INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale
le 10 avril dernier, a pour objet d'autoriser la ratification du traité
relatif à la coopération transfrontalière en
matière policière et douanière conclu à Blois le
7 juillet 1998 par les gouvernements français et espagnol.
Un retard très important a été pris dans la
procédure de ratification de ce traité, avant que l'actuel
gouvernement ne décide, en octobre 2002, de le soumettre à
l'examen parlementaire, alors qu'il a déjà été
approuvé par le Parlement espagnol en 2001.
D'inspiration analogue aux accords conclus par la France avec l'Italie,
l'Allemagne et la Suisse dans la logique de la convention d'application de
l'accord de Schengen, il vise à accompagner la suppression des
contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen
par un renforcement de la coopération policière et
douanière.
La France a signé un cinquième accord de ce type avec la Belgique
en mai 2001, un texte de même nature étant en cours de
négociation avec le Luxembourg.
Le traité franco-espagnol, comme tous les accords bilatéraux
conclus ou négociés par la France, s'inspire d'un modèle
de convention transfrontalière policière et douanière
établi en 1996 dans le cadre du comité de coordination de la
politique européenne de sécurité intérieure.
Votre rapporteur rappellera le lien entre le renforcement de la
coopération transfrontalière et la mise en place de l'espace
Schengen. Il présentera ensuite les modalités de cette
coopération entre la France et l'Espagne, telles qu'elles
résultent du traité soumis à l'examen du Sénat.
I. LE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE EN MATIÈRE POLICIÈRE ET DOUANIÈRE : UN COROLLAIRE DE LA SUPPRESSION DES CONTRÔLES AUX FRONTIÈRES DANS L'ESPACE SCHENGEN
A. LES PRINCIPES POSÉS PAR L'ACCORD DE SCHENGEN
Signé en 1985, l'accord de Schengen a donné lieu
à une convention d'application du 19 juin 1990 qui a
entraîné la suppression des contrôles fixes aux
frontières communes des Etats de l'espace Schengen (frontières
intérieures) et le report des contrôles aux frontières
entre ces Etats et les Etats tiers (frontières extérieures).
Toutefois, la suppression progressive des contrôles aux frontières
intérieures a pour corollaire un renforcement de la coopération
policière et judiciaire au sein de l'espace Schengen, afin de ne pas
affaiblir la sécurité des Etats concernés. Dans cette
perspective, le dispositif Schengen comporte deux types de dispositions :
- des
règles communes
aux Etats de l'espace Schengen de nature
à faciliter la lutte contre la criminalité (observations
transfrontalières, procédure de poursuite
transfrontalière, base de données sur les personnes
recherchées ou les étrangers devant faire l'objet d'un refus
d'admission, dite « système d'information
Schengen »),
- la conclusion entre Etats membres de l'espace Schengen ayant une
frontière commune d'
arrangements
ou d'
accords
bilatéraux
relatifs à leur
coopération dans leurs
régions frontalières.
Enfin, la surveillance exercée par un Etat aux frontières
extérieures mettant en jeu la sécurité de l'ensemble de
l'espace Schengen, il est également logique que soient conclus des
accords spécifiques de coopération avec des Etats tiers.
En résumé, parce qu'ils élargissent à l'ensemble de
l'espace Schengen les responsabilités auparavant exercées dans
le souci exclusif de la sécurité nationale, le dispositif
« Schengen » génère
deux types d'accords
bilatéraux
:
- les premiers
entre Etats appartenant à l'espace Schengen
pour
renforcer leur coopération aux frontières intérieures,
- les seconds
avec des Etats tiers
pour renforcer la
sécurité aux frontières extérieures.
En pratique -le Sénat l'a d'ailleurs souligné à de
multiples reprises- un décalage a été constaté
entre le démantèlement rapide des infrastructures de
contrôle aux frontières intérieures et la mise en place,
beaucoup plus lente, de nouvelles procédures de coopération
transfrontalière.
De tels accords ont finalement été conclus, les positions des
Etats appartenant à l'espace Schengen s'étant rapprochées
autour d'un double principe :
- la substitution au contrôle linéaire sur la frontière
d'un contrôle en profondeur sur une bande intermédiaire de part et
d'autre de la frontière,
- le renforcement de la concertation bilatérale, notamment dans le cadre
de plans de surveillance communs.
Ont ainsi été conclus des accords de coopération
transfrontalière instituant des commissariats communs dotés de
compétences accrues par rapport aux structures existantes et
précisant les modalités de coopération directe entre les
services compétents des Etats limitrophes. Ils s'inspirent d'un
modèle de convention transfrontalière policière et
douanière
établi en 1996 dans le cadre du comité de
coordination de la politique européenne de sécurité
intérieure.