II. LE PROTOCOLE DE 1996
A. UNE APPROCHE DE PRÉCAUTION
1. L'inscription du principe dans les obligations générales
Le protocole s'inscrit dès le préambule dans une perspective de développement durable « en vue de protéger et préserver le milieu marin et de gérer les activités humaines de manière que l'écosystème marin continue à supporter les utilisations légitimes de la mer et à répondre aux besoins des générations actuelles et futures ».
A l'article 3, qui définit le contenu des obligations générales, il est précisé que les Parties contractantes appliquent une « approche de précaution » dans la mise en oeuvre du protocole. Cette approche de précaution est définie au sens large : elle consiste à prendre les mesures préventives appropriées « lorsqu'il y a des raisons de penser » que les déchets risquent de causer un préjudice et ce, « même en l'absence de preuves concluantes de l'existence d'un lien causal entre les apports et leurs effets ».
Il appartient donc aux acteurs qui souhaitent effectuer une opération d'immersion, de prouver qu'elle n'est pas nuisible à l'environnement.
Le principe de précaution s'applique de la même manière à la délivrance des permis d'immersion pour les matières autorisées dont les conditions sont définies à l'annexe II du Protocole.
2. L'extension de la définition de l'immersion
Le protocole ajoute à la définition de l'immersion retenue par la convention : « tout rejet délibéré dans la mer de déchets et autres matières à partir de navires, aéronefs, plates-formes ou autres ouvrages placés en mer ainsi qu'à tout sabordage en mer de navires, aéronefs, plates-formes ou autres ouvrages placés en mer », le fait d'entreposer ces matières au fond des mers ou dans les sous-sols à partir d'ouvrages artificiels et de les renverser ou de les abandonner dans le seul but de leur élimination.
3. Le principe de l'interdiction de toute immersion
Le protocole modifie la typologie des immersions présente dans la convention, passant de listes de substances interdites, à une liste de substances autorisées en retenant le principe de l'interdiction de toute immersion de déchets ou autres matières. Les substances autorisées doivent par ailleurs répondre à des normes de concentration en radioactivité définies par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA).
Le protocole pose le principe de l'interdiction de toute incinération en mer et prohibe les exportations de déchets vers d'autres Etats aux fins d'immersion ou d'incinération en mer.
Il réglemente également l'immersion dans les eaux marines intérieures.
a) Les exceptions au principe d'interdiction
La liste d'exceptions figure à l'annexe I du protocole, sans préjudice de la prise en compte des objectifs et des obligations générales de la convention tels que définis aux articles 2 et 3, qui comprennent notamment l'application du principe de précaution, du principe du pollueur-payeur ainsi que le non-déplacement des dommages d'un secteur à l'autre de l'environnement.
Les substances dont l'immersion reste admise, sous réserve de la délivrance d'un permis, sont les suivantes :
- les « déblais de dragage » : ces matières représentent l'essentiel du volume des rejets en mer, de l'ordre de 80 à 90 % et sont issues d'opérations qui visent à garder libres pour la navigation les ports, cours d'eau et autres voies navigables. Seuls 20 % des déblais sont rejetés en mer, le reste étant utilisé aux fins de mise en valeur de terres, de création de marais.... 10 % de ces matières sont considérées comme fortement contaminées, notamment par des métaux toxiques ou des dérivés du pétrole et les déblais de dragage doivent être contrôlés avant utilisation. L'immersion des déblais propres doit veiller à préserver l'environnement naturel de certaines espèces marines qui peut se trouver modifié si le lieu d'épandage est inadéquat ;
- les « boues d'épuration » : la majeure partie des boues provenant du traitement des eaux usées est désormais traitée à terre. Seuls l'Irlande, le Japon, la République de Corée et le Royaume-uni évacuent massivement en mer ce type de matières ;
- les « déchets de poisson ou matières résultant d'opérations de traitement industriel du poisson » ;
- les « navires et plates-formes ou autres ouvrages artificiels en mer » ;
- les « objets volumineux constitués principalement de fer, d'acier et de béton et de matériaux également non nuisibles dont l'impact physique suscite des préoccupations ». Dans ce dernier cas, l'immersion est autorisée dans l'hypothèse où il n'existe pas d'alternative à l'immersion en raison de l'isolement géographique du lieu de production des déchets.
S'agissant des objets volumineux et des navires et plates-formes, le texte prévoit qu'ils ne devront pas constituer un « obstacle sérieux à la navigation » et que les matériaux polluants devront, dans la mesure du possible, en avoir été retirés.
L'ensemble des matières faisant l'objet de dérogations sont en outre soumises à une exigence relative à leur niveau de radioactivité, qui doit être inférieur aux concentrations minima définies par l'AIEA.
b) Les cas d'urgence et de force majeure
Le protocole distingue deux cas dans lesquels il est possible de déroger à l'interdiction générale d'immersion et d'incinération en mer sous réserve qu'aucune autre solution ne soit possible et dans le respect de l'obligation générale d'éviter de causer des dommages au milieu marin.
Dans les cas de force majeure dus à des intempéries ou « dans tout autre cas qui met en péril la vie humaine ou qui constitue une menace réelle pour les navires, aéronefs et plates-formes ou autres ouvrages artificiels en mer », l'immersion ou l'incinération en mer est envisageable. Elle est simplement signalée à l'OMI.
Une dérogation est également prévue par le protocole, dans des conditions plus restrictives, qui s'applique « dans les cas d'urgence qui présentent une menace inacceptable pour la santé de l'homme, la sécurité ou le milieu marin ». Un permis dérogatoire peut être accordé après consultation des pays concernés et de l'OMI qui recommande alors les procédures à adopter. Le protocole prévoit par ailleurs qu'il reviendra aux réunions des Parties d'adopter des procédures d'avis et d'élimination appropriées aux cas d'urgence. La partie contractante suit ces recommandations dans la mesure du possible en fonction de l'urgence de la situation. En outre, le Protocole prévoit qu'une Partie peut renoncer à la dérogation ouverte en cas d'urgence et réserver l'immersion ou l'incinération en mer aux seuls cas de force majeure.
4. L'interdiction de toute incinération en mer
L'article 5 prévoit l'interdiction de l'incinération en mer de déchets ou autres matières. L'exportation de déchets ou autres matières aux fins d'immersion ou d'incinération en mer est quant à elle proscrite par l'article 6.
L'incinération en mer a été utilisée pour la première fois en 1969 comme moyen de destruction de certains produits chimiques particulièrement dangereux. Principalement utilisée en mer du Nord, cette technique s'est développée et concernait environ 100 000 tonnes de déchets par an. En juin 1988, les Parties contractantes à la convention d'Oslo, qui régit l'élimination des déchets dans l'Atlantique du nord-est, décident d'éliminer cette pratique à l'horizon de 1994. De fait, le dernier navire incinérateur a été désarmé en 1991, sous la pression d'opinions publiques de plus en plus hostiles à ce type de techniques.