C. UNE LÉGISLATION EN MATIÈRE D'ENTRÉE, DE SÉJOUR ET D'ÉLOIGNEMENT INEFFICACE ET DÉTOURNÉE AU DÉTRIMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION RÉGULIÈRE
1. Une capacité à contrôler les flux migratoires entrants érodée que compense de moins en moins l'exécution des mesures d'éloignement
Ces deux faiblesses dans le dispositif de lutte contre l'immigration irrégulière s'alimentent l'une l'autre. Les clandestins sont en effet d'autant plus incités à entrer sur le territoire français, quel que soit le moyen employé, qu'il y a peu de risque d'être éloigné. Entrer en France assure pratiquement de s'y maintenir.
Plusieurs éléments expliquent la perméabilité des frontières.
En premier lieu, 90 % des demandeurs de carte de séjour sont entrés légalement sur la base d'un visa de tourisme d'une durée de validité de trois mois au maximum. Ils se maintiennent illégalement au delà de la durée de validité de leur visa court séjour. Ce détournement de procédure a pris une ampleur inédite depuis plusieurs années. Le nombre de visas touristiques délivrés a beaucoup augmenté depuis cinq ans pour certaines nationalités. Ainsi, pour les Algériens, 48.000 visas étaient accordés en 1996, 277.000 en 2001. Pour les ressortissants chinois, marocains, tunisiens, indiens, égyptiens ou maliens, le nombre de visas délivrés a doublé, voire triplé, sur cette même période. Il est difficile d'évaluer le taux de maintien clandestin sur le territoire, mais il avoisine probablement les 10 %.
La délivrance des visas est facilitée depuis la substitution de l'attestation d'accueil au certificat d'hébergement en 1998. Cette attestation n'est plus contrôlée et favoriser l'obtention d'un visa auprès du consulat en se prévalant d'une adresse d'accueil en France.
Parmi les autres causes de la hausse des délivrances de visas à des étrangers désireux de se maintenir sur le territoire, on trouve la multiplication de la fraude documentaire. Le ministère des affaires étrangères constate d'ailleurs une corrélation étroite entre les pays où le nombre de visas a le plus augmenté et ceux où la fraude documentaire est la plus développée. Dans certains pays africains, jusqu'à 80 % des documents présentés aux consulats sont des faux.
En deuxième lieu, la procédure française de refus d'entrée opposé aux étrangers démunis des documents de voyage requis est complexe et laisse de nombreuses possibilités pour entrer en définitive sur le territoire. L'étranger peut déposer une demande d'asile à la frontière qui, si elle n'est pas manifestement infondée, ouvre l'accès au territoire. Il peut également entrer si la procédure est viciée ou si son rapatriement dans le délai de vingt jours a échoué. Au total, environ 40 % des étrangers contre lesquels un refus d'entrée a été pris finissent par accéder au territoire français.
Concomitamment à ces entrées de plus en plus importantes de clandestins, les éloignements ne progressent pas, voire diminuent.
Une première raison est que de nombreux étrangers ne sont pas éloignables, notamment du fait du dépôt d'une demande d'asile. En effet, le système de l'asile a été détourné par de nombreux clandestins afin de pouvoir se maintenir sur le territoire français le temps nécessaire à l'examen de leur demande d'asile. Une demande donne droit à une autorisation provisoire de séjour. Or, la procédure étant longue et complexe, les étrangers peuvent se maintenir au moins deux ans en France. Entre 1998 et 2001, les demandes d'asile sont ainsi passées de 23.800 à 80.000 sans corrélation véritable avec la situation des pays d'origine ? Le projet de loi réformant le droit d'asile en cours d'examen au Sénat doit mettre fin à ces dévoiements.
Mais la principale raison est l'inadaptation des procédures d'éloignement. Le taux des éloignements effectifs était de 16,5 % en 2002 contre 23,5 % en 1996. Selon les années, le nombre total d'étrangers éloignés oscille entre 8.000 et 10.000. Déjà peu élevé, ce taux se dégrade depuis plusieurs années. La durée maximale de la rétention, très courte comparativement à nos voisins européens, explique en grande partie cet échec. Le délai actuel de douze jours ne permet pas d'obtenir les laissez-passer consulaires, sa brièveté fournissant parfois une excuse aux consulats peu coopératifs pour ne pas avoir délivré ce document en temps utile. Le taux global de délivrance des laissez-passer est d'environ 30 %, certains pays ayant des taux inférieurs à 25 %, notamment l'Egypte, le Maroc et la Tunisie. Le défaut de document de l'étranger complique également son identification et, par voie de conséquence, l'obtention du laissez-passer. Des pays coopératifs mais dont l'état civil est mal tenu auraient besoin de plus de temps pour vérifier l'identité de leurs ressortissants présumés et délivrer le laissez-passer.
A cet obstacle, il faut ajouter l'ensemble des voies de recours ouvertes, les demandes d'asile dilatoires, l'absence de moyens de transport ou le refus d'embarquer.