RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI , modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l' archéologie préventive ,
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par M. Michel HERBILLON,
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par M. Jacques LEGENDRE,
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Michel Dubernard, député, président ; M. Jacques Valade, sénateur, vice-président ; M. Michel Herbillon, député, M. Jacques Legendre, sénateur, rapporteurs.
Membres titulaires : MM. Laurent Hénart, Jean-Pierre Door, Daniel Garrigue, Patrick Bloche, Serge Blisko, députés ; M. Philippe Richert, Mme Françoise Férat, MM. Fernand Demilly, Ivan Renar, Serge Lagauche, sénateurs.
Membres suppléants : MM. Pierre Morange, Gilles Carrez, Christian Kert, Marc Bernier, Pierre-Christophe Baguet, Jean-Yves Le Bouillonnec, députés ; Mme Marie-Christine Blandin, Annie David, MM. Daniel Eckenspieller, Serge Lepeltier, Pierre Martin, Jacques Pelletier, Jean-Marie Vanlerenberghe, sénateurs.
Voir les numéros :
Sénat : 320 , 346 et T.A. 137 (2002-2003)
Assemblée nationale : 960 , 986, 987 et T.A. 163
Patrimoine culturel.
TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1 er (article 2 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Modalités d'édiction des prescriptions archéologiques
Article 1 er bis A (article 3 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Établissement d'un zonage dans le cadre de la carte archéologique
Article 1 er ter (article 3-1 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Services archéologiques des collectivités territoriales
Article 2 (articles 4 et 4-1 à 4-5 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Réalisation des diagnostics d'archéologie préventive
Article 3 (article 5 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Réalisation des fouilles d'archéologie préventive
Article 4 (article 7 de la loi n°2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Modalités d'exploitation scientifique des fouilles d'archéologie préventive
Article 4 bis (article 7-1 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Régime de propriété du mobilier archéologique issu des opérations d'archéologie préventive
Article 6 (article 9 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Redevance d'archéologie préventive
Article 6 bis (article 1647 du code général des impôts) : Frais d'assiette et de recouvrement de la redevance d'archéologie préventive
Article 7 (articles 9-1 et 9-2 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Exonération du paiement de la redevance et régime de subventionnement des fouilles archéologiques
Article 8 (article 10 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Contentieux de la redevance d'archéologie préventive
Article 9 (articles 14 et 15 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Modalités d'application de la loi
Article 11 : Entrée en vigueur de la loi
Article 12 (article L. 121-1 du code de l'urbanisme) : Prise en compte du patrimoine archéologique dans les documents d'urbanisme
TEXTE ÉLABORÉ PAR LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
TABLEAU COMPARATIF
TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 à l'archéologie préventive s'est réunie le jeudi 10 juillet 2003 à l'Assemblée nationale.
La commission a d'abord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Jean-Michel Dubernard, député, président ;
- M. Jacques Valade, sénateur, vice-président.
La commission a ensuite désigné :
- M. Michel Herbillon, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ;
- M. Jacques Legendre, sénateur, rapporteur pour le Sénat.
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La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.
M. Michel Herbillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale , a tout d'abord rappelé que ce projet de loi, sur lequel l'urgence est déclarée, a été examiné en première lecture par le Sénat le 17 juin et par l'Assemblée nationale le 4 juillet 2003.
L'Assemblée nationale a adopté quatre articles conformes : l' article 1 er bis relatif à l'établissement d'un zonage dans le cadre de la carte archéologique, l' article 5 précisant la nature des ressources de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), l' article 10 procédant à une coordination et l' article 11 concernant les conditions d'entrée en vigueur de la loi. Elle a également adopté sans modification le I de l'article 7 relatif aux exonérations de redevance d'archéologie préventive.
En outre, l'Assemblée nationale a supprimé l' article 12 relatif à la prise en compte du patrimoine archéologique dans les documents d'urbanisme. Le gouvernement a en effet fait observer que cette disposition risquait de fragiliser la légalité de ces documents, dès lors que les collectivités, dans l'ignorance du patrimoine archéologique présent dans leur sous-sol, ne seraient pas en mesure de l'évoquer dans les documents concernés. Cette suppression a donc paru sage.
Par ailleurs, à l'initiative de M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un article 1 er bis A qui, conformément aux préconisations de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des finances, met en place un dispositif d'archéologie prévisionnelle hors des zones archéologiques « à risque » signalées comme telles dans la carte archéologique. Il s'agit de permettre aux aménageurs de demander une analyse archéologique d'un terrain pour lequel ils ont un projet d'aménagement ou de travaux. En cas de silence gardé par l'Etat pendant deux mois ou de réponse négative, celui-ci est réputé renoncer à la prescription d'un diagnostic pendant cinq ans, sauf modification substantielle du projet ou de sa connaissance archéologique du terrain. Si un diagnostic est prescrit, l'aménageur sera redevable de la redevance dans les conditions de droit commun.
Enfin, plusieurs amendements ont été adoptés par l'Assemblée nationale dans un esprit d'amélioration et d'enrichissement du texte adopté par le Sénat, sans en trahir l'esprit ni les objectifs.
Ainsi, à l' article 1 er , à l'initiative de M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis de la commission des finances, l'Assemblée nationale a décidé de faire figurer dans la loi les délais prévus pour la délivrance des prescriptions de diagnostics et de fouilles.
Afin de garantir la parfaite conformité du contrat d'opérations de fouilles avec les prescriptions scientifiques, un amendement a précisé, à l' article 3 , que l'Etat approuverait ce contrat. Cette précision est cependant un peu redondante puisque l'article prévoit déjà que « l'Etat autorise les fouilles après avoir contrôlé la conformité de leurs modalités de réalisation avec les prescriptions édictées en application de l'article 2 ».
L'Assemblée nationale a également déplacé de l'article 2 à l' article 4 l'alinéa précisant que les conditions d'exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive seront fixées par décret, afin que ces dispositions s'appliquent de façon égale à tous les opérateurs de fouilles.
En ce qui concerne les aménageurs qui réalisent un lotissement ou une zone d'aménagement concerté (ZAC), un amendement est venu préciser à l' article 6, conformément à la volonté initiale du législateur, que ceux-ci ne bénéficient d'une exonération de redevance d'archéologie préventive que pour les logements sociaux et non pour les habitations individuelles construites par des particuliers, comme une interprétation postérieure à la loi de 2001 en a décidé. En complément de cette disposition, il a été précisé à l' article 3 que les aménageurs, qui réalisent un lotissement ou une ZAC, assurent les opérations de fouilles pour l'ensemble du projet d'aménagement, étant entendu que les conditions de prise en charge des fouilles par le fonds de péréquation n'ont pas été modifiées : celui-ci assurera donc le financement des fouilles pour les constructions exonérées, c'est-à-dire le logement social et les habitations construites par des particuliers pour eux-mêmes ( article 7 ).
En ce qui concerne les modalités de liquidation et de recouvrement de la redevance, le mécanisme adopté par le Sénat en première lecture à l' article 6 a été affiné à l'Assemblée par plusieurs amendements du gouvernement. La liquidation des redevances sur permis de construire, c'est-à-dire la grande majorité des dossiers, est laissée aux directions départementales de l'équipement (DDE), alors que celle des redevances afférentes aux aménagements soumis à étude d'impact sera effectuée par les services régionaux d'archéologie (SRA), qui pourront ainsi conserver un contrôle sur les dossiers générateurs de redevances élevées. Un ensemble de dispositions a également été ajouté afin de bien encadrer la perception et la répartition de la taxe par les services du Trésor, qui avaient également été prévues par le Sénat.
A l' article 6 bis , le prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement a été fixé, sur proposition du gouvernement, à 150 euros par titre de recette. Compte tenu du seuil de perception (5 000 mètres carrés) retenu par l'Assemblée nationale, ce prélèvement forfaitaire sera d'un coût globalement moins élevé que le prélèvement proportionnel de 1,5 % prévu par le Sénat. Si le seuil devait être abaissé, il serait par contre souhaitable d'en revenir à ce prélèvement proportionnel.
Au II de l' article 7 , l'Assemblée nationale a défini dans la loi les objectifs du fonds de péréquation et précisé que le prélèvement sur le produit de la redevance serait au moins égal à 30 %, ce taux étant défini chaque année par arrêté conjoint du ministre de la culture et du ministre de l'équipement, en fonction du niveau de la ressource. Par ailleurs, le conseil d'administration du fonds créé par le Sénat a été remplacé par une commission à la composition et aux pouvoirs identiques.
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté divers amendements rédactionnels ou de précision.
Pour l'essentiel, deux points importants demeurent encore en discussion :
- A l' article 1 er ter : le rétablissement de l'agrément pour les services archéologiques des collectivités territoriales chargés de réaliser des opérations d'archéologie préventive.
En première lecture, le Sénat avait
remplacé cet agrément par un contrôle scientifique et
technique et un encadrement par décret des qualifications des
responsables scientifiques de ces services. Le maintien de la procédure
d'agrément
- qui, au demeurant, existe actuellement et se
déroule de façon satisfaisante - a été
jugé important par l'Assemblée nationale, car l'Etat, garant du
bon exercice du service public de l'archéologie préventive, doit
pouvoir s'assurer que les collectivités territoriales exerceront leurs
compétences dans de bonnes conditions, que les règles de
concurrence seront respectées et que les agents chargés des
opérations d'archéologie préventive auront les
compétences requises. De plus, il n'est pas certain qu'un contrôle
scientifique et technique au cas par cas soit moins contraignant pour les
services territoriaux qu'un agrément accordé un fois pour toutes
pour une période de plusieurs années.
Comme le prévoyait le texte initial, les conditions de délivrance de cet agrément seront définies par décret en Conseil d'Etat. En conséquence, le troisième alinéa de l'article qui précisait que les qualifications des responsables scientifiques seraient définies par décret a été supprimé ; ces dispositions figureront dans le décret relatif à l'agrément.
- A l' article 6 : le seuil de perception de la redevance.
Sur proposition du rapporteur de la commission des finances, le seuil de perception de la redevance a été relevé à 5 000 mètres carrés, la perte de recettes correspondantes étant compensée par la suppression de l'exonération de redevance pour les lotissements. Ce relèvement s'explique principalement par le souci de ne pas générer un nombre trop important de dossiers à traiter. Selon les évaluations communiquées par le ministère de la culture, le nombre de dossiers de permis de construire, dont le rapport n'est pas très important vu la faiblesse des surfaces, passe en effet de 3 446 pour un seuil à 5000 mètres carrés à 27 514 pour un seuil à 1 000 mètres carrés. Afin de conserver un coût de gestion raisonnable de la taxe, il a donc été jugé plus sage d'en revenir au seuil initialement fixé par le projet de loi.
Au total, les deux assemblées ayant très largement travaillé dans le même sens, il est vivement souhaitable de parvenir à un accord sur les deux points précédemment évoqués afin que ce texte soit adopté définitivement et qu'il puisse rapidement entrer en application. L'archéologie préventive et l'INRAP en ont en effet grand besoin.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour le Sénat , a tout d'abord observé qu'au terme de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi modifiant la loi du 17 janvier 2001, seuls quatre des seize articles que compte le texte ont été adoptés conformes. Ce résultat statistique, qui peut sembler décevant, ne reflète cependant pas l'accord auquel sont parvenues les deux assemblées, à la fois sur les principes qui inspirent la réforme proposée par le gouvernement et sur la plupart de ses dispositions.
Les deux assemblées étant également convaincues de l'urgence de cette réforme et de la pertinence de ses principales options, leurs divergences sont forcément limitées. Elles concernent tout d'abord les conditions auxquelles doivent satisfaire les services archéologiques territoriaux pour réaliser des diagnostics et des fouilles. A cet égard, loin d'organiser la marchandisation de l'archéologie préventive, le présent projet de loi présente l'intérêt d'inciter les collectivités territoriales à se doter des services compétents. Les divergences portent ensuite sur l'assiette de la redevance d'archéologie préventive.
Sur le premier point, le Sénat avait introduit à l' article 1 er ter un dispositif visant à préciser les conditions d'organisation et de fonctionnement des services archéologiques des collectivités territoriales en substituant au mécanisme d'agrément proposé par le projet de loi, repris de la loi du 17 janvier 2001, un dispositif reposant sur l'exercice par l'Etat d'un contrôle scientifique et technique. Ce dispositif, plus conforme à la logique qui préside aux dispositions du code général des collectivités territoriales et aux lois de décentralisation relatives aux compétences culturelles des collectivités territoriales, prévoyait que ces services sont organisés et financés par les collectivités, qu'ils sont soumis au contrôle scientifique et technique de l'Etat et que leurs activités scientifiques sont assurées sous la responsabilité de professionnels présentant des qualifications définies par décret en Conseil d'Etat.
L'Assemblée nationale a souhaité revenir à l'esprit du projet de loi en réintroduisant une procédure d'agrément. Cependant, elle a opportunément conservé les dispositions introduites par le Sénat qui prévoient, d'une part, un contrôle scientifique et technique de l'Etat sur ces services - ce qui est essentiel afin d'éviter de faire de l'agrément un chèque en blanc - et, d'autre part, la possibilité pour les services territoriaux de participer à l'élaboration de la carte archéologique.
A cet égard, il est essentiel que les conditions de création des services territoriaux fixées par la loi ne constituent pas un obstacle à leur développement. Si cette condition peut être satisfaite en précisant l'autorité compétente pour délivrer l'agrément, à savoir le ministre de la culture, et en garantissant une sécurité juridique aux services déjà agréés en application des dispositions actuellement en vigueur, les inquiétudes du Sénat pourraient être apaisées.
S'agissant du deuxième point de divergence, le Sénat avait souhaité corriger le déséquilibre qu'induisent, au détriment des opérations implantées en zone rurale, les dispositions du projet de loi. En effet, l'assiette retenue par le projet de loi, conjuguée à un mécanisme de redevance forfaitaire, ne permettait pas de remédier à un des aspects les plus critiqués du dispositif en vigueur. Par ailleurs, l'exonération de fait des opérations réalisées en zone urbaine risquait de dissuader les communes de se doter de services archéologiques. Enfin, bien qu'il soit difficile d'estimer a priori le rendement de la redevance, le Sénat avait souhaité assurer un rendement suffisant pour garantir le financement des diagnostics et assurer l'efficacité du mécanisme de péréquation.
Le Sénat a donc modifié le texte du gouvernement sur plusieurs points. D'une part, afin de corriger le déséquilibre entre zones urbaines et rurales, il a abaissé de 5 000 à 1 000 mètres carrés le seuil à partir duquel les projets d'aménagement sont soumis à la redevance, exonéré du paiement de la redevance les affouillements liés à la réalisation de travaux agricoles et forestiers et retenu une assiette spécifique pour les constructions agricoles. D'autre part, afin d'alléger les coûts de recouvrement, il a confié la liquidation de la redevance aux directions départementales de l'équipement et son recouvrement aux comptables du Trésor et arrêté un montant forfaitaire de redevance pour les travaux situés sur un terrain d'assiette d'une superficie comprise entre 1 000 et 5 000 mètres carrés.
L'Assemblée nationale, si elle a également souhaité ne pas confier à l'INRAP des tâches pour lesquelles il ne dispose pas des compétences nécessaires, a rétabli avec l'accord du gouvernement le seuil de 5 000 mètres carrés au prétexte, d'une part, que ce seuil ne serait pas opérant pour distinguer les opérations urbaines et celles réalisées en zone rurale et, d'autre part, de diminuer les coûts de perception. Elle a également supprimé la redevance forfaitaire et limité l'exonération de la redevance pour les lotissements et les ZAC ayant pour finalité la construction de logements individuels, afin de revenir sur une interprétation de la loi de 2001 qui avait conduit à faire bénéficier ces opérations de l'exonération de redevance.
Sur ces différents points, il convient de faire preuve d'une grande prudence afin de ne pas reproduire les erreurs commises lors de la discussion de la loi du 17 janvier 2001. Les évaluations de rendement et de coût produites par le gouvernement comportent une large part d'incertitudes et l'expérience a montré que des estimations approximatives sont lourdes de conséquence. C'est la raison pour laquelle il est nécessaire de s'en tenir à des principes de bon sens : éviter d'exonérer de fait les opérations en zone urbaine et assurer un rendement suffisant de la redevance.
M. Jacques Valade, vice-président , a indiqué que la principale préoccupation du Sénat a été de rendre plus équitable le traitement des terrains situés en zone rurale par rapport à ceux des zones urbaines. La question du seuil de perception de la redevance a donc été longuement débattue, aussi bien dans les groupes qu'en commission ou en séance.
M. Patrick Bloche, député , a interrogé le rapporteur pour le Sénat sur l'article 1 er bis A nouveau, introduit par l'Assemblée nationale. S'agissant du calcul de la redevance, il a indiqué que le groupe socialiste est sensible à la démarche du Sénat visant à mieux prendre en compte les problèmes propres aux zones rurales.
M. Laurent Hénart, député , a constaté une concordance réelle des préoccupations des deux assemblées. S'agissant du financement, le souci de l'Assemblée nationale en première lecture a été tout à la fois de garantir le produit nécessaire au fonctionnement de l'INRAP, d'éviter un trop grand coût de collecte de la redevance et de renforcer les mécanismes de péréquation. Dans cet esprit, le relèvement du seuil de perception de la redevance à 5 000 mètres carrés, qui permet de réduire considérablement le nombre de dossiers à traiter, a été compensé par la suppression de l'exonération de redevance pour les ZAC et les lotissements, à l'exception des terrains utilisés pour construire des logements sociaux. Le dispositif adopté préserve l'équité entre zones rurales et zones urbaines car, contrairement à ce que l'on pourrait croire, l'abaissement du seuil à 1 000 mètres carrés touchait également ces deux zones.
M. Daniel Garrigue, député , a considéré que le projet de loi devait répondre à trois problèmes : le monopole de l'INRAP, les inégalités entre les zones rurales et les zones urbaines à fort potentiel archéologique et l'absence de mécanismes d'archéologie prévisionnelle. Sur le premier point, le texte est satisfaisant. Sur le deuxième, il semble que la mise en place d'une dualité de seuils en fonction des zones permettrait de mieux répondre au problème que la détermination d'un seuil unique. Enfin, sur le troisième sujet, l'article 1 er bis A adopté par l'Assemblée nationale est une première réponse mais ne va pas assez loin, car il ne concerne pas les projets de révision des documents d'urbanisme.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour le Sénat , s'est déclaré favorable à l'article 1 er bis A dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, qui répond à une véritable attente des aménageurs. La clé de la réussite de cette réforme résidera néanmoins dans la réalisation d'une véritable carte archéologique de la France qui seule permettra de déterminer les probabilités d'investigations archéologiques.
M. Michel Herbillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale , a confirmé que les deux assemblées poursuivent les mêmes objectifs consistant à ancrer la dimension territoriale dans la chaîne archéologique et à introduire davantage d'équité entre la contribution urbaine et la contribution rurale. De surcroît, il est urgent d'introduire de la lisibilité et de la simplicité dans le dispositif relatif à l'archéologie préventive.
M. Ivan Renar, sénateur , a fait observer que le prix des fouilles rurales est trop élevé et celui des fouilles urbaines trop faible : il faut donc rétablir un équilibre.
M. Patrick Bloche, député , a formulé trois remarques : plus le seuil de perception de la redevance est bas, plus l'incitation à créer des services archéologiques est forte pour les collectivités territoriales ; la rupture de la chaîne archéologique est un handicap tant scientifique que culturel pour la constitution de la carte archéologique qui est effectivement une nécessité ; aborder le problème de l'archéologie préventive dans une seule logique comptable, en fonction du coût de collecte de la redevance, est une logique à proscrire.
La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des articles restant en discussion.