation majeure pour l'avenir » pour certains établissements, même si elle « était aujourd'hui masquée par l'absence de comptabilité patrimoniale de l'Etat ».
Ce diagnostic fut d'ailleurs confirmé par la Cour des Comptes dans son rapport particulier d'avril 2003 relatif à la gestion du système éducatif, qui soulignait notamment le cas de la Sorbonne 12 ( * ) .
Compte tenu de la situation des finances de l'Etat, l'ensemble de ces besoins invitent à ouvrir une réflexion sur une diversification des ressources de l'enseignement supérieur qui ne passe pas seulement par l'appel aux financement des collectivités territoriales .
A l'instar du rapport présenté en janvier 2003 par M. Bernard Dufourg au nom de la Chambre de Commerce et d'Industrie de Paris (CCIP), on peut ainsi relever que les entreprises financement proportionnellement beaucoup plus l'enseignement scolaire, au travers de la taxe d'apprentissage, que l'enseignement supérieur. Les travaux récents cités par votre rapporteur spécial dans ses développements sur l'agrégat « Action sociale » suggèrent par ailleurs que la combinaison de nos régimes en matière d'aides aux étudiants et de droits d'inscription est socialement antiredistributive tout en conduisant à paupériser les universités.
Quoi qu'il en soit, se pose aussi aujourd'hui de manière de plus en plus aiguë la question de la répartition des moyens .
Comme l'an passé, votre rapporteur spécial regrette ainsi que la progression soutenue des subventions de fonctionnement aux universités contribue toujours à différer la refonte de leurs critères de répartition , alors qu'elles devrait au contraire être mise à profit pour faciliter cette réforme, par exemple pour compenser les difficultés spécifiques des universités nouvelles 13 ( * ) .
En effet, le système mathématique SANREMO (acronyme de « système analytique de répartition des moyens ») est obsolète . Le CNESER estimait ainsi dès 2001 que « les graves déficiences que génère ce système, comme l'opacité des critères de détermination qu'il utilise ne sauraient perdurer ou se reproduire sans mettre en cause l'unité, le développement et la démocratisation du service public ».
La Cour des comptes avait d'ailleurs montré que le ministère de l'enseignement supérieur était conduit à opérer des « corrections » aux résultats issus du système SANREMO, mais le faisait sans continuité, sans règle du jeu claire et parfois sans logique apparente.
En outre, les aménagements apportés au système en 2001 à la suite du rapport de M. Laugénie, qui ont conduit à accroître l'écart moyen entre la dotation globale de fonctionnement effectivement versée aux établissements et leur dotation théorique, ont accru les effets pervers du dispositif.
En effet, l'IGAENR relevait en 2001, dans un rapport sur le contrôle de légalité des établissements, que le système SANREMO était perçu à tort par les établissements comme un ensemble de normes leur ouvrant des droits, et que certaines universités étaient tentées, pour compenser la différence entre leur dotation réelle issue des crédits ouverts en lois de finances et leur dotation théorique, de « lever directement l'impôt sur les étudiants par le biais de droits complémentaires ».
Après en avoir de nouveau longuement exposé les défauts 14 ( * ) , la Cour des Comptes appelait ainsi une fois encore en conclusion de son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif à « reconsidérer le système SANREMO afin, à partir de critères mieux adaptés, de le faire servir à une répartition plus équitable des crédits de l'enseignement supérieur ».
Comme l'a reconnu lors de son audition par votre commission des finances en date du 29 octobre 2003 M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, notre enseignement supérieur se trouve en matière d'organisation « dans la pire des situations possibles », puisqu'il est à mi-gué entre une gestion centralisée et l'autonomie des établissements.
D'un côté, les travaux successifs de la Cour des Comptes et de l'IGAENR ont largement mis en évidence les carences de l'administration centrale et des services des rectorats en matière de réflexion prospective, de gestion budgétaire, de gestion prévisionnelle des ressources humaines 15 ( * ) , d'articulation entre la centrale et les recteurs 16 ( * ) , de tutelle des agences, d'instruction des habilitations, de contrôle de légalité et de contrôle du budget des établissements.
Ainsi, après avoir souligné que « la production législative et réglementaire » était en matière d'enseignement supérieur « lacunaire, inachevée, parfois irréaliste... [ou] ambiguë jusqu'à l'obscurité 17 ( * ) », l'IGAENR relevait en 2001 18 ( * ) que l'Etat n'utilisait de toute façon pas pleinement les textes juridiques à sa disposition et préférait « le primat du politique au souci de légalité », les recteurs, théoriquement chargés du contrôle de légalité ne disposant pas des moyens nécessaires et pratiquant le « silence » sur les pratiques irrégulières portées à leur connaissance. En matière budgétaire, la Cour des Comptes a de même constaté que le contrôle du recteur, censé théoriquement vérifier que le budget des établissements est sincère, qu'il est en équilibre et qu'il respecte l'affectation des moyens alloués par l'Etat ou par tout autre organisme ou collectivité public ou privé, était en pratique très limité : « quand ils sont communiqués, les projets de budget font rarement l'objet d'observations ; quand ils ne le sont pas, les services du rectorat en font rarement la réclamation » 19 ( * ) . De fait, M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a confessé en réponse à une question de votre rapporteur spécial lors de son audition par votre commission des finances en date du 29 octobre 2003 que, si l'administration centrale « avait des chiffres » sur la situation financière sur les universités, ceux-ci n'étaient pas fiables.
Au total, la Cour des Comptes concluait dans son rapport particulier d'avril 2003 :
« L'Etat dispose de pouvoirs importants en matière de gestion, mais surtout en matière de garantie de l'égalité des étudiants, ainsi que de la qualité des formations. Toutefois, l'usage qu'il fait de ces pouvoirs ne peut être considéré comme satisfaisant.
L'opacité et les conséquences inflationnistes de la méthode de répartition des moyens condamnent le système actuel ; l'habilitation a conduit à la multiplication souvent injustifiée des formations [plus de 10.000 à ce jour], sans en garantir la qualité, contribuant à remettre en question le caractère national des diplômes dont elle devait pourtant être le garant. Si la contractualisation avec les établissements a constitué un incontestable progrès, ses effets restent marginaux et, au total, la maîtrise du développement d'un ensemble dont il a la responsabilité échappe en grande partie à l'Etat ».
De l'autre côté, comme le relevait notamment l'IGAENR dans son rapport général pour 2001, la gestion des établissements est « en progrès sensible », mais « laisse subsister d'importantes marges d'amélioration ». En effet, « la gestion des ressources humaines est encore bien perfectible », les effectifs rémunérés sur budget propre ne sont pas toujours maîtrisés, faute notamment de redéploiements internes ; « la gestion de la recherche est loin d'être partout un modèle de clarté » ; la construction du budget apparaît trop souvent comme une reconduction des situations acquises ; les documents budgétaires manquent de lisibilité, sinon de sincérité 20 ( * ) ; faute d'analyse des coûts, l'offre de formation n'est pas toujours rationnelle 21 ( * ) .
En outre, selon l'IGAENR les règles relatives à la passation des marchés sont dans maints endroits « sciemment transgressées » 22 ( * ) et les établissements font preuve « d'une grande ignorance ou indifférence en matière réglementaire,... [de] légèreté en matière d'examens » 23 ( * ) et « d'une désinvolture générale vis-à-vis des obligations de service statutaires », « le nombre de contractuels en situation plus ou moins irrégulière étant [notamment] loin de régresser », etc. De même, notre collègue Yves Fréville avait souligné dans son rapport sur la politique de recrutement et de gestion des universitaires et des chercheurs 24 ( * ) « l'opacité des procédures de recrutement » et le caractère « inexistant ou inefficace des contrôles de l'activité ».
Enfin, les modalités de calcul de la dotation globale de fonctionnement au prorata des m2 de bâtiments « incitent peu les universités à un examen critique de l'utilisation de leur patrimoine » 25 ( * ) .
Au total, la Cour des Comptes concluait dans son rapport particulier d'avril 2003 :
« Face [à l'Etat], les universités apparaissent encore, dans de nombreux cas tout aussi faibles, notamment en raison des forces centrifuges qui s'y exercent... L'allocation et la gestion des moyens financiers ont encore trop rarement acquis la place centrale qu'ils devraient avoir dans la vie des établissements... Le suivi du potentiel enseignant, depuis la répartition des emplois jusqu'à l'exécution des services relève plus de décisions ponctuelles, voire individuelles, que d'arbitrages globaux, justifiés par la cohérence de l'offre de formation et l'utilisation rationnelle des moyens. La gestion universitaire se caractérise encore trop souvent par l'absence de maîtrise, sans même parler de contrôle, des fonctions essentielles de la vie d'un établissement ».
Dans un tel contexte, on ne peut guère s'étonner de la dérive de l'offre de formations ou du bilan mitigé des réformes des premiers cycles : « ces réformes se sont succédé au fil des ans pour diversifier les modes de prise en charge des étudiants sans pour autant qu'elles aient démontré leur efficacité . Appliquées avec lenteur et mises en oeuvre de façon incomplète, elles n'ont pas rencontré une réelle adhésion de la part des universitaires » 26 ( * ) .
C'est pourquoi votre rapporteur spécial regrette le report de l'examen du projet de loi de modernisation des universités et s'inquiète de ce que ce projet ne subisse le destin retracé par l'IGAENR dans son rapport général pour 2002 pour de nombreux textes relatifs à l'enseignement supérieur : « les consultations multiples qui [en] entourent la rédaction peuvent retarder outre mesure la sortie de textes urgents, les surcharger et les compliquer (avec pour conséquence l'inapplicabilité) et parfois même en faire dériver les intentions ».
La baisse de la pression quantitative sur notre système d'enseignement supérieur (les taux d'encadrement étant revenus en deçà de leur niveau de 1987) rend pourtant aujourd'hui les réformes de fond beaucoup plus aisées.
Mais ces réformes n'en sont pas moins nécessaires. En effet, après le défi de la quantité, l'enseignement supérieur français doit maintenant relever le défi de la qualité , c'est à dire s'adapter à une population étudiante désormais diversifiée, d'autant plus que l'évolution des effectifs tend à accroître la concurrence entre établissements et pose le problème du devenir de certaines antennes universitaires 27 ( * ) .
Il est donc urgent de « franchir le gué », c'est à dire, comme le préconise la Cour des Comptes 28 ( * ) , « d'aller au bout de la logique introduite par la loi de 1984 : que les universités exercent la plénitude de leurs pouvoirs en matière d'enseignement supérieur, sous réserve qu'elles en assument totalement la responsabilité et soient tenues de rendre compte de leurs résultats, qu'ils soient pédagogiques ou financiers. La maîtrise directe de leur personnel technique ou administratif ainsi que la gestion d'un budget global, incluant les dépenses de rémunération, permettraient aux universités de s'organiser comme elles le souhaitent, à partir de principes fixés par l'Etat », ce qui suppose notamment de « renforcer la fonction présidentielle » et de « consolider la fonction administrative et financière ».
Votre rapporteur spécial soutient donc les grandes orientations du projet de loi de modernisation des universités annoncé pour juin 2004, notamment la réforme de leur gouvernance, dont les modalités actuelles diluent les responsabilités et « ne répondent pas aux exigences d'une gestion par projets telle que l'a initiée la politique contractuelle et qui suppose que soient définies des orientations et des priorités » 29 ( * ) .
Votre rapporteur spécial approuve tout particulièrement la poursuite de la transformation de la structure des emplois non-enseignants des établissements inscrite dans le projet de loi de finances pour 2004, afin de favoriser l'amélioration de la gestion administrative et financière des établissements et de remédier à leur sous-encadrement, tout en relevant que l'ouverture des fonctions de direction des établissements à des gestionnaires issus du secteur privé est sans doute indispensable à moyen terme.
De même, votre rapporteur spécial se félicite de la volonté du ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche de réorganiser son administration centrale afin d'en renforcer les capacités de pilotage et de redonner, au travers de la recréation d'une direction de l'évaluation et de la prospective 30 ( * ) , toute sa place à l'évaluation, dont le développement doit accompagner celui de l'autonomie des universités.
A cet égard, on peut d'ailleurs regretter , d'une part que la stratégie ministérielle de réforme de l'éducation nationale transmise au Premier ministre en octobre 2003 ne prévoit pas explicitement le renforcement du contrôle de légalité 31 ( * ) ; d'autre part, que le ministère n'ait ni approfondi, ni même renouvelé, les premiers travaux réalisés en l'an 2001 sur les taux de réussite du DEUG dans les différents établissements corrigés du profil des étudiants et de la répartition disciplinaire, de sorte que les seuls résultats récents disponibles sur les performances relatives des universités sont ceux collectés et diffusés par deux magazines 32 ( * ) , et ce, alors même que le ministère estime en réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial que ces résultats lui ont été utiles dans le cadre de la procédure contractuelle.
Comme le relevait la Cour des Comptes, les étudiants doivent pourtant « pouvoir choisir en connaissance de cause les formations et les établissements, ce qui nécessite que les résultats en soient connus et diffusés » 33 ( * ) .
Quoi qu'il en soit, l'enseignement supérieur est aujourd'hui confronté à deux nouveaux défis qui constituent autant de leviers de changement.
En premier lieu, l'impulsion nouvelle donnée à la construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche au travers notamment de la parution en avril 2002 des textes relatifs au système dit LMD (licence - master - doctorat) et de la diffusion du système européen d'unités capitalisables et transférables - système ECTS - « bousculent l'organisation traditionnelle » 34 ( * ) de notre enseignement supérieur.
En effet, le LMD repose sur un cadre réglementaire dans lequel l'Etat ne fixe plus nationalement le contenu des diplômes, mais en certifie la qualité. Il en résulte, selon l'IGAENR 35 ( * ) , un certain « désarroi » des universités, d'autant plus que, comme le relève la Cour des Comptes 36 ( * ) , cette réforme « laisse subsister de nombreuses ambiguïtés », notamment quant à l'avenir du DEUG et quant à son calendrier de mise en oeuvre.
La Cour des Comptes estime ainsi que « les premières victimes pourraient bien être certains petits sites universitaires construits à partir de délocalisations de formations de niveau DEUG, qui cumulent tous les handicaps et sont particulièrement fragilisés... : faible capacité d'attrait des étudiants et des enseignants ; difficulté d'adaptation à l'allongement du premier cycle universitaire et dévalorisation de fait du DEUG ».
En revanche, « les formations courtes, les universités prestigieuses et la plupart des grandes écoles, [et] d'une façon générale les établissements qui s'identifient à un projet, ont jusqu'à présent tiré leur épingle du jeu ».
En effet, la mise en place du LMD et des ECTS suppose 37 ( * ) la mise en oeuvre de projets d'établissement cohérents ; le décloisonnement des cursus au travers d'un travail interdisciplinaire obligeant les instances universitaires à une réflexion approfondie sur la place des composantes ; la constitution d'équipes enseignante s susceptibles de mettre en oeuvre des méthodes et des supports pédagogiques adaptés à la diversité des publics, via notamment une meilleure connaissance de leurs attentes ; l'amélioration des procédures d'information et d'orientation ; ainsi que le resserrement des liens avec les collectivités locales, les professionnels et, sans doute, l'enseignement secondaire 38 ( * ) , toutes ces évolutions constituant des défis, mais aussi des vecteurs d'innovation et de changement.
Parallèlement, la l oi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances constitue elle aussi un formidable levier de changement en conduisant à la globalisation des moyens des universités, voie dans laquelle la France est d'ailleurs l'un derniers pays européens à s'engager .
Dès lors qu'elle s'accompagne d'une nomenclature favorisant une meilleure connaissance et une plus grande transparence des coûts des différentes filières et des différents niveaux de formation, ainsi que de la mise en oeuvre effective des dispositions prévues par la loi organique en matière d'objectifs et d'indicateurs, ce qui suppose une refonte des systèmes d'information de l'administration centrale comme des établissements eux-mêmes (en particulier pour mieux appréhender les parcours des étudiants), la globalisation des moyens, qui requiert d'ailleurs les dispositions législatives précitées visant à moderniser la gouvernance et gestion des universités, constitue en effet sans aucun doute l'outil approprié pour endiguer la dérive quantitative et favoriser l'amélioration qualitative des formations.
Cette globalisation pourrait aussi catalyser la redéfinition des tâches des enseignants-chercheurs, dont chacun reconnaît les difficultés, mais aussi la nécessité en raison de l'ampleur des dérives et des dysfonctionnements actuels, longuement exposés dans le rapport 39 ( * ) de la Cour des Comptes sur la fonction publique de l'État de 2001, ainsi que l'urgence, parce que, comme le soulignait le rapport de la commission animée par M. Eric Espéret 40 ( * ) , de très nombreux recrutements seront réalisés dans les années à venir pour compenser les départs à la retraite (près d'une moitié des enseignants étant renouvelés dans les dix ans à venir).
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 56 % des réponses seulement étaient parvenues à votre rapporteur spécial, qui ne disposait encore que de 80 % des réponses à la date du 20 octobre 2003.
Première partie :
* 1 « Bibliothèques universitaires : le temps des mutations », rapport du Sénat n° 59, 1998-1999.
* 2 L'IGAENR relevait ainsi dans son rapport général pour l'an 2000 que la situation des CROUS était, en matière de sécurité, « aussi préoccupante, sinon plus, que celle des universités », mais que le plan d'urgence qui avait été lancé au profit de ces dernières ne les concernait pas, et soulignait de manière plus générale les difficultés des CROUS, confrontés notamment à la multiplication et à la dissémination croissante des implantations universitaires et aux rigidités de sa gestion des personnels, avant de préconiser « d'associer les collectivités locales, sous des formes diverses, pas nécessairement financières, au développement et au redéploiement des oeuvres universitaire s » et de procéder à une remise à plat de tout le dispositif d'aide au logement des étudiants, caractérisé par de fortes injustices.
* 3 Pour 2003, cet écart s'explique toutefois largement par le cumul des effets en année pleine des choix budgétaires effectués dans le projet de loi de finances pour 2002 et des mesures d'ajustement des crédits demandés pour l'enseignement supérieur aux crédits réellement consommés. Si l'on ne tient pas compte de ces dernières mesures, la tendance sous-jacente du budget de l'enseignement supérieur était un peu plus dynamique que celle de l'enseignement scolaire en 2003 et l'évolution du différentiel entre les deux s'infléchissait même sensiblement, comme le montraient les évolutions respectives en 2003 du nombre de postes de l'enseignement supérieur (+1,2 %) et de l'enseignement scolaire (-0,9 %).
* 4 Source : l'Etat de l'école, octobre 2003.
* 5 Source : OCDE, Regards sur l'éducation, édition 2003. Parmi les 29 pays étudiés par l'OCDE, seuls la Pologne (0,8 %), La République slovaque (0,8 %), l'Islande (0,9 %), l'Italie (0,9 %), la République tchèque (0,9 %), la Grèce (0,9 %) la Nouvelle-Zélande (0,9 %), l'Allemagne (1,0 %), le Royaume-Uni (1,0 %), et la Turquie (1,0 %) dépensaient proportionnellement moins, la France se situant toutefois à égalité avec la Hongrie, Le Mexique, le Portugal et le Japon.
* 6 Source : OCDE, Regards sur l'éducation, édition 2003. Parmi les 29 pays étudiés par l'OCDE, seuls l'Australie, la Nouvelle-Zélande, l'Islande et la Suède dépendaient proportionnellement plus.
* 7 Pour une année d'étude. Compte tenu de ce que la durée moyenne des études supérieures est plus élevée en France (4,7 années) que dans la moyenne des pays de l'OCDE, l'écart est moindre si l'on calcule les dépenses cumulées par étudiant sur la durée de ses études (39.200 dollars en parité des pouvoirs d'achat en France en l'an 2000, contre 40.370 en moyenne dans les pays de l'OCDE et 52.960 dollars en Allemagne). En d'autres termes, la France dépense beaucoup moins chaque année pour un étudiant mais le garde plus longtemps. On peut toutefois se demander si cette situation est optimale, dès lors que la durée élevée des études s'explique pour partie par l'importance des redoublements, des échecs et des mauvaises orientations, et que l'allongement de la durée des études en accroît le coût d'opportunité pour les étudiants et peut être à l'origine d'un gâchis social (le déclassement des jeunes diplômés), d'inégalités accrues (l'allongement de la durée moyenne des études les plus prestigieuses pénalisant, toutes choses égales par ailleurs, les étudiants issus de familles modestes, et la banalisation des diplômes renforçant l'importance relative des facteurs sociaux pour l'accès à l'emploi), et de l'affaiblissement de la notion de seconde chance (en raison de la diminution du rendement relatif des formations continues longues).
* 8 Source : OCDE, Regards sur l'éducation, édition 2003.
* 9 Dans son rapport de septembre 2001 relatif au suivi des établissements d'enseignement supérieur, l'IGAENR s'inquiétait déjà des conséquences de la « chasse à l'étudiant », certaines universités « boulimiques » cherchant à tout prix, pour capter de nouveaux étudiants, à ouvrir des formations coûteuses, « dites professionnalisantes, considérées comme la panacée pour lutter contre la baisse des effectifs », au risque de surcoûts, d'appauvrissement des flux vers les filières scientifiques et surtout de ralentissement des efforts destinés aux publics qui ne sont pas actuellement en université ou qui la quittent en situation d'échec.
* 10 « Voyage au bout... de l'immobilier universitaire », rapport du Sénat n° 213, 2002-2003.
* 11 La mission d'information de la commission des affaires culturelles du Sénat, observait par exemple que l'Université Louis Pasteur de Lyon gérait 80.000 m2 dispersés sur 80 sites.
* 12 Cf. l'encadré dans les développements de votre rapporteur spécial sur les crédits de maintenance .
* 13 Dans son rapport de septembre 2001 relatif au suivi des établissements d'enseignement supérieur, l'IGAENR estimait que « la consolidation des universités nouvelles était compromise. [En effet]... les universités nouvelles n'ont pas atteint leur maturité... elles doivent continuer à diversifier leurs formations... [mais] les formations qu'elles ouvrent ont un coût marginal élevé en raison du petit nombre des étudiants qui les suivent au début... [En outre] leur encadrement en personnel ATOS est faible... Or le ministère les traite, sur le plan des moyens, comme des universités fonctionnant en régime de croisière ».
* 14 Cf. l'encadré dans les développements de votre rapporteur spécial sur les subventions de fonctionnement aux universités.
* 15 En l'an 2000, un seul agent était en charge de ce dossier au sein des services centraux du ministère selon la Cour des Comptes, in « La fonction publique de l'Etat », tome 2, rapport particulier de la Cour des Comptes, avril 2001, page 201.
* 16 Le rapport public de l'IGAENR pour 2001 soulignait ainsi la nécessité d'une « clarification » des rôles respectifs de l'administration centrale et des recteurs chanceliers des universités, et notamment de l'introduction officielle du recteur dans le processus d'élaboration et de suivi des contrats quadriennaux, alors qu'ils en sont actuellement écartés.
* 17 A l'instar de cette disposition du décret du 18 octobre 1985 selon laquelle « le bénéfice d'indemnités exclusives d'autres avantages de rémunération n'exclut pas l'allocation d'indemnités mentionnées au présent article ».
* 18 Dans un rapport de juin 2001 sur le contrôle de légalité des établissements.
* 19 Cf. le rapport d'étape de l'IGAENR de janvier 2003 sur l'autonomie des universités.
* 20 L'écart entre le budget primitif et les comptes financiers est ainsi souvent très élevé, ce qui atteste d'une sous-estimation des dépenses.
* 21 « Tout en s'arrêtant respectueusement au seuil d'un domaine qui n'est pas le sien », L'IGAENR se demandait ainsi à propos d'une université francilienne s'il était « bien raisonnable d'enseigner le quechua, le nahuatl, le berbère ou le tamoul à vol d'oiseau de l'INALCO », et « s'interrogeait » sur l'existence d'une « filière de sports aéronautiques » représentant huit unités d'enseignement, ainsi que sur le « caractère trop complaisamment lié à un domaine de recherche personnel de certaines unités d'enseignement », comme « ethnomusicologie appliquée à l'Italie du sud et des îles » ou « anthropologie du pastoralisme nomade mongol ».
* 22 Cf. le rapport de suivi du fonctionnement des établissements de juillet 2000.
* 23 Cf. le rapport de juin 2001 sur le contrôle de légalité des établissements, qui soulignait des « dérives récurrentes », notamment en matière de scolarité (modalités d'inscription, droits complémentaires irréguliers, organisation des examens, information des étudiants anonymat des copies)
* 24 « Des universitaires mieux évalués, des universités plus responsables », rapport du Sénat n° 54, 2001-2002.
* 25 Cf. le rapport d'étape de l'IGAENR de janvier 2003 sur l'autonomie des universités.
* 26 Cf. le rapport particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif.
* 27 Dans son rapport de septembre 2001 relatif au suivi des établissements d'enseignement supérieur, l'IGAENR estimait que certaines antennes universitaires avaient un avenir incertain, en relevant par exemple le cas d'un DEUG AES qui n'avait plus que 6 étudiants en seconde année.
* 28 Cf. le rapport particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif
* 29 Cf. le rapport d'étape de l'IGAENR de janvier 2003 sur l'autonomie des universités.
* 30 Ce qui répond aussi aux conclusions de l'avis de notre collègue Yolande Boyer au nom de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire sur le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche (rapport du Sénat n° 395, 2000-2001), soulignant « le manque de capacités de projection et de prospective du ministère ».
* 31 L'IGAENR concluait pourtant en 2001 que l'élargissement de l'autonomie des établissements devrait s'accompagner « d'un véritable contrôle de légalité à partir de textes plus clairs ».
* 32 Vie Universitaire et Le Nouvel Observateur.
* 33 Cf. le rapport particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif.
* 34 Cf. id.
* 35 Cf. le rapport d'étape de l'IGAENR de janvier 2003 sur l'autonomie des universités.
* 36 Cf. le rapport particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif.
* 37 Cf. notamment le rapport d'étape de l'IGAENR de janvier 2003 sur l'autonomie des universités.
* 38 Le rapport réalisé en 2002 par M. Porchet sur les jeunes et les études scientifiques observait à cet égard : « la situation actuelle est étonnante... le lycée ne cherche pas à former à l'université. On peut aussi regretter que la quasi totalité des universitaires ne soient jamais allés dans une classe de lycée. Les enseignants de DEUG ignorent comment sont formés les bacheliers (ils ignorent tout autant les programmes du lycée... L'incompréhension est réciproque : ... en retour, les professeurs de lycée ne recommandent pas (à 89 %) à leurs élèves de poursuivre à la Faculté...[Par ailleurs] les témoignages recueillis dans le domaine de l'information portant sur l'université sont accablants ».
* 39 « La fonction publique de l'Etat », tome 2, rapport particulier de la Cour des Comptes, avril 2001.
* 40 « Nouvelle définition des tâches des enseignants et des enseignants-chercheurs dans l'enseignement supérieur français », septembre 2001.