Projet de loi de finances pour 2004 : Charges communes

II. LA CHARGE DE LA DETTE ET DES GARANTIES

La charge brute de la dette connaîtrait, selon le projet de loi de finances pour 2004 une diminution : son montant s'établirait à 40.992 millions d'euros contre 41.278 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003. Mais le nombre significatif est celui de la charge nette de la dette ^{6 ( * )} qui s'établirait à 38,59 milliards d'euros avant swaps contre 38,289 milliards d'euros en loi de finances initiale 2003, soit + 0,78% ^{7 ( * )} .

A. LES CONTRAINTES

Le volume de la dette et les taux d'intérêt du marché sont les deux contraintes qui s'imposent au gestionnaire de la dette de l'Etat. Mais alors que la dégradation des finances publiques en période de faible croissance accroît le déficit et par voie de conséquence accélère la croissance en volume de la dette, la modération des taux d'intérêt atténue provisoirement à court terme les conséquences sur la charge budgétaire de la dette.

1. La contrainte de volume resserrée

La remontée du déficit de l'Etat se répercute sur la croissance de la dette de l'Etat. Cette croissance globale s'accompagne d'un changement de sa structure.

a) La croissance de la dette de l'Etat

• En un an, la dette de l'Etat s'est accrue de près de 50 milliards d'euros

Selon la dernière situation résumée des opérations du Trésor (Journal Officiel du 20 novembre 2003), la dette nette de l'Etat au 30 septembre 2003 peut être évaluée à 819,2 milliards d'euros, en augmentation de près de 50 milliards sur celle constatée un an auparavant :

Evolution récente de la dette nette de l'Etat

(en milliards d'euros)

	Situation au 30 septembre 2002	Situation au 30 septembre 2003	Variation
Dette financière négociable	700,62	790,35	+ 89,73
Dette financière non négociable	15,59	12,88	- 2,71
Dépôts correspondants du Trésor	64,61	54,88	- 9,73
Opérations de placement à court terme et compte Banque de France	- 11,60	- 38,87	- 27,27
TOTAL	769,22	819,25	+ 50,03

• L'enchaînement des déficits et de la dette en longue période,

La dette de l'Etat résulte de l'accumulation des déficits annuels en gestion auxquels s'ajoute le solde des profits et pertes de trésorerie. Ce solde a heureusement fortement diminué au cours des dernières années ^{8 ( * )} depuis qu'il n'est plus grevé par des opérations de débudgétisation de certains engagements de l'Etat (reprise de la dette de l'ACOSS, suppression du décalage d'un mois de la TVA, échange d'OAT contre ORT...)

Le graphique suivant montre la spirale entre déficit et dette de l'Etat, exprimés l'un et l'autre en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), de 1978 à 2002. La réduction des déficits publics met du temps à se répercuter sur la dette tandis que leur augmentation, pendant les phases de ralentissement économique, en 2002 comme en 1991-1992, a un effet immédiat et important, sur l'accroissement de la dette.

Lien entre besoin de financement de l'Etat et dette de l'Etat

(en % du PIB)

Ce graphique révèle également le défaut majeur de la gestion pluriannuelle des finances de l'Etat depuis 1980. A la fin de chaque période de forte croissance, le déficit se situe très au dessus du niveau qu'il avait atteint lors du pic antérieur (- 0.64 % en 1980, - 1,88 % en 1991, - 2,33 % en 2001).

Mais la dette engendre à son tour les déficits par le jeu de l'effet « boule de neige » qui reprend vigueur en période de stagnation économique ou de croissance molle, lorsque le taux de croissance « g » de l'économie devient inférieur au taux d'intérêt moyen « r » de la dette. Pour que la dette, « D », ne croisse pas plus vite que le PIB, il faut en effet que le solde « S » du budget, charge d'intérêt de la dette exclue soit égal au produit de la dette existante par la différence entre le taux d'intérêt et le taux de croissance : S = D(r-g) . Or le ralentissement du taux de croissance « g » au cours des deux dernières années a relevé mécaniquement le niveau du solde positif, charge de la dette exclue, qui serait nécessaire pour stabiliser la dette exprimée en pourcentage du PIB. Pire, le solde budgétaire pour 2004 déduction faite de la charge de la dette est redevenu très fortement négatif puisqu'il s'élève à - 55,5 + 38,3 = - 17,2 milliards d'euros !

• Le poids prépondérant de la dette de l'Etat au sein des administrations publiques.

La dette publique des administrations publiques exprimée en pourcentage du PIB a triplé depuis 20 ans. Elle représentait 20 points de PIB en 1980. Elle a atteint 40 points de PIB en 1992. Elle a dépassé depuis l'année 2003 la zone des 60 points de PIB : elle pourrait représenter 61,4 % du PIB en 2003 et atteindre 62,8 % du PIB en 2004. Elle dépasserait ainsi le seuil de 60 % figurant parmi les critères du pacte de croissance et de stabilité.

Au sein de la dette publique, la dette de l'Etat représente la majeure partie de la dette des administrations publiques. Afin de minorer le poids de celle-ci, la dette para-étatique a parfois été externalisée auprès d'organismes divers d'administration centrale (ODAC), tels les organismes de cantonnement et la CADES, créés au milieu des années 1990. S'ils entrent dans la définition de la dette maastrichtienne, ils permettent en affichage de réduire la part de la dette de l'Etat. Pour mieux apprécier le poids de celle-ci, il conviendrait donc d'additionner la dette relevant de l'Etat et celle relevant des ODAC.

Dette des administrations publiques
(en % du PIB)

Source : comptes nationaux INSEE

Comme le montre le graphique précédent, la progression de la dette des administrations publiques s'explique quasi exclusivement par l'augmentation de la dette totale ou négociable de l'Etat.

• L'endettement des administrations publiques représente enfin une part croissante de l'endettement intérieur total qui agrège l'ensemble des dettes des agents non financiers résidant en France : il est le double de l'endettement des ménages et est du même ordre de grandeur que celui de l'ensemble des entreprises françaises.

Structure de l'endettement intérieur total

(en milliards d'euros)

Source : rapport sur les comptes de la nation de l'année 2002 et Banque de France

Selon les statistiques établies par la Banque de France, le financement de cet endettement des administrations publiques se répartissait ainsi fin 2002 :

- crédits auprès des institutions financières : 129,7 milliards d'euros ;

- financement monétaire : 42,1 milliards d'euros ;

- financement de marché inférieur à un an : 88,2 milliards d'euros ;

- financement de marché supérieur à 1 an : 658,3 milliards d'euros.

b) Les composantes de la dette de l'Etat

La dette de l'Etat est devenue aujourd'hui une dette négociable dont les titres peuvent s'échanger sur le marché secondaire, ce qui assure sa liquidité ^{9 ( * )} . La part de la dette non négociable dans le total décroît régulièrement. Elle ne représentait plus en 2002 que 7,26 % du total.

Progression de la dette de l'Etat depuis 1996

(en millions d'euros)

Encours de la dette de l'Etat

(en millions d'euros)

	31/12/1996	31/12/1997	31/12/1998	31/12/1999	31/12/2000	31/12/2001	31/12/2002
Dette négociable (hors titres émis au profit du fonds de soutien des rentes, hors ICNE)
OAT ^10 ( * ) - valeur actualisée	308 191	330 779	363 444	395 087	419 119	442 472	477 787
BTAN ^11 ( * )	124 894	142 807	149 524	154 270	154 126	158 374	151 227
BTF ^12 ( * )	41 261	41 234	47 194	33 688	43 014	52 440	88 177
Total (valeur actualisée)	474 346	514 819	560 161	583 045	616 259	653 286	717 192
Dette non négociable
Engagements de l'Etat	8 310	5 646	4 277	3 360	2 576	2 100	909
Bons du Trésor sur formules	1 469	2 139	2 310	2 049	1 756	1 417	557
Bons souscrits par des organismes internationaux	8 701	8 592	7 596	10 281	12 132	11 196	10 535
Dépôts des correspondants	60 265	63 170	68 792	74 192	68 494	66 156	71 188
Autres	4 871	4 579	4 262	3 967	3 689	3 143	2 857
Total brut	83 616	84 125	87 237	93 849	88 646	84 013	86 046
A déduire Créances + solde compte Etat à la Banque de France	-17 856	-21 029	-34 271	-23 381	-21 452	-13 472	-29 874
Total net	65 760	63 096	52 966	70 468	67 194	70 542	56 172
Dette totale	540 106	577 915	613 128	653 513	683 454	723 827	773 364

Selon la dernière situation résumée des opérations du Trésor (Journal Officiel du 20 novembre 2003), les composantes de la dette brute de l'Etat s'établissent ainsi :

	En milliards d'euros	En pourcentage de la dette brute
Obligations assimilables du Trésor (OAT)	520,273	60,65 %
Bons à taux annuel (BTAN)	163,443	19,05%
Bons à taux fixe (BTF)	106,635	12,43%
Dépôts des correspondants du Trésor	54,884	6,40%
Autres dettes financières non négociables	12,519	1,46%
Total dette brute	819,176	100%

La dette nette se déduit conventionnellement de la dette brute en soustrayant du total les seules créances résultant des opérations de placement à court terme de l'Etat sur le marché de la pension livrée et le solde créditeur du Trésor auprès de la Banque de France, soit 38,578 milliards d'euros au 30 septembre 2003.

Dette au 30 septembre 2003

(en milliards d'euros)

Votre rapporteur spécial tient enfin à souligner deux évolutions importantes de la structure de la dette

La première correspond à la réduction progressive de la part des dépôts des correspondants du Trésor. Si les dépôts des collectivités locales continuent à croître assez régulièrement, comme l'illustre le graphique ci-dessous, la Poste a, avec retard par rapport au contrat passé avec l'Etat, été amenée à ne plus déposer auprès du Trésor les avoirs créditeurs des comptes courants postaux Le montant de ces dépôts est devenu nul au 30 septembre 2003. En sens inverse, le gonflement en 2003 des dépôts des établissements publics nationaux est dû au Fonds de réserve pour les retraites, dans l'attente de nouvelles modalités de placement. Le Trésor public a donc été amené à accroître ses émissions de BTF à moins d'un an pour compenser la réduction des dépôts de la Poste et devra continuer à le faire lors du retrait des dépôts du Fonds de réserve pour les retraites.

Dépôts des correspondants du Trésor en fin d'année

(en milliards d'euros)

La seconde est la part croissante de la dette négociable détenue par les non-résidents. Alors que l'on avait assisté à une « renationalisation de la dette de l'Etat entre 1992 et 1996, un mouvement inverse s'effectue depuis, favorisé par la création de la zone euro. Le pourcentage du stock d'OAT détenu fin 2002 par les non-résidents a crû de 20 points (de 10 % à 30 %). Il en est de même pour le stock de BTAN dont les non-résidents détiennent plus de 50 % (au lieu de 20 % il y a six ans) et de BTF dont les non-résidents possèdent un peu moins de 30 % (au lieu de 10 % fin 1996). Mais de ce fait la dette négociable française s'apparente de plus en plus à une dette extérieure, ce qui implique que la charge d'intérêt correspondante ne s'analyse plus économiquement comme un simple transfert de ressources à l'intérieur du pays entre contribuables et détenteurs de titres (ce sont d'ailleurs parfois les mêmes !), mais comme un appauvrissement réel de la Nation toute entière vis à vis de l'extérieur. De façon plus imagée, la charge de la dette française finance sans doute certains fonds de pensions étrangers !

Qu'en est-il des engagements hors-bilan de l'Etat ?

En plus de la dette doivent être mentionnés les engagements hors bilan de l'Etat dont les contours restent mal cernés malgré des améliorations récentes. Si l'Etat dispose d'un bilan et d'un compte de résultat dont la présentation est proche de celle du plan comptable général, l'information financière de l'Etat ne comprend pas aujourd'hui de document recensant les engagements hors bilan comparables à l'annexe que toute personne dans l'obligation de présenter des comptes annuels doit fournir et qui doit comporter « toutes les informations d'importance significative destinées à compléter et à commenter celles données par le bilan et le compte de résultat » à commencer par les engagements financiers.

Le compte général de l'administration des finances 2002 fournit néanmoins des informations de plus en plus précises relatives aux engagements hors bilan suivants :

a) Les engagements de retraite des fonctionnaires et agents publics relevant de régimes spéciaux

Les engagements au titre des retraites des fonctionnaires de l'Etat sont évalués à environ 700 milliards d'euros, soit environ 50 % du PIB pour un taux d'actualisation réel de 3 %. En fonction du taux d'actualisation retenu (entre 4 % et 2 % en réel), le montant des engagements est compris entre environ 600 et 800 milliards d'euros.

b) Les engagements liés aux garanties accordées par l'Etat

- La dette garantie au sens de la loi du 23 décembre 1946, opérations de crédits à court, moyen et long terme, est en forte diminution depuis 10 ans. Elle s'établissait en 2002 à moins de 18 milliards d'euros.

- Les garanties accordées par l'Etat à des établissements financiers ou à des opérateurs publics ou privés qui sont chargés pour son compte de missions d'intérêt général. Il s'agit essentiellement de l'engagement de rééquilibrer les comptes de la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) détenue à 100 % par l'Etat et la COFACE. Les garanties accordées par l'Etat à la CCR portent sur des risques limitativement énumérés (risques exceptionnels de transport, nucléaire, de catastrophes naturelles, d'attentats et d'actes de terrorisme) et ne joue que lorsque le montant des indemnités pour sinistres restant à la charge de la CCR dépasse 90 % des provisions constituées. Au 1 ^er janvier 2003, le seuil prévisionnel d'intervention de l'Etat est de 250 millions d'euros s'agissant des risques exceptionnels de transport et risques nucléaire et de 856 illions s'agissant du risque catastrophe naturelle. Au 31 décembre 2001, la COFACE garantissait pour le compte de l'Etat un encours total de créance de 15,3 milliards d'euros, l'Etat devant chaque année assurer l'équilibre entre recettes et dépenses au titre de ces créances.

- Les garanties de passif comprennent d'une part les garanties accordées dans le cadre d'opérations de cession ou de restructuration d'entreprises et d'autre part celles accordées dans le cadre de la protection de l'épargne. L'Etat accorde ainsi sa garantie aux sommes déposées sur les livrets des caisses d'épargne et aux fonds déposés sur les livrets d'épargne populaire centralisés à la Caisse des dépôts. L'encours de ces fonds au 31 décembre 2002 était estimé à 199 milliards d'euros.

c) Les engagements liés aux droits à primes acquis dans le cadre des dispositifs d'épargne-logement

Selon les méthodes d'évaluation retenues, qu'elles tiennent compte des droits à prime sur les comptes PEL des épargnants ou qu'elles considèrent le nombre de PEL aujourd'hui ouverts et susceptibles de donner lieu au versement d'une prime, les engagements de l'Etat paraissent voisins de 10 milliards d'euros.

2. La contrainte de taux provisoirement desserrée

Pour 2004, la prévision sur les taux d'intérêt est faite comme les années précédentes depuis 1996 à partir des prévisions du consensus des économistes. Selon le bleu, les taux d'intérêt évolueraient ainsi :

Prévision des taux d'intérêt dans le bleu « charges communes »

	Fin 2001	Fin 2002	2003 Consensus forecast des économistes (août 2003)	2004 Consensus forecast des économistes (août 2003)
Taux à 3 mois	3,26%	2,67%	2,0%	2,1%
Taux à 10 ans	5,07%	4,26%	4,1%	4,5%

En ce qui concerne les taux à long terme, le graphique suivant montre qu'au cours des deux derniers exercices, la prévision du taux à long terme en loi de finances initiale a été supérieure aux taux effectivement constatés durant l'année. Compte tenu des bas niveaux atteints au cours des derniers mois et de la reprise possible de la croissance économique, on peut se demander si l'année 2004 ne marquera pas la fin de la baisse des taux à long terme. De toute manière, les erreurs de prévision sur les taux à l'émission en 2004 n'ont qu'un impact très limité sur la charge de la dette à plus d'un an en 2004 puisque celle-ci dépend des émissions réalisées en 2003.

Taux actuariel à l'adjudication des OAT 10 ans

De la même manière, les prévisions en loi de finances initiale sur les taux courts ont systématiquement excédé l'évolution des taux d'intérêt en cours d'année depuis 2001. En ce qui concerne 2004, le consensus des économistes d'un taux à 2,1 % peut paraître à certains observateurs plutôt optimiste : l'hypothèse d'une remontée des taux courts au-dessus de leur niveau actuel (2,029 %, dernier chiffre connu) n'est en effet pas à exclure pour peu que la Banque centrale européenne durcisse ses conditions d'intervention pour contrer au niveau de la politique monétaire le « benign neglect » dont font preuve certains Etats européens dans la gestion de leur politique financière. Mais votre rapporteur considère que le Gouvernement a raison de s'en tenir à la prévision du consensus des économistes, dans la mesure où les décisions de politique monétaire ne lui appartiennent plus et dépendent d'une banque centrale indépendante.

Taux actuariel à l'adjudication des BTF 3 mois

3. Répartition entre effet-volume et effet-taux

Le coût de la dette est donc la résultante d'un effet-volume, qui tient donc à l'accroissement du volume de la dette tel qu'il résulte du besoin de financement de l'Etat, et d'un effet-prix correspondant à l'évolution du taux moyen d'intérêt, applicable à cette dette. Encore faut-il savoir quelle est l'incidence, et dans quelle proportion, de l'effet-taux et de l'effet-volume.

La décomposition en « effet-taux » et « effet-volume » de l'augmentation
annuelle de la charge de la dette

1. Principe de la décomposition

Un exemple fictif fera comprendre le principe de la décomposition.

- Supposons que l'Etat emprunte au cours d'une année 100 milliards d'euros au taux de 5 %. Ces 100 milliards permettent de financer un déficit budgétaire de 40 milliards et de refinancer 60 milliards d'emprunts anciens arrivés à échéance et qui avaient été émis il y a dix ans au taux de 9 %.

- L'accroissement en volume du stock de la dette est de 40 milliards, auquel s'applique le taux de 5 %.

L'effet-volume est donc égal à 40 x 5 % = 2 milliards.

- Les 60 autres milliards empruntés ne servent qu'à refinancer des emprunts anciens arrivés à échéance, mais à un coût plus faible de 4 % = (9 % - 5 %).

L'effet-taux est donc égal à 60 x (- 4 %) = - 2,4 milliards.

- Au total le stock de la dette a augmenté de 40 milliards, mais la charge de la dette a diminué de - 2,4 + 2 = - 0,4 milliard.

2. Effet des taux sur la charge budgétaire

L'effet des taux sur la charge budgétaire de la dette n'est néanmoins ni univoque, ni immédiat. Il dépend de la structure de la dette de l'Etat et de la maturité des divers titres.

Pour les BTF, l'évolution des taux de marché se répercute immédiatement sur la charge budgétaire des émissions.

Pour les BTAN, l'impact est en majeure partie différé. Certes, les lignes nouvellement créées le sont à des taux reflétant la situation du marché. Mais, en terme de charge budgétaire, ceci n'apparaît vraiment que l'année suivante, avec le passage en « année pleine » (l'année d'émission, la charge est surtout dépendante des phénomènes calendaires). Par ailleurs, une partie des émissions de l'année se substitue aux remboursements : ce qui importe alors pour l'évolution de la charge de la dette est moins le niveau des taux sur les lignes émises que l'écart avec celui des lignes échues.

Pour les OAT, on retrouve, amplifié, le même phénomène que pour les BTAN (c'est ainsi qu'une OAT dix ans émise en 1992 au taux fixe de 8,5 % et arrivant à échéance en 2003 sera remboursée grâce à l'émission d'une nouvelle OAT dix ans émise à un taux fixe à 5,3 % ; le gain en terme de taux d'intérêt est donc égal à (8,5% - 5,3 %) = 3,2%). S'y ajoute l'impact supplémentaire, pour la partie pérenne de la dette, des taux variables. Mais, là-encore, un décalage existe entre la situation du marché et sa traduction sur la charge budgétaire : pour les lignes « TEC 10 », qui représentent l'essentiel des lignes à taux variable, l'intérêt est payé tous les trois mois, et calculé à partir du taux observé à la fin de la période d'intérêts précédente.

Entre 2001 et 2002 (derniers chiffres disponibles en exécution), l'augmentation de la charge nette de la dette négociable de 1,2 milliard d'euros peut être décomposée en :

- un alourdissement de 2,2 milliards d'euros lié à un effet « volume » imputable à hauteur de 1,2 milliard d'euros aux OAT, de 0,8 milliard d'euros aux BTF et de 0,2 milliard d'euros aux BTAN ;

- un effet « taux » favorable (-1 milliard d'euros) qui concerne surtout les OAT (- 0,5 milliard d'euros) et les BTF (- 0,4 milliard d'euros) ;

- un niveau stable des effets calendaires sur les OAT et BTAN (0,3 milliard d'euros en 2002 comme en 2001).

Les effets favorables de la baisse des taux d'intérêt devraient s'atténuer en 2004 les hypothèses du Consensus forecast des économistes quant à une remontée des taux longs se vérifient. Ils ne seront néanmoins pas absents tant que perdurera le refinancement d'emprunts anciens émis à des taux supérieurs aux taux actuels et arrivant à échéance, même si ces effets taux devaient être compensés par un effet-volume significatif.

Le graphique ci-dessous montre l'effet positif qu'a eu la diminution des taux d'intérêt sur l'évolution de la charge de la dette. Le coût moyen de la dette, calculé en rapportant la charge de la dette au stock de dette en début de période a diminué de 3,7 points depuis le pic historique de 1992. De ce fait la charge de la dette qui croissait plus vite que le stock de 1991 à 1995 évolue depuis moins vite que la dette elle-même. Mais cette conjoncture favorable disparaîtra lorsque cesseront les amortissements d'emprunts émis à des taux supérieurs aux taux actuels.

Evolution croisée des taux d'intérêt, de la dette et de la charge de la dette

(en %)

* ⁶ La charge nette de la dette s'obtient en déduisant les recettes de placement de trésorerie et les recettes de coupons courus. Ces dernières proviennent du fait que l'Etat émet au cours de l'année des titres qui présentent des caractéristiques semblables (on parle de titres assimilables) : payer un « coupon couru » revient pour l'investisseur à acheter le droit de recevoir un coupon plein (portant sur 12 mois) à la date anniversaire du titre et à restituer par avance un trop-perçu d'intérêt venant du fait que le titre a été acheté en cours d'année.

* ⁷ Après déduction de 290 millions d'euros de gains budgétaires liées aux opérations de swaps , la charge nette pour 2004 s'élèverait à 38,298 milliards d'euros

* ⁸ En 2002, les pertes et profits sur emprunts et engagements et sur prêts du Trésor se sont élevés à 2,016 milliards d'euros

* ⁹ C'est là une différence essentielle avec la dette des collectivités locales contractée auprès d'intermédiaires financiers et non négociable.

* ¹⁰ Obligations assimilables du Trésor.

* ¹¹ Bons à taux annuel.

* ¹² Bons à taux fixe.