B. LA POLITIQUE D'EMISSION DU TRESOR ET LA COUVERTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ETAT
La politique d'émission du Trésor sur les marchés financier et monétaire européens doit d'abord couvrir le besoin de financement
Le tableau de financement de l'Etat présenté dans le projet de loi de finances 2004 prévoit un besoin de financement égal à 126,5 milliards d'euros. Celui-ci s'explique par 55,5 milliards de déficit budgétaire 13 ( * ) , 36,5 milliards d'amortissement de la dette à long terme et 34,5 milliards d'amortissement de la dette à moyen terme.
Tableau prévisionnel de financement de l'Etat
(en milliards d'euros)
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LFI 2003 |
2003
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PLF 2004 |
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I. Besoin de financement |
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Déficit budgétaire |
44,6 |
56,0 |
55,5 |
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Amortissement de la dette à long terme |
30,3 |
30,3 |
36,5 |
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Amortissement de la dette à moyen terme |
37,6 |
32,2 |
34,5 |
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Amortissement des engagements de l'Etat |
1,0 |
1,0 |
0 |
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Total besoin de financement |
113,5 |
119,5 |
126,5 |
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II. Ressources de financement |
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Produit des émissions à moyen et long terme |
111,4 |
111,4 |
122,0 |
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Variation nette de titres à court terme (BTF) (a) |
12,5 |
25,1 |
0 |
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Variations diverses |
0 |
1,1 |
4,5 |
|
Variation des dépôts des correspondants (CCP) |
-10,4 |
-18,1 |
0 |
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Total ressources de financement |
113,5 |
119,5 |
126,5 |
(a) BTF : Bons du Trésor à taux fixe et intérêt précompté
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
On doit constater l'importance de plus en plus grande que revêt l'amortissement de la dette à long et moyen terme arrivant à échéance dans le besoin de financement. Cette tendance ne se ralentira pas au cours des prochaines années comme le prouve l'échéancier de la dette à long et moyen terme au 30 septembre 2003.
Le tableau de financement pour 2003 et 2004
(en milliards d'euros)
Amortissement de la dette négociable à long et moyen terme
(en milliards d'euros)
Les ressources de financement qui constituent la contrepartie de ce besoin de financement seront issues en 2004 pour l'essentiel du produit des émissions de titre de dette à moyen et long terme (BTAN et OAT).
Sur la base de ce besoin de financement, la politique d'émission de la dette à long et moyen terme devrait peu changer, à l'exception d'une augmentation sensible des OAT indexées.
Evolution de la structure de la dette à moyen et long terme
(en milliards d'euros)
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Fin 2002 |
Remboursements 2003 |
Emissions 2003 |
Fin 2003 |
Soit en % |
Remboursements 2004 |
Emissions 2004 |
Fin 2004 |
Soit en % |
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OAT |
448 |
30 |
50 |
468 |
69,8% |
37 |
50 |
481 |
67,8% |
|
BTAN |
151 |
38 |
50 |
163 |
24,3 % |
35 |
50 |
178 |
25,1% |
|
OATi |
29 |
0 |
11 |
40 |
5,96 % |
0 |
11 |
51 |
7,2 % |
|
Total |
628 |
68 |
111 |
671 |
100 % |
72 |
111 |
710 |
100% |
En revanche, les années 2002 et 2003 ont été caractérisées par une croissance en cours d'année des BTF pour couvrir les besoins de financement supplémentaires liés à l'augmentation du déficit au delà ce qu'aurait nécessité la réduction des dépôts de certains correspondants du Trésor. Interrogé sur ce point dans le questionnaire général relatif au projet de loi de finances pour 2004, le gouvernement a fourni les précisions suivantes :
« La répartition entre OAT et BTAN est effectuée de manière à répondre à la demande des investisseurs. D'une année sur l'autre, cette répartition fluctue peu, et se situe aux alentours de 50/50. Au fil des adjudications, les spécialistes en valeur du Trésor (SVT) sont réunis par l'Agence France-Trésor (AFT) pour exposer leurs souhaits quant aux titres et aux montants adjugés, et l'AFT programme ses adjudications selon sa perception de la demande. Quant aux BTF, l'AFT a résolu d'en augmenter l'encours pour apporter de la liquidité à ce secteur de marché, permettant ainsi de financer l'accroissement du déficit budgétaire. En 2004, il est probable que l'AFT cherche à ne plus augmenter sensiblement l'encours de BTF, qui a atteint un volume significatif.
Les instruments diversifiés de la politique d'émission
La composition de la dette de l'Etat a été rationalisée : aux souches trop nombreuses et peu liquides, aux caractéristiques financières et fiscales disparates, ont été préférées trois catégories de titres standardisés - les valeurs du Trésor - qui se distinguent par leur maturité lors de l'émission :
- les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont le support de l'endettement à long terme de l'Etat . Leur maturité est comprise à l'émission entre 7 et 30 ans. Toutefois, afin de répondre à la demande ponctuelle des investisseurs, le Trésor s'autorise la réouverture d'anciennes souches de maturité résiduelle inférieure à 7 ans. Chaque année, le Trésor crée une ou deux lignes nouvelles à dix ans, qui jouent, sur les marchés français et étrangers, le rôle d'emprunt de référence 14 ( * ) .
La plupart des lignes d'OAT sont à taux fixe (le taux est fixé lors de la création de la ligne), remboursables in fine et détachent un coupon annuel.
- les bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) représentent l'endettement à moyen terme de l'Etat. Leur durée à l'émission est de deux ans ou de cinq ans. Comme pour les OAT, les BTAN font l'objet d'une émission mensuelle (le troisième jeudi du mois avec règlement le jeudi suivant) par voie d'adjudication « à la hollandaise » selon un calendrier semestriel prévisionnel (les lignes et les dates sont annoncées). Tous les BTAN sont en euros, à taux fixe annuel et remboursables in fine .
- les bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) sont l'instrument privilégié de gestion de la trésorerie de l'Etat. Ils ont une maturité inférieure à un an et comprise entre 8 et 52 semaines. Contrairement aux OAT et BTAN, le taux d'intérêt est précompté, c'est-à-dire réglé par le Trésor dès l'émission. Les BTF sont émis chaque lundi et réglés le jeudi suivant selon un calendrier prévisionnel indicatif (les souches émises et les dates sont annoncées).
Les émissions d'OAT et de BTAN réalisées en 2002 ont eu (et auront, s'agissant de 2003) l'impact budgétaire suivant :
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En millions d'euros |
2002 |
2003 |
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OAT
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Intérêts versés (y compris provisions pour indexation des OAT indexées) |
1 845 |
2 632 |
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Recettes de coupon couru à l'émission |
1 265 |
-- |
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Charge budgétaire nette |
580 |
2 632 |
|
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BTAN
|
Intérêts versés |
442 |
1 759 |
|
Recettes de coupon couru à l'émission |
780 |
-- |
|
|
Charge budgétaire nette |
- 338 |
1 759 |
|
Pour les BTF, l'encours est passé en 200 2 de 52,4 milliards d'euros en début d'année à 88,2 milliards d'euros en fin d'année, soit une moyenne de 70,3 milliards d'euros. Pour financer cet encours, l'Etat a dépensé 2,3 milliards d'intérêts courus, soit 33 millions d'euros par milliard d'euros d'encours moyen (2,3/70,3*1000). En première approximation, le supplément d'encours des BTF en 2002 (35,7 milliards d'euros) a donc représenté une charge d'intérêts courus de 0,6 milliard d'euros (0,033*35,7/2).
En 2003, l'encours de BTF devrait passer de 88,2 milliards d'euros en début d'année à 113,3 milliards d'euros en fin d'année, soit une moyenne de 100,8 milliards d'euros. Pour financer cet encours, l'Etat devrait dépenser 2,5 milliards d'euros d'intérêts courus, soit 25 millions d'euros par milliard d'encours moyen (2,5/100,8*1000). On en déduit que le supplément d'encours de 2002 (35,7 milliards d'euros) se traduit par une charge supplémentaire en 2003 de 0,9 milliard d'euros (0,025*35,7), soit un gain de 0,3 milliard d'euros lié à la baisse des taux d'intérêt : si les taux s'étaient maintenus en 2003 à leur niveau de 2002, la charge aurait été de 1,2 milliard d'euros (multiplication par 2 de la charge en 2002, du fait du passage en année pleine), alors qu'elle n'a été en fait que de 0,9 milliard d'euros ».
* 13 Il s`agit d'une évaluation conventionnelle, le déficit budgétaire prévisionnel ne coïncidant pas avec le solde d'exécution des lois de finances
* 14 Les OAT font l'objet d'une émission mensuelle (le premier jeudi du mois avec règlement le jeudi suivant) par voie d'adjudication « à la hollandaise » (les demandes sont servies au prix effectif de soumission lorsque celui-ci est supérieur au prix limite arrêté par le Trésor. Les demandes au prix limite sont réduites à concurrence d'un pourcentage arrêté. Les demandes en-dessous du prix limite ne sont pas servies).