Projet de loi de finances pour 2004 : Affaires étrangères

B. LES EMPLOIS

1. De la difficulté d'apprécier les effectifs du ministère des affaires étrangères

On rappellera que les emplois budgétaires correspondent à la masse indiciaire servant de base au calcul des dotations de rémunérations, tandis que les effectifs rémunérés sont recensés indépendamment de leur statut et de leur coût indiciaire.

S'agissant de la gestion des effectifs, le rapport du contrôle financier près le ministère des affaires étrangères sur la gestion 2002 indique que « ... au total, les effectifs employés par le ministères des affaires étrangères s'élèvent à environ 19.000 agents, dont 47 % d'agents recrutés locaux.

Si, comme le fait la Cour des comptes, on prend en compte les différents personnels rémunérés directement par le ministère (au prorata des contributions financières qu'il alloue à divers organismes, notamment l'AEFE pour les résidents et recrutés locaux), l'ensemble des effectifs pris en charge directement ou indirectement par l'intermédiaire d'établissements ou d'associations subventionnées, s'élève à 25.541 agents ».

Pour les seuls « emplois directs », le tableau de « correspondance » entre emplois budgétaires et effectifs réels s'établit comme suit pour 2003 (situation arrêtée au 31 juillet).

	2002			2003 (situation au 31 juillet)
	Emplois budgétaires	Effectifs réels	Différence	Emplois budgétaires	Effectifs réels	Différence
Total	9.466	8.872	- 594	9.409	8.907	- 502
dont :
Administration centrale	4.032	4.081	+ 52	3.993	4.117	+ 124
Services à l'étranger	5.434	4.791	- 643	5.416	4.790	- 626

Sources : bleu budgétaire

2. La forte diminution des emplois budgétaires en 2004

a) Les emplois budgétaires

Avec 9.293 emplois inscrits dans le « bleu » des affaires étrangères au titre du projet de loi de finances initiale pour 2004, les emplois budgétaires du ministère des affaires étrangères subissent pour la deuxième année consécutive une diminution importante, après une relative stabilité les années précédentes (9.475 emplois en 2000, 9.471 en 2001 et 9.466 en 2002). Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit en effet la suppression de 116 emplois budgétaires, soit près du double de la diminution enregistrée en 2003 . Cette évolution correspond à la volonté du gouvernement de ne pas remplacer systématiquement tous les départs en retraite. Le ministère des affaires étrangères montre l'exemple, en ne renouvelant que 54 % des départs en retraite. Cette mesure est conforme aux souhaits de votre commission des finances , qui considère que la « conjoncture démographique » constitue une occasion unique pour réduire le volume de l'emploi public et, à terme, le niveau des prélèvements obligatoires.

Au total, en 2004, les emplois du ministère des affaires étrangères se répartiront entre 6.990  titulaires (- 50  emplois) et 1.867 contractuels (- 66 emplois), auxquels il convient d'ajouter 436 militaires sous contrat et de carrière (soit un effectif stable par rapport à 2003). Alors que l'on observait depuis plusieurs années une diminution du nombre de contractuels et une augmentation parallèle du nombre de titulaires, évolution qui s'expliquait notamment par la mise en oeuvre des politiques de résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique, la diminution des effectifs budgétaires prévue pour l'année 2004 touche à la fois les personnels titulaires et les personnels contractuels .

Evolution des effectifs du ministère des affaires étrangères depuis 2002

	Effectifs au 31/12/2002 (rappel)	Effectifs au 31/12/2003	Suppressions d'emplois	Créations d'emplois	Effectifs pour 2004	Différence entre 2004 et 2003
Administration centrale , dont :	4.032	3.993	- 521	+ 455	3.927	-66
Titulaires	3.424	3.403	- 137	+ 95	3.361	- 42
Contractuels	535	517	- 384	+ 360	493	- 24
Militaires sous contrat et de carrière	73	73	-	-	73	-
Services diplomatiques et consulaires à l'étranger (1) , dont :	4.199	4.201	- 552	+ 597	4.246	+ 45
Titulaires	3.609	3.637	- 482	+ 474	3.629	- 8
Contractuels	242	201	- 51	+ 104	254	+ 53
Militaires sous contrat et de carrière	348	363	- 19	+ 19	363	-
Services et établissements culturels de coopération (contractuels)	1235	1.215	- 95	-	1.120	- 95
Effectifs totaux	9.466	9.409	- 1.168	+ 1.052	9.293	- 116

Source : bleu budgétaire

(1) Les créations d'emplois correspondant à l'expérimentation de budgets par pays (chapitre 37-30 - Dotations globalisées) ont été intégrées à cette ligne, afin de permettre des comparaisons à périmètre constant.

b) Les recrutés locaux

S'agissant des recrutés locaux, le tableau ci-après retrace leur évolution depuis 1997 :

Evolution des recrutés locaux dans le réseau diplomatique, consulaire et culturel depuis 1997

	1997	1998	1999	2000	2001*	2002	2003
Agents de bureau MAE	2.253	2.201	2.170	2.320	2.486	2.543	2.561
Agents de service MAE	3.380	3.329	3.167	3.574	3.392	3.352	3.324
Ex-Coopération	502	484	562
TOTAL	6.135	6.014	5.899	5.894	5.878	5.895	5.885

Source : ministère des affaires étrangères

* : à compter de 2000, les effectifs comprennent l'apport des recrutés locaux de l'ex- ministère de la coopération des DCMD.

Au 1 ^er janvier 2003, le réseau diplomatique, consulaire et culturel employait 5.885 agents de recrutement local, parmi lesquels 2.561 sont des auxiliaires de bureau et 3.324 occupent des fonctions de service. En réponse à une question de votre rapporteur spécial, le ministère des affaires étrangères indique que « la progression de ces effectifs demeure maîtrisée grâce à la mise oeuvre d'un processus de rationalisation des emplois locaux ». Il précise que ce processus consiste « à supprimer les emplois redondants, notamment s'agissant des personnels de service » et « à mieux répartir les agents de catégorie C et les agents de recrutement local dans les services consulaires et culturels. Il est notamment envisagé de substituer, dans les services de coopération et d'action culturelle, des emplois locaux aux emplois de titulaires C qui seraient ainsi redéployés vers des secteurs plus sensibles et où le nombre d'agents titulaires est manifestement insuffisant (visas) ».

Entre 1997 et 2003, le nombre de recrutés locaux employés par le réseau diplomatique, consulaire et culturel est passé de 6.135 à 5.885, soit une diminution de - 4, 07 %.

Pour l'année 2003, le ministère des affaires étrangères indique que le budget consacré au recrutement local, établi à 87,4 millions d'euros, a subi deux régulations budgétaires : un gel budgétaire de 1 million d'euros et un gel des crédits de report d'un montant de 1,35 million d'euros. Dans ces conditions, il souligne qu'il n'est pas en mesure de confirmer l'application, avec effet rétroactif au 1 ^er janvier 2003, des mesures de revalorisation décidées par la commission interministérielle sur le coût de la vie. De même, il se voit contraint de limiter la mise en oeuvre des nouvelles grilles de salaires aux postes hautement prioritaires. Il convient de rappeler que le ministère des affaires étrangères a lancé un programme de revalorisation des grilles de rémunération « afin de remédier aux importants décrochages constatés entre les niveaux de rémunération prévus par les grilles de salaires et les niveaux pratiqués sur le marché local du travail, perturbant ainsi le recrutement d'agents qualifiés ou conduisant à un nombre élevé de démissions ». Ainsi, 77 grilles salariales ont été revalorisées depuis 1999, et quatorze pays ont bénéficié en 2002 d'une refonte de leur grille des salaires ^{4 ( * )} . Le ministère souligne que « la mise en oeuvre de ce plan d'action ambitieux, prévue initialement sur 4 ans, a été freinée par l'impact négatif de l'évolution des taux de change dans les pays où la monnaie est liée au dollar américain » ; même si, en 2002, la bonne tenue de l'euro face au dollar a permis de dégager un gain suffisant pour assurer le financement de certaines mesures de revalorisation des grilles de salaires et de protection sociale, pour un montant total de près de 0,7 million d'euros, la mise en oeuvre du plan d'action a pris du retard.

Pour l'année 2003, le ministère des affaires étrangères considère que « le contexte budgétaire n'incite pas à l'optimisme en raison de la double régulation qui pèse actuellement sur les crédits de rémunération du personnel de recrutement local (gel budgétaire et gel des crédits de report). La poursuite du Plan d'action devrait en subir gravement les conséquences. Pour l'heure, seules les grilles pour l'Islande et Fidji ont été revues. Dans l'hypothèse où une marge de crédits suffisante pourrait être dégagée, grâce notamment à la baisse du dollar, les dossiers en souffrance depuis plus de deux ans seront traités en priorité : Maroc, Congo, Danemark, Vanuatu, Rwanda, Taiwan, Irlande, etc ».

Pour l'année 2004, le ministère des affaires étrangères indique qu'il souhaite « poursuivre la mise en oeuvre du plan de revalorisation, notamment sous l'angle de la protection sociale et de la revalorisation de grilles de salaires manifestement obsolètes », sans toutefois préciser l'ampleur des crédits consacrés à cet objectif.

Votre rapporteur insiste sur l'importance de la mise en oeuvre de ce plan. Il rappelle que le nombre de recrutés locaux avait fortement augmenté, à la fin des années 1990, et ce, de manière quelque peu désordonnée :

- les grilles de salaires n'étaient pas réévaluées régulièrement et devenaient totalement obsolètes et inadaptées à la situation du marché local. Par ailleurs, elles n'étaient pas harmonisées entre les différents services français situés dans un même pays. Cette situation présentait des inconvénients majeurs, entraînant le départ des recrutés locaux des chancelleries diplomatiques vers des entreprises multinationales, voire, comme votre rapporteur avait eu l'occasion de le constater, vers les postes d'expansion économique (PEE, aujourd'hui missions économiques), qui leur offraient des rémunérations nettement supérieures. Le personnel le plus expérimenté et le plus compétent était généralement débauché en priorité, ce qui entraînait une perte de compétence et de « mémoire » particulièrement dommageable pour le ministère des affaires étrangères ;

- la situation des recrutés locaux au regard de leurs obligations sociales et fiscales n'était généralement pas prise en compte de manière adéquate, ce qui les rendait particulièrement vulnérables.

Des progrès significatifs ont été accomplis afin de « remettre de l'ordre » et de garantir des conditions de travail décentes aux recrutés locaux, qui constituent une force d'appoint indispensable au bon fonctionnement de nos postes à l'étranger.

La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a conféré une base légale au recrutement local en précisant que « lorsque les nécessités du service le justifient, les services de l'Etat à l'étranger peuvent, dans le respect des conventions internationales du travail, faire appel à des personnels contractuels recrutés sur place, sur des contrats de travail soumis au droit local, pour exercer des fonctions concourant au fonctionnement desdits services ».

Un plan d'action pour la valorisation et la modernisation de la gestion du recrutement local a été mis en oeuvre, un guide de gestion traduisant les principes de ce plan en règles concrètes en 2001.

Enfin, les règlements intérieurs et les contrats de travail ont été révisés, chaque poste doit mettre en place un règlement intérieur concerté et validé par un avocat spécialisé, précisant les dispositions directement applicables aux agents en application du droit local. Une mise en conformité totale des contrats de travail et de la gestion des recrutés locaux avec le droit local a été entreprise, pays par pays.

* ⁴ Il s'agit des pays suivants : Algérie, Bangladesh, Croatie, Côte d'Ivoire, Grèce, Inde, Libye, Nigeria/Abuja, Papouasie Nouvelle Guinée, Paraguay, Portugal, Sao Tome, Tanzanie, Trinidad et Tobago.