Projet de loi de finances pour 2004 : Urbanisme et logement

CHAPITRE III :
LE LOGEMENT SOCIAL MARQUÉ PAR LA PRIORITÉ ACCORDÉE AU RENOUVELLEMENT URBAIN

I. LE PARC SOCIAL EN 2004 : UN ÉLARGISSEMENT DES OBJECTIFS, UNE FONGIBILITÉ DES MOYENS

A. L'ÉVOLUTION DE LA CONSTRUCTION SOCIALE DEPUIS 1997

1. Une tendance à la baisse en France et dans l'Union européenne

La part de la construction sociale dans la construction neuve s'est fortement réduite entre 1997 et 2000 en France, mais également dans l'ensemble des pays européens . Le parc de logements sociaux est en effet un parc vieillissant, qui nécessite avant tout des moyens de réhabilitations pour répondre aux attentes des locataires et remédier à certains phénomènes de vacance de logements.

Part des logements sociaux dans la construction neuve

(en %)

D'importantes mesures ont donc été prises afin de « relancer » la construction sociale.

Les mesures concernant la construction sociale (1997-2001)

De 1997 à 2000, le nombre annuel de logements sociaux n'a cessé de se réduire , malgré le discours volontariste du gouvernement en faveur de la construction sociale.

Le PLUS, comme les autres produits (PLA, PLA-TS, PLA-I) n'a pas atteint les résultats escomptés, en partie parce que ses paramètres financiers n'ont pas suivi l'évolution du prix du bâti et de l'immobilier urbain ; de nombreux cas d'appels d'offre restés infructueux ont ainsi été signalés.

Plusieurs éléments importants sont alors intervenus.

La loi « solidarité et renouvellement urbains » a créé un dispositif de sanctions à l'égard des communes ne disposant pas d'un nombre suffisant de logements sociaux. La loi institue en effet, à compter du 1er janvier 2002, un prélèvement sur les recettes des communes ayant moins de 20 % de logements sociaux. Le produit est versé à la communauté urbaine, à la communauté d'agglomération ou à une communauté de communes, à un établissement public foncier ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain affecté aux communes pour des actions en faveur du logement social

Ensuite, un plan de relance de la production de logements locatifs sociaux a été lancé par décret du 18 avril 2001 . Il prévoit la conclusion de contrats locaux de relance entre l'Etat et les maîtres d'ouvrage qui s'engagent à accroître leur production de logements locatifs sociaux. Ces contrats, auxquels peuvent être associés, le cas échéant, les collectivités territoriales intéressées ou leurs groupements, sont conclus au niveau départemental ou régional pour une durée de trois ans et comportent des objectifs annuels en nombre de logements. Les maîtres d'ouvrage qui ont signé avec l'Etat un contrat de relance peuvent bénéficier de taux de subvention PLUS majorés pour un quart des opérations inscrites dans le contrat (taux de 8 % pour les opérations de construction neuve et taux de 15 % pour les opérations d'acquisition-amélioration).

Enfin, les paramètres du PLUS ont été réajustés à la hausse en avril 2001 : augmentation de 10 % des valeurs de base servant au calcul de l'assiette de la subvention, augmentation des taux. L'évolution rapide des conditions économiques (augmentation du taux d'intérêt du livret A des caisses d'épargne, augmentation du coût des opérations, reconstitution des marges des entreprises du BTP par exemple...) nécessitait un suivi attentif des conditions d'équilibre financier des opérations financées en PLUS.

L'ensemble de ces mesures et notamment la mise en place des contrats de relance ont eu des effets puisqu'elles ont permis, pour l'année 2001, le financement de 47.600 logements locatifs sociaux (hors PLS) contre 38.000 logements en 2000.

2. Un léger redressement en 2001 et 2002

Les mesures de relance ont incontestablement permis d'améliorer une situation difficile. Un « rebond » est intervenu en 2001 avec plus de 47.000 logements financés. En 2002, 44.456 logements sociaux ont été financés, soit un nouveau repli, sans toutefois atteindre les années les plus basses (1999 et 2000).

Nombre de logements sociaux financés chaque année

	Total logements aidés PLA et PLUS, PLAI et PLUS CD			TOTAL PLA I
	Neuf	Acquisition	Total	Neuf	Acquisition	Total
1994	66 275	13 378	79 653	3 336	7 742	11 078
1995	48 901	11 640	60 541	7 471	8 010	15 481
1996	41 603	10 233	51 836	2 945	5 672	8 617
1997	45 272	10 129	55 401	5 755	6 063	11 818
1998	37 176	9 300	46 476	9 913	5 684	15 597
1999	33 932	8 895	42 827	8 708	5 213	13 921
2000	29 329	8 707	38 036	1 859	3 191	5 050
2001	37 193	10 458	47 651	2 493	2 934	5 427
2002	32 546	11 910	44 456	2 176	3 016	5 188

Source : DGUHC

Selon, le ministère, les meilleurs résultats de la construction sociale en 2001 et 2002 s'expliquent par l'effet des contrats de relance prévus pour la période 2001-2003. En 2001, sur 46.700 PLUS et PLAI financés (auxquels s'ajoutent les PLS), 37.194 l'ont été dans le cadre d'un contrat local de relance. Environ 10 % de la production prévisionnelle de 2001 dans le cadre de ces contrats n'a pu être financée et a été reportée sur la programmation 2002.

Pour 2003, le financement des opérations relevant des contrats locaux de relance demeure une priorité dans le cadre de l'accroissement de l'offre nouvelle.

Les contrats locaux de relance ont permis d'impulser une dynamique forte autour de la production d'une offre nouvelle de logements locatifs sociaux et de renouer un partenariat étroit entre les acteurs locaux (Etat, organismes d'HLM, 1 % logement et collectivités territoriales).

On rappellera que le budget 2003 avait prévu le financement de 58.000 logements locatifs , dont 42.000 logements locatifs subventionnés (PLUS, PLA I) et 16.000 PLS (dont 4.000 réalisés par l'Association Foncière Logement créée par les partenaires du 1 % logement). Il est encore trop tôt pour dire si ces objectifs seront atteints dans la mesure où un grand nombre d'opérations se dénouent en fin d'année.

B. DES OBJECTIFS AMBITIEUX POUR 2004 MALGRÉ DES MOYENS BUDGÉTAIRES RÉDUITS

1. Un objectif de construction de 80.000 logements sociaux

Le ministère annonce que, malgré sa diminution, la dotation en faveur de l'investissement locatif social pour 2004 devrait permettre la réalisation de 80.000 logements.

Il faut noter que l'objectif de 80.000 logements ne recouvre pas les seuls logements financés grâce au budget de l'Etat .

Ils comprennent non seulement les traditionnels PLUS et PLA-I mais aussi les PLS qui sont des logements intermédiaires ne bénéficiant pas de subvention directe, mais d'aides fiscales (TVA à taux réduit, exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties) et les PLUS financés par la nouvelle agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et par les logements intermédiaires de l'association foncière du 1 % logement.

Production locative sociale en 2004

PLUS neuf	35.000
PLUS ancien	8.000
Total PLUS	43.000
PLA-I	5.000
Total logements financés sur l'article 10	48.000
PLS	12.000
Total offre nouvelle	60.000
PLUS CD et autres PLUS financés par l'ANRU	15.000
PLS foncière	5.000
Total	80.000

En réalité, l'objectif de logements sociaux financés directement grâce au budget de l'Etat sera porté de 42.000 à 48.000 unités en 2004. Le chiffre de 60.000 logements nouveaux sera atteint grâce aux prêts locatifs sociaux (contre 58.000 l'an dernier). Enfin, les 20.000 logements restants seront financés par la nouvelle agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et l'association foncière. La réalisation de l'objectif de 80.000 logements dépendra donc beaucoup de la mobilisation des acteurs extérieurs et d'une mise en place rapide de l'ANRU.

Les différents outils pour le financement du logement social

Le financement des logements locatifs sociaux a fait l'objet depuis 1996 de réformes successives dont la création du prêt locatif à usage social (PLUS) par le décret n° 99-794 du 14 septembre 1999 et du Prêt locatif social (PLS) par le décret 2001-207 du 6 mars 2001, en remplacement des anciens PLA (prêt locatif aidé).

Pour la réalisation de ces logements locatifs, trois produits financiers peuvent donc être mobilisés : le PLA-I (prêt locatif aidé d'intégration), le PLUS (prêt locatif à usage social), le PLS (prêt locatif social). Un autre produit est le PLUS-CD (prêt locatif à usage social construction-démolition).

Les PLA-I et les PLUS (neuf et ancien)

Le champ des opérations finançables par les PLUS et PLA-I est désormais harmonisé, à l'exception du financement des logements-foyers pour personnes âgées et pour personnes handicapées qui ne peuvent être financés qu'en PLUS ou en PLS.

Par ailleurs, depuis le décret n°2001-336 du 18 avril 2001, le financement en PLUS de l'acquisition de logements sans travaux est également possible. Les logements ainsi acquis doivent néanmoins avoir été achevés depuis au moins 20 ans.

Le logement est attribué à des personnes physiques dont les revenus n'excèdent pas, à la date d'entrée dans les lieux, un plafond fixé par l'arrêté du 29 juillet 1987 modifié, relatif aux plafonds de ressources de PLUS.

Les logements financés en PLA-I sont destinés à héberger des ménages qui rencontrent des difficultés d'insertion particulières : les ressources de ces ménages doivent être inférieures à 60% des plafonds de ressources pris en compte pour l'accès au PLUS, sauf dérogation préfectorale.

Par ailleurs, l'octroi des subventions et prêts PLA-I, PLUS et PLS est subordonné à la conclusion d'une convention qui ouvre droit à l'APL pour les locataires sous conditions de ressources et qui fixe le loyer maximum autorisé. La durée de la convention est égale à la durée de remboursement du prêt ; en PLS, elle ne peut être inférieure à 15 ans.

Toute opération financée à l'aide de PLUS ou PLA-I doit faire l'objet d'une décision portant octroi de subvention prise par le préfet. Cette décision vaut agrément pour l'obtention de la TVA au taux réduit et l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans.

Le loyer maximum est fixé par la convention APL en fonction d'un prix au mètre carré de surface utile qui varie selon la zone géographique. Pour les logements financés en PLA-I, le montant du loyer est limité à 88 % du loyer maximum PLUS, sauf dérogation préfectorale.

Le PLS

Dans le souci de relancer l'offre de logement locatifs sociaux "intermédiaires", le Gouvernement a décidé d'en revoir les conditions de financement et a mis en oeuvre la réforme des prêts locatifs sociaux (PLS) par le décret no 2001-207 du 6 mars 2001.

Refinancés par les fonds d'épargne centralisés à la CDC, les PLS sont actuellement consentis, d'une part, directement par la CDC, d'autre part, par le CFF ainsi que les établissements ayant répondu aux appels d'offres organisés le 12 janvier 2001, le 8 février 2002 et le 26 février 2003 par la CDC, sous l'égide du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Seules les opérations financées en PLUS ou PLA-I bénéficient d'une subvention de l'Etat ; le PLS ne bénéficie pas d'aide budgétaire mais d'une aide de circuit.

En ce qui concerne les logements locatifs financés en PLS, le montant des loyers est limité à 150 % de ceux du PLUS, sans application des marges locales de dépassement.

Le PLUS « construction-démolition »

Les PLUS « construction-démolition » sont destinés à accompagner, si possible à anticiper, les opérations de démolition rendues nécessaires par l'obsolescence physique ou la dégradation urbaine et sociale de certains ensembles.

Il s'agit de permettre le relogement des ménages occupant les immeubles à démolir sur le site même ou ailleurs (dans la même commune ou dans l'agglomération si par exemple un programme local d'habitat a prévu des dispositions), à des conditions de loyer aussi proches que possible des conditions de loyer pratiquées dans le logement initial.

Le régime est identique à celui du PLUS, sauf pour le taux de subvention fixé au maximum à 12 %. Pour 2003 et dans le cas du relogement des familles issues de bâtiments à démolir situés en ZUS, GPV, ou ORU, la subvention de l'Etat au taux de 5 % est complétée par une subvention représentant 12 % du prix de revient prise en charge par le 1 % logement.

Source : ministère de l'équipement, des transports et du logement (DGUHC)

2. L'effet controversé de la baisse du taux du livret A

La deuxième explication de la baisse des crédits malgré les objectifs ambitieux en matière de construction sociale est la baisse du taux du livret A qui donnera en 2004 un avantage de taux aux opérateurs, et permettra de diminuer la contribution du budget de l'Etat.

La subvention de l'Etat représente en moyenne 7 % du montant total de l'opération pour le PLUS et 14 % pour le PLAI , alors que les prêts sur fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations représentent respectivement 67,3 % et 31,8 % des plans de financement.

Ainsi, avant même l'aide budgétaire, l'aide de taux est une des composantes essentielles de l'aide à la construction sociale, comme le montre le graphique ci-après.

Les seules évolutions du budget de l'Etat ne permettent pas de mesurer l'ampleur des aides publiques à la construction sociale, les avantages de taux étant supérieurs aux aides budgétaires .

AVANTAGES CONFÉRÉS RELATIFS AUX OPERATIONS PLA

(en millions d'euros)

	1 997	1 998	1 999	2 000	2 001
Aides perçues	442,1	233,2	181,2	219,2	263,9
Avantages de taux	570,0	344,3	260,3	486,3	514,4
Avantages fiscaux	592,9	507,6	523,5	585,1	530,5
Autres aides aux producteurs	258,5	386,4	444,3	490,6	570,1
Ensemble	1 863,5	1 471,5	1 409,3	1 781,2	1 878,8

Source : compte du Logement

Les subventions budgétaires moyennes devraient diminuer en 2004, passant d'environ 5.000 euros à 3.000 euros . Cette diminution sera cependant intégralement compensée, selon le ministère chargé du logement, par l'effet de la baisse du livret A.

Par ailleurs, la baisse du taux du livret A allègera la dette des bailleurs sociaux de 27 millions d'euros dès 2004 , puis 70 millions d'euros en 2005 et de plus de 240 millions d'euros les années suivantes.

Effet de la baisse du taux du livret A sur l'endettement des organismes HLM
(y compris SEM) hors activité nouvelle

Année	Impact sur l'annuité	En % de la charge financière
2004	- 27	- 0,5 %
2005	- 70	- 1 %
2010	-240	- 5 %
2015	-370	- 9 %
2020	-420	- 13 %

Cependant, selon les organismes de logement social, s'il est vrai que la baisse du taux du livret A correspond en moyenne à 90 % des subventions versées actuellement , la crainte d'une évolution à la hausse du taux dans les années à venir les amène à nuancer l'impact positif de la baisse du taux du livret A (les prêts au logement social ont une durée de 35 ans).

Il semble donc que les objectifs de construction sociale ne pourront être atteints en 2004 qu'à la condition d'une mobilisation de tous les acteurs, et d'une mise en place rapide du programme de rénovation urbaine.

L'impact de la baisse du taux du livret A sur la construction sociale : le point de vue des organismes de logements sociaux

L'impact de la baisse du taux du livret A sur l'activité des organismes de logement social est double :

- d'une part le taux d'intérêt de la dette indexée sur le taux du livret A baisse automatiquement de 0,75 %. C est le cas de la plus grande partie de l'encours des organismes HLM. L'effet, très positif sur les comptes des organismes, ne se fera pas sentir immédiatement. Les modalités de la baisse consistent, par le mécanisme de la double révision, à réduire la progressivité des annuités : si l'annuité progresse actuellement de 0,50 %, elle baissera désormais de 0,22 % par an. Ce lissage joue à la baisse comme à la hausse. En pratique, 2005 sera la première année d'effet plein sur la charge financière qui baissera alors de 60 millions d'euros pour l'ensemble des organismes HLM pour une charge financière de près de 5.800 millions d'euros.

- d'autre part le taux des nouveaux prêts a été abaissé et le financement locatif le plus utilisé, le PLUS, est passé de 4,20 % à 3,45 %. Cette baisse significative va réduire nettement le poids de la charge financière dans les nouvelles opérations. Pour une opération PLUS au coût moyen en zone 2, l'effet de la baisse du taux sur l'équilibre financier équivaut à une subvention de près de 6.000 euros, soit 90 % du montant moyen de la subvention de l'Etat en 2002.

En réalité ceci n'est vrai que si le taux du prêt reste inchangé pendant toute la période d'amortissement : 35 ans. Si le taux d'intérêt devait à nouveau augmenter de 0,75 % dans cinq ans, l'équivalent subvention serait ramené à moins de 1.500 euros. En cas d'augmentation plus rapide (deux ans), le gain serait à peu près nul.

Au moment où l'Etat se dessaisit de la prérogative de fixer la valeur du taux du livret A et par conséquent des prêts au logement social, il ne peut garantir que l'avantage résultant de la récente baisse sera pérenne.

C'est pourquoi la baisse du taux du livret A doit être mise à profit pour réaliser davantage d'opérations dont l'équilibre financier sera mieux assuré, sans revenir sur le niveau actuel des subventions unitaires.

Source : Union sociale pour l'habitat

C. DES OPÉRATIONS DE RÉNOVATION DAVANTAGE CIBLÉES

1. Un fort besoin de réhabilitation du parc

En 2000, l'orientation fixée par le précédent gouvernement avait été de recentrer la programmation de la « ligne fongible » (qui regroupe les crédits de construction et de rénovation) au profit de la production de nouveaux logements et donc au détriment de la rénovation du parc HLM .

Cette orientation a été renforcée en 2001, dans le cadre du plan de relance du logement locatif social : seulement 88.102 réhabilitations lourdes ont été financées sur PALULOS contre 123.248 en 2000. S'il faut tenir compte de l'application du taux réduit de TVA, les opérations ont toutefois connu une diminution sensible.

Le budget initial pour 2003 consacrait un effort important pour la réhabilitation du parc social : la ligne fongible bénéficiait d'une augmentation de son montant en passant de 459,15 millions d'euros à 474 millions d'euros. L'augmentation de la ligne devrait permettre ainsi de desserrer la contrainte appliquée en 2001 et 2002 sur les moyens de rénovation du parc (PALULOS), de façon à satisfaire les besoins toujours élevés de réhabilitation du patrimoine HLM.

Le gouvernement incitait les organismes à se doter de « plans stratégiques de patrimoine » qui pouvaient être subventionnés jusqu'à hauteur de 50 % de leur coût et prévoit que la moitié du parc HLM devra avoir fait l'objet d'un plan d'ici fin 2002 .

Il était ainsi annoncé 100.000 opérations PALULOS en 2003.

2. Des crédits sous contrainte budgétaire

Malgré les annonces faites l'an dernier, l est peu probable que l'objectif fixé pour 2003 en matière de PALULOS soit atteint . L'année 2002 a connu une très forte chute des opérations et un redressement significatif n'est pas attendu.

Evolution du nombre de logements réhabilités

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Nombre de logements réhabilités	156.073	139.531	134.075	123.248	88.102	76.000

Source : DGUHC

Malgré la tendance générale à la baisse des travaux subventionnés en PALULOS cet objectif de 100.000 logements rénovés est reconduit pour 2004, dont 60.000 devront se situer en zone urbaine sensible.

Compte tenu de la généralisation de la TVA à taux réduit sur l'ensemble des travaux d'amélioration du parc HLM, de la possibilité pour les organismes de mobiliser un prêt sans subvention auprès de la Caisse des dépôts et consignations pour financer ces travaux, des provisions pour grosses réparations constituées par les organismes et des moyens budgétaires consacrés à la PALULOS, le ministère chargé du logement estime que les organismes disposent de moyens importants pour entretenir leur parc.

Rapporté au coût moyen total des travaux, le cumul des aides budgétaires et fiscales (ainsi qu'un équivalent subvention rendant compte du différentiel du taux du prêt avec le taux du marché) a atteint en 2001, 30,1% en moyenne et, en 2002, 29 % en moyenne.

Les opérations de rénovation devraient donc se situer prioritairement dans les zones de la politique de la ville en 2004.

D. UNE NOUVELLE IMPULSION POUR L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ EN HLM

1. Une préconisation de votre commission des finances

L'an dernier, votre rapporteur spécial avait proposé d'améliorer la réflexion en matière d'accession sociale à la propriété.

En effet, le nombre de ventes de logements HLM au niveau national est excessivement réduit comme le montrent les chiffres ci-dessous.

L'accession à la propriété dans le parc HLM

Années	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Ventes	4.632	6.443	9.857	5.825	7.838	7.951	5.053

La création de la société de garantie des opérations d'accession sociale à la propriété des organismes d'HLM, prévue par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), avait été retardée en raison des difficultés rencontrées pour dégager les fonds nécessaires à la dotation initiale de cet organisme.

Votre rapporteur spécial avait fait voter un amendement devenu l'article 39 de la loi de finances pour 2003 , qui a permis à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) de verser, à titre exceptionnel, à la Société de garantie des organismes d'habitations à loyer modéré contre les risques d'opérations immobilières un concours maximum de quinze millions d'euros pour chacune des années 2003 et 2004.

2. La mise en place du prêt social location accession

Pour 2004, le ministère chargé du logement met en place un nouveau prêt, le prêt social location accession (PSLA). Bénéficiant comme le prêt locatif social (PLS) de la TVA à taux réduit à 5,5% et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans, et distribué sur agrément par les Préfets aux promoteurs, ce nouveau produit permettra à 5.000 ménages d'accéder à la propriété après une phase locative de l'ordre de quatre ans. A l'issue de cette phase, le prêt sera transféré aux acquéreurs, avec maintien des avantages fiscaux qui lui sont associés.

Il sera réservé aux accédants à ressources modestes (le plafond d'éligibilité sera celui du prêt à l'accession sociale - PAS). Un dispositif transitoire sera mis en place pour permettre sa distribution dès le début de l'année 2004.